Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 18. travnja 2024.(1)
Predmet C-119/23
Virgilijus Valančius
protiv
Lietuvos Respublikos Vyriausybė,
uz sudjelovanje:
Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarija,
Lietuvos Respublikos Prezidento kanceliarija,
Saulius Lukas Kalėda
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu, Litva))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Nacionalni postupak odabira kandidata za imenovanje na dužnost suca Općeg suda Europske unije – Članak 19. stavak 2. UEU-a – Članak 254. UFEU-a – Zahtjev neupitne neovisnosti kandidata – Neovisnost sudaca – Skupina neovisnih stručnjaka – Kriteriji odabira – Popis kandidata prema ocjenama”
I. Uvod
1. Imenovanje sudaca Općeg suda uređeno je člankom 19. stavkom 2. UEU-a i člankom 254. UFEU-a. Te odredbe – koje su relativno kratke te slično glase – među ostalim predviđaju da suce imenuju „vlade država članica zajedničkom suglasnošću […] nakon savjetovanja s odborom predviđenim u članku 255.” te da se oni „biraju […] iz redova osoba čija je neovisnost neupitna i koj[e] imaju sposobnost potrebnu za obavljanje visoke sudačke dužnosti”.
2. Jesu li načela utvrđena u tim odredbama primjenjiva na nacionalne postupke odabira kandidata koje vlade država članica predlažu za suce Općeg suda? Ako jesu, nameće li zahtjev neovisnosti predviđen u tim odredbama neke posebne obveze državama članicama u smislu načina na koji trebaju ustrojiti i voditi takve postupke? Konkretnije, protivi li se pravu Unije to da država članica, koja je uspostavila skupinu neovisnih stručnjaka zaduženu za ocjenjivanje kandidata te za sastavljanje popisa prema ocjenama kandidata koji zadovoljavaju zahtjeve profesionalne sposobnosti i neovisnosti, da s tog popisa odabere kandidata koji se ne nalazi na prvom mjestu?
3. To su, u bitnome, ključna pitanja koja ovaj postupak otvara.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Prema članku 1. Odluke Vijeća 2010/124/EU od 25. veljače 2010. o pravilima rada odbora iz članka 255. Ugovora o funkcioniranju Europske unije(2) (u daljnjem tekstu: odbor iz članka 225.), ta su pravila predviđena u Prilogu toj odluci. Točke 6. do 8. tih pravila glase:
„6. Upućivanje na odbor i zahtjev za dodatnim informacijama
Čim vlada države članice predloži kandidata, glavno tajništvo Vijeća taj prijedlog šalje predsjedniku odbora.
Odbor može zatražiti od vlade, koja je dala prijedlog, da pošalje dodatne informacije ili druge materijale koje odbor smatra potrebnim za raspravu.
7. Saslušanje
Osim u slučajevima u kojima se prijedlog odnosi na ponovno imenovanje suca ili nezavisnog odvjetnika, odbor saslušava kandidata; saslušanje se održava u tajnosti.
8. Obrazloženje i iznošenje mišljenja
Odbor donosi mišljenje s obrazloženjem. U obrazloženju se navode glavni razlozi na kojima se temelji mišljenje odbora.
Mišljenje odbora dostavlja se predstavnicima vlada država članica. […]”
B. Nacionalno pravo
5. Članak 52. stavak 3. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymasa (Zakon Republike Litve o vladi) od 19. svibnja 1994.(3) predviđa:
„Vlada predlaže kandidate za suce Suda Europske unije i Općeg suda Europske unije [(u daljnjem tekstu: Opći sud)] nakon ishođenja suglasnosti od predsjednika Republike Litve te savjetovanja s litavskim Parlamentom na način predviđen u Lietuvos Respublikos Seimo statutasu [(Statut Parlamenta Republike Litve)].”
6. Točke 2. do 4., 13., 15., 19., 21. i 22. Pretendento į Europos Sąjungos bendrojo teismo teisėjus atrankos tvarkos aprašasa (Opis postupka odabira kandidata za suce [Općeg suda]), u verziji primjenjivoj na spor iz glavnog postupka, usvojenog Uredbom br. 1R-65 ministra pravosuđa Republike Litve od 9. ožujka 2021., predviđaju:
„2. Radna skupina za odabir kandidata [(u daljnjem tekstu: radna skupina)] uspostavlja se odlukom premijera Republike Litve. Radna skupina sastavljena je od sedam osoba. Ona uključuje ministra pravosuđa Republike Litve (voditelj radne skupine) te predstavnika Parlamenta Republike Litve, predstavnika predsjednika Republike Litve, predsjednika Sudbenog vijeća, predstavnika Pravnog fakulteta Sveučilišta Mykolas Romeris, predstavnika Pravnog fakulteta Sveučilišta u Vilniusu i predstavnika Pravnog fakulteta Sveučilišta Vytautas Magnus. Službenik Ministarstva pravosuđa Republike Litve imenuje se kao tajnik radne skupine.
3. Radna skupina, uzimajući u obzir šest kriterija odabira kandidata za obnašanje dužnosti suca [Općeg suda] predviđenih u Ugovorima kojima je Unija osnovana te izloženih u Šestom izvješću o radu [odbora iz članka 255.] […], obavještava javnost o pokretanju postupka odabira objavom na internetskoj stranici Ministarstva pravosuđa, pozivajući one koji zadovoljavaju te kriterije odabira da podnesu dokumentaciju za prijavu na postupak odabira […].
