Sprawy połączone T‑443/08 i T‑455/08

Freistaat Sachsen i in.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Pomoc państwa – Pomoc na rzecz portu lotniczego Lipsk/Halle – Finansowanie inwestycji związanych z budową nowego południowego pasa startowego – Decyzja uznająca pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem – Skarga o stwierdzenie nieważności – Brak interesu prawnego – Niedopuszczalność – Pojęcie przedsiębiorstwa – Pojęcie działalności gospodarczej – Infrastruktura lotniskowa

Streszczenie wyroku

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Skarga przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy na decyzję Komisji stwierdzającą jej zgodność ze wspólnym rynkiem – Decyzja niestanowiąca aktu niekorzystnego dla przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy

(art. 87 ust. 1 WE, art. 88 ust. 3 WE, art. 230 WE, 234 WE)

2.      Pomoc przyznawana przez państwa – Plany pomocy – Przyznanie pomocy z naruszeniem zakazu ustanowionego w art. 88 ust. 3 WE – Późniejsza decyzja Komisji uznająca pomoc państwa za zgodną ze wspólnym rynkiem – Obowiązki sądów krajowych rozpatrujących wniosek o zwrot pomocy

(art. 88 ust. 3 WE)

3.      Konkurencja – Reguły wspólnotowe – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Zarządzanie infrastrukturą lotniskową – Budowa lub rozbudowa pasów startowych – Włączenie

4.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Charakter prawny – Interpretacja w oparciu o elementy obiektywne – Uprawnienie Komisji do uchwalenia wytycznych – Rozwój gospodarczy i konkurencyjny sektora portów lotniczych przewidziany w wytycznych – Skutki

(art. 87 ust. 1 WE)

5.      Pomoc przyznawana przez państwa – Postanowienia traktatu – Zakres stosowania – Przedsiębiorstwa prywatne lub publiczne – Możliwość stosowania do publicznych podmiotów inwestycyjnych

(art. 86 ust. 2 WE, art. 87 WE)

6.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Możliwość uznania podmiotu publicznego jednocześnie za dystrybutora i beneficjenta pomocy państwa

(art. 87 ust. 1 WE)

7.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Rozwój wspólnego rynku – Pojęcie – Zmiana gospodarczego i prawnego kontekstu w sektorze, którego dotyczy sporny środek

(art. 88 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 1 lit. b) ppkt v))

8.      Pomoc przyznawana przez państwa – Rola przyznana Komisji przez traktat – Kontrola sądowa

(art. 7 ust. 1 akapit drugi WE, art. 87 WE, 88 WE)

9.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Sprzeczność – Skutki – Decyzja Komisji uznająca pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem – Sprzeczność między kwotą pomocy wskazaną w sentencji decyzji a jej uzasadnieniem

(art. 253 WE)

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim skarżący ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Konieczne jest, by interes ten istniał i był aktualny; a podlega on ocenie na dzień wniesienia skarg.

W dziedzinie pomocy państwa, sama okoliczność, iż decyzja Komisji uznaje pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem i w związku z tym nie stanowi co do zasady aktu niekorzystnego dla przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy, nie zwalnia sądu Unii od obowiązku zbadania, czy ocena dokonana przez Komisję wywołuje wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na interesy tych przedsiębiorstw.

W tym względzie okoliczność, że decyzja Komisji nie odpowiada stanowisku przedstawionemu przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, nie wywołuje sama w sobie wiążącego skutku prawnego, który mógłby mieć wpływ na ich interesy i nie może ona zatem sama w sobie uzasadniać ich interesu prawnego. Postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa, ze względu na jego ogólną systematykę, wszczyna się bowiem wyłącznie przeciwko państwu członkowskiemu odpowiedzialnemu za przyznanie pomocy. Przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy oraz przyznające tę pomoc jednostki terytorialne niższego rzędu niż państwo, podobnie jak podmioty konkurujące z beneficjentami pomocy, uważane są w tym postępowaniu wyłącznie za „strony zainteresowane”. Ponadto tego rodzaju skarżący nie zostali wcale pozbawieni skutecznej ochrony sądowej przed decyzją Komisji uznającą wkład kapitałowy za pomoc państwa. Nawet w przypadku uznania skargi o stwierdzenie nieważności za niedopuszczalną nic nie stałoby bowiem na przeszkodzie, by w ramach sporu przed sądem krajowym – przed który mogliby zostać wezwani w celu poniesienia konsekwencji podnoszonej przez nich nieważności wkładu kapitałowego – wnieśli o wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 234 WE w celu dokonania oceny ważności zawartego w decyzji Komisji stwierdzenia, że rozpatrywany środek stanowi pomoc.

