Apvienotās lietas T‑443/08 un T‑455/08

Freistaat Sachsen u.c.

pret

Eiropas Komisiju

Valsts atbalsts – Valsts atbalsts par labu Leipcigas-Halles lidostai – Investīciju finansēšana saistībā ar jauna dienvidu skrejceļa būvniecību – Lēmums, ar kuru atbalsts atzīts par saderīgu ar kopējo tirgu – Prasība atcelt tiesību aktu – Intereses celt prasību neesamība – Nepieņemamība – “Uzņēmuma” jēdziens – “Saimnieciskās darbības” jēdziens – Lidostas infrastruktūra

Sprieduma kopsavilkums

1.      Prasība atcelt tiesību aktu – Interese celt prasību – Valsts atbalstu saņēmušā uzņēmuma prasība, kas celta par Komisijas lēmumu, ar kuru šis atbalsts atzīts par saderīgu ar kopējo tirgu – Lēmums, kas nav nelabvēlīgs valsts atbalstu saņēmušajam uzņēmumam

(EKL 87. panta 1. punkts, 88. panta 3. punkts, 230. un 234. pants)

2.      Valsts atbalsts – Atbalsta projekti – Atbalsta piešķiršana, pārkāpjot EKL 88. panta 3. punktā noteikto aizliegumu – Vēlāks Komisijas lēmums, ar ko atbalstu atzīst par saderīgu ar kopējo tirgu – Valsts tiesu, kurās celta prasība par atgūšanu, pienākumi

(EKL 88. panta 3. punkts)

3.      Konkurence – Kopienu tiesību normas – Adresāti – Uzņēmumi – Jēdziens – Saimnieciskās darbības veikšana – Lidostu infrastruktūras pārvalde – Skrejceļu izbūve un paplašināšana – Iekļaušana

4.      Valsts atbalsts – Jēdziens – Tiesisks raksturs – Interpretācija, balstoties uz objektīviem faktiem – Komisijas iespēja pieņemt pamatnostādnes – Pamatnostādnēs norādītās lidostu nozares ekonomiskās un konkurences tendences – Sekas

(EKL 87. panta 1. punkts)

5.      Valsts atbalsts – Līguma normas – Piemērošanas joma – Privātie vai valsts uzņēmumi – Piemērojamība valsts ieguldījumu instrumentiem

(EKL 86. panta 2. punkts un 87. pants)

6.      Valsts atbalsts – Jēdziens – Atbalsts, kura pamatā ir valsts līdzekļi – Iespēja valsts iestādi atzīt vienlaikus par valsts atbalsta piešķīrēju un saņēmēju

(EKL 87. panta 1. punkts)

7.      Valsts atbalsts – Pastāvošs un jauns atbalsts – Kopējā tirgus attīstība – Jēdziens – Attiecīgā pasākuma ietekmētās nozares ekonomiskā un juridiskā konteksta izmaiņas

(EKL 88. pants; Padomes Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) daļa)

8.      Valsts atbalsts – Komisijai ar līgumu uzticēta loma – Pārbaude tiesā

(EKL 7. panta 1. punkta otrā daļa, 87. un 88. pants)

9.      Iestāžu akti – Pamatojums – Pretruna – Sekas – Komisijas lēmums, ar ko valsts atbalsts ir atzīts par saderīgu ar kopējo tirgu – Pretrunas starp lēmuma rezolutīvajā daļā un tā pamatojuma daļā norādītā atbalsta apmēru

(EKL 253. pants)

1.      Prasība atcelt tiesību aktu, ko ir iesniegusi fiziska vai juridiska persona, ir pieņemama tikai tad, ja šī persona ir ieinteresēta apstrīdētā akta atcelšanā. Šai interesei jārodas un jāpastāv un tā tiek novērtēta attiecībā uz dienu, kad prasība tiek celta.

