DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 27 februari 2014 (*)
”Samordning av systemen för social trygghet – Avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer – Rådets beslut – Val av rättslig grund – Artikel 48 FEUF – Artikel 79.2 b FEUF”
I mål C‑656/11,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 16 december 2011,
Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland, inledningsvis företrätt av C. Murrell, därefter av M. Holt, båda i egenskap av ombud, biträdda av A. Dashwood, QC,
sökande,
med stöd av
Irland, företrätt av E. Creedon, L. Williams och J. Stanley, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av N. J. Travers, BL, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenient,
mot
Europeiska unionens råd, inledningsvis företrätt av G. Marhic och M. Veiga, därefter av A. De Elera, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrätt av G. de Bergues och N. Rouam, båda i egenskap av ombud,
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrätt av V. Kreuschitz, därefter av S. Pardo Quintillán och J. Enegren, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. M Ilešič samt domarna C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader och E. Jarašiūnas (referent),
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 oktober 2013,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara rådets beslut 2011/863/EU av den 16 december 2011 om den ståndpunkt som ska intas av Europeiska unionen i den gemensamma kommitté som inrättats genom avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer när det gäller ersättningen av bilaga II (Samordningen av socialförsäkringssystemen) till avtalet (EUT L 341, s. 1) (nedan kallat det angripna beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
2 Artikel 48 FEUF, som ingår i avdelning IV i tredje delen i EUF-fördraget avseende fri rörlighet för personer, tjänster och kapital, har följande lydelse:
”Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om sådana åtgärder inom den sociala trygghetens område som är nödvändiga för att genomföra fri rörlighet för arbetstagare och därvid särskilt införa ett system som tillförsäkrar migrerande arbetstagare och egenföretagare samt deras familjemedlemmar att
a) alla perioder som beaktas enligt lagstiftningen i de olika länderna läggs samman för förvärvande och bibehållande av rätten till förmåner och för beräkning av förmånernas storlek,
b) förmånerna betalas ut till personer bosatta inom medlemsstaternas territorier.
…”
3 Artikel 79 FEUF, som ingår i avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget avseende ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, har följande lydelse:
”1. Unionen ska utforma en gemensam invandringspolitik i syfte att i alla lägen säkerställa en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna, en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna samt förebyggande av och förstärkt bekämpning av olaglig invandring och människohandel.
2. Vid tillämpning av punkt 1 ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder på följande områden:
…
b) Fastställande av rättigheterna för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i en medlemsstat, inbegripet villkoren för fri rörlighet och vistelse i övriga medlemsstater.
…”
4 Enligt artiklarna 1 och 3 i protokoll (nr 21) om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, vilket fogats till EU-fördraget och EUF-fördraget, ska de medlemsstaterna inte delta i rådets beslut om föreslagna åtgärder enligt avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget, om de inte inom tre månader efter det att ett förslag eller ett initiativ har lagts fram för rådet skriftligen meddelar rådets ordförande att de önskar delta i beslutet.
5 Vidare föreskrivs följande i artikel 2 i protokoll (nr 21):
”Till följd av artikel 1 och om inte annat följer av artiklarna 3, 4 och 6 ska inga bestämmelser i avdelning V i tredje delen i [EUF-]fördraget, inga åtgärder som beslutas enligt den avdelningen, inga bestämmelser i ett internationellt avtal som ingås av unionen i enlighet med den avdelningen och inga beslut av Europeiska unionens domstol som innebär en tolkning av en sådan bestämmelse eller åtgärd vara bindande för eller tillämpliga i Förenade kungariket eller Irland …”
Avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer
6 Avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan om fri rörlighet för personer (nedan kallat avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer), vilket undertecknades den 21 juni 1999 och å gemenskapens vägnar godkändes genom rådets och, i fråga om avtalet om vetenskapligt och tekniskt samarbete, kommissionens beslut 2002/309/EG, Euratom av den 4 april 2002 om ingående av sju avtal med Schweiziska edsförbundet (EGT L 114, s. 1).