W dodatku skarżący nie może powoływać się na okoliczności przyszłe i niepewne w celu uzasadnienia interesu w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Fakt, iż skarżący odnosi się do „możliwych” skutków domniemanej nieważności wkładu kapitałowego w świetle prawa spółek i prawa upadłościowego, nie zaś do pewnych skutków nie jest zatem wystarczający do uznania takiego interesu.

(por. pkt 46, 49, 50, 55, 58, 63)

2.      W sytuacji gdy przyznana została pomoc z naruszeniem art. 88 ust. 3 zdanie ostatnie WE, sąd krajowy, na wniosek innego podmiotu, może – nawet po wydaniu przez Komisję decyzji pozytywnej – stanąć przed koniecznością rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności aktów wykonawczych oraz odzyskania przyznanego wsparcia finansowego. W takim przypadku prawo wspólnotowe nakazuje sądowi krajowemu zarządzenie właściwych środków w celu rzeczywistego usunięcia skutków tej bezprawności, lecz, nawet w braku nadzwyczajnych okoliczności prawo wspólnotowe nie nakłada na sąd krajowy obowiązku zarządzenia całkowitego odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy. W takim samym przypadku, na podstawie prawa Unii, sąd krajowy ma obowiązek nakazać beneficjentowi pomocy zapłatę odsetek za okres, w jakim utrzymywała się ta sytuacja bezprawności. Na podstawie prawa krajowego sąd ten może w danym przypadku nakazać ponadto zwrot bezprawnie przyznanej pomocy bez uszczerbku dla prawa państwa członkowskiego do późniejszego ponownego wprowadzenia jej w życie. Sąd krajowy może również stanąć przed koniecznością uwzględnienia żądań odszkodowawczych z tytułu szkody poniesionej wskutek bezprawnego charakteru pomocy. Wydaje się zatem, że w przypadku niezgodnego z prawem wprowadzenia w życie pomocy, po którym nastąpiło wydanie pozytywnej decyzji Komisji, prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby beneficjent z jednej strony mógł domagać się wypłaty pomocy należnej w przyszłości, a z drugiej strony, by mógł on zachować do swej dyspozycji pomoc przyznaną przed wydaniem decyzji pozytywnej, z zastrzeżeniem konsekwencji, jakie mogą zostać wyciągnięte ze względu na niezgodność z prawem przedwcześnie wypłaconej pomocy.

(por. pkt 60)

3.      W kontekście prawa konkurencji, pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdą jednostkę wykonującą działalność gospodarczą, niezależnie od jej formy prawnej i sposobu finansowania. Działalność gospodarczą stanowi wszelka działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku.

Zarządzanie infrastrukturą lotniskową stanowi działalność gospodarczą, zwłaszcza wówczas, gdy przedsiębiorstwo świadczy usługi lotniskowe za wynagrodzeniem pochodzącym z opłat lotniskowych, które należy analizować jako świadczenie wzajemne za usługi wyświadczone przez koncesjonariusza portu lotniczego.

Okoliczność, że przedsiębiorstwo zarządza regionalnym, a nie międzynarodowym portem lotniczym, nie może podważać gospodarczego charakteru działalności tej spółki, gdyż działalność ta polega na świadczeniu usług za wynagrodzeniem na rynku regionalnych usług lotniskowych.

Eksploatacja pasa startowego jest częścią działalności gospodarczej przedsiębiorstwa zarządzającego, zwłaszcza, gdy jest on zarządzany w sposób komercyjny.

Dla potrzeb badania, czy działalność przedsiębiorstwa w zakresie publicznego finansowania rozbudowy pasa startowego ma charakter działalności gospodarczej, działalności polegającej na budowie lub rozbudowie infrastruktury nie należy oddzielać od działalności w zakresie późniejszej jego eksploatacji, a charakter działalności w zakresie rozbudowy bezwzględnie zależy od tego, czy późniejsza eksploatacja wybudowanej infrastruktury ma charakter gospodarczy, czy też nie ma takiego charakteru. Pasy startowe są bowiem zasadniczymi elementami umożliwiającymi operatorowi portu lotniczego prowadzenie jego działalności gospodarczej. Budowa pasów startowych pozwala zatem na wykonywanie w porcie lotniczym podstawowej działalności gospodarczej, do której prowadzenia on służy, bądź – gdy chodzi o budowę dodatkowego pasa lub rozbudowę istniejącego – rozwój tej działalności.

(por. pkt 88, 89, 93–96)

4.      Kwestia, czy dana pomoc stanowi pomoc państwa w rozumieniu traktatu powinna zostać rozwiązana na podstawie obiektywnych okoliczności, które są oceniane w dniu, w którym Komisja wydaje decyzję. Komisja jest związana wytycznymi i komunikatami, które wydaje w zakresie kontroli pomocy państwa, jedynie o ile teksty te nie stanowią odstępstwa od właściwego stosowania norm traktatu; ich wykładni nie można dokonywać w sposób, który zawęża zakres stosowania art. 87 WE i 88 WE lub który jest sprzeczny z celami tych postanowień.

Jeżeli chodzi o sektor portów lotniczych, w komunikacie w sprawie stosowania art. 87 WE i 88 WE oraz art. 61 porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym do pomocy państwa w sektorze lotnictwa Komisja uznała w przeszłości, że realizacja projektów infrastrukturalnych stanowi narzędzie ogólnej polityki gospodarczej, którego Komisja nie może kontrolować w świetle postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa.

Tymczasem w sektorze portów lotniczych zaszły pewne zmiany dotyczące w szczególności jego organizacji oraz sytuacji gospodarczej i konkurencyjnej. Ponadto w orzecznictwie wynikającym z wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r. w sprawie T‑128/98 Aéroports de Paris przeciwko Komisji, potwierdzonego wyrokiem z dnia 24 października 2002 r. w sprawie C‑82/01 P Aéroports de Paris przeciwko Komisji uznano, począwszy od 2000 r., że zarządzający portem lotniczym wykonuje z zasady działalność gospodarczą w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, do której stosuje się postanowienia dotyczące pomocy państwa, co zostało potwierdzone w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie T‑196/04 Ryanair przeciwko Komisji. W konsekwencji nie można a priori wykluczyć stosowania przepisów o pomocy państwa do portów lotniczych od 2000 r. Przy wydawaniu decyzji dotyczących sektora portów lotniczych Komisja powinna wziąć pod uwagę wskazane zmiany i wykładnię, a także ich skutki – w zakresie stosowania art. 87 ust. 1 WE – dla finansowania infrastruktury związanej z wykonywaniem działalności w dziedzinie zarządzania portem lotniczym.

(por. pkt 103–106)

5.      Artykuł 87 WE odnosi się do wszystkich przedsiębiorstw prywatnych i publicznych oraz całej produkcji tych przedsiębiorstw, jedynie z zastrzeżeniem art. 86 ust. 2 WE. Kwestia, czy organ wykonujący działalność gospodarczą wyposażony jest w odrębną od państwa osobowość prawną przyznaną przez prawo krajowe, nie ma wpływu na istnienie relacji finansowych między państwem a tym organem, a tym samym na możliwość korzystania przez ten organ z pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

Tak samo jak nie można uznać, że sam fakt utworzenia niezależnych instytucji zobowiązanych do rozdzielania pomocy pozwala ominąć zasady dotyczące pomocy państwa, nie można też tolerować sytuacji, w której sam fakt utworzenia publicznego podmiotu inwestycyjnego (ang. „single purpose vehicle”), którego jedynym przedmiotem działalności jest zarządzanie infrastrukturą publiczną portu lotniczego i jej eksploatacja, może prowadzić do zwolnienia go od przestrzegania tych zasad. Należy bowiem zbadać, czy podmiot ten wykonuje działalność gospodarczą, czy można go wobec tego uznać za przedsiębiorstwo i czy czerpie on korzyść z przeniesienia zasobów państwowych.

(por. pkt 128–130)

6.      Uznania za beneficjenta pomocy, a jednocześnie za podmiot jej udzielający nie są a priori nie do pogodzenia. Przedsiębiorstwo publiczne może bowiem być beneficjentem pomocy państwa, gdy jest to przedsiębiorstwo działające na rynku. Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby przedsiębiorstwo to mogło także być podmiotem udzielającym odrębnego środka pomocy. Tak więc pomoc państwa może być przyznawana nie tylko bezpośrednio przez państwo, ale także przez podmioty publiczne lub prywatne utworzone przez państwo lub wyznaczone do zarządzania pomocą. Korzystając ze swego dominującego wpływu na przedsiębiorstwa publiczne, państwo może bowiem bardzo skutecznie kierować swe zasoby do finansowania, w stosownym przypadku, konkretnych korzyści na rzecz innych przedsiębiorstw.

(por. pkt 143)

7.      Traktat przewiduje odrębne tryby postępowania w zależności od tego, czy dana pomoc została zakwalifikowana jako istniejąca, czy jako nowa. O ile pomoc nowa podlega – zgodnie z art. 88 ust. 3 WE – uprzedniemu zgłoszeniu Komisji i nie może zostać wprowadzona w życie przed wydaniem ostatecznej decyzji kończącej postępowanie, o tyle zgodnie z art. 88 ust. 1 WE pomoc istniejąca może być systematycznie realizowana tak długo, jak Komisja nie stwierdzi jej niezgodności ze wspólnym rynkiem. W stosownym przypadku pomoc istniejąca może być jedynie przedmiotem wywołującej skutki na przyszłość decyzji stwierdzającej jej niezgodność ze wspólnym rynkiem.

Zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt v) rozporządzenia nr 659/1999 w sprawie stosowania art. 88 WE pomoc istniejącą stanowi „pomoc, jaka została uznana za pomoc istniejącą, ponieważ można stwierdzić, że w czasie gdy została wprowadzona w życie, nie stanowiła pomocy, a w okresie późniejszym stała się pomocą ze względu na rozwój wspólnego rynku bez wprowadzenia zmian przez państwo członkowskie”. Pojęcie rozwoju wspólnego rynku można rozumieć jako zmianę gospodarczego i prawnego kontekstu w sektorze, którego dotyczy sporny środek. Zmiana taka może w szczególności być wynikiem liberalizacji rynku początkowo zamkniętego na konkurencję.

(por. pkt 187, 188)

8.      Artykuł 7 ust. 1 akapit drugi WE wymaga, by każda instytucja działała w granicach uprawnień przyznanych jej traktatem. W dziedzinie pomocy państwa, traktat, konstytuując na mocy art. 88 WE stałe badanie i kontrolę pomocy przez Komisję, przyjmuje, że uznanie ewentualnej niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem stanowi, pod kontrolą Sądu i Trybunału, następstwo stosownej procedury, której wszczęcie leży w granicach kompetencji tej instytucji. Artykuły 87 WE i 88 WE zastrzegają zatem dla Komisji centralną rolę w procesie uznawania ewentualnej niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem.

(por. pkt 201, 202)

9.      Sprzeczność w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 253 WE, które może mieć wpływ na ważność rozpatrywanego aktu, jeśli zostanie wykazane, że ze względu na tę sprzeczność adresat aktu nie jest w stanie zapoznać się z faktycznymi powodami wydania decyzji, wszystkimi lub tylko niektórymi, i że z tego względu sentencja aktu jest w całości lub w części pozbawiona wszelkiej podstawy prawnej. Ponadto sama sentencja aktu może wywierać wiążące skutki prawne.

Decyzja Komisji uznająca pomoc państwa za zgodną ze wspólnym rynkiem jest sprzeczna wówczas, gdy Komisja przyznaje z jednej strony, że określone koszty objęte wkładem kapitałowym, które ona zbadała, wchodzą w zakres zadań publicznych, i nie można ich zatem uznać za pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, a z drugiej strony uznaje, że całość wkładu kapitałowego stanowi pomoc państwa.

Żaden przepis prawa Unii nie wymaga, by Komisja, w przypadku gdy nakazuje zwrot pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem, określiła dokładną kwotę, jaką należy zwrócić. Wystarczy, by jej decyzja zawierała wskazówki umożliwiające jej adresatowi samodzielne określenie tej kwoty bez nadmiernych trudności. Jednakże należy stwierdzić, iż w sytuacji gdy instytucja ta postanowi wskazać w sentencji decyzji kwotę pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, kwota ta winna zostać wskazana w sposób dokładny.

W istocie poprawność określenia kwoty niezgodnej z prawem pomocy, wskazanej przez Komisję w sentencji ostatecznej decyzji stwierdzającej zgodność rzeczonej pomocy ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 WE, ma duże znaczenie zwłaszcza dlatego, że może ona mieć wpływ na wysokość odsetek, do zapłaty których może zostać zobowiązany beneficjent pomocy za pobranie tej pomocy zanim Komisja zdążyła orzec w jej kwestii..Na podstawie prawa Unii właściwy sąd krajowy ma obowiązek nakazać beneficjentowi pomocy zapłatę odsetek za okres, w jakim utrzymywała się ta sytuacja bezprawności. Kwota tych odsetek zależeć będzie jednak w szczególności od samej kwoty pomocy państwa. Odsetki, o których tu mowa, należy bowiem obliczać na podstawie łącznej kwoty pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, a nie na podstawie tylko tej części kwoty niezgodnej z prawem pomocy, która uznana została za zgodną ze wspólnym rynkiem.

(por. pkt 222, 223, 226–229)