Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
NICHOLAS EMILIOU
apresentadas em 18 de abril de 2024 (1)
Processo C‑119/23
Virgilijus Valančius
contra
Lietuvos Respublikos Vyriausybė,
sendo intervenientes:
Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarija,
Lietuvos Respublikos Prezidento kanceliarija,
Saulius Lukas Kalėda
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Administrativo Regional de Vílnius, Lituânia)]
«Reenvio prejudicial — Procedimento nacional de seleção de um candidato a nomeação como juiz do Tribunal Geral da União Europeia — Artigo 19.°, n.° 2, TUE — Artigo 254.° TFUE — Exigência de que o candidato ofereça todas as garantias de independência — Independência judicial — Grupo de peritos independentes — Critérios de seleção — Lista de classificação dos candidatos»
I. Introdução
1. A nomeação dos juízes do Tribunal Geral rege‑se pelo artigo 19.°, n.° 2, TUE e pelo artigo 254.° TFUE. Estas disposições, relativamente sucintas e com uma redação semelhante, estabelecem, nomeadamente, que os juízes são «nomeados de comum acordo […] pelos Governos dos Estados‑Membros, após consulta ao comité previsto no artigo 255.°», e «serão escolhidos de entre pessoas que ofereçam todas as garantias de independência e possuam a capacidade requerida para o exercício de altas funções jurisdicionais».
2. Os princípios enunciados nestas disposições são aplicáveis aos procedimentos nacionais de seleção dos candidatos a propor pelos Governos dos Estados‑Membros para o exercício de funções de juiz do Tribunal Geral? Em caso afirmativo, o requisito de independência, estabelecido nestas disposições, implica algumas obrigações específicas para os Estados‑Membros no que respeita à forma como devem organizar e tramitar esses procedimentos? Mais concretamente, o direito da União opõe‑se a que um Estado‑Membro, que constituiu um grupo de peritos independentes para avaliar os candidatos e elaborar uma lista de classificação daqueles que satisfazem os requisitos de competência profissional e de independência, selecione um candidato dessa lista diferente do candidato classificado em primeiro lugar?
3. Estas são, no essencial, as principais questões suscitadas no presente processo.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União Europeia
4. Nos termos do artigo 1.° da Decisão 2010/124/UE do Conselho, de 25 de fevereiro de 2010, relativa às regras de funcionamento do comité previsto no artigo 255.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (2) (a seguir «comité do artigo 255.°»), estas regras constam do anexo desta decisão. Os pontos 6 a 8 das referidas regras têm a seguinte redação:
«6. Análise da questão pelo comité e pedido de informações complementares
Após a apresentação de uma proposta de candidatura por um Governo de um Estado‑Membro, o Secretariado‑Geral do Conselho comunica esta proposta ao presidente do comité.
O comité pode pedir ao Governo autor da proposta que lhe comunique informações complementares ou outros elementos que entenda serem necessários às suas deliberações.
7. Audição
Salvo quando se trate de uma proposta que tenha por objeto a renovação de um mandato de juiz ou de advogado‑geral, o comité ouve o candidato no âmbito de uma audição não pública.
8. Fundamentação e apresentação do parecer
O parecer emitido pelo comité deve ser fundamentado. A fundamentação enuncia as razões essenciais nas quais o comité baseou o seu parecer.
O parecer do comité é comunicado aos representantes dos Governos dos Estados‑Membros. [...]»
B. Direito nacional
5. O artigo 52.°, n.° 3, da Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymas (Lei da República da Lituânia sobre o Governo), de 19 de maio de 1994 (3), dispõe:
«O Governo nomeia os candidatos a juízes do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Geral da União Europeia [(a seguir “Tribunal Geral”)], após ter obtido a aprovação do presidente da República da Lituânia e ter consultado o Parlamento Lituano, de acordo com o procedimento previsto no Lietuvos Respublikos Seimo statutas [(Estatuto do Parlamento da República da Lituânia)].»
6. Os pontos 2 a 4, 13, 15, 19, 21 e 22 da Pretendento į Europos Sąjungos bendrojo teismo teisėjus atrankos tvarkos aprašas (Descrição do procedimento de seleção dos candidatos ao exercício de funções de juiz do [Tribunal Geral]), na versão aplicável ao litígio no processo principal, adotada pelo Decreto n.° 1R‑65 do Ministro da Justiça da República da Lituânia, de 9 de março de 2021, dispõem:
«2. É criado o Grupo de Trabalho de Seleção [(a seguir “grupo de trabalho”)] por despacho do primeiro‑ministro da República da Lituânia. O grupo de trabalho é composto por sete elementos. Inclui o ministro da Justiça da República da Lituânia (chefe do grupo de trabalho), um representante do Parlamento da República da Lituânia, um representante do presidente da República da Lituânia, um representante do Conselho Judicial, um representante da Faculdade de Direito da Universidade Mykolas Romeris, um representante da Faculdade de Direito da Universidade de Vílnius e um representante da Faculdade de Direito da Universidade Vytautas Magnus. Um funcionário do Ministério da Justiça da República da Lituânia é nomeado secretário do grupo de trabalho.
3. O grupo de trabalho, tendo em conta os seis critérios de seleção de candidatos ao exercício de funções de juiz do [Tribunal Geral] estabelecidos nos Tratados em que se funda a União e especificados no sexto relatório de atividades do [comité do artigo 255.°] […], informa o público da abertura do procedimento de seleção mediante a publicação de um anúncio no sítio Internet do Ministério da Justiça, convidando as pessoas que satisfazem os referidos critérios a apresentarem um dossiê de candidatura para efeitos do procedimento de seleção […].
4. O grupo de trabalho fixa um prazo de, pelo menos, dez dias úteis para os candidatos apresentarem as suas candidaturas ao Ministério da Justiça com vista a participarem no procedimento de seleção […].