Valsts atbalsta jomā tas vien, ka ar Komisijas lēmumu atbalsts ir atzīts par saderīgu ar kopējo tirgu un tātad principā atbalstu saņēmušajiem uzņēmumiem tas nav nelabvēlīgs, neatbrīvo Savienības tiesu no pienākuma pārbaudīt, vai Komisijas vērtējums rada saistošas juridiskas sekas, kas var skart minēto uzņēmumu intereses.

Šajā ziņā fakts, ka Komisijas lēmums neatbilst prasītāju administratīvā procesa laikā izvirzītajam viedoklim, pats par sevi nerada nekādas saistošas tiesiskās sekas, kas varētu ietekmēt to intereses, līdz ar to tas pats par sevi nevar būt pamats to interesei celt prasību. Valsts atbalsta kontroles procedūra, ņemot vērā tās vispārējo uzbūvi, ir procedūra pret dalībvalsti, kura ir atbildīga par atbalsta piešķiršanu. Uzņēmumus atbalsta saņēmējus un teritoriālas kvazivalstiskas vienības, kas piešķir atbalstu, tāpat kā visus atbalsta saņēmēju konkurentus šajā procesā uzskata tikai par “ieinteresētajām personām”. Turklāt šādiem prasītājiem nekādā veidā netiek liegta efektīva tiesību aizsardzība tiesā pret Komisijas lēmumu, ar kuru kapitāla ieguldījums ir atzīts par valsts atbalstu. Patiesībā, pat ja prasība atcelt tiesību aktu tiktu atzīta par nepieņemamu, nekas tām neliedz tiesvedības valsts tiesā ietvaros, kurā tām varētu tikt lūgts atzīt iespējamās kapitāla ieguldījuma spēkā neesamības sekas, uz ko tās atsaucas, ieteikt valsts tiesai iesniegt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbilstoši EKL 234. pantam, lai apstrīdētu Komisijas lēmuma spēkā esamību tiktāl, ciktāl tajā konstatēts, ka attiecīgais pasākums ir atbalsts.

Turklāt prasītājs nevar atsaukties uz nekonkrētām situācijām nākotnē, lai pamatotu savu interesi prasīt atcelt apstrīdēto aktu. Apstāklis, ka prasītājs atsaucas uz kapitāla ieguldījuma spēkā neesamības “iespējamām” sekām attiecībā uz sabiedrību tiesībām un maksātnespēju, nevis uz konkrētām sekām, tātad ir nepietiekams, lai varētu atzīt, ka šāda interese pastāv.

(sal. ar 46., 49., 50., 55., 58. un 63. punktu)

2.      Ja atbalsts tā saņēmējam ir piešķirts, neievērojot EKL 88. panta 3. punkta pēdējo teikumu, valsts tiesai pēc cita tirgus dalībnieka pieprasījuma var būt pienākums lemt par īstenošanas pasākumu spēkā esamību un par piešķirtā finanšu atbalsta atgūšanu arī pēc tam, kad Komisija ir pieņēmusi labvēlīgu lēmumu. Šādā gadījumā Savienības tiesības valsts tiesai nosaka pienākumu lemt par piemērotiem pasākumiem, lai efektīvi novērstu nelikumību sekas, bet, pat ja nav ārkārtas apstākļu, tās valsts tiesai nenosaka pienākumu pilnīgi atgūt nelikumīgo atbalstu. Šajā pat gadījumā valsts tiesai ir pienākums, piemērojot Savienības tiesības, atbalsta saņēmējam piespriest procentu maksājumu par visu nelikumības periodu. Saskaņā ar valsts tiesisko regulējumu šī tiesa vajadzības gadījumā var piespriest arī nelikumīgā atbalsta atgūšanu, neierobežojot dalībvalsts tiesības vēlāk īstenot šo atbalstu no jauna. Tāpat tai var nākties apmierināt prasības par tādu zaudējumu atlīdzību, kas radušies atbalsta nelikumības dēļ. Kā šķiet, ja atbalsts tiek nelikumīgi īstenots pirms labvēlīga Komisijas lēmuma, Savienības tiesības pieļauj, ka atbalsta saņēmējs var gan prasīt samaksāt pienākošos atbalstu nākotnē, gan saglabāt tā rīcībā atbalstu, kas piešķirts pirms labvēlīga lēmuma pieņemšanas, ievērojot sekas, kas izriet no priekšlaicīgi piešķirtā atbalsta nelikumības apstākļos.