4. Radna skupina određuje rok, od najmanje deset radnih dana, u kojem kandidati mogu Ministarstvu pravosuđa podnijeti svoje prijave za sudjelovanje u postupku odabira. […]
[…]
13. U okviru postupka odabira ocjenjuje se ispunjavaju li kandidati, na temelju dokumentacije koju su podnijeli i razgovora s kandidatima, kriterije iz točke 3. Opisa. […]
[…]
15. U fazi odabira kandidati se ocjenjuju na temelju šest kriterija izloženih u točki 3. Opisa: pravna sposobnost; profesionalno iskustvo; prikladnost za obavljanje sudačkih dužnosti; jezične vještine; sposobnost rada u okviru tima u međunarodnom okruženju u kojem je zastupljeno više pravnih tradicija; te jamstva neovisnosti, nepristranosti, čestitosti i integriteta.
[…]
19. Na kraju postupka odabira svaki član radne skupine dodjeljuje kandidatu ocjenu od 1 do 10. Najniža je ocjena 1 bod, a najviša 10 bodova. Pojedinačne ocjene koje su dodijelili članovi radne skupine potom se zbrajaju. Na temelju ostvarenih rezultata sastavlja se popis kandidata. On mora uključivati sve kandidate za koje radna skupina smatra da ispunjavaju kriterije odabira za obnašanje dužnosti suca [Općeg suda], neovisno o dodijeljenim bodovima.
[…]
21. Na kraju postupka odabira voditelj radne skupine predlaže litavskoj vladi nacrt odluke o predlaganju najviše rangiranog kandidata za dužnost suca [Općeg suda], prilažući mu zapisnik sa sastanka radne skupine (popis radne skupine prema ocjenama na kojem su vidljivi bodovi pojedinih kandidata) te životopis najviše rangiranog kandidata.
22. Taj je prijedlog u pogledu najviše rangiranog kandidata za dužnost suca [Općeg suda] naslovljen na Vladu, koja, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Zakona o vladi, predlaže kandidata za dužnost suca [Općeg suda].”
III. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
A. Sporni postupak odabira
7. Virgilijus Valančius, tužitelj u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: tužitelj), imenovan je 13. travnja 2016. na dužnost suca Općeg suda, nakon što ga je litavska vlada predložila kao kandidata. Tužiteljev mandat istekao je 31. kolovoza 2019., ali je on nastavio obnašati dužnost i nakon tog datuma, na temelju članka 5. Statuta Suda Europske unije (u daljnjem tekstu: Statut Suda)(4).
8. Litavska vlada odlukom od 31. srpnja 2019. zatražila je od predsjednika Republike Litve i litavskog parlamenta da daju suglasnost na kandidaturu V. Valančiusa za novi mandat. Budući da ta suglasnost nije izdana zbog nemogućnosti navedenih triju institucija da se dogovore, u ožujku 2021. objavljen je poziv na podnošenje prijava za imenovanje kandidata za dužnost suca Općeg suda. Istodobno, odlukom premijera uspostavljena je radna skupina, a odlukom ministra pravosuđa odobrena su pravila provedbe postupka odabira.
9. Radna skupina je 10. svibnja 2021. ocijenila potencijalne kandidate te sastavila popis od osam osoba za koje je utvrđeno da ispunjavaju kriterije za imenovanje na sudačku dužnost, rangirajući ih prema ostvarenim ocjenama. Tužitelj je na tom popisu utvrđen kao najprikladniji kandidat.
10. Dana 11. svibnja 2021. Ministarstvo pravosuđa predložilo je tužiteljevu kandidaturu litavskoj vladi.
11. Litavska vlada predložila je 6. travnja 2022. predsjedniku Republike i litavskom parlamentu da odobre kandidaturu osobe koja se nalazila na drugom mjestu popisa prema ocjenama. Litavska vlada odlukom od 4. svibnja 2022., uzimajući u obzir suglasnost predsjednika Republike Litve i litavskog parlamenta, predložila je tu osobu kao kandidata za dužnost suca Općeg suda (u daljnjem tekstu: prva odluka o imenovanju).
12. Odbor iz članka 255. iznio je 5. srpnja 2022. negativno mišljenje o tom kandidatu.
13. Litavska vlada zatražila je 14. rujna 2022. od predsjednika Republike Litve i litavskog parlamenta da za dužnost suca Općeg suda odobre prijedlog kandidature osobe koja se nalazila na trećem mjestu popisa prema ocjenama, Sauliusa Lukasa Kalėde. Budući da je dobila odobrenje od tih dviju institucija, litavska vlada odlučila je tu osobu predložiti kao kandidata (u daljnjem tekstu: druga odluka o imenovanju)(5).
14. Nakon što je odbor iz članka 255. iznio pozitivno mišljenje o njemu, predstavnici vlada država članica imenovali su 15. rujna 2023. S. L. Kalėdu na dužnost suca Općeg suda, na čije je obnašanje on prisegnuo na sjednici Općeg suda 27. rujna 2023., čime je završio tužiteljev mandat na toj dužnosti.
B. Glavni postupak i postupak pred Sudom
15. Tužitelj je 18. svibnja 2022. podnio Vilniaus apygardos administracinis teismasu (Okružni upravni sud u Vilniusu, Litva) tužbu za poništenje prve odluke o imenovanju, osobito zahtijevajući da se litavskoj vladi naloži ponovno pokretanje postupaka savjetovanja i odabira kandidata za dužnost suca Općeg suda u skladu sa zakonom predviđenim postupkom te da za postupak savjetovanja i predlaganja istakne kandidata kojeg je radna skupila odredila kao najprikladnijeg. Tužitelj u tom kontekstu tvrdi da su nacionalnim postupkom odabira kandidata za dužnost suca Općeg suda (u daljnjem tekstu: nacionalni postupak o kojem je riječ), kako je proveden, povrijeđena načela koja proizlaze iz članka 19. stavka 2. trećeg stavka UEU-a i članka 254. drugog stavka UFEU-a. Tužitelj je naknadno svojom tužbom obuhvatio i drugu odluku o imenovanju(6).
16. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu), dvojeći kako treba tumačiti navedene odredbe prava Unije, odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Zahtijeva li se člankom 254. [UFEU-a], u vezi s člankom 19. stavkom 2. [UEU-a], kojim se predviđa da se članovi [Općeg suda] biraju iz redova osoba ‚čija je neovisnost neupitna i koj[e] imaju sposobnost potrebnu za obavljanje visoke sudačke dužnosti’, da se kandidat za imenovanje na dužnost suca [Općeg suda] odabere u državi članici Europske unije isključivo na temelju profesionalnih sposobnosti?
2. Je li nacionalna praksa, kao što je ona o kojoj je riječ u ovom predmetu, u skladu s kojom vlada države članice odgovorne za predlaganje kandidata za imenovanje na dužnost suca [Općeg suda], radi osiguravanja transparentnosti postupka odabira određenog kandidata, uspostavlja skupinu neovisnih stručnjaka zaduženu za ocjenjivanje kandidata koja, nakon što obavi razgovore sa svim kandidatima, sastavlja popis kandidata prema ocjenama dodijeljenima na temelju unaprijed utvrđenih jasnih i objektivnih kriterija odabira i, u skladu s unaprijed objavljenim uvjetima, predlaže vladi kandidata kojem je na temelju njegovih profesionalnih sposobnosti i kompetencija dodijelila najviše ocjene, ali vlada za imenovanje na dužnost suca [Općeg suda] predloži kandidata koji nije kandidat koji se nalazi na prvom mjestu na navedenom popisu, u skladu sa zahtjevom neupitne neovisnosti sudaca i drugim zahtjevima za obavljanje sudačke dužnosti utvrđenima u članku 254. [UFEU-a], u vezi s člankom 19. stavkom 2. [UEU-a], uzimajući u obzir činjenicu da bi eventualno nezakonito imenovan sudac mogao utjecati na odluke [Općeg suda]?”
17. Odlukom predsjednika Suda od 26. rujna 2023. sudu koji je uputio zahtjev poslan je zahtjev za informacije, u kojem se od njega tražilo da navede je li činjenica da je S. L. Kalėda odlukom predstavnika vlada država članica od 15. rujna 2023. imenovan sucem Općeg suda relevantna za predmet glavnog postupka te, ako jest, ostaje li taj sud pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku. Sud koji je uputio zahtjev u dopisu od 10. listopada 2023. istaknuo je da navedeno imenovanje nije relevantno za predmet glavnog postupka te da ostaje pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku.
18. Pisana očitovanja u predmetnom postupku podnijeli su tužitelj, češka, litavska, mađarska, nizozemska, poljska i švedska vlada te Europska komisija. Tužitelj, češka vlada, Irska, litavska i poljska vlada te Komisija usto su iznijeli usmena očitovanja na raspravi održanoj 16. siječnja 2024.
IV. Analiza
19. Sud koji je uputio zahtjev svojim dvama pitanjima, koja je moguće razmotriti zajedno, u biti pita protive li se članku 19. stavku 2. UEU-a i članku 254. UFEU-a nacionalno zakonodavstvo odnosno praksa prema kojima vlada države članice koja je uspostavila skupinu neovisnih stručnjaka zaduženu za ocjenjivanje kandidata koje će se predložiti za dužnost suca Općeg suda i sastavljanje popisa prema ocjenama kandidata koji ispunjavaju zahtjeve profesionalne sposobnosti i neovisnosti predviđene u Ugovorima Unije može s tog popisa izabrati kandidata koji se ne nalazi na prvom mjestu.
20. Prije analize merituma tog pitanja, razmotrit ću određene postupovne aspekte.
A. Postupovni aspekti: nadležnost Suda, dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku i nužnost odgovora
21. Neke vlade država članica koje su podnijele očitovanja iznijele su argumente kojima osporavaju nadležnost Suda i/ili dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku i/ili nužnost odgovora Suda na pitanja suda koji je uputio zahtjev. Te ću aspekte pojedinačno razmotriti, iako su navedene stranke donekle spojile svoje argumente o njima.
1. Nadležnost
22. Kao prvo, neke vlade smatraju da Sud nije nadležan odgovoriti na prethodna pitanja. Prema njihovu mišljenju, s obzirom na to da je postupak prema kojem vlada predlaže kandidata uređen samo nacionalnim pravom, odredbe prava Unije čije se tumačenje traži nisu primjenjive u glavnom postupku. Neke vlade usto ističu složenost postupka imenovanja na dužnost suca Općeg suda, koji završava odlukom predstavnika vlada država članica donesenom zajedničkom suglasnošću čiju zakonitost Sud ne može preispitivati. One tvrde da Sud stoga ne može biti nadležan odlučivati ni o zakonitosti nacionalne faze tog složenog postupka.
23. U tom bih pogledu za početak istaknuo da se prethodna pitanja odnose na doseg članka 19. stavka 2. UEU-a i članka 254. UFEU-a, što je element koji zahtijeva tumačenje tih odredbi primarnog prava Unije te za koji je, kao takav, Sud u potpunosti nadležan na temelju članka 267. UFEU-a(7).
24. Osim toga, podsjetio bih na to da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, iako je organizacija pravosuđa u državama članicama u njihovoj nadležnosti, činjenica je da su one pri izvršavanju te nadležnosti dužne poštovati obveze koje imaju na temelju prava Unije. To može biti tako osobito kad je riječ o nacionalnim pravilima za donošenje odluka o imenovanju sudaca i eventualno o pravilima u vezi sa sudskim nadzorom koji se primjenjuje u kontekstu takvih postupaka imenovanja(8). Čini mi se da takvo načelo mora to više vrijediti u pogledu nacionalnih pravila koja se odnose na donošenje odluka koje su – kako ću to kasnije objasniti – dio postupka imenovanja članova Suda Europske unije.