7 Enligt ingressen i avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer har avtalsparterna beslutat att sinsemellan förverkliga den fria rörligheten på grundval av de bestämmelser som är tillämpliga i gemenskapen.
8 I artikel 8, med rubriken ”Samordning av systemen för social trygghet”, i avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer, föreskrivs att de avtalsslutande parterna, i enlighet med bilaga II till det avtalet (nedan kallat bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen), ska fastställa bestämmelser för samordning av systemen för social trygghet, för att säkerställa särskilt likabehandling, fastställande av tillämplig lagstiftning, sammanläggning av samtliga perioder som i de olika nationella lagstiftningarna beaktas för förvärv och bibehållande av rätten till förmåner samt för beräkning av dessa förmåners storlek, utbetalning av förmåner till personer som är bosatta på de avtalsslutande parternas territorium, och ömsesidigt administrativt bistånd och samarbete mellan myndigheter och institutioner.
9 I artikel 1.1 i bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen föreskrivs följande:
”1. De avtalsslutande parterna är överens om att på området samordning av socialförsäkringssystemen sinsemellan tillämpa de gemenskapsrättsakter som det hänvisas till, i den lydelse dessa har den dag då [avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer] undertecknas och så som dessa har ändrats i avsnitt A i denna bilaga eller därmed likvärdiga regler.
2. När begreppet ’medlemsstat(er)’ förekommer i de rättsakter som det hänvisas till i avsnitt A i denna bilaga avses utöver de stater som omfattas av gemenskapsrättsakterna i fråga även Schweiz.”
10 I avsnitt A i bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen, med rubriken ”Rättsakter till vilka det hänvisas” omnämns rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57), rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 (EGT L 74, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 106) och flera förordningar som medfört ändringar i dessa båda förordningar.
Förordningarna (EG) nr 883/2004 och (EG) nr 987/2009
11 Enligt artikel 90.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, s. 1) ska förordning nr 1408/71 upphöra att gälla den dag då förstnämnda förordning börjar tillämpas. Förordning nr 1408/71 ska emellertid fortsätta att gälla och ha kvar sin rättsverkan med avseende på bland annat avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer, så länge som det avtalet inte har ändrats med hänsyn till förordning nr 883/2004.
12 Skäl 3 i förordning nr 883/2004 har följande lydelse:
”[Förordning nr 1408/71] har vid flera tillfällen ändrats och uppdaterats med beaktande inte bara av utvecklingen på gemenskapsnivå, inklusive domstolens domar, utan även förändringar i lagstiftningen på nationell nivå. Sådana faktorer har medverkat till att göra gemenskapens samordningsregler komplexa och omständliga. Därför är det väsentligt att dessa regler ersätts, moderniseras och förenklas, så att målet fri rörlighet för personer kan uppnås.”
13 Artikel 2 i förordning nr 883/2004 har rubriken ”Personkrets”. Punkt 1 däri har följande lydelse:
”Denna förordning skall tillämpas på alla som är medborgare i en medlemsstat, statslösa och flyktingar som är bosatta i en medlemsstat och som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater, samt deras familjemedlemmar och efterlevande.”
14 Enligt artikel 96.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, s. 1), ska förordning nr 574/72 upphöra att gälla den 1 maj 2010. Sistnämnda förordning ska dock fortsätta att gälla och ha kvar sin rättsverkan med avseende på bland annat avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer, så länge som det avtalet inte har ändrats med hänsyn förordning nr 987/2009.
15 Skäl 1 i förordning nr 987/2009 har följande lydelse:
”I [förordning nr 883/2004] moderniseras reglerna för samordning av medlemsstaternas sociala trygghetssystem genom att det preciseras vilka åtgärder och förfaranden som behövs för tillämpningen och förenklingen av dessa system till nytta för alla berörda parter. Det bör fastställas tillämpningsbestämmelser för detta.”
