Cauzele T‑443/08 și T‑455/08

Freistaat Sachsen și alții

împotriva

Comisiei Europene

„Ajutoare de stat – Ajutor în favoarea aeroportului Leipzig Halle – Finanțarea investițiilor pentru construirea noii piste de sud – Decizie de declarare a ajutorului compatibil cu piața comună – Acțiune în anulare – Lipsa interesului de a exercita acțiunea – Inadmisibilitate – Noțiunea de întreprindere – Noțiunea de activitate economică – Infrastructură aeroportuară”

Sumarul hotărârii

1.      Acțiune în anulare – Interesul de a exercita acțiunea – Acțiune formulată de întreprinderea beneficiară a unui ajutor de stat îndreptată împotriva deciziei Comisiei prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața comună – Decizie care nu cauzează prejudicii întreprinderii beneficiare a ajutorului

[art. 87 alin. (1) CE, art. 88 alin. (3) CE, art. 230 CE și 234 CE]

2.      Ajutoare acordate de state – Proiecte de ajutoare – Acordarea unui ajutor cu încălcarea interdicției prevăzute la articolul 88 alineatul (3) CE – Decizie ulterioară a Comisiei prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața comună – Obligații ale instanțelor naționale sesizate cu o cerere de restituire

[art. 88 alin. (3) CE]

3.      Concurență – Norme comunitare – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Exercitarea unei activități economice – Gestionarea infrastructurilor aeroportuare – Construirea sau extinderea de piste – Includere

4.      Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracter juridic – Interpretare pe baza unor elemente obiective – Posibilitatea Comisiei de a adopta linii directoare – Evoluția economică și concurențială în sectorul aeroportuar vizată în liniile directoare – Efecte

[art. 87 alin. (1) CE]

5.      Ajutoare acordate de state – Dispozițiile tratatului – Domeniu de aplicare – Întreprinderi private sau publice – Aplicabilitate în cazul companiilor publice de investiții

[art. 86 alin. (2) CE și art. 87 CE]

6.      Ajutoare acordate de state – Noțiune – Ajutoare care provin din resurse ale statului –Posibilitatea de a califica o entitate publică atât ca persoană care acordă ajutorul, cât și ca beneficiar al unui ajutor

[art. 87 alin. (1) CE]

7.      Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente și ajutoare noi – Evoluția pieței comune – Noțiune – Modificarea contextului economic și juridic în sectorul vizat prin măsura în cauză

[art. 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 1 lit. (b) pct. (v)]

8.      Ajutoare acordate de state – Rolul conferit Comisiei prin tratat – Control jurisdicțional

[art. 7 alin. (1) paragraful 2 CE, art. 87 CE și 88 CE]

9.      Acte ale instituțiilor – Motivare – Contradicție – Efecte – Decizie a Comisiei prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața comună – Contradicție între cuantumul ajutorului indicat în dispozitivul deciziei și în motivarea acesteia

(art. 253 CE)

1.      O acțiune în anulare introdusă de o persoană fizică sau juridică nu este admisibilă decât în măsura în care reclamantul are un interes să obțină anularea actului atacat. Acest interes trebuie să fie născut și actual și este apreciat în ziua în care este formulată acțiunea.

În domeniul ajutoarelor de stat, simplul fapt că o decizie a Comisiei declară un ajutor compatibil cu piața comună și, prin urmare, nu cauzează, în principiu, prejudicii întreprinderilor beneficiare ale ajutorului nu dispensează instanța Uniunii de obligația de a examina dacă aprecierea Comisiei produce efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele întreprinderilor respective.

În această privință, faptul că decizia Comisiei nu corespunde poziției exprimate de reclamante cu ocazia procedurii administrative nu produce, singur, niciun efect juridic obligatoriu de natură să le afecteze interesele și, în consecință, nu poate fundamenta el însuși interesul acestora de a exercita acțiunea. Astfel, procedura de control al ajutoarelor de stat este, ținând seama de economia sa generală, o procedură deschisă față de statul membru care răspunde pentru acordarea ajutorului. Întreprinderile beneficiare ale ajutoarelor și entitățile teritoriale substatale care acordă ajutoarele, precum și întreprinderile concurente ale beneficiarilor ajutoarelor sunt considerate ca fiind doar „persoane interesate” în această procedură. În plus, astfel de reclamante nu sunt nicidecum lipsite de orice protecție jurisdicțională efectivă împotriva deciziei Comisiei care califică un aport de capital drept ajutor de stat. Astfel, chiar dacă acțiunea în anulare este declarată inadmisibilă, nimic nu se opune posibilității ca acestea să propună instanței naționale, în cadrul unui litigiu în fața unei instanțe naționale în care ar fi eventual implicate pentru a‑și asuma consecințele pretinsei nulități a aportului de capital pe care le evocă, să adreseze o trimitere preliminară, în temeiul articolului 234 CE, pentru a repune în discuție validitatea deciziei Comisiei prin care se constată că măsura în cauză este un ajutor.