[…]
13. O procedimento de seleção abrange uma avaliação para determinar se os candidatos satisfazem os critérios definidos no n.° 3 da descrição, com base nos documentos apresentados pelos mesmos, e uma entrevista de seleção. […]
[…]
15. Na fase de seleção, os candidatos são avaliados com base nos seis critérios enunciados no ponto 3 da descrição: competência jurídica; experiência profissional; aptidão para o exercício de funções jurisdicionais; conhecimentos linguísticos; capacidade para trabalhar em equipa num ambiente internacional em que estão representadas várias tradições jurídicas; e garantias de independência, imparcialidade, probidade e integridade.
[…]
19. No final do procedimento de seleção, cada membro do grupo de trabalho atribui ao candidato uma pontuação entre 1 e 10. A pontuação mais baixa é de 1 ponto e a mais elevada é de 10 pontos. As pontuações individuais atribuídas pelos membros do grupo de trabalho são somadas. A classificação estabelecida com base nos resultados obtidos é transposta para uma lista. A lista deve incluir todos os candidatos que o grupo de trabalho considere satisfazerem os critérios de seleção como juiz do [Tribunal Geral], independentemente da pontuação obtida.
[…]
21. No final do procedimento de seleção, o chefe do grupo de trabalho apresenta ao Governo Lituano um projeto legislativo sobre a nomeação do candidato mais bem classificado para o cargo de juiz do [Tribunal Geral], juntando a ata da reunião do grupo de trabalho com um anexo (a lista de classificação elaborada pelo grupo de trabalho indicando a pontuação obtida pelos candidatos) e o curriculum vitae do candidato mais bem classificado.
22. O referido projeto constitui uma recomendação de nomeação do candidato mais bem classificado para o cargo de juiz do [Tribunal Geral] dirigida ao Governo Lituano, o qual, em conformidade com o artigo 52.°, n.° 3, da Lei sobre o Governo, propõe um candidato para o cargo de juiz do [Tribunal Geral].»
III. Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais
A. Procedimento de seleção em causa
7. Virgilijus Valančius, demandante no processo principal (a seguir «demandante»), foi nomeado para o exercício de funções de juiz do Tribunal Geral em 13 de abril de 2016, após ter sido proposto como candidato pelo Governo Lituano. O mandato do demandante terminou em 31 de agosto de 2019, mas este continuou a exercer as funções de juiz do Tribunal Geral após essa data, com base no artigo 5.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia (a seguir «Estatuto») (4).
8. Por Decisão de 31 de julho de 2019, o Governo Lituano solicitou ao presidente da República da Lituânia e ao Parlamento Lituano que aprovassem a candidatura de V. Valančius para um novo mandato. Uma vez que não foi possível chegar a um consenso sobre esta nomeação entre as três instituições nacionais envolvidas, foi publicado, em março de 2021, um convite à apresentação de candidaturas com vista à nomeação de um candidato para o exercício de funções de juiz do Tribunal Geral. Paralelamente, o grupo de trabalho foi constituído por decreto do primeiro‑ministro e as regras relativas à tramitação do procedimento de seleção foram aprovadas por despacho do Ministro da Justiça.
9. Em 10 de maio de 2021, o grupo de trabalho avaliou os potenciais candidatos, tendo chegado a acordo sobre uma lista de oito pessoas que satisfaziam os critérios de seleção como juízes, ordenadas por pontuação decrescente (a seguir «lista de mérito»). De acordo com esta lista de mérito, o demandante era o candidato mais adequado.
10. Em 11 de maio de 2021, o Ministério da Justiça propôs ao Governo Lituano a candidatura do demandante.
11. Em 6 de abril de 2022, o Governo Lituano propôs ao presidente da República da Lituânia e ao Parlamento Lituano a aprovação da candidatura da pessoa classificada em segundo lugar na lista de mérito. Por Decisão de 4 de maio de 2022, o Governo Lituano, tendo em conta o acordo expresso pelo presidente da República da Lituânia e pelo Parlamento Lituano, propôs essa pessoa como candidato ao exercício de funções de juiz do Tribunal Geral (a seguir «primeira decisão de nomeação»).
12. Em 5 de julho de 2022, o comité do artigo 255.° emitiu um parecer desfavorável sobre esse candidato.
13. Em 14 de setembro de 2022, o Governo da República da Lituânia solicitou ao presidente da República da Lituânia e ao Parlamento Lituano que aprovassem a proposta de candidatura do terceiro classificado na lista de mérito, Saulius Lukas Kalėda, ao exercício das funções de juiz do Tribunal Geral. Tendo obtido a aprovação das duas instituições, o Governo Lituano decidiu propor essa pessoa como candidato (a seguir «segunda decisão de nomeação») (5).
14. Na sequência de parecer favorável do comité do artigo 255.°, S. L. Kalėda foi nomeado juiz do Tribunal Geral pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros em 15 de setembro de 2023 e prestou juramento na sessão do Tribunal Geral de 27 de setembro de 2023, momento em que terminou o mandato do demandante como juiz do Tribunal Geral.
B. Processo principal e processo no Tribunal de Justiça
15. Em 18 de maio de 2022, o demandante intentou uma ação de anulação da primeira decisão de nomeação no Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Administrativo Regional de Vílnius, Lituânia), pedindo, nomeadamente, que o Governo Lituano fosse condenado a reabrir os procedimentos de consulta e de proposta de um candidato ao exercício de funções de juiz do Tribunal Geral, em conformidade com os procedimentos previstos na lei, submetendo para consulta e proposta o nome do candidato mais bem classificado pelo grupo de trabalho. Neste contexto, o demandante alegou que o procedimento nacional de seleção de um candidato para o cargo de juiz do Tribunal Geral (a seguir «procedimento nacional em causa»), nos moldes em que foi realizado, viola os princípios decorrentes do artigo 19.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TUE e do artigo 254.°, segundo parágrafo, TFUE. Posteriormente, o demandante alargou o objeto da ação a fim de abranger também a segunda decisão de nomeação (6).