Det angripna beslutet
16 Den 28 juni 2010 lade kommissionen fram ett första förslag till rådets beslut om ändring av bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen. Efter det att det förslaget lagts fram, antog rådet beslut 2011/505/EU av den 6 december 2010 om den ståndpunkt som ska intas av Europeiska unionen i den gemensamma kommitté som inrättats genom avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer när det gäller ersättandet av bilaga II till det avtalet om samordning av sociala trygghetssystem (EUT L 209, 2011, s. 1). Detta beslut antogs med stöd av artikel 79.2 b FEUF i förening med artikel 218.9 FEUF.
17 Förenade kungariket har, även om det inte deltog i rådets beslut, uttryckt önskemål om att ingå en överenskommelse med Schweiziska edsförbundet om att ekonomiskt icke aktiva personer ska uteslutas från samordningen av socialförsäkringssystemen. Eftersom de schweiziska myndigheterna meddelade att de inte kunde godta förslaget såsom det utformats och inte heller utkastet till beslut från den gemensamma kommittén, lade rådet fram ett nytt förslag till beslut med stöd av artikel 48 FEUF i förening med artikel 218.9 FEUF för kommissionen den 24 oktober 2011.
18 Rådet antog det angripna beslutet på denna rättsliga grund. Endast Förenade kungariket och Irland röstade emot beslutet. Efter det att det angripna beslutet hade antagits, antog den gemensamma kommittén den 31 mars 2012 ett beslut som ersatte bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen. Beslutet trädde i kraft den 1 april 2012.
19 I skäl 3 i det angripna beslutet anges följande:
”För att säkerställa en samstämmig och korrekt tillämpning av unionens rättsakter och för att undvika administrativa och eventuella juridiska svårigheter måste bilaga II till avtalet ändras för att även omfatta nya unionsrättsakter som [avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer] för närvarande inte hänvisar till.”
20 Enligt artikel 1 i det angripna beslutet ska den ståndpunkt som ska intas av unionen i den gemensamma kommittén grundas på det utkast till beslut av gemensamma kommittén som återfinns i bilaga I till det angripna beslutet.
21 Skälen 2 och 3 i utkastet till beslut av den gemensamma kommittén har följande lydelse:
”2) Bilaga II [om samordning av socialförsäkringssystemen] till avtalet ändrades senast genom beslut nr 1/2006 av den 6 juli 2006 … [och] bör uppdateras för att ta hänsyn till Europeiska unionens nya rättsakter som sedan dess har trätt i kraft, särskilt [förordning nr 883/2004] och de åtgärder som antagits för att genomföra denna förordning.
3) [Förordning nr 883/2004] har ersatt [förordning nr 1408/71].”
22 I artikel 1 i utkastet till beslut anges följande:
”Bilaga II [om samordning av socialförsäkringssystemen] ska ersättas med bilagan till detta beslut.”
23 Sistnämnda bilaga innehåller den nya lydelsen av bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen, i vilken hänvisningen till förordning nr 883/2004, ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (EUT L 284, s. 43), och till förordning nr 987/2009 ersätter den ursprungliga hänvisningen till förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 samt till de förordningar genom vilka dessa har ändrats.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
24 Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
25 Rådet har yrkat att talan ska ogillas och att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
26 Genom beslut av domstolens ordförande av den 22 maj 2012, tilläts Irland att intervenera till stöd för Förenade kungarikets yrkanden, och Republiken Frankrike och kommissionen tilläts intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Talan
Parternas argument
27 Förenade kungariket har, med stöd från Irland, invänt mot rådets val av artikel 48 FEUF som materiell rättslig grund för det angripna beslutet.
28 Nämnda parter har nämligen gjort gällande att artikel 48 FEUF, som har till syfte att underlätta den fria rörligheten för personer som är eller har varit ekonomiskt aktiva samt för deras familjemedlemmar inom unionen, inte kan utgöra materiell rättslig grund för det angripna beslutet om ändring av bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen. En av verkningarna av det angripna beslutet är nämligen att schweiziska medborgare som varken är ekonomiskt aktiva eller är en aktiv persons familjemedlemmar kommer att omfattas av rättigheter som de dessförinnan inte har haft. Samma parter anser att artikel 79.2 b FEUF i stället ska utgöra rättslig grund för en sådan rättsakt. Enligt den bestämmelsen är Europaparlamentet och rådet behöriga att besluta om åtgärder som avser ”[f]astställande av rättigheterna för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i en medlemsstat, inbegripet villkoren för fri rörlighet och vistelse i övriga medlemsstater.”
