Zaken T‑443/08 en T‑455/08

Freistaat Sachsen e.a.

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Steun ten gunste van luchthaven Leipzig-Halle – Financiering van investeringen in aanleg van nieuwe start- en landingsbaan zuid – Beschikking waarbij steun verenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard – Beroep tot nietigverklaring – Geen procesbelang – Niet-ontvankelijkheid – Begrip ‚onderneming’ – Begrip ‚economische activiteit’ – Luchthaveninfrastructuur”

Samenvatting van het arrest

1.      Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Beroep door steunontvangende onderneming ingesteld tegen beschikking van Commissie waarbij deze steun verenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard – Beschikking die niet bezwarend is voor steunontvangende onderneming

(Art. 87, lid 1, EG, 88, lid 3, EG, 230 EG en 234 EG)

2.      Steunmaatregelen van staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Toekenning van steun in strijd met verbod van artikel 88, lid 3, EG – Latere beschikking van Commissie waarbij steunmaatregel verenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard – Verplichtingen van nationale rechterlijke instanties waarbij vordering tot terugbetaling is ingesteld

(Art. 88, lid 3, EG)

3.      Mededinging – Gemeenschapsregels – Adressaten – Ondernemingen – Begrip – Uitoefening van economische activiteit – Beheer van luchthaveninfrastructuur – Aanleg of uitbreiding van banen – Daaronder begrepen

4.      Steunmaatregelen van staten – Begrip – Rechtskarakter – Uitlegging aan hand van objectieve criteria – Mogelijkheid voor Commissie om richtsnoeren vast te stellen – Ontwikkeling van economische en mededingingssituatie van in richtsnoeren bedoelde luchthavensector – Gevolgen

(Art. 87, lid 1, EG)

5.      Steunmaatregelen van staten – Verdragsbepalingen – Werkingssfeer – Particuliere of openbare ondernemingen – Toepasselijkheid op voor bijzonder doel opgerichte ondernemingen

(Art. 86, lid 2, EG en 87 EG)

6.      Steunmaatregelen van staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Mogelijkheid om overheidsinstantie tegelijk aan te merken als verstrekker en als ontvanger van staatssteun

(Art. 87, lid 1, EG)

7.      Steunmaatregelen van staten – Bestaande steunmaatregelen en nieuwe steunmaatregelen – Ontwikkeling van gemeenschappelijke markt – Begrip – Wijziging van economische en juridische context in door betrokken maatregel geraakte sector

(Art. 88 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, sub b‑v)

8.      Steunmaatregelen van staten – Bij Verdrag aan Commissie toebedeelde rol – Rechterlijke toetsing

(Art. 7, lid 1, tweede alinea, EG, 87 EG en 88 EG)

9.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Tegenstrijdigheid – Gevolgen – Beschikking van Commissie waarbij steunmaatregel verenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard – Tegenstrijdigheid tussen in dispositief van beschikking vermelde steunbedrag en motivering van beschikking

(Art. 253 EG)

1.      Een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring is slechts ontvankelijk indien de verzoeker belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Dit belang moet reëel en daadwerkelijk zijn en moet worden beoordeeld naar de dag waarop het beroep is ingesteld.

Op het gebied van staatssteun ontslaat de enkele omstandigheid dat een beschikking van de Commissie een steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart en in beginsel dus niet bezwarend is voor de steunontvangende ondernemingen, de Unierechter niet van de verplichting te onderzoeken of de beoordeling van de Commissie bindende rechtsgevolgen teweegbrengt die de belangen van deze ondernemingen raken.

Dienaangaande brengt het feit dat de beschikking van de Commissie niet strookt met het door verzoekers tijdens de administratieve procedure ingenomen standpunt, op zichzelf geen enkel bindend rechtsgevolg teweeg dat hun belangen raakt en kan dus niet als zodanig ten grondslag worden gelegd aan hun procesbelang. De procedure van controle van staatssteun is, gelet op de algemene opzet ervan, immers een procedure die wordt ingeleid jegens de lidstaat die verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun. De steunontvangende ondernemingen en de lagere territoriale lichamen die de steun binnen de staat toekennen, evenals de concurrenten van de steunontvangers, worden in deze procedure slechts als „belanghebbenden” beschouwd. Voorts wordt deze verzoekers geenszins hun recht op effectieve rechterlijke bescherming ontnomen tegen de beschikking van de Commissie waarbij een kapitaalinjectie als staatssteun wordt aangemerkt. Ook al wordt het beroep tot nietigverklaring niet‑ontvankelijk verklaard, dan belet namelijk niets hun in een geding voor een nationale rechter, waarin zij eventueel zouden worden geroepen teneinde de door hen aan de orde gestelde gevolgen van de vermeende nietigheid van de kapitaalinjectie te dragen, deze laatste voor te stellen tot een prejudiciële verwijzing overeenkomstig artikel 234 EG over te gaan, om de geldigheid van de beschikking van de Commissie aan de orde te stellen voor zover daarbij wordt vastgesteld dat de betrokken maatregel een steunmaatregel is.

Voorts kan een verzoeker zich niet op toekomstige en onzekere situaties beroepen om zijn belang bij de nietigverklaring van de bestreden handeling te rechtvaardigen. Het feit dat een verzoeker spreekt van „mogelijke” vennootschapsrechtelijke en insolventierechtelijke gevolgen van de vermeende nietigheid van een kapitaalinjectie, en niet van zekere gevolgen, volstaat dus niet om een dergelijk belang te erkennen.

(cf. punten 46, 49‑50, 55, 58, 63)

2.      Wanneer steun zonder inachtneming van artikel 88, lid 3, laatste zin, EG is toegekend, kan de nationale rechter ten gevolge van een verzoek van een andere marktdeelnemer genoodzaakt zijn om, zelfs nadat de Commissie een positieve beschikking heeft gegeven, uitspraak te doen over de geldigheid van de uitvoeringshandelingen en over de terugvordering van de toegekende financiële steun. Het Unierecht verplicht de nationale rechter in een dergelijk geval om passende maatregelen te nemen om de gevolgen van de onrechtmatigheid daadwerkelijk op te heffen, maar verplicht hem, ook wanneer er geen sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, niet om de onrechtmatige steun volledig te doen terugbetalen. In dat geval is de nationale rechter op grond van het Unierecht verplicht om de ontvanger van de steun te gelasten rente te betalen ter zake van het tijdvak van onrechtmatigheid. In het kader van zijn nationale rechtsorde kan hij bovendien in voorkomend geval de terugvordering van de onrechtmatige steun gelasten, onverminderd het recht van de lidstaat om deze steunmaatregel later opnieuw tot uitvoering te brengen. Hij kan tevens genoopt zijn verzoeken tot vergoeding van de schade die is ontstaan wegens de onrechtmatigheid van de steunmaatregel, toe te wijzen. Wanneer het onrechtmatig tot uitvoering brengen van een steunmaatregel wordt gevolgd door een positieve beschikking van de Commissie, staat het Unierecht dus niet eraan in de weg dat de begunstigde enerzijds betaling vordert van de steun die hem voor de toekomst verschuldigd is, en anderzijds de beschikking over de vóór de positieve beschikking ontvangen steun behoudt, onverminderd de gevolgen die aan de onrechtmatigheid van de te vroeg betaalde steun dienen te worden verbonden.

(cf. punt 60)

3.      In de context van het mededingingsrecht omvat het begrip „onderneming” elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm ervan en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Onder een economische activiteit wordt verstaan iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt.

Het beheer van de luchthaveninfrastructuur is een economische activiteit, met name wanneer de onderneming luchthavendiensten aanbiedt tegen een vergoeding die wordt opgebracht uit luchthavengelden, die als de tegenprestatie voor door de concessiehouder van de luchthaven verrichte diensten dienen te worden beschouwd.

Dat een onderneming een regionale en niet een internationale luchthaven beheert, kan niet afdoen aan de economische aard van haar activiteit, aangezien die bestaat in het tegen vergoeding aanbieden van diensten op de markt voor regionale luchthavendiensten.

De exploitatie van een baan behoort tot de economische activiteit van de luchthavenbeheerder, met name wanneer de baan zakelijk wordt geëxploiteerd.

Voor het onderzoek van de economische aard van de activiteit van de onderneming in de context van de overheidsfinanciering van de uitbouw van een baan, mag de activiteit bestaande in de aanleg of uitbreiding van een infrastructuur niet los worden gezien van het latere gebruik ervan, en de al dan niet economische aard van het latere gebruik van de aangelegde infrastructuur bepaalt noodzakelijkerwijs de aard van de uitbouwactiviteit. Start- en landingsbanen zijn immers van fundamenteel belang voor de economische activiteiten van een luchthavenexploitant. Zo stelt de aanleg van start- en landingsbanen een luchthaven in staat om haar voornaamste economische activiteit uit te oefenen of, wanneer het gaat om de aanleg van een extra baan of de uitbouw van een bestaande baan, die uit te breiden.

(cf. punten 88‑89, 93‑96)

4.      De vraag of steun een steunmaatregel is in de zin van het Verdrag moet worden beantwoord aan de hand van objectieve factoren die worden beoordeeld op de datum waarop de Commissie haar beschikking vaststelt. Hoewel de Commissie gebonden is aan de kaderregelingen en mededelingen die zij vaststelt op het gebied van staatssteun, geldt dit uitsluitend voor zover deze teksten niet afwijken van de juiste toepassing van de regels van het Verdrag, en die teksten kunnen niet aldus worden uitgelegd dat zij de draagwijdte van de artikelen 87 EG en 88 EG beperken of indruisen tegen de doelstellingen daarvan.

Met betrekking tot de luchthavensector heeft de Commissie vroeger in de mededeling inzake de toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG en van artikel 61 van de EER-Overeenkomst op steunmaatregelen van de staten in de luchtvaartsector de verwezenlijking van infrastructuurprojecten als een algemene beleidsmaatregel beschouwd waarop zij geen toezicht kon uitoefenen op grond van de voorschriften van het Verdrag inzake steunmaatregelen van de staten.

De luchthavensector heeft evenwel ontwikkelingen doorgemaakt, betreffende met name de organisatie en de economische en mededingingssituatie ervan. Voorts is in de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 12 december 2000, Aéroports de Paris/Commissie (T‑128/98), bevestigd bij arrest van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie (C‑82/01 P), sinds 2000 erkend dat luchthavenexploitanten in beginsel een economische activiteit in de zin van artikel 87, lid 1, EG uitoefenen, waarop de regels betreffende staatssteun van toepassing zijn, wat is bevestigd door het arrest van 17 december 2008, Ryanair/Commissie (T‑196/04). Bijgevolg is het vanaf 2000 niet langer mogelijk om a priori de toepassing van staatssteunvoorschriften op luchthavens uit te sluiten. De Commissie moet bij de vaststelling van een beschikking betreffende de luchthavensector rekening houden met deze ontwikkeling en deze uitleg, alsmede met de gevolgen daarvan wat de toepassing betreft van artikel 87, lid 1, EG op de financiering van infrastructuur die verband houdt met de uitoefening van werkzaamheden van luchthavenbeheer.

(cf. punten 103‑106)

5.      Artikel 87 EG heeft betrekking op alle ondernemingen, particuliere zowel als openbare, en op alle producties van die ondernemingen, behoudens het in artikel 86, lid 2, EG gemaakte voorbehoud. Het al dan niet bestaan van door het nationale recht verleende, van de staat onderscheiden rechtspersoonlijkheid aan een orgaan dat economische activiteiten verricht, is niet van invloed op het bestaan van financiële betrekkingen bestaan tussen de staat en dat orgaan, en bijgevolg op de mogelijkheid voor dat orgaan om in aanmerking te komen voor staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG.

Evenmin als kan worden aanvaard dat louter door de oprichting van autonome, met de verdeling van de steun belaste instanties de regels betreffende staatssteun zouden kunnen worden omzeild, kan niet worden geduld dat louter de omstandigheid dat een voor een bijzonder doel opgerichte onderneming („single purpose vehicle”) wordt opgericht, met als enige taak het beheer en de exploitatie van de openbare infrastructuur van een luchthaven, ertoe kan leiden dat deze aan die regels ontkomt. Er moet namelijk worden nagegaan of deze entiteit een economische activiteit verricht en dus als onderneming kan worden gekwalificeerd, en of daaraan staatsmiddelen zijn overgedragen.

(cf. punten 128‑130)

6.      De kwalificaties als begunstigde en verstrekker van steun zijn niet a priori onverenigbaar. Een openbare onderneming kan namelijk begunstigde van een steunmaatregel van de staat zijn, wanneer het een op een markt werkzame onderneming betreft. Niets staat evenwel eraan in de weg dat die onderneming in de context van een aparte maatregel eveneens steun kan verlenen. Zo kan staatssteun niet alleen rechtstreeks door de staat worden verleend, maar ook door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen. De staat is immers perfect in staat, door zijn dominerende invloed op openbare ondernemingen het gebruik van hun middelen te sturen om, in voorkomend geval, specifieke voordelen voor andere ondernemingen te financieren.

(cf. punt 143)

7.      Het Verdrag voorziet in verschillende procedures voor bestaande en voor nieuwe steunmaatregelen. Terwijl nieuwe steunmaatregelen overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG vooraf bij de Commissie moeten worden aangemeld en niet tot uitvoering kunnen worden gebracht voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid, kunnen bestaande steunmaatregelen overeenkomstig artikel 88, lid 1, EG regelmatig tot uitvoering worden gebracht zolang de Commissie deze niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard. Met betrekking tot bestaande steunmaatregelen kan derhalve in voorkomend geval enkel een beschikking worden gegeven waarbij hun onverenigbaarheid met gevolgen voor de toekomst wordt vastgesteld.

Overeenkomstig artikel 1, sub b‑v, van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG is bestaande steun, steun waarvan „kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht”. Dit begrip „ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” kan worden opgevat als een wijziging van de economische en juridische context in de door de betrokken maatregel geraakte sector. Die wijziging kan in het bijzonder het gevolg zijn van de liberalisering van een markt die aanvankelijk niet openstond voor concurrentie.

(cf. punten 187‑188)

8.      Artikel 7, lid 1, tweede alinea, EG vereist dat iedere instelling binnen de grenzen van de haar door het Verdrag verleende bevoegdheden handelt. Op het gebied van staatssteun beoogt het Verdrag, door in artikel 88 EG het voortdurende onderzoek van en het toezicht op steunmaatregelen aan de Commissie op te dragen, de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te doen vaststellen door middel van een passende procedure, voor de toepassing waarvan deze instelling verantwoordelijk is, zulks onder toezicht van het Gerecht en het Hof. Ingevolge de artikelen 87 EG en 88 EG speelt de Commissie derhalve een centrale rol bij de vaststelling van de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt.

(cf. punten 201‑202)

9.      Een tegenstrijdigheid in de motivering van een beschikking levert schending op van de uit artikel 253 EG voortvloeiende verplichting waardoor de geldigheid van deze handeling wordt aangetast, indien is aangetoond dat de geadresseerde van de handeling door deze tegenstrijdigheid geheel of gedeeltelijk niet in staat is de werkelijke redenen van de beschikking te kennen, waardoor het dispositief van de handeling geheel of gedeeltelijk een juridische grondslag ontbeert. Voorts kan alleen het dispositief van een handeling bindende rechtsgevolgen in het leven roepen.

Een beschikking van de Commissie waarbij staatssteun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, vertoont een innerlijke tegenspraak wanneer de Commissie enerzijds erkent dat bepaalde kosten waarop de door haar onderzochte kapitaalinjectie betrekking heeft, binnen de openbare taak vielen en dus niet als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG konden worden gekwalificeerd, en anderzijds de gehele kapitaalinjectie als staatssteun beschouwt.

Geen enkele bepaling van het Unierecht vereist dat de Commissie, wanneer zij de terugbetaling van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, het precieze bedrag van de terug te betalen steun vaststelt. Voldoende is dat haar beschikking de gegevens bevat waarmee de adressaat van de beschikking zonder buitensporige moeilijkheden zelf dit bedrag kan vaststellen. Vastgesteld moet evenwel worden dat wanneer de Commissie besluit om het bedrag van een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 87, lid 1, EG in het dispositief van een beschikking te vermelden, zij het precieze bedrag daarvan moet aangeven.

De precieze aanduiding van het bedrag van een onrechtmatige steunmaatregel dat door de Commissie wordt genoemd in het dispositief van een eindbeschikking houdende vaststelling dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87 EG, is immers des te belangrijker nu zij gevolgen kan hebben voor het bedrag van de rente die de ontvanger in voorkomend geval moet betalen omdat hij de steun heeft ontvangen vooraleer de Commissie hierover uitspraak heeft gedaan. De eventueel geadieerde nationale rechter is op grond van het Unierecht verplicht om de ontvanger van de steun te gelasten rente te betalen ter zake van het tijdvak van onrechtmatigheid. Het bedrag van die rente zal evenwel met name afhangen van het bedrag van de staatssteun als zodanig. De betrokken rente moet namelijk worden berekend op basis van het totaalbedrag van de staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG en niet op basis van enkel het deel van het bedrag van de onrechtmatige steun dat verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt geacht.

(cf. punten 222‑223, 226‑229)