Pe de altă parte, un reclamant nu poate invoca situații viitoare și incerte pentru a justifica propriul său interes de a solicita anularea actului atacat. Faptul că un reclamant se referă la consecințele „posibile” ale pretinsei nulități a unui aport de capital în materie de drept al societăților și al insolvenței, iar nu la consecințe certe, este, așadar, insuficient pentru recunoașterea unui astfel de interes.

(a se vedea punctele 46, 49, 50, 55, 58 și 63)

2.      În cazul în care un ajutor a fost acordat cu încălcarea articolului 88 alineatul (3) ultima teză CE, la cererea altui operator, instanța națională poate fi determinată să se pronunțe, chiar ulterior adoptării unei decizii pozitive de către Comisie, cu privire la validitatea actelor de aplicare și la recuperarea ajutoarelor financiare acordate. Într‑un astfel de caz, dreptul Uniunii obligă instanța națională să dispună măsuri corespunzătoare care să permită remedierea în mod efectiv a efectelor nelegalității, însă, chiar în absența unor împrejurări excepționale, acesta nu îi impune o obligație de a dispune recuperarea integrală a ajutorului ilegal. În același caz, în aplicarea dreptului Uniunii, instanța națională are obligația de a dispune ca beneficiarul ajutorului să plătească dobânzi aferente duratei nelegalității. În cadrul ordinii juridice naționale, aceasta poate să dispună, în plus, dacă este cazul, recuperarea ajutorului ilegal, fără a aduce atingere dreptului statului membru de a‑l repune ulterior în aplicare. De asemenea, instanța națională poate să admită cereri de reparare a prejudiciilor cauzate ca urmare a caracterului ilegal al ajutorului. Reiese astfel că, în ipoteza unei puneri în aplicare nelegale a unui ajutor, urmată de o decizie pozitivă a Comisiei, dreptul Uniunii nu se opune ca beneficiarul, pe de o parte, să poată solicita plata ajutorului datorat pentru viitor și, pe de altă parte, să își poată menține dreptul de a dispune de ajutorul acordat anterior deciziei pozitive, cu excepția efectelor rezultate din nelegalitatea ajutorului plătit anticipat.

(a se vedea punctul 60)

3.      În contextul dreptului concurenței, noțiunea de întreprindere cuprinde orice entitate care exercită o activitate economică, indiferent de statutul său juridic și de modul său de finanțare. Reprezintă o activitate economică orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață determinată.

Gestionarea infrastructurilor aeroportuare constituie o activitate economică, în special atunci când întreprinderea oferă servicii aeroportuare în schimbul unei remunerații rezultate în special din taxe aeroportuare, acestea din urmă trebuind să fie analizate ca o contraprestație pentru serviciile prestate de concesionarul aeroportului.

Faptul că o întreprindere administrează un aeroport regional, iar nu un aeroport internațional, nu poate repune în discuție caracterul economic al activității sale, de vreme ce aceasta constă în oferirea de servicii în schimbul unei remunerații pe piața serviciilor aeroportuare regionale.

Exploatarea unei piste face parte din activitatea economică a întreprinderii gestionare, în special atunci când este exploatată în scopuri comerciale.

În vederea examinării caracterului economic al activității întreprinderii în contextul finanțării publice pentru extinderea unei piste, nu este necesar să se disocieze activitatea ce constă în construirea sau în extinderea unei infrastructuri de utilizarea ulterioară a acesteia, iar caracterul economic sau neeconomic al utilizării ulterioare a infrastructurii construite determină în mod necesar caracterul activității de extindere. Astfel, pistele de aterizare și de decolare sunt elemente esențiale pentru activitățile economice desfășurate de un operator de aeroport. Construirea de piste de aterizare și de decolare permite astfel unui aeroport să își desfășoare sau, atunci când este vorba despre construirea unei piste suplimentare ori despre extinderea unei piste existente, să își dezvolte activitatea economică principală.

(a se vedea punctele 88, 89 și 93-96)

4.      Problema dacă un ajutor este un ajutor de stat în sensul tratatului trebuie rezolvată pe baza unor elemente obiective, care se apreciază la data la care Comisia adoptă decizia. Comisia este ținută de liniile directoare și de comunicările pe care le adoptă în materie de ajutoare de stat, însă numai în măsura în care aceste texte asigură o bună aplicare a normelor tratatului, nefiind posibil ca textele menționate să fie interpretate într‑un mod care să limiteze domeniul de aplicare al articolelor 87 CE și 88 CE sau care să contravină obiectivelor urmărite de acestea.

În ceea ce privește sectorul aeroportuar, în Comunicarea privind aplicarea articolelor 87 CE și 88 CE și a articolului 61 din Acordul privind Spațiul Economic European în cazul ajutoarelor de stat acordate în sectorul aviației, Comisia a considerat în trecut că realizarea proiectelor de infrastructură constituia o măsură de politică economică generală pe care nu o poate controla în temeiul normelor din tratat privind ajutoarele de stat.

Or, sectorul aeroportuar a cunoscut evoluții privind în special organizarea și situația sa economică și concurențială. În plus, jurisprudența rezultată din Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 2000, Aéroports de Paris/Comisia, T‑128/98, confirmată prin Hotărârea Curții din 24 octombrie 2002, Aéroports de Paris/Comisia, C‑82/01 P, a recunoscut, încă din anul 2000, că administratorul aeroportului, în principiu, este angajat într‑o activitate economică în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE, căreia i se aplică normele privind ajutorul de stat, ceea ce a fost confirmat prin Hotărârea Tribunalului din 17 decembrie 2008, Ryanair/Comisia, T‑196/04. În consecință, începând cu anul 2000, nu mai este posibil să se excludă a priori aplicarea normelor privind ajutorul de stat în cazul aeroporturilor. Comisia trebuie să ia în considerare, cu ocazia adoptării unei decizii privind sectorul aeroportuar, această evoluție și această interpretare, precum și implicațiile acestora în ceea ce privește aplicarea articolului 87 alineatul (1) CE la finanțarea infrastructurilor legate de desfășurarea activităților de administrare aeroportuară.

(a se vedea punctele 103-106)

5.      Articolul 87 CE cuprinde toate întreprinderile, private sau publice, și toate producțiile întreprinderilor menționate, sub rezerva articolului 86 alineatul (2) CE Existența sau inexistența unei personalități juridice distincte de cea a statului, pe care dreptul național o atribuie unui organ care desfășoară activități economice, nu are efect asupra existenței relațiilor financiare dintre stat și acest organ și, prin urmare, asupra posibilității organului respectiv de a beneficia de un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE.

De asemenea, astfel cum nu se poate admite că simplul fapt de a crea instituții autonome însărcinate cu distribuirea ajutoarelor permite să se eludeze normele referitoare la ajutoarele de stat, nu se poate tolera nici că simplul fapt de a crea o companie publică de investiții („single purpose vehicle”), având ca unic obiectiv administrarea și exploatarea infrastructurilor publice ale unui aeroport, poate determina ca acesteia să nu i se aplice normele respective. Astfel, trebuie să se examineze dacă această entitate desfășoară o activitate economică și poate fi calificată, așadar, drept întreprindere și dacă a beneficiat de un transfer de resurse publice.

(a se vedea punctele 128-130)

6.      Calificările ca beneficiar și ca donator de ajutor nu sunt a priori incompatibile. Astfel, o întreprindere publică poate fi beneficiarul unui ajutor de stat, de vreme ce este vorba despre o întreprindere activă pe piață. Totuși, nimic nu exclude ca întreprinderea respectivă să poată de asemenea, în contextul unei măsuri distincte, să acorde un ajutor. Astfel, un ajutor de stat poate fi acordat nu numai direct de către stat, ci și de către organisme publice sau private pe care statul le instituie sau le desemnează în vederea administrării ajutorului. Astfel, statul este perfect în măsură, prin exercitarea influenței sale dominante asupra întreprinderilor publice, să orienteze utilizarea resurselor lor pentru a finanța, dacă este cazul, avantaje specifice în favoarea altor întreprinderi.

(a se vedea punctul 143)

7.      Tratatul instituie proceduri distincte după cum ajutoarele sunt existente sau noi. În timp ce ajutoarele noi trebuie, potrivit articolului 88 alineatul (3) CE, să fie notificate în prealabil Comisiei și nu pot fi puse în aplicare înainte ca procedura să conducă la o decizie finală, ajutoarele existente pot, în temeiul articolului 88 alineatul (1) CE, să fie puse în aplicare în mod legal, în măsura în care Comisia nu a constatat incompatibilitatea acestora. Ajutoarele existente pot, așadar, să facă obiectul, dacă este cazul, numai al unei decizii de incompatibilitate care produce efecte pentru viitor.

Potrivit articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999 privind aplicarea articolului 88 CE, constituie un ajutor existent orice ajutor despre care „se poate dovedi că, în momentul punerii în aplicare, nu reprezenta un ajutor și că a devenit ajutor ulterior, datorită evoluției pieței comune și fără să fi fost modificat de statul membru”. Această noțiune, „evoluția pieței comune”, poate fi înțeleasă ca o modificare a contextului economic și juridic în sectorul vizat prin măsura în cauză. O asemenea modificare poate, în particular, să rezulte din liberalizarea unei piețe inițial închise concurenței.

(a se vedea punctele 187 și 188)

8.      Articolul 7 alineatul (1) al doilea paragraf CE impune ca fiecare instituție să acționeze în limitele competențelor care îi sunt conferite prin tratat. În domeniul ajutoarelor de stat, tratatul, reglementând la articolul 88 CE verificarea permanentă și controlul ajutoarelor de către Comisie, prevede că recunoașterea eventualei incompatibilități a unui ajutor cu piața comună rezultă, sub controlul Tribunalului și al Curții, dintr‑o procedură adecvată, a cărei punere în aplicare este de competența acestei instituții. Articolele 87 CE și 88 CE rezervă astfel Comisiei un rol central în recunoașterea eventualei incompatibilități a unui ajutor.

(a se vedea punctele 201 și 202)

9.      O contradicție în motivarea unei decizii constituie o încălcare a obligației care decurge din articolul 253 CE, de natură să afecteze validitatea actului în cauză dacă se dovedește că, din cauza acestei contradicții, destinatarul actului nu este în măsură să ia cunoștință, în tot sau în parte, de motivele reale ale deciziei și că, drept urmare, dispozitivul actului este, în tot sau în parte, lipsit de orice temei juridic. În plus, numai dispozitivul unui act poate produce efecte juridice obligatorii.

O decizie a Comisiei prin care un ajutor de stat este declarat compatibil cu piața comună este contradictorie atunci când, pe de o parte, Comisia admite că anumite costuri vizate de aportul de capital pe care l‑a examinat țin de exercitarea prerogativelor de autoritate publică și nu puteau fi calificate, așadar, ca ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, iar, pe de altă parte, consideră că totalitatea aportului de capital constituia un ajutor de stat.

Nicio dispoziție de drept al Uniunii nu impune Comisiei ca, atunci când dispune restituirea unui ajutor declarat incompatibil cu piața comună, să stabilească valoarea exactă a ajutorului care trebuie restituit. Este suficient ca decizia sa să cuprindă informații care să îi permită destinatarului acesteia să stabilească suma fără prea mari dificultăți. Cu toate acestea, trebuie să se considere că, în ipoteza în care decide să indice valoarea unui ajutor de stat, în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, în dispozitivul unei decizii, Comisia trebuie să indice valoarea exactă a acestuia.

Astfel, exactitatea valorii unui ajutor ilegal indicate de Comisie în dispozitivul unei decizii finale prin care se constată compatibilitatea ajutorului respectiv cu piața comună în sensul articolului 87 CE este cu atât mai importantă cu cât poate avea consecințe asupra cuantumului dobânzilor pe care beneficiarul poate fi obligat să le plătească pentru că a primit ajutorul înainte ca Comisia să decidă asupra acestuia. În temeiul dreptului Uniunii, instanța națională eventual sesizată este ținută să oblige beneficiarul ajutorului la plata dobânzilor pentru perioada de ilegalitate. Or, cuantumul acestor dobânzi va depinde în special de valoarea ajutorului de stat ca atare. Astfel, dobânzile în cauză trebuie calculate pe baza valorii totale a ajutorului de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, iar nu numai pe baza părții valorii ajutorului ilegal considerat compatibil cu piața comună.

(a se vedea punctele 222, 223 și 226-229)