16. O Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Administrativo Regional de Vílnius), tendo dúvidas quanto à correta interpretação das disposições do direito da União acima referidas, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 254.° [TFUE], lido em conjugação com o artigo 19.°, n.° 2, [TUE], que prevê que os membros do [Tribunal Geral] são escolhidos de entre pessoas “que ofereçam todas as garantias de independência e possuam a capacidade requerida para o exercício de altas funções jurisdicionais”, exige que um Estado‑Membro da União Europeia selecione um candidato a nomeação para o exercício de funções de juiz do [Tribunal Geral] exclusivamente com base na sua capacidade profissional?
2) Uma prática nacional, como a que está em causa no presente processo, segundo a qual, para assegurar a transparência da seleção de um determinado candidato, o governo de um Estado‑Membro ao qual incumba propor um candidato a nomeação para o exercício de funções de juiz do [Tribunal Geral] constitui um grupo de peritos independentes para avaliar os candidatos, o qual, depois de ter entrevistado todos os candidatos, elabora uma lista de classificação dos candidatos com base em critérios de seleção claros e objetivos previamente definidos e, nas condições previamente anunciadas, propõe ao Governo o candidato mais bem classificado em função na sua capacidade e competências profissionais, mas o Governo propõe para nomeação como juiz da União Europeia um candidato diferente do candidato classificado na primeira posição na lista de classificação, é compatível com o requisito de independência do juiz e com os outros requisitos para o exercício de funções jurisdicionais previstos no artigo 254.° [TFUE], lido em conjugação com o artigo 19.°, n.° 2, [TUE], tendo em conta que um juiz nomeado de modo potencialmente ilegal poderá influenciar as decisões do [Tribunal Geral]?»
17. Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 26 de setembro de 2023, foi enviado um pedido de informações ao órgão jurisdicional de reenvio, solicitando‑lhe que esclarecesse se o facto de S. L. Kalėda ter sido nomeado juiz do Tribunal Geral por Decisão dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros de 15 de setembro de 2023 afetava de alguma maneira o objeto do processo principal e, em caso afirmativo, se esse órgão jurisdicional pretendia manter o seu pedido de decisão prejudicial. Por carta de 10 de outubro de 2023, o referido órgão jurisdicional informou que a nomeação não afetava o objeto do processo principal e que tencionava manter o seu pedido de decisão prejudicial.
18. O demandante, os Governos Checo, Lituano, Húngaro, Neerlandês, Polaco e Sueco e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas no âmbito do presente processo. O demandante, o Governo Checo, a Irlanda, os Governos Lituano e Polaco e a Comissão também apresentaram alegações orais na audiência de 16 de janeiro de 2024.
IV. Análise
19. Com as suas duas questões, que podem ser analisadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 19.°, n.° 2, TUE e o artigo 254.° TFUE se opõem a uma legislação ou prática nacional segundo a qual o governo de um Estado‑Membro, que constituiu um grupo de peritos independentes para avaliar os candidatos a propor para o exercício de funções de juiz do Tribunal Geral e elaborar uma lista de classificação dos candidatos que satisfaçam os requisitos de competência profissional e de independência previstos nos Tratados da União, pode selecionar um candidato dessa lista diferente do candidato classificado em primeiro lugar.
20. Antes de apreciar o mérito desta questão, examinarei alguns aspetos processuais de caráter preliminar.
A. Aspetos processuais: competência do Tribunal de Justiça, admissibilidade do pedido de decisão prejudicial e necessidade de resposta
21. Alguns dos Governos dos Estados‑Membros que apresentaram observações aduziram vários argumentos em que contestam a competência do Tribunal de Justiça e/ou a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial e/ou a necessidade de o Tribunal de Justiça responder às questões prejudiciais apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio. Embora estas partes tenham, em certa medida, agrupado os seus argumentos sobre estas três problemáticas, analisá‑las‑ei separadamente.
1. Competência
22. Em primeiro lugar, alguns dos governos consideraram que o Tribunal de Justiça não tem competência para responder às questões prejudiciais apresentadas. No seu entender, uma vez que o procedimento através do qual um governo propõe um candidato se rege exclusivamente pelo direito nacional, as disposições do direito da União cuja interpretação é solicitada não são aplicáveis no processo principal. Alguns dos governos também invocam a complexidade do processo de nomeação para o exercício de funções de juiz do Tribunal Geral, que termina com a adoção de uma decisão, de comum acordo, pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, a qual não está sujeita à fiscalização da legalidade pelo Tribunal de Justiça. Argumentam que, a fortiori, o Tribunal de Justiça não pode ser competente para se pronunciar sobre a legalidade da fase nacional deste processo complexo.
23. A esse respeito, importa salientar, antes de mais, que as questões prejudiciais apresentadas dizem respeito ao âmbito de aplicação do artigo 19.°, n.° 2, TUE e do artigo 254.° TFUE, uma matéria que exige a interpretação destas disposições do direito primário da União e que, como tal, está plenamente abrangida pela competência do Tribunal de Justiça por força do artigo 267.° TFUE (7).
24. Além disso, recordo que, segundo jurisprudência constante, embora a organização da justiça nos Estados‑Membros seja, na verdade, da competência destes últimos, também é verdade que, no exercício dessa competência, os Estados‑Membros estão obrigados a respeitar as obrigações que para eles decorrem do direito da União. O mesmo se pode dizer, nomeadamente, no que respeita às regras nacionais relativas à adoção das decisões de nomeação dos juízes e, sendo caso disso, das regras relativas à fiscalização jurisdicional aplicável no contexto desses procedimentos de nomeação (8). Creio que este princípio deve ser aplicável, a fortiori, no que respeita às regras nacionais relativas à adoção de decisões destinadas a fazer parte — como explicarei mais adiante — do processo de nomeação dos membros do Tribunal de Justiça da União Europeia.
25. Além disso, não estou convencido de que se possa estabelecer uma analogia entre o presente processo e os processos em que o Tribunal de Justiça sustentou que, nos termos do artigo 263.° TFUE, não é competente para fiscalizar a legalidade dos atos adotados pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, agindo não na qualidade de membros do Conselho, mas de representantes do seu governo, e exercendo assim coletivamente as competências dos Estados‑Membros, como é o caso quando decidem nomear membros do Tribunal de Justiça da União Europeia (9).
26. As decisões impugnadas não são atos de natureza intergovernamental, mas atos adotados pelas autoridades lituanas com base no direito nacional. Esses atos podem muito bem ser considerados, como defendem alguns governos, atos preliminares, no sentido de que se destinam a constituir uma etapa de um processo complexo que conduzirá, em última análise, à adoção de uma decisão de natureza intergovernamental. No entanto, também é verdade que, se as decisões impugnadas — que indubitavelmente produzem alguns efeitos jurídicos — podem ser objeto de fiscalização jurisdicional ao abrigo do direito nacional, a incompetência do Tribunal de Justiça relativamente a outro ato diferente (a decisão de nomeação adotada pelos representantes dos Governos dos Estados‑Membros) é manifestamente irrelevante para determinar a capacidade (ou melhor, o dever) de o Tribunal de Justiça responder às questões prejudiciais apresentadas ao abrigo do artigo 267.° TFUE, desde que as mesmas digam respeito à interpretação do direito da União.
2. Admissibilidade
27. Em segundo lugar, alguns dos governos alegaram que as questões prejudiciais apresentadas são inadmissíveis, uma vez que a resposta às mesmas não é necessária para resolver o litígio pendente no órgão jurisdicional de reenvio. Esta posição funda‑se em dois argumentos: i) o órgão jurisdicional de reenvio não tem competência para decretar a medida requerida pelo demandante (uma providência cautelar contra o Governo), uma vez que tal implicaria o exercício das prerrogativas do Governo em matéria de política externa; e ii) as questões são hipotéticas, visto que o procedimento nacional em causa — mesmo assumindo que as disposições do direito da União em questão devam ser consideradas aplicáveis — foi, em todo o caso, realizado em conformidade com essas disposições.
28. Importa referir que, como resulta de jurisprudência constante, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação ou à validade de uma regra de direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se. Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação de uma regra da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (10).
29. No caso em apreço, não identifico nenhum elemento suscetível de ilidir esta presunção. Com efeito, existe um verdadeiro litígio, pendente no órgão jurisdicional de reenvio, em que o demandante invocou disposições do direito da União cuja interpretação constitui o objeto das questões prejudiciais apresentadas (11). A questão de saber se as disposições do direito da União invocadas são efetivamente aplicáveis neste litígio e, em caso afirmativo, se estas disposições foram cumpridas são matérias que dizem respeito ao mérito das questões prejudiciais apresentadas e, como tal, não podem afetar a admissibilidade destas questões (12).
30. Também não considero mais convincente o argumento baseado numa alegada incompetência do órgão jurisdicional de reenvio para fiscalizar as decisões impugnadas ou para decretar a medida específica requerida pelo demandante. É facto assente que as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional devem ser respondidas no quadro regulamentar e factual que o mesmo define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar (13). A questão de saber se o pedido pendente no órgão jurisdicional de reenvio é admissível ou se a decisão de reenvio foi adotada em conformidade com as regras aplicáveis aos processos nacionais são matérias que ultrapassam o âmbito da competência do Tribunal de Justiça definido no artigo 267.° TFUE (14).
31. Do mesmo modo, a questão de saber se as autoridades nacionais competentes aplicaram corretamente os princípios decorrentes das disposições pertinentes do direito da União no procedimento nacional em causa é, mais uma vez, uma matéria que não cabe ao Tribunal de Justiça apreciar. Para efeitos do presente processo, basta referir que as partes no processo principal estão em desacordo quanto a este ponto e que o órgão jurisdicional de reenvio solicitou a assistência do Tribunal de Justiça para se pronunciar a este respeito. Este facto é suficiente para declarar como admissível o pedido de decisão prejudicial. No contexto de um processo prejudicial, cabe ao Tribunal de Justiça clarificar a correta interpretação das disposições do direito da União em causa e ao órgão jurisdicional de reenvio aplicar estas disposições, tal como interpretadas, às circunstâncias concretas do caso (15), retirando todas as consequências adequadas de uma eventual violação das mesmas (16).
3. Necessidade de resposta
32. Em terceiro lugar, alguns dos governos alegam que, uma vez que S. L. Kalėda assumiu funções entretanto, o processo principal perdeu o seu objeto, o que significa que não há necessidade de responder às questões prejudiciais apresentadas. No seu entender, mesmo que o procedimento nacional em causa tivesse violado os direitos do demandante (quod non), a medida por este requerida já não poderia ser decretada: a decisão do órgão jurisdicional de reenvio não afetaria a validade da decisão dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros de nomear S. L. Kalėda como juiz do Tribunal Geral.
33. A este respeito, há que ter em conta que o processo prejudicial pressupõe, nomeadamente, que esteja efetivamente pendente um litígio num órgão jurisdicional nacional, no âmbito do qual este é chamado a proferir uma decisão suscetível de ter em consideração o acórdão prejudicial (17).
34. No caso em apreço, subscrevo o entendimento desses governos no sentido de que, mesmo que as decisões impugnadas devessem ser anuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio, essa anulação não teria nenhum impacto direto na validade da decisão dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros de nomear S. L. Kalėda como juiz do Tribunal Geral. Neste contexto, observo, de passagem, que se afigura consentâneo entre as partes o facto de S. L. Kalėda cumprir os requisitos estabelecidos nos Tratados. Do mesmo modo, afigura‑se que o pedido do demandante ao órgão jurisdicional de reenvio de reabrir o procedimento de seleção de um candidato para o exercício de funções de juiz do Tribunal Geral ficou, entretanto, desprovido de objeto, uma vez que o cargo para o qual o procedimento teve lugar já foi preenchido.
35. Neste contexto, considero oportuno acrescentar, por uma questão de exaustividade, que a verificação final do cumprimento, por um determinado candidato, dos requisitos de competência e independência estabelecidos nos Tratados cabe aos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, e que essa avaliação não pode ser objeto de fiscalização jurisdicional pelos tribunais da União ou pelos órgãos jurisdicionais nacionais. Uma vez nomeado, um membro do Tribunal de Justiça da União Europeia não pode ser automaticamente afastado das suas funções devido a um erro (alegado ou real) cometido durante o procedimento de seleção a nível nacional. Tal seria contrário ao princípio da inamovibilidade dos juízes (18).
36. No entanto, tal não significa que os erros cometidos no processo de nomeação não possam ser sanados. O artigo 6.° do Estatuto dispõe que «[o]s juízes só podem ser afastados das suas funções ou privados do seu direito a pensão ou de outros benefícios que a substituam se, por decisão unânime dos juízes e advogados‑gerais do Tribunal de Justiça, tiverem deixado de corresponder às condições exigidas ou de cumprir os deveres decorrentes do cargo. […] Caso o interessado seja membro do Tribunal Geral ou de um tribunal especializado, o Tribunal de Justiça decide após consulta ao tribunal em causa» (19).
37. Decorre desta disposição que, caso surja, após a nomeação de um juiz, qualquer elemento suscetível de pôr em dúvida que a avaliação dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros foi realizada com base em informações completas, corretas e verdadeiras, o Tribunal de Justiça poderá investigar essa questão e, se for caso disso, decidir desencadear o procedimento previsto no artigo 6.° do Estatuto. Tal pode acontecer, por exemplo, quando um candidato forneça conscientemente informações enganosas e/ou documentos falsificados às autoridades nacionais competentes ou ao comité do artigo 255.° (20).
38. Também é importante referir que a prerrogativa do Tribunal de Justiça de fiscalizar estas questões, após a nomeação, é definida por obrigação e não por amplos poderes discricionários. Como o Tribunal de Justiça tem reiteradamente afirmado, nomeadamente no Acórdão Simpson (proferido num processo que dizia respeito a um erro no processo de nomeação de um juiz do então Tribunal da Função Pública da União Europeia), decorre do direito fundamental a uma ação perante um tribunal independente, imparcial e previamente estabelecido por lei, consagrado no artigo 47.° da Carta, que «qualquer órgão jurisdicional tem a obrigação de verificar se, pela sua composição, constitui um tribunal desse tipo quando surja uma dúvida séria quanto a esse ponto. Essa verificação é necessária à confiança que os tribunais de uma sociedade democrática devem inspirar nos particulares. Neste sentido, essa fiscalização constitui uma formalidade essencial cujo respeito é de ordem pública e é de conhecimento oficioso» (21).
39. Não obstante o que precede, não me parece evidente que o litígio em causa tenha perdido o seu objeto. Com efeito, quando questionado a este respeito pelo Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio informou que o processo principal ainda estava pendente e que considerava que não havia que retirar o pedido de decisão prejudicial ao abrigo do artigo 267.° TFUE, uma vez que a resposta às referidas questões ainda era necessária para decidir o litígio (22). Acresce que, o demandante afirmou na audiência, sem que tal fosse refutado pelo Governo Lituano, que, uma vez retomado o processo após a suspensão da instância ordenada pelo órgão jurisdicional de reenvio ao abrigo do artigo 267.° TFUE, poderia alterar os seus pedidos, por exemplo, requerendo uma decisão declarativa, que lhe poderia ser favorável como forma de reparação, ou uma indemnização pecuniária.
40. Por conseguinte, tendo em conta as informações fornecidas tanto pelo órgão jurisdicional de reenvio como pelas partes no processo principal, entendo que continua a ser necessária uma resposta às questões prejudiciais apresentadas para que o órgão jurisdicional de reenvio possa resolver o litígio que lhe foi submetido.
B. Mérito
41. O procedimento e os requisitos de nomeação dos juízes do Tribunal Geral são regulados pelo artigo 19.°, n.° 2, TUE e pelo artigo 254.° TFUE. Estas disposições, que têm uma redação semelhante, estabelecem que os juízes do Tribunal Geral devem, em especial, ser: i) «escolhidos de entre pessoas que ofereçam todas as garantias de independência e possuam a capacidade requerida para o exercício de altas funções jurisdicionais», e ii) «nomeados de comum acordo, por seis anos, pelos Governos dos Estados‑Membros», após consulta ao comité do artigo 255.°
42. A primeira questão que está no cerne do presente processo é saber se o requisito de os juízes do Tribunal Geral serem escolhidos de entre pessoas que ofereçam todas as garantias de independência («requisito de independência»), previsto nas referidas disposições, cria qualquer obrigação para os Estados‑Membros em termos do procedimento de seleção dos candidatos a propor para esses cargos.
43. A maioria dos governos que apresentaram observações considerou que a resposta a esta questão era negativa. Salientaram que o artigo 19.°, n.° 2, TUE e o artigo 254.° TFUE dizem respeito ao processo através do qual os candidatos são nomeados juízes, ou seja, o processo que tem lugar depois de um Estado‑Membro ter proposto um candidato. Em contrapartida, estas disposições não contêm nenhuma regra específica quanto à forma como os Estados‑Membros devem selecionar os candidatos. Por conseguinte, os referidos governos alegam que o procedimento de seleção dos candidatos é da competência exclusiva dos Estados‑Membros, que dispõem de um poder discricionário ilimitado nesta matéria.
44. Nas páginas que se seguem, explicarei por que motivo não subscrevo este entendimento. No entanto, antes de abordar estes argumentos, há que fazer algumas observações preliminares sobre o conceito de «independência judicial» e sobre o que este implica em situações como a que está em causa no processo principal.
1. Conceito de independência judicial
45. O Tribunal de Justiça tem afirmado reiteradamente que o artigo 19.° TUE concretiza o valor fundamental do Estado de direito consagrado no artigo 2.° TUE (23), confiando a tarefa de assegurar a fiscalização jurisdicional na ordem jurídica da União ao Tribunal de Justiça da União Europeia e aos órgãos jurisdicionais nacionais (24). O Tribunal de Justiça considerou o direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva por um tribunal independente — que está atualmente consagrado no artigo 47.° da Carta — «inerente a um Estado de direito» (25). O Tribunal de Justiça também sustentou que a garantia de independência — que comporta dois aspetos, a saber, a independência stricto sensu e a imparcialidade (26) — é inerente à missão de julgar e, portanto, impõe‑se tanto a nível da União (no que diz respeito aos membros do Tribunal de Justiça da União Europeia) como a nível do Estado‑Membro (no que diz respeito aos membros dos órgãos jurisdicionais nacionais que se poderão pronunciar sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União) (27).
46. Além disso, o Tribunal de Justiça precisou que a garantia de independência postula a existência de regras sobre a administração da justiça que permitam afastar qualquer dúvida legítima, no espírito dos particulares, quanto à impermeabilidade de uma instância judicial em relação a elementos externos e à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto (28).
47. Mais concretamente, resulta de jurisprudência constante que devem existir dois conjuntos de regras. Um conjunto de regras — que se pode considerar de natureza ex ante — tem por objetivo garantir que apenas pessoas que são e aparentam ser independentes podem ser nomeadas juízes. Estas regras incluem as condições materiais e as modalidades processuais que presidem à adoção de decisões de nomeação (29). Outro conjunto de regras — que se pode considerar de natureza ex post — tem por objetivo garantir que as pessoas nomeadas como juízes exercem as funções jurisdicionais de uma forma que afaste a possibilidade de surgirem dúvidas objetivamente justificadas quanto à sua independência. Estas regras abrangem, nomeadamente, as que estabelecem as causas de inibição, de recusa e de destituição dos membros da magistratura (30), bem como outros aspetos da atividade dos juízes (31).
48. Resulta assim expressis verbis da jurisprudência acima referida que, no direito da União, existe apenas um conceito de «independência judicial» (32), o qual se aplica de igual forma aos tribunais da União e aos órgãos jurisdicionais nacionais. Para o efeito, os respetivos sistemas jurídicos devem dispor, nomeadamente, de regras relativas à nomeação dos juízes, adotadas pelo poder legislativo (33) e formuladas de forma suficientemente clara, precisa e completa (34), a fim de preservar a independência real e aparente dos juízes (35).
49. Uma vez esclarecidos os pontos precedentes, importa analisar em seguida a questão de saber se e, se for caso disso, de que forma os princípios acima ilustrados podem ser aplicados numa situação como a que está em causa no processo principal.
2. Procedimento de seleção de candidatos ao exercício de funções de juiz do Tribunal Geral
50. Nesta fase, há que voltar às objeções, mencionadas no n.° 43, supra, suscitadas por alguns governos relativamente à aplicabilidade dos princípios decorrentes do artigo 19.°, n.° 2, TUE e do artigo 254.° TFUE ao procedimento nacional em causa.
51. É certo que, quando considerados isoladamente, esse procedimento e as decisões que o Governo Lituano adotou no termo do mesmo não dizem respeito à nomeação de um juiz, uma vez que apenas conduzem à seleção de um candidato a esse cargo. Todavia, este elemento não tem, a meu ver, relevância no presente contexto. Com efeito, considero que os argumentos apresentados por alguns governos a este respeito são extremamente formalistas.
52. Os procedimentos nacionais de seleção dos candidatos e as decisões que põem termo a esses procedimentos são elementos integrantes do processo global que conduz à nomeação dos juízes do Tribunal Geral. Esse processo divide‑se em três fases distintas: a primeira tem lugar a nível nacional (para a seleção do candidato), a segunda a nível da União (perante o comité do artigo 255.° (36)) e a terceira a nível intergovernamental (quando os representantes dos Governos dos Estados‑Membros adotam uma decisão).
53. Cada uma destas três fases representa uma etapa necessária do processo. Concretamente, os representantes dos Governos dos Estados‑Membros não podem tomar uma decisão sobre a nomeação de um membro do Tribunal de Justiça da União Europeia sem que tenha sido apresentada uma proposta formal nesse sentido por um governo nacional (e sem que a pessoa em questão tenha sido entrevistada pelo comité do artigo 255.°).
54. A meu ver, é inquestionável que — dado o silêncio dos Tratados sobre esta questão — os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação quanto à organização, estrutura e tramitação do procedimento de seleção dos seus candidatos. Podem instituir um procedimento geral aplicável a todos os casos de nomeações análogas ou, pelo contrário, recorrer a um procedimento ad hoc para cada nomeação. Estes procedimentos podem ser relativamente simples e lineares, ou compostos por diferentes fases processuais, envolvendo, por exemplo, diferentes instituições e/ou organismos.
55. A este respeito, considero assim bastante razoável a abordagem seguida pelo comité do artigo 255.º , que declarou que a existência de «um procedimento de seleção nacional aberto, transparente e rigoroso» é um elemento que é positivamente tido em conta na avaliação da aptidão de um candidato; ao passo que a inexistência de tal procedimento não pode, por si só, constituir fundamento para considerar um candidato inadequado para o cargo (37).
56. Neste contexto, importa recordar que, como o Tribunal de Justiça tem reiteradamente afirmado, nenhuma disposição do direito da União (incluindo os artigos 2.° e 19.° TUE) impõe que os Estados‑Membros adotem um modelo constitucional específico que regule as relações e a interação entre os diferentes poderes estatais, nomeadamente no que respeita à definição e aos limites das respetivas competências (38). Além disso, o Tribunal de Justiça também sustentou que, como resulta do artigo 4.°, n.° 2, TUE, a União respeita a identidade nacional dos Estados‑Membros, inerente às suas estruturas políticas e constitucionais fundamentais, de modo que estes Estados dispõem de uma certa margem de apreciação para assegurar a aplicação dos princípios do Estado de direito (39).
57. Assim, no que se refere à nomeação dos juízes nacionais, o Tribunal de Justiça concluiu que, em princípio, o simples facto de a legislação nacional prever que as decisões em causa sejam adotadas pelo presidente (40), pelo primeiro‑ministro (41) ou pelos órgãos legislativos (42) do Estado, ou após consulta a estes, não constitui, por si só, um elemento suscetível de pôr em causa a independência dos juízes em relação a essas instituições. O Tribunal de Justiça também declarou que a participação de órgãos consultivos, por exemplo compostos por outros juízes, poderá contribuir para conferir objetividade a esse processo, enquadrando a margem de manobra de que dispõem as outras instituições envolvidas no processo, desde que estes órgãos sejam eles próprios suficientemente independentes. No entanto, a participação destes órgãos não pode ser considerada necessária (43). Também não é problemático em si mesmo que a instituição que tem o poder de decisão disponha de uma certa margem de apreciação na seleção dos candidatos a nomear (44).
58. Não obstante o exposto, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente esclarecido que a ampla margem de manobra de que os Estados‑Membros dispõem na estruturação da relação entre poderes públicos, na definição da sua própria arquitetura judicial e — por último, mas não menos importante — na regulamentação do processo de nomeação dos juízes nacionais, não os exonera do cumprimento do direito da União. Concretamente, os Estados‑Membros são obrigados a respeitar a exigência de independência dos órgãos jurisdicionais, que decorre dos artigos 2.° e 19.° TUE (45). Com efeito, conforme referido no n.° 24, supra, resulta de jurisprudência constante que, embora a organização da justiça nos Estados‑Membros seja da competência destes, também é verdade que, no exercício desta competência, os Estados‑Membros são obrigados a cumprir as suas obrigações decorrentes do direito da União.
59. Estes princípios têm necessariamente de ser aplicáveis ao processo de nomeação dos juízes do Tribunal Geral e a cada uma das suas três fases. A meu ver, o argumento de que a primeira fase desse processo, não obstante o seu caráter essencial e o papel decisivo desempenhado pela decisão tomada no final do mesmo, deve ser considerada um «domínio não sujeito ao direito da União» afigura‑se artificial e ilógico (46). De facto, não é por acaso que, na sua jurisprudência relativa à independência judicial, o Tribunal de Justiça se refere frequentemente ao processo de nomeação dos juízes (47), o qual, no meu entender, abrange todas as diferentes fases processuais que conduzem, em última instância, à nomeação formal dos juízes.
60. No entanto, por outro lado, afigura‑se‑me também claro que não se pode considerar cada fase isoladamente: o que realmente importa é a maneira como o processo global, composto pelas várias fases, poderá ser objetivamente percecionado pelos particulares (48).
61. Nestas circunstâncias, entendo que não se pode considerar que um Estado‑Membro respeita o direito da União se o procedimento nacional de seleção dos candidatos ao cargo de juiz do Tribunal de Justiça da União Europeia, tal como concebido pelo legislador nacional ou simplesmente como aplicado na prática pelas autoridades competentes (49), for suscetível de comprometer a integridade do processo global de nomeação e, consequentemente, o seu resultado (50). É o que acontece se, não obstante existirem disposições do direito da União que regulam, por um lado, as outras duas fases do processo de nomeação (51) e, por outro, outros aspetos da atividade judicial para garantir que esta é exercida sem influência externa (52), o procedimento de seleção dos candidatos puder suscitar dúvidas justificadas quanto à independência da pessoa escolhida.
62. Para dar alguns exemplos extremos: seria esse o caso, designadamente, de um convite à apresentação de candidaturas que indicasse a filiação num determinado partido político como requisito a satisfazer pelos candidatos, ou de uma decisão de escolher um candidato que tivesse declarado abertamente (à imprensa, perante um organismo público ou uma comissão, etc.) que agiria no interesse do seu Estado de origem, ou de acordo com as instruções da instituição que o selecionou.
63. Por conseguinte, também não posso concordar com o argumento apresentado por alguns governos de que a decisão sobre se um determinado candidato satisfaz os requisitos estabelecidos nos Tratados incumbe exclusivamente ao comité do artigo 255.°
64. É evidente que o comité do artigo 255.º desempenha um papel crucial a este respeito. Com efeito, a verificação da aptidão dos «candidatos para o exercício das funções de juiz e de advogado-geral do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral» constitui a própria razão de ser deste comité. A meu ver, também é bastante claro que a criação do comité do artigo 255.º – cujas origens remontam ao «comité consultivo» previsto no chamado Relatório DUE de janeiro de 2000 (53)e no Relatório Final do Círculo de Discussão sobre o Tribunal de Justiça de março de 2003 (54)– não se destinava a representar um simples exercício pro forma, mas sim a «elevar a fasquia» para os Estados-Membros (55).
65. Não obstante, o comité do artigo 255.º é apenas um órgão consultivo que emite um parecer não vinculativo sobre a matéria. O seu papel não pode ser interpretado como sendo o papel do único órgão encarregado de verificar a competência profissional e a independência dos candidatos. Pelas razões acima expostas, cabe, no meu entender, a todos os intervenientes institucionais no processo (autoridades nacionais, comité do artigo 255.° e representantes dos Governos dos Estados‑Membros), cada um agindo no âmbito da sua esfera de competência e na fase pertinente do processo, certificarem‑se de que esses requisitos são cumpridos.
66. É, pois, à luz dos princípios acima enunciados que abordarei a seguir as questões prejudiciais submetidas pelo Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Administrativo Regional de Vílnius), tal como reformuladas no n.° 19, supra.
3. Procedimento nacional em causa
67. Resulta das considerações precedentes que, para responder às questões suscitadas no presente processo, é essencial apurar se o procedimento nacional em causa, tal como concebido e/ou aplicado pelas autoridades lituanas, é suscetível de comprometer a integridade do processo de nomeação do juiz do Tribunal Geral em questão.
68. Esta apreciação cabe, em princípio, ao órgão jurisdicional de reenvio, tendo em conta todas as circunstâncias pertinentes. No entanto, a fim de auxiliar esse órgão jurisdicional, direi que não vislumbro nenhum elemento de direito ou de facto, de natureza sistémica ou circunstancial (56), que, por si só ou analisado em combinação com outros (57), possa suscitar dúvidas objetivamente justificadas, no espírito dos particulares, quanto à independência do candidato proposto pelo Governo Lituano para o exercício de funções de juiz do Tribunal Geral.
69. Primeiro, afigura‑se importante sublinhar — desde logo — que todas as pessoas que foram incluídas na lista de classificação elaborada pelo grupo de trabalho preenchiam, segundo este organismo, os requisitos de competência e independência estabelecidos nos Tratados da União (58). Além disso, como já referido, entendo que, no processo principal, não foi suscitada nenhuma dúvida quanto ao facto de S. L. Kalėda preencher efetivamente estes requisitos.
70. Segundo, entendo também que, no procedimento nacional em causa, o Governo Lituano não ignorou de modo nenhum o quadro jurídico que ele próprio tinha estabelecido e que estava obrigado a respeitar (59). Particularmente, de acordo com a legislação nacional aplicável, afigura‑se que o grupo de trabalho é um órgão consultivo e que o Governo Lituano não está vinculado pela sua recomendação quanto à nomeação do candidato mais bem classificado.
71. Terceiro, nenhuma disposição do direito da União, incluindo o artigo 19.° TUE e o artigo 254.° TFUE, exige que os governos proponham o candidato que, na sua opinião, está «mais bem posicionado» para o exercício das funções. Para a nomeação de um juiz do Tribunal Geral, os Tratados da União apenas exigem que os candidatos satisfaçam os dois requisitos de competência e de independência neles previstos. Desde que o governo em causa considere que vários candidatos satisfazem estes requisitos, tem o poder discricionário de propor o candidato que escolher.
72. A este respeito, gostaria de acrescentar que, quando selecionam os candidatos, os governos não estão certamente impedidos de utilizar critérios de seleção adicionais, desde que esses critérios sejam compatíveis com os requisitos de competência e independência estabelecidos nos Tratados. Por exemplo, não considero objetável que um governo possa desejar ter também em conta aspetos relacionados com o equilíbrio entre géneros ou o equilíbrio geográfico (60). Na mesma ordem de ideias, tenho a opinião de que os critérios estabelecidos na legislação lituana pertinente (competência jurídica, experiência profissional, aptidão para o exercício de funções jurisdicionais, conhecimentos linguísticos, capacidade de trabalhar em equipa num ambiente internacional em que estão representadas várias tradições jurídicas, e garantias de independência, imparcialidade, probidade e integridade (61)) são inteiramente compatíveis com os critérios estabelecidos nos Tratados.
73. Dito isto, por último, mas não menos importante, devo recordar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (62) e do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (63), nem todas as irregularidades que possam ser cometidas durante o processo de nomeação de um juiz põem necessariamente em causa a independência desse juiz. Tudo depende da natureza da irregularidade e das circunstâncias em que esta ocorreu (64). Surgem sérias dúvidas, especialmente, quando essa irregularidade é de tal ordem e de tal gravidade que crie um risco real de que outros poderes do Estado (particularmente, o executivo) — ou, acrescentaria, qualquer outra pessoa singular ou coletiva, pública ou privada — possam exercer uma influência indevida sobre esse juiz. Em contrapartida, as irregularidades de menor importância normalmente não levantam questões sobre a independência dos juízes em causa.
74. Assim, creio que nenhum dos elementos mencionados no pedido de decisão prejudicial ou nas observações escritas e orais das partes é suscetível de pôr em causa, no espírito dos particulares, a independência do candidato selecionado pelo Governo Lituano (65). Nomeadamente, não vejo nada que possa levar um observador objetivo a considerar que essa pessoa pode, por exemplo, entender que está numa posição de subordinação ou de dependência (66) em relação a uma autoridade nacional ou, em qualquer caso, de estar inclinada a ceder a uma influência externa (67), direta ou indireta (68), no exercício da sua função jurisdicional no Tribunal Geral.
75. Por conseguinte, considero que a legislação ou a prática nacional em causa, tal como estabelecida nas leis nacionais pertinentes (e, tanto quanto me é dado ver, tal como foi efetivamente aplicada no procedimento nacional em causa), é compatível com o artigo 19.°, n.° 2, TUE e com o artigo 254.° TFUE.
V. Conclusão
76. Em conclusão, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Administrativo Regional de Vílnius, Lituânia) no sentido de que o artigo 19.°, n.° 2, TUE e o artigo 254.° TFUE não se opõem a uma legislação ou prática nacionais segundo as quais o governo de um Estado‑Membro, que constituiu um grupo de peritos independentes para avaliar os candidatos a propor para exercício de funções de juiz do Tribunal Geral e elaborar uma lista de classificação dos candidatos que satisfazem os requisitos de competência profissional e de independência previstos nos Tratados da União Europeia, pode selecionar um candidato dessa lista diferente do candidato classificado em primeiro lugar.