29 Genom att rådet inte valde artikel 79.2 b FEUF som rättslig grund för det angripna beslutet, fråntogs Förenade kungariket och Irland den rätt som de har enligt protokoll (nr 21) att avstå från att delta i antagandet av nämnda beslut och att inte vara bundna av det.
30 Till stöd för sin invändning har Förenade kungariket gjort gällande att artikel 48 FEUF är en bestämmelse som är underordnad principen om fri rörlighet, inom unionen, för migrerande arbetstagare och egenföretagare som är medborgare i medlemsstater. Förenade kungariket anser inte att den bestämmelsen ger behörighet att anta rättsakter till förmån för tredjelandsmedborgare eller för icke ekonomiskt aktiva personer.
31 Genom EUF-fördraget lades migrerande egenföretagare till i artikel 48 FEUF. Förenade kungariket anser därför att om det fördragets upphovsmän hade avsett att även icke ekonomiskt aktiva personer skulle omfattas, skulle även det ha angetts i nämnda artikel.
32 Förenade kungariket har vidare påpekat att artikel 79.2 b FEUF tills nyligen utgjorde rättslig grund för rättsakter som antagits på området för social trygghet och som är tillämpliga på tredjelandsmedborgare. Det går inte att bortse från den bestämmelsen av det skälet att det angripna beslutet endast utgör en uppdatering av avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer. Det är nämligen en rättsakts innehåll som avgör om den kan antas inom ramen för den behörighet som anges i en viss bestämmelse i EUF-fördraget, och inte rättsaktens samband med tidigare rättsakter.
33 Samma medlemsstat anser inte heller att man med framgång kan göra gällande den rättspraxis som följer av dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet, kallad ”AETR”, (REG 1971, s. 263; specialutgåva, volym 1, s. 551) och som nu kodifierats i EUF-fördraget i artiklarna 3.2 FEUF och 216.1 FEUF. Av nämnda rättspraxis kan man nämligen inte dra slutsatsen att antagandet av en intern rättsakt i vilken gemensamma regler uppställs kan leda till att unionens materiella behörighet med stöd av den ifrågavarande rättsgrunden utökas i strid med principen om tilldelade befogenheter.
34 Irland har framhållit att rådet saknar rätt att utöka tillämpningsområdet för artikel 48 FEUF på den grunden att det i avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer återfinns bestämmelser som är jämförbara med artiklarna 45 FEUF och 48 FEUF. Primärrättens tillämpningsområde kan nämligen inte utökas genom sekundärrättsakter som innebär att associeringsavtal ingås med tredjeländer. Vidare ska den rättsliga grunden för det angripna beslutet inte väljas genom hänvisning till det genomförandeavtal som det hänför sig till, utan i förhållande till de berörda åtgärdernas syfte och innehåll. Irland anser heller inte att den omständigheten att Förenade kungariket och Irland inte deltar i ett beslut som antas med stöd av artikel 79.2 b FEUF kan äventyra förverkligandet av målen med avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer.
35 Förenade kungariket och Irland gavs under förhandlingen möjlighet att yttra sig angående vilken betydelse domen av den 26 september 2013 i mål C‑431/11, Förenade kungariket mot rådet, ska ges. Dessa båda medlemsstater gjorde då gällande att domstolens slutsats i domen i det målet inte kan tillämpas på det angripna beslutet i förevarande fall, eftersom beslutet antogs i ett annat sammanhang.