25. Nadalje, nisam uvjeren da je ovaj predmet usporediv s predmetima u kojima je Sud utvrdio da, u skladu s člankom 263. UFEU-a, nije nadležan preispitivati valjanost akata predstavnika vlada država članica koji ne djeluju u svojstvu članova Vijeća, nego u svojstvu predstavnika svojih vlada, i time kolektivno izvršavaju nadležnosti država članica, kao što je to slučaj kada odlučuju o imenovanju članova Suda Europske unije(9).
26. Pobijane odluke nisu međuvladini akti, već akti koje su litavska tijela donijela na temelju nacionalnog prava. Te je akte, kako to neke vlade tvrde, moguće smatrati pripremnim aktima u smislu da čine korak u složenom postupku koji u konačnici dovodi do donošenja međuvladine odluke. Međutim, činjenica je da – ako pobijane odluke, koje nedvojbeno proizvode određene pravne učinke, mogu podlijegati sudskom nadzoru na temelju nacionalnog prava – nenadležnost Suda u pogledu jednog drugog, drukčijeg akta (odluke predstavnika vlada država članica o imenovanju) jednostavno nije relevantna za ovlast (to jest, dužnost) Suda da odgovori na pitanja upućena na temelju članka 267. UFEU-a, pod uvjetom da se odnose na tumačenje prava Unije.
2. Dopuštenost
27. Kao drugo, neke vlade tvrde da prethodna pitanja nisu dopuštena jer odgovor na njih nije nužan za rješavanje spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev. To stajalište objašnjavaju dvama razlozima: (i.) sud koji je uputio zahtjev nije nadležan udovoljiti tužiteljevu zahtjevu (izdati sudski nalog vladi) jer bi to uključivalo izvršavanje ovlasti vlade u području vanjske politike te (ii.) pitanja su hipotetska jer je nacionalni postupak o kojem je riječ – čak i ako bi se istaknute odredbe prava Unije smatralo primjenjivima – ionako proveden u skladu s tim odredbama.
28. Valja podsjetiti na to da je, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje pravnog pravila Unije, Sud u načelu mora donijeti odluku. Iz navedenoga proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju presumpciju relevantnosti. Odbijanje Suda da odluči o prethodnom pitanju koje je uputio nacionalni sud moguće je samo u slučaju kad je očito da zahtijevano tumačenje pravila Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, kad je problem hipotetske naravi ili kad Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su mu potrebni da bi pružio koristan odgovor na postavljena pitanja(10).
29. U ovom predmetu ne vidim nijedan element koji bi mogao oboriti tu presumpciju. U biti, pred sudom koji je uputio zahtjev vodi se stvaran spor u kojem se tužitelj poziva na odredbe prava Unije čije je tumačenje predmet prethodnih pitanja(11). Primjenjivost tih odredbi prava Unije na spor te njihovo eventualno poštovanje odnosno nepoštovanje u predmetnom slučaju tiče se merituma prethodnih pitanja te stoga ne može utjecati na njihovu dopuštenost(12).
30. Ništa mi uvjerljiviji nije ni argument o navodnoj nenadležnosti suda koji je uputio zahtjev da preispita pobijane odluke ili da udovolji tužiteljevu konkretnom tužbenom zahtjevu. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, na pitanja nacionalnog suda o tumačenju prava Unije mora se odgovoriti s obzirom na pravni i činjenični okvir koji utvrđuje taj sud te čiju točnost Sud nije dužan provjeravati(13). Pitanja je li tužba podnesena sudu koji je uputio zahtjev dopuštena odnosno je li odluka kojom je zahtjev upućen donesena u skladu s relevantnim pravilima o nacionalnom postupku izvan su nadležnosti Suda, u skladu s člankom 267. UFEU-a(14).
31. U istom smislu, Sud nije nadležan ocjenjivati ni pitanje jesu li nadležna nacionalna tijela u nacionalnom postupku o kojem je riječ pravilno primijenila načela koja proizlaze iz relevantnih odredbi prava Unije. Za potrebe predmetnog postupka dovoljno je istaknuti da se stranke glavnog postupka ne slažu oko tog pitanja te da je sud koji je uputio zahtjev zatražio od Suda pomoć pri donošenju odluke o njemu. To je dovoljno da se zahtjev za prethodnu odluku proglasi dopuštenim. Sud u okviru prethodnog postupka pojašnjava na koji način treba tumačiti relevantne odredbe prava Unije, a sud koji je uputio zahtjev te odredbe, kako ih Sud protumači, primjenjuje na konkretne okolnosti predmeta koji je pred njim u tijeku(15), izvodeći sve odgovarajuće posljedice iz njihove moguće povrede(16).
3. Nužnost odgovora
32. Kao treće, neke vlade navode da je glavni postupak, s obzirom na to da je S. L. Kalėda u međuvremenu stupio na dužnost, postao bespredmetan, što znači da na prethodna pitanja nije nužno odgovoriti. One smatraju da o tužiteljevu zahtjevu, čak i ako su nacionalnim postupkom o kojem je riječ povrijeđena njegova prava (a nisu), više nije moguće odlučivati: odluka suda koji je uputio zahtjev ne bi utjecala na valjanost odluke predstavnika vlada država članica da se S. L. Kalėdu imenuje na dužnost suca Općeg suda.
33. U tom se pogledu mora imati na umu da pretpostavku za odlučivanje u prethodnom postupku čini, među ostalim, činjenica da je pred nacionalnim sudovima uistinu u tijeku postupak u okviru kojeg ti sudovi trebaju donijeti odluku, pri čemu mogu u obzir uzeti presudu kojom se odlučuje o prethodnom pitanju(17).