(sal. ar 60. punktu)

3.      Konkurences tiesību kontekstā “uzņēmuma” jēdzienā ir ietvertas visas struktūras, kas veic saimniecisku darbību, neatkarīgi no to juridiskā statusa un finansējuma veida. Saimnieciska darbība ir visu veidu darbība, saskaņā ar kuru attiecīgajā tirgū tiek piedāvātas preces vai pakalpojumi.

Lidostu infrastruktūras pārvalde ir saimnieciska darbība, it īpaši, ja uzņēmums piedāvā lidostu pakalpojumus, saņemot par to atlīdzību, ko veido lidostu nodokļi, kurus var uzskatīt par kompensāciju par lidostas koncesionāra sniegtajiem pakalpojumiem.

Fakts, ka uzņēmums pārvalda reģionālo lidostu, nevis starptautisko lidostu, nemaina tās darbības saimniecisko raksturu, jo šī darbība sastāv no pakalpojumu sniegšanas pret atlīdzību reģionālo lidostu pakalpojumu tirgū.

Skrejceļa ekspluatācija ietilpst lidostas pārvaldītāja saimnieciskajā darbībā, it īpaši, ja to ekspluatē komerciālos nolūkos.

Lai izvērtētu uzņēmuma darbības saimniecisko raksturu skrejceļa paplašināšanai domātā valsts finansējuma kontekstā, nav jānošķir darbība, ko veido infrastruktūras būvniecība vai paplašināšana, no tā vēlākas izmantošanas un nav nepieciešams, lai uzbūvētās infrastruktūras vēlākas izmantošanas saimnieciskais vai nesaimnieciskais raksturs obligāti norādītu uz paplašināšanas darbību raksturu. Būtībā lidostas skrejceļi ir lidostas operatora veikto saimniecisko darbību būtisks elements. Lidostas skrejceļu būvniecība ļauj lidostai veikt arī tās galveno saimniecisko darbību vai arī papildu skrejceļa būvniecības vai jau esoša skrejceļa paplašināšanas gadījumā – to attīstīt.

(sal. ar 88., 89. un 93.–96. punktu)

4.      Jautājums par to, vai atbalsts ir valsts atbalsts Līguma izpratnē, ir jārisina, pamatojoties uz objektīviem elementiem, kas ir novērtējami Komisijas lēmuma pieņemšanas dienā. Lai arī Komisijai ir saistoši savi valsts atbalsta jomā pieņemtie pamatprincipi un paziņojumi, tas tā ir tikai tiktāl, ciktāl tie neatkāpjas no Līguma noteikumu pareizas piemērošanas, jo šie pamatprincipi un paziņojumi nevar tikt interpretēti, sašaurinot EKL 87. un 88. panta piemērošanas jomu vai pretēji šajos pantos minētajiem mērķiem.

Saistībā ar lidostu nozari paziņojumā par to, kā piemērot EKL 87. un 88. pantu, kā arī Līguma par Eiropas Ekonomikas zonu 61. pantu par valsts atbalstu aviācijas nozarē, Komisija agrāk ir noteikusi, ka infrastruktūras projektu realizēšana ir vispārējās politikas pasākums, ko Komisija nevar kontrolēt saskaņā ar Līguma noteikumiem par valsts atbalstu.