36 Domstolens slutsats i domen i det målet grundar sig nämligen bland annat på den omständigheten att det finns ett nära samarbete mellan unionen och Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) och på syftet med avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3) (nedan kallat EES-avtalet) som är att så långt det är möjligt förverkliga fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital inom hela Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), på så sätt att den inre marknad som upprättats i unionen utsträcks till EFTA‑staterna. Det finns emellertid inte något motsvarande instrument som utgör ett band mellan unionen och Schweiziska edsförbundet. Vidare uppfyller inte avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer dessa kriterier och det är i flera avseenden mindre långtgående än EES-avtalet såvitt avser ambitioner, liberalisering och rättslig integration.
37 Rådet delar inte detta synsätt, vilket Republiken Frankrike och kommissionen uttryckt sitt stöd för. Rådet har gjort gällande att rätt val av materiell rättslig grund för det angripna beslutet är artikel 48 FEUF.
38 Rådet har framhållit att syftet med det angripna beslutet är att unionens regelverk avseende samordning av systemen för social trygghet, vilket ändrats genom förordning nr 883/2004, och dess genomförandeförordning, det vill säga förordning nr 987/2009, ska vara tillämpliga på såväl schweiziska medborgare som är bosatta på unionens territorium som medborgare i en medlemsstat i unionen som är bosatta på Schweiziska edsförbundets territorium. Förordning nr 883/2004 har medfört betydligt mer än bara ändringar av den personkrets som omfattas av förordning nr 1408/71, eftersom den har inneburit att bestämmelserna på området ersatts, uppdaterats och förenklats. Syftet med det angripna beslutet var således att uppdatera de bestämmelser om samordning av systemen för social trygghet som redan gällde mellan de avtalsslutande parterna.
39 Vad beträffar det angripna beslutets innehåll, har rådet påpekat att det däri fastslås vilken ståndpunkt unionen ska inta i gemensamma kommittén och i huvudsak föreskrivs att ovannämnda förordningar ska omfattas av bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen och ersätta förordning nr 1408/71 och därmed förbundna rättsakter som inte längre är tillämpliga i unionen.
40 Att nämnda förordningar ska omfattas av bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen anser rådet vara en direkt följd av de åtaganden som unionen gjort inom ramen för avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer. Rådet menar att själva kärnan i det avtalet utgörs, vilket bland annat följer av artikel 8 i avtalet vars lydelse överensstämmer med artikel 48 FEUF, att genomföra den fria rörligheten mellan unionen och Schweiziska edsförbundet på samma sätt som den genomförs i unionen. Enligt systematiken i avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer och de allmänna mål som däri uppställs, ska det avtalet omfatta alla nya sekundärrättsakter som införs i unionen på området i syfte att säkerställa att rättigheterna och skyldigheterna inom dess tillämpningsområde är homogena och likvärdiga.
41 Dessutom anser rådet och kommissionen att med beaktande av att de avtalsslutande parterna i avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer har åtagit sig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter som åligger dem enligt det avtalet uppfylls, skulle det i praktiken kunna äventyra förverkligandet av de mål som uppställts i avtalet om en eller flera medlemsstater uteslöts, vilket skulle stå i strid med unionens skyldigheter gentemot Schweiziska edsförbundet.
42 Vad beträffar icke ekonomiskt aktiva personer, har rådet, Republiken Frankrike och kommissionen påpekat att den övervägande delen av de personerna redan omfattades av förordning nr 1408/71 och att begreppet arbetstagare på det området alltid har tolkats extensivt. Den nya kategori av icke ekonomiskt aktiva personer som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 är mycket begränsad och än mer så med avseende på avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer. Artikel 48 FEUF skulle därför kunna utgöra en tillräcklig och lämplig rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet, även såvitt avser denna resterande kategori personer. Att utsträcka systemet för samordning av systemen för social trygghet till att omfatta icke ekonomiskt aktiva schweiziska medborgare utgör nämligen inte det huvudsakliga syftet eller den huvudsakliga beståndsdelen i det angripna beslutet.