34. Kada je riječ o predmetnom slučaju, slažem se tim vladama da, čak i ako bi sud koji je uputio zahtjev poništio pobijane odluke, to ne bi izravno utjecalo na valjanost odluke predstavnika vlada država članica da se S. L. Kalėdu imenuje na dužnost suca Općeg suda. U tom bih kontekstu usput istaknuo da se stranke, prema svemu sudeći, slažu da S. L. Kalėda ispunjava zahtjeve iz Ugovorâ. Isto tako, čini mi se da je tužiteljev zahtjev sudu koji je uputio zahtjev da naloži ponovno pokretanje postupka odabira kandidata za dužnost suca Općeg suda sada već postao bespredmetan jer položaj za koji je postupak proveden više nije dostupan.
35. U tom kontekstu možda valja dodati, radi cjelovitosti, da su za konačnu provjeru ispunjava li dani kandidat zahtjeve sposobnosti i neovisnosti predviđene u Ugovorima zaduženi predstavnici vlada država članica te da sudovi Unije ili nacionalni sudovi ne mogu preispitivati tu provjeru. Nakon što je imenovan, član Suda Europske unije ne može biti automatski razriješen dužnosti zbog (navodne ili stvarne) pogreške počinjene tijekom postupka odabira na nacionalnoj razini. To bi se protivilo načelu nesmjenjivosti sudaca(18).
36. Međutim, to ne znači da pogreške počinjene u postupku imenovanja nije moguće ispraviti. Članak 6. Statuta Suda predviđa da „[s]udac može biti razriješen dužnosti ili mu se može oduzeti pravo na mirovinu ili druge zamjenske povlastice samo ako, prema jednoglasnom mišljenju sudaca i nezavisnih odvjetnika Suda, više ne ispunjava propisane uvjete ili obveze koje proizlaze iz njegove službe. […] Ako je dotična osoba član Općeg suda ili specijaliziranog suda, Sud odluku donosi nakon savjetovanja s dotičnim sudom”(19).
37. Iz te odredbe proizlazi da Sud, ako se nakon imenovanja suca pojavi neki element koji može sugerirati da predstavnici vlada država članica svoju ocjenu nisu temeljili na potpunim, točnim i stvarnim informacijama, može provesti istragu i prema potrebi pokrenuti postupak predviđen u članku 6. Statuta Suda. To se može dogoditi ako je, primjerice, kandidat nadležnim tijelima ili odboru iz članka 255. svjesno pružio zavaravajuće informacije i/ili krivotvorene dokumente(20).
38. Važno je istaknuti da Sud, kada nakon imenovanja provjerava takva pitanja, prije svega ima određene obveze, a ne široke diskrecijske ovlasti. Kako je to Sud više puta utvrdio, uključujući u presudi Simpson (koja se odnosila na pogrešku u postupku imenovanja suca tadašnjeg Službeničkog suda Europske unije), iz temeljnog prava na zakonom prethodno ustanovljen neovisan i nepristran sud, zajamčenog člankom 47. Povelje, proizlazi da „svaki sud ima obvezu provjeriti predstavlja li on po svojem sastavu takav sud kada u tom pogledu dođe do ozbiljne sumnje. Ta je provjera nužna kako bi se osiguralo povjerenje koje u demokratskom društvu pojedinci moraju imati u sudove. U tom smislu, takav nadzor bitan je postupovni zahtjev čije poštovanje proizlazi iz javnog poretka i treba ga provjeriti po službenoj dužnosti”(21).
39. Bez obzira na istaknute argumente, nije mi očito da je spor o kojem je riječ postao bespredmetan. Naime, kada mu je Sud u tom pogledu postavio pitanje, sud koji je uputio zahtjev naveo je da je predmet iz glavnog postupka još u tijeku te da, prema njegovu mišljenju, nije potrebno povući zahtjev na temelju članka 267. UFEU-a jer je odluka o njemu i dalje nužna za rješavanje spora(22). Nadalje, tužitelj je na raspravi istaknuo – pri čemu mu litavska vlada nije proturječila – da će, nakon što se postupak koji je sud koji je uputio zahtjev prekinuo na temelju članka 267. UFEU-a nastavi, moći izmijeniti svoj tužbeni zahtjev tako da, primjerice, zatraži donošenje deklaratorne presude, što bi mu moglo donijeti moralnu zadovoljštinu kao oblik naknade ili pak novčanu naknadu štete.
40. Stoga, uzimajući obzir informacije koje su pružili sud koji je uputio zahtjev i stranke glavnog postupka, smatram da je odgovor na prethodna pitanja sudu koji je uputio zahtjev nužan za rješavanje spora koji se pred njim vodi.
B. Meritum
41. Postupak i zahtjevi u pogledu imenovanja sudaca Općeg suda uređeni su člankom 19. stavkom 2. UEU-a i člankom 254. UFEU-a. Te odredbe, koje slično glase, predviđaju da se suci, među ostalim: (i.) „biraju […] iz redova osoba čija je neovisnost neupitna i koj[e] imaju sposobnost potrebnu za obavljanje visoke sudačke dužnosti” te da ih (ii.) „imenuju […] vlade država članica zajedničkom suglasnošću” nakon savjetovanja s odborom iz članka 255.
42. Prvo bitno pitanje u ovom predmetu jest nameće li zahtjev iz tih odredbi da se suci Općeg suda biraju iz redova osoba čija je neovisnost neupitna (u daljnjem tekstu: zahtjev neovisnosti) državama članicama ikakvu obvezu u pogledu postupka odabira kandidata za takve dužnosti.
43. Većina vlada koje su podnijele očitovanja negativno se izjasnila u tom pogledu. One naglašavaju da se članak 19. stavak 2. UEU-a i članak 254. UFEU-a odnose na postupak imenovanja kandidata na sudačku dužnost, to jest na postupak koji se provodi nakon što država članica predloži kandidata. Nasuprot tomu, te odredbe ne sadržavaju nijedno konkretno pravilo u pogledu načina na koji države članica trebaju birati kandidate. Shodno tomu, te vlade navode da je postupak odabira kandidata u isključivoj nadležnosti država članica, koje uživaju neograničenu diskrecijsku ovlast u tom pogledu.
44. U sljedećim ću odjeljcima objasniti zašto se ne slažem s time. Međutim, prije analize tih argumenata, valja iznijeti neke napomene u pogledu pojma „neovisnosti sudaca” i onoga što on podrazumijeva u situacijama poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku.
1. Jedan pojam neovisnosti sudaca
45. Sud je više puta naveo da je člankom 19. UEU-a konkretizirana središnja vrijednost vladavine prava iz članka 2. UEU-a(23), na način da je zadaća provođenja sudskog nadzora u pravnom poretku Unije povjerena Sudu Europske unije i nacionalnim sudovima(24). Sud je pravo na učinkovitu pravnu zaštitu od strane neovisnog suda – koje je sada zajamčeno člankom 47. Povelje – nazvao „svojstvenim vladavini prava”(25). Usto je utvrdio da je jamstvo neovisnosti – koje ima dva aspekta, neovisnost u strogom smislu i nepristranost(26) – svojstveno zadaći suđenja te stoga nužno i na razini Unije (u pogledu članova Suda Europske unije) i na razini država članica (u pogledu članova nacionalnih sudova koji mogu odlučivati o pitanjima koja se tiču primjene ili tumačenja prava Unije)(27).
46. Osim toga, Sud je pojasnio da jamstvo neovisnosti pretpostavlja postojanje pravila o sudovanju koja omogućuju da se kod osoba otkloni svaka opravdana sumnja u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na sudbeno tijelo i njegove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese(28).
47. Konkretnije, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da moraju postojati dva skupa pravila. Jedan skup pravila – za koji je moguće smatrati da je ex ante prirode – ima za cilj osigurati da se za suce mogu imenovati samo osobe koje su neovisne te se takvima doimaju. Ta pravila uključuju materijalne pretpostavke i postupovna pravila za donošenje odluka o imenovanju(29). Drugi skup pravila – za koji je moguće smatrati da je ex post prirode – ima za cilj osigurati da osobe koje su imenovane za suce svoje sudačke dužnosti obavljaju tako da se ne može javiti nikakva objektivno opravdana sumnja u njihovu neovisnost. Među tim su pravilima ona koja predviđaju razloge za nesudjelovanje u odlučivanju, izuzeće i opoziv članova pravosuđa(30) te uređuju druge aspekte sudačkih aktivnosti(31).
48. Dakle, iz izložene sudske prakse izričito proizlazi da u pravu Unije postoji samo jedan pojam „neovisnosti sudaca”(32), koji se primjenjuje i na sudove Unije i na nacionalne sudove. S obzirom na to, ta dva pravna sustava moraju imati, među ostalim, zakonodavna pravila o imenovanju sudaca(33) oblikovana na dovoljno jasan, precizan i sveobuhvatan način(34) koja osiguravaju stvarnu i percipiranu neovisnost sudaca(35).
49. S tim pojašnjenjem na umu, sljedeće pitanje koje treba razmotriti jest primjenjuju li se i na koji način opisana načela u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku.
2. Postupak odabira kandidata za dužnost suca Općeg suda
50. Sada se moram vratiti prigovorima, spomenutima u točki 43. ovog mišljenja, koje su neke vlade istaknule u pogledu primjenjivosti načela koja proizlaze iz članka 19. stavka 2. UEU-a i članka 254. UFEU-a na nacionalni postupak o kojem je riječ.
51. Istina, taj se postupak i odluke koje je litavska vlada donijela na njegovu kraju ne odnose, ako se promatraju izolirano, na imenovanje suca jer samo dovode do odabira kandidata za tu dužnost. Unatoč tomu, taj element, prema mojemu mišljenju, nije važan u ovom kontekstu. U biti, argumenti koje neke vlade iznose u tom pogledu čine mi se pretjerano formalističkima.
52. Nacionalni postupci odabira kandidata i odluke kojima se ti postupci okončavaju sastavni su dio cjelokupnog procesa imenovanja sudaca Općeg suda. Taj proces ima tri zasebne faze: jedna se odvija na nacionalnoj razini (odabir kandidata), jedna se odvija na razini Unije (pred odborom iz članka 255.(36)), a jedna se odvija na međuvladinoj razini (kada predstavnici vlada država članica donose odluku).
53. Svaka od tih triju faza nužan je dio procesa. Osobito, predstavnici vlada država članica ne mogu donijeti odluku o imenovanju člana Suda Europske unije ako nacionalna vlada nije formalno iznijela prijedlog u tom pogledu (te je odbor iz članka 255. proveo razgovor s dotičnom osobom).
54. Smatram nedvojbenim – s obzirom na to da Ugovori u tom pogledu ništa ne govore – da države članice imaju veliku slobodu u organiziranju, strukturiranju i vođenju postupka odabira svojih kandidata. One mogu uspostaviti standardni postupak primjenjiv na sva slična imenovanja ili pak svaki put pokretati ad hoc postupak. Ti postupci mogu biti relativno jednostavni i jasni ili pak zahtijevati različite postupovne korake, primjerice tako da uključuju različite institucije i/ili tijela.
55. S obzirom na to, smatram razumnim pristup odbora iz članka 255., koji je smatrao da je postojanje „otvorenog, transparentnog i strogog nacionalnog postupka odabira” element koji se pozitivno uzima u obzir pri ocjenjivanju prikladnosti kandidata, dok nepostojanje bilo kakvog takvog postupka ne može samo po sebi biti osnova da bi se kandidat smatrao neprikladnim za tu dužnost(37).
56. U vezi s tim možda valja istaknuti da, kako je to Sud više puta naveo, nijedna odredba prava Unije (uključujući članke 2. i 19. UEU-a) ne propisuje državama članicama određeni ustavni model koji uređuje odnose i interakciju između različitih grana državne vlasti, osobito u pogledu definicije i razgraničenja njihovih nadležnosti(38). Sud je usto utvrdio da, kao što to proizlazi iz članka 4. stavka 2. UEU‑a, Unija poštuje nacionalne identitete država članica koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim strukturama – političkim i ustavnim – tako da te države raspolažu određenom marginom prosudbe u provedbi načelâ vladavine prava(39).
57. Shodno tomu, Sud je, kada je riječ o imenovanju nacionalnih sudaca, utvrdio da puka činjenica da nacionalno zakonodavstvo predviđa da odluke o imenovanju sudaca donosi predsjednik(40), premijer(41) ili zakonodavno tijelo(42) države, odnosno da se one donose nakon savjetovanja s tim institucijama, u načelu nije sama po sebi dovoljna da izazove sumnju u neovisnost sudaca o tim institucijama. Sud je zaključio i da sudjelovanje savjetodavnih tijela, primjerice onih koja su sastavljena od drugih sudaca, ako su ta tijela sâma dovoljno neovisna, može doprinijeti tomu da taj postupak bude objektivniji, ograničavajući manevarski prostor kojim u postupku raspolažu druge institucije. Međutim, sudjelovanje takvih tijela ne može se smatrati nužnim(43). Osim toga, činjenica da institucija koja donosi odluke ima određenu marginu prosudbe u odabiru kandidata za imenovanje nije sama po sebi problematična(44).
58. Bez obzira na sve to, Sud je više puta naveo da činjenica da države članice imaju veliku slobodu u strukturiranju odnosa između nositelja vlasti, organizaciji pravosuđa te – za kraj, ali ne i najmanje važno – uređivanju postupka imenovanja nacionalnih sudaca ne znači da one ne moraju poštovati pravo Unije. Osobito, države članice moraju poštovati zahtjev neovisnosti sudova, koji proizlazi iz članaka 2. i 19. UEU-a(45). Naime, kako je to utvrđeno u točki 24. ovog mišljenja, ustaljena je sudska praksa da, iako je organizacija pravosuđa u državama članicama u njihovoj nadležnosti, činjenica je da su one pri izvršavanju te nadležnosti dužne poštovati obveze koje imaju na temelju prava Unije.
59. Ta načela nužno moraju biti primjenjiva na proces imenovanja sudaca Općeg suda te na svaku od njegovih triju faza. Čini mi se umjetnim i nerazumnim tvrditi da pravo Unije nije relevantno u prvoj fazi tog procesa, iako je ta faza, kao i odluka koja se donosi na njezinu kraju, ključna(46). U tom smislu, nije slučajno da Sud u svojoj sudskoj praksi u pogledu neovisnosti sudaca često govori o procesu imenovanja sudaca(47), čime, prema mojem viđenju, upućuje na sve postupovne korake koji u konačnici dovode do formalnog imenovanja sudaca.
60. Međutim, s druge strane, smatram jednako očitim da te faze nije moguće pojedinačno promatrati: važan je način na koji javnost doživljava cjelokupan proces sastavljen od tih faza(48).
61. S obzirom na navedeno, mišljenja sam da nije moguće smatrati da država članica poštuje pravo Unije ako nacionalni postupak odabira kandidata za dužnost člana Suda Europske unije, kako ga je nacionalni zakonodavac osmislio odnosno kako ga nadležna tijela primjenjuju u praksi(49), može ugroziti integritet cjelokupnog procesa imenovanja te stoga i njegov ishod(50). To je slučaj ako – unatoč postojanju odredbi prava Unije koje uređuju, s jedne strane, preostale dvije faze procesa imenovanja(51) i, s druge strane, ostale aspekte sudačke dužnosti kako bi se osiguralo da na njezino obnašanje ne utječu vanjski čimbenici(52) - postupak odabira kandidata može izazvati opravdane sumnje u neovisnost izabrane osobe.
62. Iznijet ću nekoliko ekstremnih primjera: to bi bio slučaj, s primjerice, pozivom na podnošenje prijava u kojem je kao uvjet za kandidate predviđena članstvo u određenoj političkoj stranci ili s odlukom kojom je odabran kandidat koji je otvoreno izjavio (medijima, pred javnim tijelom ili odborom itd.) da će djelovati u interesu svoje matične zemlje ili prema uputama institucije koja ga je izabrala.
63. Stoga se ne mogu složiti ni s argumentom nekih vlada da je donošenje odluke o tome ispunjava li dani kandidat zahtjeve iz Ugovorâ u isključivoj nadležnosti odbora iz članka 255.
64. Podrazumijeva se da bi odbor iz članka 255. u tome trebao imati ključnu ulogu. Naime, upravo je provjera prikladnosti „kandidatâ za obnašanje dužnosti suca i nezavisnog odvjetnika Suda i Općeg suda” sam smisao postojanja takvog odbora. Također je, prema mojem mišljenju, prilično jasno da uspostava odbora iz članka 255. – čiji se korijeni mogu pratiti do „savjetodavnog odbora” iz takozvanog Izvješća o obvezama iz siječnja 2000.(53) i Završnog izvješća radne skupine o radu Suda iz ožujka 2003.(54) – nije trebala biti samo pro forma, već stvarno „podići ljestvicu” za države članice(55).
65. Bez obzira na to, ipak je činjenica da je odbor iz članka 255. samo savjetodavno tijelo koje daje neobvezujuće mišljenje o tom pitanju. Njegova uloga ne može se tumačiti kao da je riječ o jedinom tijelu zaduženom za provjeru profesionalne sposobnosti i neovisnosti kandidata. Zbog navedenih razloga, smatram da je na svim institucionalnim subjektima koji sudjeluju u tom procesu (nacionalna tijela, odbor iz članka 255., predstavnici vlada država članica) da, djelujući unutar područja svoje nadležnosti te u odgovarajućoj fazi procesa, osiguraju ispunjenost tih zahtjeva.
66. Sada ću se, s obzirom na opisana načela, osvrnuti na pitanja koja je uputio Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu), kako su preoblikovana u točki 19. ovog mišljenja.
3. Nacionalni postupak o kojem je riječ
67. Iz izloženih razmatranja proizlazi da je za rješavanje pitanja koja ovaj predmet otvara ključno odgovoriti na pitanje ugrožava li nacionalni postupak o kojem je riječ, kako su ga litavska tijela osmislila i/ili provela, integritet opisanog procesa imenovanja sudaca Općeg suda.
68. Tu ocjenu u načelu treba provesti sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na sve relevantne okolnosti. Međutim, kako bih pomogao tom sudu, reći ću da ne vidim nijedan pravni ili činjenični element sustavne ili kontekstualne prirode(56) koji, promatran zasebno ili u vezi s drugima(57), može kod osoba izazvati objektivno opravdane sumnje u neovisnost kandidata kojeg je litavska vlada predložila za dužnost suca Općeg suda.
69. Kao prvo, za početak se čini važnim naglasiti da je radna skupina za sve osobe na svojem popisu kandidata prema ocjenama smatrala da ispunjavaju zahtjeve sposobnosti i neovisnosti predviđene u Ugovorima Unije(58). Osim toga, kako je to gore spomenuto, čini se da u glavnom postupku nitko nije izrazio sumnju u pogledu toga ispunjava li S. L. Kalėda te zahtjeve.
70. Kao drugo, čini se i da litavska vlada u nacionalnom postupku o kojem je riječ nipošto nije zanemarila pravni okvir koji je sama uspostavila te koji je morala poštovati(59). Osobito, čini se da je radna skupina, prema primjenjivom nacionalnom pravu, savjetodavno tijelo te da njezina preporuka u pogledu imenovanja najviše rangiranog kandidata ne obvezuje litavsku vladu.
71. Kao treće, nijedna odredba prava Unije, uključujući članak 19. UEU-a i članak 254. UFEU-a, ne obvezuje vlade da predlože kandidata koji je, prema njihovu mišljenju, „najprikladniji” za dužnost. Ugovori Unije u pogledu imenovanja sudaca Općeg suda zahtijevaju samo da kandidati ispunjavaju u tim Ugovorima predviđene zahtjeve sposobnosti i neovisnosti. Ako vlada o kojoj je riječ smatra da više kandidata ispunjava te zahtjeve, ona može predložiti bilo kojeg od njih.
72. U tom bih pogledu dodao da vlade prilikom odabira kandidata mogu koristiti dodatne kriterije za odabir, pod uvjetom da su oni u skladu s kriterijima sposobnosti i neovisnosti koje Ugovori predviđaju. Primjerice, ne smatram problematičnim da vlada uzme u obzir spolnu ili geografsku ravnotežu(60). U istom smislu, smatram da su kriteriji iz relevantnog litavskog zakonodavstva (pravna sposobnost, profesionalno iskustvo, prikladnost za obavljanje sudačkih dužnosti, jezične vještine, sposobnost rada u okviru tima u međunarodnom okruženju u kojem je zastupljeno više pravnih tradicija te jamstva neovisnosti, nepristranosti, čestitosti i integriteta(61)) posve u skladu s onima iz Ugovorâ.
73. Za kraj, ali ne i najmanje važno, podsjetit ću na činjenicu da, u skladu sa sudskom praksom kako Suda(62) tako i Europskog suda za ljudska prava(63), ne izaziva svaka nepravilnost počinjena tijekom postupka imenovanja suca nužno sumnju u neovisnost tog suca. Sve ovisi o prirodi nepravilnosti te okolnostima u kojima je do nje došlo(64). Ozbiljne sumnje nastaju, osobito, kada je ta nepravilnost takve vrste i težine da izaziva stvarnu opasnost od toga da bi druge grane državne vlasti (posebice izvršna vlast) – ili, dodao bih, bilo koja druga javna ili privatna fizička ili pravna osoba – mogle neprimjereno utjecati na tog suca. Nasuprot tomu, manje nepravilnosti obično ne dovode u pitanje neovisnost dotičnog suca.
74. Stoga mi se čini da nijedan element od onih koje se ističe u zahtjevu za prethodnu odluku ili pisanim i usmenim očitovanjima stranaka može kod osoba izazvati sumnju u neovisnost kandidata kojeg je izabrala litavska vlada(65). Osobito, ne vidim ništa što bi objektivnog promatrača moglo navesti na pomisao da bi ta osoba mogla, primjerice, smatrati da se nalazi u položaju podređenosti ili ovisnosti(66) u odnosu na neko nacionalno tijelo ili da bi na neki način mogla podlijegati vanjskim utjecajima(67), izravnima ili neizravnima(68), prilikom obnašanja svoje sudačke dužnosti na Općem sudu.
75. Shodno tomu, smatram da je sporno nacionalno zakonodavstvo odnosno praksa, kako proizlaze iz relevantnih nacionalnih zakona (te kako su, koliko mogu zaključiti, primijenjeni u nacionalnom postupku u kojem je riječ) u skladu s člankom 19. stavkom 2. UEU-a i člankom 254. UFEU-a.
V. Zaključak
76. Zaključno, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu, Litva) odgovori na način da se članku 19. stavku 2. UEU-a i članku 254. UFEU-a ne protive nacionalno zakonodavstvo odnosno praksa prema kojima vlada države članice koja je uspostavila skupinu neovisnih stručnjaka zaduženu za ocjenjivanje kandidata koje će se predložiti za dužnost suca Općeg suda i sastavljanje popisa prema ocjenama kandidata koji ispunjavaju zahtjeve profesionalne sposobnosti i neovisnosti predviđene u Ugovorima Unije može s tog popisa izabrati kandidata koji se ne nalazi na prvom mjestu.