Lidostu nozare ir piedzīvojusi pārmaiņas it īpaši saistībā ar tās organizāciju, ekonomisko situāciju un konkurenci. Turklāt judikatūrā, kas izriet no 2000. gada 12. decembra sprieduma lietā T‑128/98 Aéroports de Paris/Komisija, kas tika atstāts spēkā ar 2002. gada 24. oktobra spriedumu lietā C‑82/01 P Aéroports de Paris/Komisija, ir atzīts, ka lidostu operatori atbilstoši EKL 87. panta 1. punktam principā veic saimniecisku darbību, kurai piemērojami tiesību akti par valsts atbalstu, kas ir apstiprināts 2008. gada 17. decembra spriedumā lietā T‑196/04 Ryanair/Komisija. Turklāt, sākot no 2000. gada, vairs nevajadzēja a priori izslēgt valsts atbalsta noteikumu piemērošanu attiecībā uz lidostām. Komisijai, pieņemot lēmumu attiecībā uz lidostu nozari, ir jāņem vērā šīs pārmaiņas un šī interpretācija, kā arī to ietekmi uz EKL 87. panta 1. punkta piemērošanu tādas infrastruktūras finansēšanai, kas saistīta ar lidostu pārvaldes darbību īstenošanu.

(sal. ar 103.–106. punktu)

5.      EKL 87. pants ietver visus uzņēmumus, privātus vai valsts, un visu to produkciju, ievērojot EKL 86. panta 2. punktā ietverto atrunu. Fakts, vai pastāv no valsts neatkarīgas juridiskas personas statuss, kas saskaņā ar valsts tiesībām piešķirts organizācijai, kura veic saimniecisko darbu, neietekmē finansiālās attiecības starp valsti un šo organizāciju un attiecīgi minētās organizācijas iespējas saņemt valsts atbalstu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē.

Turklāt, tāpat arī kā nevar uzskatīt, ka, izveidojot autonomu struktūru atbalsta sadalei, ir iespējams apiet valsts atbalsta noteikumus, nevar arī pieļaut, ka valsts ieguldījumu instrumenta (“single purpose vehicle”), kura vienīgais mērķis ir valsts infrastruktūras pārvalde un ekspluatācija, izveides fakts vien ļautu tam apiet šos noteikumus. Ir jāpārbauda, vai šis subjekts veic saimniecisku darbību un tātad vai to var kvalificēt par uzņēmumu, un vai tas ir saņēmis valsts līdzekļus.

(sal. ar 128.–130. punktu)

6.      Atbalsta saņēmēja un sniedzēja kvalificēšana nav à priori neatbilstoša. Valsts uzņēmums varot būt valsts atbalsta saņēmējs, ja tas ir tirgū aktīvs uzņēmums. Tomēr nekas neizslēdz iespēju uzņēmumam atsevišķa pasākuma kontekstā piešķirt atbalstu kādam citam uzņēmumam. Tādējādi valsts atbalstu var piešķirt ne tikai tieši valsts, bet arī sabiedriskas vai privātas iestādes, kuras valsts ir izveidojusi šim mērķim vai kurām tā ir uzticējusi atbalsta pārvaldīšanu. Valsts, izmantojot savu dominējošo ietekmi pār valsts uzņēmumiem, pilnībā ir spējīga novirzīt uzņēmumu līdzekļu izmantošanu tā, lai vajadzības gadījumā finansētu īpašus pasākumus citu uzņēmumu labā.

(sal. ar 143. punktu)

7.      Līgumā ir noteiktas atšķirīgas procedūras atkarībā no tā, vai atbalsts ir pastāvošs vai jauns. Lai gan par jaunu atbalstu saskaņā ar EKL 88. panta 3. punktu ir iepriekš jāpaziņo Komisijai un tas nevar tikt īstenots, pirms procedūra nav beigusies ar galīgo lēmumu, pastāvošs atbalsts saskaņā ar EKL 88. panta 1. punktu var tikt īstenots, kamēr Komisija nav konstatējusi tā nesaderību. Tādēļ attiecībā uz pastāvošu atbalstu vajadzības gadījumā var tikt pieņemts vienīgi lēmums par nesaderību, kuram ir iedarbība nākotnē.

Saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 par EKL 88. panta piemērošanu 1. panta b) punkta v) daļu pastāvošs atbalsts ir “atbalsts, ko uzskata par pastāvošu atbalstu, jo ir iespējams konstatēt, ka tā ieviešanas laikā tas nav bijis atbalsts, bet pēc tam kopējā tirgus attīstības dēļ – dalībvalstij neieviešot izmaiņas – tas kļuvis par atbalstu”. Šis jēdziens “kopējā tirgus attīstība” var tikt saprasts kā attiecīgā pasākuma ietekmētās nozares ekonomiskā un juridiskā konteksta izmaiņas. Šādas izmaiņas var it īpaši izrietēt no tirgus, kas sākotnēji bijis slēgts konkurencei, liberalizēšanas.