43 Vad beträffar artikel 79.2 b FEUF, har rådet gjort gällande att en ändring av bestämmelserna om samordning av systemen för social trygghet inte utgör en åtgärd som omfattas av utvecklingen av den gemensamma invandringspolitiken. Det angripna beslutet har inte till syfte att säkerställa en effektiv hantering av migrationsströmmar och inte heller att underlätta kontrollen av de yttre gränserna, att reglera invandringen i unionen eller att säkerställa en rättvis behandling av schweiziska medborgare.
44 I detta avseende har kommissionen framhållit att avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer inte endast avser säkerställande av ”rättvis behandling” av schweiziska medborgare som vistas lagligen i en medlemsstat, utan även innebär att såväl dessa medborgare som unionsmedborgarna, när de befinner sig på den andra partens territorium, har samma rättigheter som de som anges i unionens rättsakter. Nämnda avtal och det angripna beslutet innebär således att det säkerställs att samtliga dessa medborgare har rätt att utöva sin rätt till fri rörlighet utan att fråntas sin rätt till social trygghet och utan att utsättas för diskriminering.
45 Republiken Frankrike har tillagt att artikel 48 FEUF är mer specifikt lämpad än artikel 79.2 b FEUF med avseende på antagande av ett beslut som har till syfte att inrätta ett system för samordning av systemen för social trygghet.
46 Under förhandlingen gjorde rådet och kommissionen gällande att de kriterier som slogs fast i domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot rådet med avseende på valet av rättslig grund för en rättsakt som har till syfte att ändra ett befintligt avtal ska tillämpas på det angripna beslutet och bekräftar att artikel 48 FEUF är den korrekta rättsliga grunden.
Domstolens bedömning
47 Av fast rättspraxis framgår att valet av rättslig grund för en unionsrättsakt ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. Om bedömningen av en åtgärd visar att den tjänar två syften eller att den har två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som den huvudsakliga, medan den andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga syftet eller den huvudsakliga beståndsdelen (dom av den 29 april 2004 i mål C‑338/01, kommissionen mot rådet, REG 2004, s. I‑4829, punkterna 54 och 55 och där angiven rättspraxis, och av den 19 juli 2012 i mål C‑130/10, parlamentet mot rådet punkterna 42 och 43).
48 Vilken rättslig grund som valts vid antagandet av andra unionsrättsakter som i eventuellt har liknande särdrag saknar betydelse. Frågan om vilken rättslig grund en rättsakt ska ha måste avgöras utifrån rättsaktens eget mål och innehåll (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot rådet, punkt 67 och där angiven rättspraxis). Förenade kungarikets argument att artikel 79.2 b FEUF redan har använts som rättslig grund för rättsakter som antagits på området för social trygghet och som är tillämpliga på tredjelandsmedborgare kan därför direkt förkastas.
49 Även en unionsrättsakts eventuella följder med avseende på frågan huruvida protokoll (nr 21) och protokoll (nr 22) om Danmarks ställning, vilka bifogats EU‑fördraget och EUF-fördraget, ska tillämpas saknar betydelse för lagenligheten hos valet av rättslig grund för denna unionsrättsakt.
50 Däremot kan det sammanhang i vilket den ifrågavarande rättsakten förekommer vara relevant vid valet av rättslig grund. I den mån nämnda rättsakt avser att ändra reglerna i ett befintligt avtal ska det också tas hänsyn till nämnda sammanhang och särskilt syftet med och innehållet i det avtalet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot rådet, punkt 48).
51 I förevarande fall har det angripna beslutet till syfte att slå fast den ståndpunkt som ska intas av unionen i den gemensamma kommitté som inrättats genom avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer när det gäller ändringen av bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen. Domstolen kommer därför för det första att göra en bedömning av det sammanhang som beslutet förekommer i, och särskilt syftet med och innehållet i nämnda avtal, på området för social trygghet.
52 Såsom domstolen angav i punkterna 26 och 27 i dom av den 12 november 2009 i mål C‑351/08, Grimme, REG 2009, s. I‑10777) är avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer ett av sju sektorsvisa avtal mellan samma avtalsslutande parter, vilka undertecknades den 21 juni 1999. Avtalen undertecknades efter det att Schweiziska edsförbundet den 6 december 1992 hade förkastat EES-avtalet.