(sal. ar 187. un 188. punktu)

8.      EKL 7. panta 1. punkta otrajā daļā ir prasīts, lai visas iestādes darbotos saskaņā ar pilnvarām, ko tām piešķir Līgums. Valsts atbalsta jomā Līguma mērķis, EKL 88. pantā paredzot, ka atbalsti ir pakļauti Komisijas pastāvīgai pārbaudei un kontrolei, ir tāds, ka konstatējums, saskaņā ar kuru atbalsts varētu nebūt saderīgs ar kopējo tirgu, var tikt pārskatīts Savienības tiesā saskaņā ar atbilstošu procedūru, kuru pienākums ir uzsākt Komisijai. Līdz ar to EKL 87. un 88. pantā Komisijai ir paredzēta galvenā loma, nosakot, vai atbalsts nav saderīgs.

(sal. ar 201. un 202. punktu)

9.      Pretruna lēmuma pamatojumā ir no EKL 253. panta izrietošā pienākuma pārkāpums, kurš var ietekmēt konkrētā akta spēkā esamību, ja tiek pierādīts, ka šīs pretrunas dēļ akta adresāts nav varējis uzzināt visu vai daļēju patieso lēmuma pamatojumu un ka tāpēc akta visa rezolutīvā daļa vai tās daļa nav juridiski pamatota. Turklāt vienīgi akta rezolutīvā daļa var radīt saistošas juridiskas sekas.

Komisijas lēmums, ar ko valsts atbalsts ir atzīts par saderīgu ar kopējo tirgu, ir pretrunīgs, ja tajā, no vienas puses, ir atzīts, ka noteiktas izmaksas, kas attiecas uz kapitāla ieguldījumu, kuru Komisija ir izvērtējusi, ietilpst valsts uzdevumu jomā un tās tātad nevar kvalificēt par valsts atbalstu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē, un, no otras puses, Komisija ir noteikusi, ka kapitāla ieguldījums kopumā ir valsts atbalsts.

Neviens Savienības tiesību noteikums neparedz, ka Komisijai, uzdodot atmaksāt valsts atbalstu, kas atzīts par nesaderīgu ar kopējo tirgu, ir jānosaka precīza atmaksājamā atbalsta summa. Pietiek ar to, ka Komisijas lēmums ietver norādes, kas ļauj tā adresātam pašam bez lielām grūtībām noteikt šo summu. Tomēr ir jāuzskata, ka gadījumos, kad tā nolemj lēmuma rezolutīvajā daļā norādīt valsts atbalsta summu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē, tai ir jānorāda šī atbalsta precīza summa.

Nelikumīga atbalsta precīzai summai, ko Komisija ir norādījusi galīgajā lēmumā, ar ko konstatē minētā atbalsta saderību ar kopējo tirgu EKL 87. panta izpratnē, ir vēl lielāka nozīme tādēļ, ka tā var ietekmēt procentu summu, ko var piespriest samaksāt atbalsta saņēmējam par atbalsta saņemšanu, pirms Komisija par to ir pieņēmusi lēmumu. Valsts tiesai ir pienākums, piemērojot Savienības tiesības, atbalsta saņēmējam piespriest procentu maksājumu par visu nelikumības periodu. Tomēr šo procentu summa būs atkarīga it īpaši no valsts atbalsta summas kā tādas. Faktiski attiecīgie procenti ir jāaprēķina, pamatojoties tieši uz valsts atbalsta kopējo summu EKL 87. panta 1. punkta izpratnē, nevis uz to nelikumīga atbalsta summas daļu, ko uzskata par saderīgu ar kopējo tirgu

(sal. ar 222., 223. un 226.–229. punktu)