53 Även om Schweiziska edsförbundet inte har valt att ansluta sig till EES eller till unionens inre marknad, är den staten likafullt bunden till unionen genom ett flertal avtal som täcker omfattande områden och i vilka det föreskrivs specifika rättigheter och skyldigheter, vilka i vissa avseenden är analoga med dem som föreskrivs i EUF-fördraget. Det allmänna syftet med dessa avtal, inbegripet avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer, är att stärka de ekonomiska banden mellan unionen och Schweiziska edsförbundet (dom av den 6 oktober 2011 i mål C‑506/10, Graf och Engel, REU 2011, s. I‑9345, punkt 33).
54 Avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer godkändes å gemenskapens vägnar genom beslut 2002/309 med stöd av artikel 310 EG (nu artikel 217 FEUF) som ger gemenskapen rätt att med en eller flera stater eller en eller flera internationella organisationer ingå avtal som innebär en associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden.
55 Vad beträffar nämnda avtals innehåll, följer det av ingressen i detsamma att avtalsparterna har beslutat att sinsemellan förverkliga den fria rörligheten för personer på grundval av de bestämmelser som är tillämpliga i gemenskapen.
56 Domstolen framhåller beträffande samordningen av systemen för social trygghet att artikel 8 i avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer således överensstämmer med bestämmelser som återfinns i artikel 48 a och b FEUF och som har till syfte dels att säkerställa sammanläggning av samtliga perioder som i de olika nationella lagstiftningarna beaktas för förvärv och bibehållande av rätten till förmåner samt för beräkning av dessa förmåners storlek, dels utbetalning av förmåner till personer som är bosatta inom medlemsstaternas territorier.
57 Det följer av artiklarna 1 och 2 samt av avsnitt A i bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen, till vilken det hänvisas i artikel 8 i avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer, att de avtalsslutande parterna har beslutat att sinsemellan tillämpa förordningarna nr 1408/71 och 574/72. När begreppet ”medlemsstat(er)” förekommer i de rättsakterna avses utöver de stater som omfattas av rättsakterna i fråga även Schweiziska edsförbundet.
58 Vad beträffar dessa bestämmelser i avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer har domstolen redan konstaterat i punkt 31 i dom av den 18 november 2010 i mål C‑247/09, Xhymshiti, REU 2010, s. I‑11845) att Schweiziska edsförbundet ska jämställas med en medlemsstat i unionen, vad avser tillämpningen av nämnda förordningar.
59 Av det ovanstående följer att unionen, genom att år 2002 ingå avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer, utsträckte tillämpningsområdet för de unionsbestämmelser på området för samordning av systemen för social trygghet som då återfanns i förordningarna nr 1408/71 och 574/72 till att omfatta Schweiziska edsförbundet. Dessa unionsbestämmelser, vilkas tillämpningsområde utsträckts, omfattar såväl schweiziska medborgare som befinner sig inom unionens territorium som medborgare i medlemsstater i unionen som befinner sig på schweiziskt territorium.
60 Domstolen konstaterar för det andra vad beträffar det angripna beslutets innehåll följande. Det följer av såväl det angripna beslutets rubrik, artikel 1 i det beslutet som bilaga I till samma beslut att unionens ståndpunkt enligt samma beslut består i att i bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen ersätta hänvisningen till förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 samt till de förordningar genom vilka dessa ändrats med en hänvisning till förordning nr 883/2004, ändrad genom förordning nr 988/2009, och till förordning nr 987/2009. Det ska i detta avseende erinras om att förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 har upphävts genom förordningarna nr 883/2004 och nr 987/2009, men att förstnämnda förordningar är fortsatt tillämpliga såvitt avser avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer så länge som det avtalet inte har ändrats i förhållande till de nya förordningarna.
61 För det tredje framhåller domstolen följande beträffande syftet med det angripna beslutet. Det följer bland annat av skäl 3 i förordning nr 883/2004 och skäl 1 i förordning nr 987/2009, att nämnda förordningar har till syfte att ersätta bestämmelserna om samordning av systemen för social trygghet – vilka vid flera tillfällen har ändrats och uppdaterats med beaktande inte bara av utvecklingen på gemenskapsnivå, inklusive domstolens domar, utan även förändringar i lagstiftningen på nationell nivå – och samtidigt modernisera och förenkla dem.
62 Det följer av skäl 3 och artikel 1 i det angripna beslutet jämförda med skälen 2 och 3 i det utkast till beslut av gemensamma kommittén som bifogats det angripna beslutet att syftet är att med hänsyn till nämnda utveckling uppdatera bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen genom att låta den omfatta förordningarna nr 883/2004 och nr 987/2009, för att säkerställa en samstämmig och korrekt tillämpning av unionens rättsakter och för att undvika administrativa och eventuella juridiska svårigheter.
63 Härav följer att det huvudsakliga syftet med det angripna beslutet är att, som en följd av att nya unionsbestämmelser trätt i kraft på området för samordning av systemen för social trygghet, anpassa även de bestämmelser som har utsträckts till att omfatta Schweiziska edsförbundet, genom avtalet mellan gemenskapen och Schweiz om fri rörlighet för personer, och således att även fortsättningsvis upprätthålla denna utsträckning av de sociala rättigheterna i förhållande till medborgarna i de berörda staterna, vilket avsetts och skett enligt nämnda avtal sedan år 2002 (se, analogt, domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot rådet, punkt 57).
64 Av det anförda följer att med beaktande av det sammanhang i vilket det angripna beslutet har antagits samt beslutets innehåll och syfte, får det anses ha varit riktigt att det antogs med artikel 48 FEUF som rättslig grund.
65 Förenade kungarikets argument att artikel 48 FEUF har till syfte att underlätta den fria rörligheten för medborgarna i medlemsstaterna på den inre marknaden och inte kan utgöra rättslig grund för en rättsakt som har till syfte att underlätta den fria rörligheten mellan unionen och ett tredje land, föranleder inte någon annan bedömning. Såsom följer av domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot rådet, kan det nämligen vara riktigt att anta ett sådant beslut som det som är i fråga i förevarande fall med artikel 48 FEUF som rättslig grund, när – såsom i Schweiziska edsförbundets fall – det tredje landet redan genom ett avtal som godkänts med stöd av artikel 217 FEUF jämställts med en medlemsstat i unionen såvitt avser tillämpningen av förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 och beslutet i fråga i huvudsak har till syfte att avspegla den uppdatering av nämnda förordningar som gjorts genom förordningarna nr 883/2004 och nr 987/2009.
66 Förenade kungarikets argument, att artikel 2.1 i förordning nr 883/2004 innebär att tillämpningsområdet utsträcks till att omfatta samtliga icke ekonomiskt aktiva personer som inte bedriver någon ekonomisk verksamhet, och således även dem som inte omfattades av de rättigheter som anges i förordning nr 1408/71, föranleder inte heller någon annan bedömning. Det är i detta avseende tillräckligt att framhålla att den omständigheten att bestämmelserna om samordning av systemen för social trygghet har utsträckts till att omfatta schweiziska medborgare som är bosatta inom unionens territorium och ingår i denna kategori av icke ekonomiskt aktiva personer, vilka inte omfattades av förordning nr 1408/71, inte kan anses utgöra det angripna beslutets huvudsakliga syfte eller huvudsakliga beståndsdel. Den ska däremot anses vara underordnad i förhållande till uppdateringen av samtliga de bestämmelser som anges i bilaga II om samordning av socialförsäkringssystemen.
67 Talan ska följaktligen ogillas.
Rättegångskostnader
68 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade kungariket har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
69 I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Irland, Republiken Frankrike och kommissionen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska ersätta rättegångskostnaderna.
3) Irland, Republiken Frankrike och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter