Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
25 april 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2000/60/EG – Kader voor maatregelen van de Europese Unie betreffende het waterbeleid – Artikel 4, lid 1, onder a) – Milieudoelstellingen betreffende het oppervlaktewater – Verplichting voor de lidstaten om goedkeuring te weigeren voor projecten die een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam teweeg kunnen brengen – Artikel 5 en bijlage II – Karakterisering van typen oppervlaktewaterlichamen – Artikel 8 en bijlage V – Indeling in klassen van de toestand van oppervlaktewateren – Artikel 11 – Maatregelenprogramma – Project voor de onttrekking van water aan een meer met een oppervlakte van minder dan 0,5 km²”
In zaak C‑301/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) bij beslissing van 26 januari 2022, ingekomen bij het Hof op 3 mei 2022, in de procedure
Peter Sweetman
tegen
An Bord Pleanála,
Ireland and the Attorney General,
in tegenwoordigheid van:
Bradán Beo Teoranta,
Galway City Council,
Environmental Protection Agency,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (rapporteur) en M. L. Arastey Sahún, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Peter Sweetman, vertegenwoordigd door J. Devlin, SC, B. Harrington, solicitor, en M. Heavey, barrister,
– An Bord Pleanála, vertegenwoordigd door J. Moore, solicitor, R. Mulcahy, SC, en F. Valentine, SC,
– Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, A. Joyce, D. O’Reilly en M. Tierney als gemachtigden, bijgestaan door J. Doherty, SC, E. Egan McGrath, SC, G. Gilmore, BL, en A. McBride, SC,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door B. Travard, J.‑L. Carré en W. Zemamta als gemachtigden,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en M. S. Gijzen als gemachtigden,
– de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati en E. Sanfrutos Cano als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 21 september 2023,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB 2000, L 327, blz. 1).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Peter Sweetman enerzijds en An Bord Pleanála (agentschap voor ruimtelijke ordening, Ierland), Ierland en de Attorney General (procureur-generaal, Ierland) anderzijds over de onttrekking van zoet water aan een meer.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De overwegingen 25, 33, 34 en 36 van richtlijn 2000/60 luiden als volgt:
„(25) Gemeenschappelijke definities van de toestand van het water in kwalitatief opzicht en – wanneer dit voor de bescherming van het milieu dienstig is – in kwantitatief opzicht dienen te worden vastgesteld. Milieudoelstellingen dienen te worden bepaald om te garanderen dat in de gehele Gemeenschap een goede oppervlakte- en grondwatertoestand wordt bereikt en dat op gemeenschapsniveau verslechtering van de watertoestand wordt voorkomen.
[...]
(33) Het streven naar een goede watertoestand geldt voor elk stroomgebied, met als gevolg dat de maatregelen ten aanzien van oppervlakte- en grondwater dat tot hetzelfde ecologische, hydrologische en hydrogeologische systeem behoort, worden gecoördineerd.
(34) Ten behoeve van milieubescherming is er behoefte aan een grotere integratie van de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van het oppervlakte- en grondwater, rekening houdend met de natuurlijke stromingsomstandigheden van het water binnen de hydrologische cyclus.
[...]
(36) Er moet een onderzoek worden verricht naar de kenmerken van een stroomgebied en naar de effecten van menselijke activiteiten, en er moet een economische analyse van het watergebruik worden gemaakt. De lidstaten in de gehele Gemeenschap moeten op systematische en vergelijkbare wijze toezien op de ontwikkeling van de watertoestand. Deze informatie is nodig om de lidstaten een deugdelijke basis te geven voor de opstelling van maatregelenprogramma’s waarmee het doel van deze richtlijn kan worden bereikt.”
4 Artikel 1 („Doel”) van deze richtlijn luidt:
„Het doel van deze richtlijn is de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee:
a) aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd;
[...]”
5 In artikel 2 („Definities”) van die richtlijn is bepaald:
„Voor de doeleinden van deze richtlijn gelden de volgende definities:
1. ‚oppervlaktewater’: binnenwateren, met uitzondering van grondwater; overgangswater en kustwateren en, voor zover het de chemische toestand betreft, ook territoriale wateren;
[...]
3. ‚binnenwateren’: al het stilstaande of stromende water op het landoppervlak en al het grondwater aan de landzijde van de basislijn vanwaar de breedte van de territoriale wateren wordt gemeten;
[...]
5. ‚meer’: een massa stilstaand landoppervlaktewater;
6. ‚overgangswateren’: een oppervlaktewaterlichaam in de nabijheid van een riviermonding dat gedeeltelijk zout is door de nabijheid van kustwateren, maar dat in belangrijke mate door zoetwaterstromen beïnvloed wordt;
7. ‚kustwateren’: de oppervlaktewateren, gelegen aan de landzijde van een lijn waarvan elk punt zich op een afstand bevindt van één zeemijl zeewaarts van het dichtstbijzijnde punt van de basislijn vanwaar de breedte van de territoriale wateren wordt gemeten, zo nodig uitgebreid tot de buitengrens van een overgangswater;
[...]
10. ‚oppervlaktewaterlichaam’: een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater;
[...]
17. ‚oppervlaktewatertoestand’: de algemene aanduiding van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam, bepaald door de ecologische of de chemische toestand ervan, en wel door de slechtste van beide toestanden;
18. ‚goede oppervlaktewatertoestand’: de toestand van een oppervlaktewaterlichaam waarvan zowel de ecologische als de chemische toestand ten minste ‚goed’ zijn;
[...]
21. ‚ecologische toestand’: een aanduiding van de kwaliteit van de structuur en het functioneren van aquatische ecosystemen die met oppervlaktewateren zijn geassocieerd, ingedeeld overeenkomstig bijlage V;
22. ‚goede ecologische toestand’: de toestand van een overeenkomstig bijlage V als zodanig ingedeeld oppervlaktewaterlichaam;
[...]”
6 In artikel 4 („Milieudoelstellingen”) van richtlijn 2000/60 is bepaald:
„1. „Bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma:
a) voor oppervlaktewateren
i) leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8;
ii) beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten alle oppervlaktewateren, onder voorbehoud van punt iii) voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;
iii) beschermen en verbeteren de lidstaten alle kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;
[...]
[...]
7. De lidstaten maken geen inbreuk op de richtlijn, wanneer:
– het niet bereiken van een goede grondwatertoestand, een goede ecologische toestand, of in voorkomend geval een goed ecologisch potentieel, of het niet voorkomen van achteruitgang van de toestand van een oppervlakte of grondwaterlichaam het gevolg is van nieuwe veranderingen van de fysische kenmerken van een oppervlaktewaterlichaam of wijzigingen in de stand van grondwaterlichamen, of wanneer
– het niet voorkomen van achteruitgang van een zeer goede toestand van een oppervlaktewaterlichaam naar een goede toestand het gevolg is van nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkeling,
en aan alle volgende voorwaarden is voldaan:
a) alle haalbare stappen worden ondernomen om de negatieve effecten op de toestand van het waterlichaam tegen te gaan;
b) de redenen voor die veranderingen of wijzigingen worden specifiek vermeld en toegelicht in het krachtens artikel 13 verplichte stroomgebiedsbeheersplan en de doelstellingen worden om de zes jaar getoetst;
c) de redenen voor die veranderingen of wijzigingen zijn van hoger openbaar belang en/of het nut van het bereiken van de in lid 1 vermelde doelstellingen voor milieu en samenleving wordt overtroffen door het nut van de nieuwe veranderingen en wijzigingen voor de gezondheid van de mens, de handhaving van de veiligheid van de mens of duurzame ontwikkeling, en
d) het nuttige doel dat met die veranderingen of wijzigingen van het waterlichaam wordt gediend, kan vanwege technische haalbaarheid of onevenredig hoge kosten niet worden bereikt met andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere middelen.
8. Bij toepassing van de leden 3, 4, 5, 6 en 7 dragen de lidstaten er zorg voor dat zulks het bereiken van de doelstellingen van deze richtlijn in andere waterlichamen in hetzelfde stroomgebiedsdistrict niet blijvend verhindert of in gevaar brengt en verenigbaar is met de andere gemeenschapsvoorschriften op milieugebied.
[...]”
7 Artikel 5 („Kenmerken van het stroomgebiedsdistrict, beoordeling van de milieueffecten van menselijke activiteiten en economische analyse van het watergebruik”) van richtlijn 2000/60 bepaalt in lid 1:
„Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict
– een analyse van de kenmerken ervan,
– een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater en op het grondwater, en
– een economische analyse van het watergebruik
worden uitgevoerd overeenkomstig de technische specificaties van de bijlagen II en III en dat zij uiterlijk vier jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn voltooid zijn.”
8 Artikel 8 („Monitoring van de oppervlaktewatertoestand, de grondwatertoestand en beschermde gebieden”) van richtlijn 2000/60 luidt:
„1. De lidstaten dragen zorg voor de opstelling van programma’s voor de monitoring van de watertoestand, teneinde een samenhangend totaalbeeld te krijgen van de watertoestand binnen elk stroomgebiedsdistrict:
– voor oppervlaktewater houden die programma’s in:
i) volume en niveau of snelheid van stroming, voor zover van belang voor ecologische en chemische toestand en het ecologische potentieel, en
ii) ecologische en chemische toestand en ecologisch potentieel;
[...]
2. De programma’s zijn uiterlijk zes jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn operationeel, tenzij in de desbetreffende wetgeving anders bepaald. De monitoring geschiedt volgens de voorschriften van bijlage V.
[...]”
9 Artikel 11 („Maatregelenprogramma”) van deze richtlijn is als volgt verwoord:
„1. Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict, een maatregelenprogramma wordt opgesteld waarin rekening is gehouden met de resultaten van de krachtens artikel 5 voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken. Deze maatregelenprogramma’s kunnen verwijzen naar maatregelen die voortvloeien uit de nationale wetgeving en op geheel het grondgebied van een lidstaat betrekking hebben. Een lidstaat kan zo nodig maatregelen nemen die op alle stroomgebiedsdistricten en/of de op zijn grondgebied gelegen delen van internationale stroomgebiedsdistricten van toepassing zijn.
2. Elk maatregelenprogramma omvat de in lid 3 genoemde ‚basismaatregelen’ en, waar nodig, ‚aanvullende maatregelen’.
3. ‚Basismaatregelen’ zijn de minimumvereisten waaraan moet worden voldaan en omvatten:
[...]
c) maatregelen om duurzaam en efficiënt watergebruik te bevorderen teneinde te voorkomen dat de in artikel 4 genoemde doelstellingen niet worden bereikt;
[...]
e) beheersingsmaatregelen van de onttrekking van zoet oppervlaktewater en grondwater en de opstuwing van zoet oppervlaktewater, met inbegrip van een register of registers van wateronttrekkingen en het vereiste van voorafgaande toestemming voor wateronttrekking en opstuwing. Deze beheersingsmaatregelen worden geregeld getoetst en zo nodig bijgesteld. De lidstaten kunnen onttrekkingen en opstuwingen die geen significant effect hebben op de watertoestand, van deze beheersingsmaatregelen vrijstellen;
[...]
4. ‚Aanvullende maatregelen’ zijn de maatregelen die worden ontworpen en uitgevoerd in aanvulling op de basismaatregelen, teneinde de krachtens artikel 4 vastgestelde doelstellingen te bereiken. Bijlage VI, deel B, bevat een niet-limitatieve lijst van dergelijke maatregelen.
[...]”
10 In bijlage II bij richtlijn 2000/60 staat het volgende te lezen:
„1. Oppervlaktewateren
1.1. Karakterisering van typen oppervlaktewaterlichamen
De lidstaten stellen de ligging en de grenzen van de oppervlaktewaterlichamen vast en maken een eerste karakterisering van alle dergelijke lichamen overeenkomstig de hiernavolgende methodiek. De lidstaten kunnen oppervlaktewaterlichamen ten behoeve van die eerste karakterisering groeperen:
i) De oppervlaktewaterlichamen binnen het stroomgebiedsdistrict worden ingedeeld in een van de oppervlaktewatercategorieën – rivieren, meren, overgangswateren, kustwateren – of aangemerkt als kunstmatig dan wel als sterk veranderd oppervlaktewaterlichaam.
ii) Voor elke oppervlaktewatercategorie worden de relevante oppervlaktewaterlichamen in het stroomgebiedsdistrict onderscheiden in typen. Het gaat hierbij om de typen die worden bepaald gebruikmakend van ofwel systeem A ofwel systeem B bepaald in punt 1.2.
iii) Indien systeem A wordt gebruikt, worden de oppervlaktewaterlichamen binnen het stroomgebiedsdistrict eerst onderscheiden naar ecoregio volgens de geografische gebieden die in punt 1.2 zijn onderscheiden en op de desbetreffende kaart in bijlage XI zijn aangegeven. De waterlichamen in iedere ecoregio worden vervolgens onderscheiden in typen oppervlaktewaterlichamen volgens de descriptoren in de tabellen van systeem A.
iv) Indien systeem B wordt gebruikt, moeten de lidstaten een minstens even sterke mate van differentiatie bereiken als met systeem A zou zijn bereikt. De oppervlaktewaterlichamen in het stroomgebiedsdistrict worden onderscheiden in typen met behulp van de waarden voor de verplichte descriptoren en die facultatieve descriptoren, of combinaties van descriptoren, welke nodig zijn voor een betrouwbare afleiding van de voor dat type specifieke biologische referentieomstandigheden.
[...]
1.2. Ecoregio’s en typen oppervlaktewaterlichamen
[...]
1.2.2. Meren
Systeem A
Vaste typering | Descriptoren |
Ecoregio | Ecoregio’s op kaart A in bijlage XI |
Type | Hoogte Hoogland: > 800 m Heuvelland: 200 tot 800 m Laagland: < 200 m Diepte op basis van gemiddelde diepte < 3 m 3 tot 15 m > 15 m Grootte op basis van oppervlakte 0,5 tot 1 km2 1 tot 10 km2 10 tot 100 km2 > 100 km2 Geologie Kalkhoudend Kiezelhoudend Organisch |
|
|
Systeem B
Alternatieve karakterisering | Fysische en chemische factoren die bepalend zijn voor de kenmerken van het meer en dientengevolge voor structuur en samenstelling van de biologische populatie |
Verplichte factoren | Hoogte Breedtegraad Lengtegraad Diepte Geologie Grootte |
Facultatieve factoren | Gemiddelde waterdiepte Vorm van het meer Verblijftijd Gemiddelde luchttemperatuur Bereik van de luchttemperatuur Mengkarakteristieken (bv. monomictisch, dimictisch, polymictisch) Zuurneutraliserend vermogen Achtergrondtoestand van de nutriënten Gemiddelde samenstelling van het substraat Fluctuatie van het waterniveau |
[...]
1.3. Vaststellen van typespecifieke referentieomstandigheden voor typen oppervlaktewaterlichamen
i) Voor elk overeenkomstig punt 1.1 gekarakteriseerde type oppervlaktewaterlichaam worden typespecifieke hydromorfologische en fysisch-chemische omstandigheden bepaald die staan voor de waarden van de in punt 1.1 van bijlage V genoemde hydromorfologische en fysisch-chemische kwaliteitselementen, welke voor dat type oppervlaktewaterlichaam behoren bij een zeer goede ecologische toestand zoals omschreven in de toepasselijke tabel in punt 1.2 van bijlage V. Verder worden typespecifieke biologische referentieomstandigheden bepaald die staan voor de waarden van de in punt 1.1 van bijlage V genoemde biologische kwaliteitselementen voor dat type oppervlaktewaterlichaam bij een zeer goede ecologische toestand zoals omschreven in de toepasselijke tabel in punt 1.2 in bijlage V.
[...]
1.5. Beoordeling van effecten
De lidstaten beoordelen in hoeverre de oppervlaktewatertoestand van lichamen gevoelig is voor de bovenvermelde vormen van belasting.
De lidstaten gebruiken de bovenvermelde informatie die zij verzameld hebben, en alle andere relevante informatie met inbegrip van bestaande milieumonitoringsgegevens, om een beoordeling te maken van de kans dat oppervlaktewaterlichamen in het stroomgebiedsdistrict niet zullen voldoen aan de milieukwaliteitsdoelstellingen die artikel 4 aan die lichamen stelt. De lidstaten kunnen bij die beoordeling modelleringstechnieken gebruiken.
Voor lichamen waarvan is gebleken dat zij gevaar lopen niet te voldoen aan de milieukwaliteitsdoelstellingen moet, voor zover dienstig, een verdere karakterisering plaatsvinden om het ontwerp van de bij artikel 8 voorgeschreven monitoringsprogramma’s en de bij artikel 11 voorgeschreven maatregelenprogramma’s te optimaliseren.
[...]”
11 In bijlage V bij richtlijn 2000/60 wordt in deel 1, dat de regels voor de indeling in klassen en de monitoring van de toestand van oppervlaktewater bevat, het volgende gepreciseerd:
„[...]
1.2. Normatieve definities van ecologische toestandsklassen
Tabel 1.2. Algemene definities voor rivieren, meren, overgangswateren en kustwateren
In de volgende tekst wordt een algemene definitie gegeven van ecologische kwaliteit. Ten behoeve van de klasse-indeling staan de waarden voor de kwaliteitselementen van de ecologische toestand voor elke categorie oppervlaktewater in de tabellen 1.2.1–1.2.4.
Definitie | Zeer goed | Goed | Matig |
Algemeen | Er zijn geen of slechts zeer geringe antropogene wijzigingen in de waarden van de fysisch-chemische en hydromorfologische kwaliteitselementen voor het type oppervlaktewaterlichaam ten opzichte van wat normaal is voor dat type in onverstoorde staat. De waarden van de biologische kwaliteitselementen voor het oppervlaktewaterlichaam zijn normaal voor dat type in onverstoorde staat, en er zijn geen of slechts zeer geringe tekenen van verstoring. Dit zijn de typespecifieke omstandigheden en gemeenschappen. | De waarden van de biologische kwaliteitselementen voor het type oppervlaktewaterlichaam vertonen een geringe mate van verstoring ten gevolge van menselijke activiteiten, maar wijken slechts licht af van wat normaal is voor het type oppervlaktewaterlichaam in onverstoorde staat. | De waarden van de biologische kwaliteitselementen voor het type oppervlaktewaterlichaam wijken matig af van wat normaal is voor het type oppervlaktewaterlichaam in onverstoorde staat. De waarden vertonen matige tekenen van verstoring ten gevolge van menselijke activiteiten en zijn significant meer verstoord dan bij een goede toestand. |
Wateren waarvan de toestand minder dan matig is, worden als ontoereikend of slecht ingedeeld:
wateren die tekenen van sterke wijzigingen vertonen in de waarden van de biologische kwaliteitselementen voor het type oppervlaktewaterlichaam en waarin de relevante biologische gemeenschappen sterk afwijken van wat normaal is voor dat type oppervlaktewaterlichaam in onverstoorde staat, worden als ontoereikend ingedeeld;
wateren die tekenen van zeer sterke wijzigingen vertonen in de waarden van de biologische kwaliteitselementen voor het type oppervlaktewaterlichaam en waarin grote delen van de relevante biologische gemeenschappen die normaal zijn voor dat type oppervlaktewaterlichaam in onverstoorde staat ontbreken, worden als slecht ingedeeld.
[...]
1.2.6. Procedure voor de vaststelling van chemische kwaliteitsnormen door de lidstaten
Bij de afleiding van milieukwaliteitsnormen voor de in de punten 1‑9 van bijlage VIII bedoelde verontreinigende stoffen ten behoeve van de bescherming van aquatische biota handelen de lidstaten overeenkomstig de volgende bepalingen. Er kunnen normen worden vastgesteld voor water, sedimenten of biota.
Waar mogelijk moeten zowel acute als chronische gegevens worden verzameld voor de onderstaande taxa die relevant zijn voor het betrokken type waterlichaam, en voor elk ander watertaxon waarvoor gegevens beschikbaar zijn. De ‚standaardreeks’ van taxa zijn:
– algen en/of macrofyten;
– daphnia of voor zout water representatieve organismen;
– vis.
[...]
1.3. Monitoring van de ecologische en de chemische toestand van oppervlaktewateren
Het meetnet voor oppervlaktewater wordt gevormd volgens de voorschriften van artikel 8. Het meetnet wordt zo opgezet dat een samenhangend, breed overzicht van de ecologische en chemische toestand in elk stroomgebied wordt verkregen en de waterlichamen kunnen worden ingedeeld in vijf klassen overeenkomstig de normatieve definities in punt 1.2. De lidstaten verstrekken in het stroomgebiedsbeheersplan een kaart of kaarten van het meetnet voor oppervlaktewater.
Op basis van de karakterisering en de effectbeoordeling overeenkomstig artikel 5 en bijlage II stellen de lidstaten voor elke periode waarop een stroomgebiedsbeheersplan betrekking heeft, een programma voor toestand- en trendmonitoring en een programma voor operationele monitoring op. In sommige gevallen moeten de lidstaten wellicht ook programma’s voor monitoring voor nader onderzoek opstellen.
[...]”
12 Deel B van bijlage VI bij deze richtlijn bevat een niet-limitatieve lijst van aanvullende maatregelen die de lidstaten binnen elk stroomgebiedsdistrict mogen vaststellen als onderdeel van het overeenkomstig artikel 11, lid 4, van die richtlijn voorgeschreven maatregelenprogramma. Deze maatregelen omvatten met name, onder viii), „onttrekkingsbeheersingsmaatregelen”.
Iers recht
13 De relevante bepalingen van nationaal recht ter uitvoering van richtlijn 2000/60 zijn te vinden in de European Communities (Water Policy) Regulations 2003 (regeling inzake het waterbeleid van de Europese Gemeenschappen van 2003) (S. I. nr. 722 van 2003) en in de European Union (Water Policy) Regulations 2014 (regeling inzake het waterbeleid van de Europese Unie van 2014) (S. I. nr. 350 van 2014).
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
14 Het hoofdgeding betreft een aanvraag van een vergunning voor een project met als voorwerp het onttrekken van zoet water aan Loch an Mhuilinn, een particulier binnenmeer zonder getij, met een oppervlakte van 0,083 km2 en gelegen op het eiland Gorumna in het graafschap Galway (Ierland). Maximaal 4 680 m³ zoet water per week zou middels een pijpleiding uit dit binnenmeer worden gepompt, en deze onttrekking zou vier uur per dag gedurende hoogstens vier dagen per week plaatsvinden over een periode van maximaal 22 weken per jaar, van mei tot september. Het onttrokken zoete water zou worden overgebracht naar vier locaties die door Bradán Beo Teoranta, een Ierse vennootschap, in Kilkieran Bay in het graafschap Galway worden geëxploiteerd teneinde aldaar te worden gebruikt voor het wassen van zieke zalmen ter bestrijding van amoebenkieuwziekte en visluis.
15 Peter Sweetman heeft bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland), de verwijzende rechter in de onderhavige zaak, beroep ingesteld tegen het besluit van An Bord Pleanála van 20 juli 2018 waarbij de gevraagde vergunning is verleend.
16 Bij beslissing van 15 januari 2021 heeft deze rechter dat besluit nietig verklaard op grond dat het niet in overeenstemming was met de vereisten van richtlijn 2000/60. Dienaangaande heeft de High Court in het bijzonder geoordeeld dat het Environmental Protection Agency (Iers bureau voor milieubescherming; hierna: „EPA”) Loch an Mhuilinn in een bepaalde toestand had moeten indelen na een nauwkeurige beoordeling en monitoring, zoals vereist door de richtlijn en de Ierse wetgeving ter omzetting daarvan. Aangezien het EPA dat heeft nagelaten, is deze rechter tot de slotsom gekomen dat An Bord Pleanála onmogelijk kon beoordelen of de voorgestelde werken in overeenstemming waren met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/60.
17 Nadat dit vonnis was gewezen, heeft Bradán Beo Teoranta het EPA om advies verzocht. In een brief van 28 januari 2021 heeft het EPA uiteengezet dat richtlijn 2000/60 bepaalt dat alleen meren met een topologisch oppervlak van meer dan 0,5 km² als onder deze richtlijn vallende waterlichamen moeten worden aangewezen. Meren met een topologisch oppervlak beneden deze drempel kunnen de lidstaten volgens het EPA onder deze richtlijn brengen indien zij belangrijk zijn in de context van de doelstellingen en bepalingen van die richtlijn. Overeenkomstig deze beginselen zijn in Ierland alle meren met een grootte van meer dan 0,5 km2 evenals kleine meren in beschermde gebieden (speciale beschermingsgebieden of gebieden voor de onttrekking van drinkwater) aangewezen als waterlichamen die onder richtlijn 2000/60 vallen. Loch an Mhuilin is daarentegen niet aangewezen als een waterlichaam dat onder deze richtlijn valt, aangezien het niet voldoet aan de criteria inzake grootte en niet in een beschermd gebied ligt. Bijgevolg heeft het EPA zijn toestand niet ingedeeld.
18 Gelet op deze brief van het EPA heeft An Bord Pleanála een verzoek om heropening van het geding ingediend, dat de verwijzende rechter heeft ingewilligd op grond dat de aanwijzingen in die brief de uitkomst van dat geding kunnen beïnvloeden.
19 Volgens de High Court rijst, met name in het licht van de overwegingen in het arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), een cruciale vraag over de uitlegging van richtlijn 2000/60, namelijk of alle waterlichamen, ongeacht hun grootte, moeten worden onderworpen aan een analyse van hun kenmerken en een indeling van hun toestand overeenkomstig deze richtlijn, zodat een rechter in het kader van een aanvraag van een vergunning voor een project dat gevolgen heeft voor een oppervlaktewaterlichaam, het voorgestelde project aan de hand van de begrippen „achteruitgang” en „goede toestand” van oppervlaktewateren kan beoordelen.
20 In deze omstandigheden heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) a) Zijn de lidstaten verplicht om alle waterlichamen, ongeacht hun grootte, te karakteriseren en vervolgens in te delen, en moeten in het bijzonder alle meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km² worden gekarakteriseerd en ingedeeld?
b) Indien de situatie anders is voor waterlichamen die gelegen zijn in een beschermd gebied, in hoeverre is dat dan het geval?
2) Indien de eerste vraag, onder a), bevestigend wordt beantwoord, kan een bevoegde instantie in het kader van een vergunningaanvraag dan vóór de karakterisering en indeling van een waterlichaam een vergunning verlenen voor een project dat gevolgen kan hebben voor het waterlichaam?
3) Indien de eerste vraag, onder a), ontkennend wordt beantwoord, welke verplichtingen rusten dan op een bevoegde instantie wanneer zij beslist over een vergunningaanvraag voor een project dat gevolgen kan hebben voor een waterlichaam dat niet is gekarakteriseerd en/of ingedeeld?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
21 Volgens vaste rechtspraak is het, in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren [arrest van 6 oktober 2021, W.Ż. (Kamer voor bijzonder controle en publieke zaken van de Sąd Najwyższy – Benoeming), C‑487/19, EU:C:2021:798, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
22 In casu verwijst de eerste vraag ten eerste weliswaar in algemene zin naar „waterlichamen”, maar blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en overigens ook uit de precisering aan het einde van deel a) van deze vraag dat het hoofdgeding betrekking heeft op een oppervlaktewaterlichaam en meer bepaald op een meer.
23 Ten tweede heeft de verwijzende rechter, hoewel deel b) van de eerste vraag verwijst naar waterlichamen in een beschermd gebied, in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof gepreciseerd dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde meer niet in een dergelijk gebied ligt, maar in feite enkel is verbonden met de speciale beschermingszone van de baai en eilanden van Kilkieran via een directe intergetijde-verbinding.
24 Ten derde en ten slotte wordt in de eerste vraag weliswaar niet aangegeven van welke Unierechtelijke bepalingen om uitlegging wordt verzocht, maar volgt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en uit de werkwoorden „karakteriseren” en „indelen”, die de verwijzende rechter in deze vraag gebruikt, dat deze vraag in essentie betrekking heeft op de verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 5, lid 1, eerste streepje, en in artikel 8 van richtlijn 2000/60, gelezen in samenhang met de bijlagen II en V bij deze richtlijn.
25 In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 5, lid 1, eerste streepje, en artikel 8 van richtlijn 2000/60, gelezen in samenhang met de bijlagen II en V bij deze richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat een meer met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km² valt onder de verplichting om, ten eerste, voor elk stroomgebiedsdistrict een analyse van de kenmerken ervan uit te voeren en, ten tweede, programma’s op te stellen voor de monitoring van de watertoestand teneinde een samenhangend en volledig beeld te krijgen van de watertoestand binnen elk stroomgebiedsdistrict.
26 Er zij aan herinnerd dat richtlijn 2000/60, om te waarborgen dat de lidstaten de door de Uniewetgever nagestreefde kwaliteitsdoelstellingen verwezenlijken, namelijk het behoud of herstel van een goede toestand van de oppervlaktewateren, een reeks bepalingen bevat – waaronder de artikelen 5 en 8 alsook de bepalingen van bijlagen II en V – waarbij een ingewikkelde procedure is ingevoerd die bestaat uit meerdere, in detail geregelde fasen, teneinde de lidstaten in staat te stellen de nodige maatregelen ten uitvoer te leggen op basis van de bijzonderheden en kenmerken van de waterlichamen op hun grondgebied [zie in die zin arrest van 24 juni 2021, Commissie/Spanje (Achteruitgang van het natuurgebied Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, punten 41 en 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
27 Wat in de eerste plaats artikel 5 van richtlijn 2000/60 betreft: deze bepaling verplicht de lidstaten onder meer ervoor te zorgen dat een analyse van de kenmerken van elk stroomgebiedsdistrict wordt verricht overeenkomstig de technische specificaties van bijlage II bij deze richtlijn.
28 Overeenkomstig punt 1.1 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 stellen de lidstaten, met het oog op de karakterisering van de typen oppervlaktewaterlichamen bedoeld in artikel 5, lid 1, eerste streepje, van deze richtlijn, om te beginnen de ligging en de grenzen van de oppervlaktewaterlichamen vast. Vervolgens delen zij de oppervlaktewaterlichamen binnen een stroomgebiedsdistrict in in een van de aangewezen categorieën oppervlaktewateren (rivieren, meren, overgangswateren, kustwateren) of merken ze deze aan als kunstmatig dan wel als sterk veranderd oppervlaktewaterlichaam. Ten slotte onderscheiden de lidstaten voor elke oppervlaktewatercategorie de relevante oppervlaktewaterlichamen in het stroomgebiedsdistrict in typen, gebruikmakend van ofwel systeem A ofwel systeem B zoals bepaald in punt 1.2 van deze bijlage. Vervolgens moeten overeenkomstig punt 1.3 van die bijlage de typespecifieke referentieomstandigheden voor de typen oppervlaktewaterlichamen worden vastgesteld.
29 Wat de meren en hun typologie van grootte op basis van oppervlakte betreft, voorziet punt 1.2.2 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 bij de toepassing van systeem A in de volgende typen: 0,5 tot 1 km2; 1 tot 10 km2; 10 tot 100 km2; > 100 km2. Verder bepaalt punt 1.1, onder iv), van deze bijlage II dat de lidstaten bij gebruik van systeem B een minstens even sterke mate van differentiatie bereiken als met systeem A, zodat de lidstaten die voor systeem B kiezen, ook de minimumgrootte van 0,5 km² mogen hanteren als verplichte karakteriseringsfactor met betrekking tot de omvang in de zin van punt 1.2.2 van die bijlage.
30 Wat voorts het door verzoeker in het hoofdgeding in zijn schriftelijke opmerkingen aangevoerde feit betreft dat uit een hydrologische haalbaarheidsstudie van Bradán Beo Teoranta blijkt dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde meer waaraan de onttrekking wordt overwogen, met ten minste zeven andere meren is verbonden, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 2, punt 5, van richtlijn 2000/60 onder een ‚meer’ wordt verstaan een massa stilstaand landoppervlaktewater en dat de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om de feiten te kwalificeren, een dergelijke kwalificatie heeft gehanteerd met betrekking tot het in het hoofdgeding aan de orde zijnde waterlichaam. Bovendien is het groeperen door de lidstaten van oppervlaktewaterlichamen voor de eerste karakterisering ervan overeenkomstig punt 1.1 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 een mogelijkheid en geen verplichting, zoals de advocaat-generaal in voetnoot 17 van zijn conclusie heeft opgemerkt.
31 Uit het voorgaande volgt dat de in punt 1.3 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 neergelegde verplichting om de typespecifieke referentieomstandigheden voor de typen oppervlaktewaterlichamen vast te stellen, geen betrekking heeft op meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km², ongeacht of de betrokken lidstaat gebruikmaakt van systeem A dan wel van systeem B, zoals in casu, volgens het antwoord van de verwijzende rechter op de in punt 23 van dit arrest genoemde schriftelijke vraag van het Hof.
32 Wat in de tweede plaats artikel 8 van richtlijn 2000/60 betreft: dit artikel verplicht de lidstaten om programma’s voor de monitoring van de watertoestand op te stellen teneinde een samenhangend totaalbeeld te krijgen van de watertoestand binnen elk stroomgebiedsdistrict, en verwijst in de titel ervan met name in het algemeen naar „oppervlaktewater”.
33 Aangezien artikel 5 van en bijlage II bij richtlijn 2000/60 geen verplichting inhouden voor de lidstaten om meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km2 te karakteriseren, volgt daaruit logischerwijs dat de lidstaten evenmin verplicht zijn om de ecologische toestand van dergelijke meren in te delen overeenkomstig artikel 8 van en bijlage V bij deze richtlijn, zoals de advocaat-generaal in punt 38 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt.
34 Een gezamenlijke lezing van de bijlagen II en V bij richtlijn 2000/60 bevestigt, voor zover nodig, deze uitlegging.
35 In het bijzonder wordt bij het vaststellen van de algemene definitie van de ecologische toestand voor rivieren, meren, overgangswateren en kustwateren in punt 1.2 van bijlage V bij richtlijn 2000/60 uitdrukkelijk verwezen naar de „typen” oppervlaktewaterlichamen, die zijn gedefinieerd in bijlage II bij deze richtlijn en, wat meren betreft, slechts betrekking hebben op meren met een topologisch oppervlak van ten minste 0,5 km², zoals blijkt uit punt 29 van het onderhavige arrest. Ook wat de door de lidstaten te volgen procedure voor de vaststelling van chemische kwaliteitsnormen voor oppervlaktewateren betreft, verwijst punt 1.2.6 van die bijlage V naar de „typen” oppervlaktewaterlichamen.
36 Verder volgt bijvoorbeeld uit punt 1.3, onder i), van bijlage II bij richtlijn 2000/60 dat de typespecifieke referentieomstandigheden voor elk overeenkomstig punt 1.1 van deze bijlage II gekarakteriseerd type oppervlaktewaterlichaam zo moeten worden bepaald dat zij de waarden weergeven van de hydromorfologische, fysisch-chemische en biologische kwaliteitselementen die in punt 1.1 van bijlage V bij die richtlijn zijn vermeld voor dat type oppervlaktewaterlichaam bij een zeer goede ecologische toestand zoals omschreven in de toepasselijke tabel in punt 1.2 van deze bijlage V. Evenzo is overeenkomstig punt 1.5, derde alinea, van bijlage II bij richtlijn 2000/60, met name met het oog op de optimalisering van het ontwerp van de bij artikel 8 van deze richtlijn voorgeschreven monitoringprogramma’s, eventueel een verdere karakterisering vereist voor de massa’s waarvan is gebleken dat zij het gevaar lopen niet te voldoen aan de milieukwaliteitsdoelstellingen.
37 Bovendien moet overeenkomstig punt 1.3, tweede alinea, van bijlage V bij richtlijn 2000/60, op basis van de overeenkomstig artikel 5 van en bijlage II bij deze richtlijn uitgevoerde karakterisering en effectbeoordeling, een programma voor toestand- en trendmonitoring en een programma voor operationele monitoring worden opgesteld.
38 De uitlegging van de artikelen 5 en 8 van, en de bijlagen II en V bij, richtlijn 2000/60 in die zin dat de verplichting om de typespecifieke referentieomstandigheden voor de typen oppervlaktewaterlichamen vast te stellen en de verplichting om programma’s voor de monitoring van de watertoestand op te stellen, niet gelden voor meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km², vindt ook steun in de voorbereidende werkzaamheden van deze richtlijn. Het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB 1997, C 184, blz. 20), zoals aangevuld door een gewijzigd voorstel (PB 1998, C 108, blz. 94), voorzag immers, in één enkele bijlage V, in verplichtingen die vergelijkbaar zijn met de verplichtingen die nu in de bijlagen II en V zijn opgenomen. Voorts had dit voorstel voor een richtlijn, zoals aangevuld, in het kader van systeem A geen betrekking op meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,01 km², terwijl richtlijn 2000/60, zoals uiteindelijk vastgesteld, daarvoor in een drempel van 0,5 km² voorziet.
39 Een dergelijke verhoging van de drempelwaarde voor meren in de loop van de wetgevingsprocedure moet met name worden gezien in het licht van de complexiteit van het in punt 26 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte proces en van het feit – dat na de vaststelling van richtlijn 2000/60 is opgemerkt in punt 3.5 van richtsnoer nr. 2, met als opschrift „Aanwijzing van waterlichamen”, dat is opgesteld in het kader van de gemeenschappelijke strategie voor de uitvoering van deze richtlijn, waarbij de Europese Commissie, alle lidstaten, de toetredende landen, het Koninkrijk Noorwegen en andere belanghebbenden en niet-gouvernementele organisaties betrokken zijn – dat oppervlaktewater een groot aantal zeer kleine waterlichamen omvat waarvan het beheer een mogelijkerwijs enorme administratieve last kan vormen.
40 Deze vaststelling staat er echter niet aan in de weg dat de lidstaten die dit passend achten, gelet op de doelstellingen van richtlijn 2000/60, in het kader van de uitvoering van systeem B bedoeld in punt 1.1, onder iv), van bijlage II bij deze richtlijn, bepaalde typen meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km² onderwerpen aan de regelingen van de bepalingen van de artikelen 5 en 8 van de richtlijn en bijlagen II en V daarbij.
41 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 5, lid 1, eerste streepje, en artikel 8 van richtlijn 2000/60, gelezen in samenhang met de bijlagen II en V bij deze richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat een meer met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km² niet valt onder de verplichting om de typespecifieke referentieomstandigheden ervan vast te stellen, noch onder de verplichting om de in die bepalingen bedoelde programma’s voor de monitoring van de watertoestand op te stellen.
Tweede vraag
42 Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Derde vraag
43 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen welke verplichtingen krachtens richtlijn 2000/60 op een bevoegde autoriteit rusten wanneer zij beslist over de aanvraag van een vergunning voor een project dat gevolgen kan hebben voor een meer waarvan het topologisch oppervlak minder dan 0,5 km² bedraagt en waarvoor bijgevolg geen typespecifieke referentieomstandigheden en geen programma voor de monitoring van de watertoestand zijn vastgesteld op grond van respectievelijk artikel 5, lid 1, eerste streepje, en artikel 8 van richtlijn 2000/60, gelezen in samenhang met de bijlagen II en V bij deze richtlijn.
44 Ter beantwoording van deze vraag zij er om te beginnen aan herinnerd dat overweging 25 van richtlijn 2000/60 benadrukt dat milieudoelstellingen dienen te worden bepaald om te garanderen dat in de gehele Europese Unie een goede oppervlakte- en grondwatertoestand wordt bereikt en dat op Unieniveau verslechtering van de watertoestand wordt voorkomen. In artikel 1, onder a), van deze richtlijn is bepaald dat zij tot doel heeft een kader vast te stellen voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee aquatische ecosystemen en terrestrische ecosystemen die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd. Ten slotte worden de milieudoelstellingen die de lidstaten moeten bereiken gepreciseerd in artikel 4, lid 1, van die richtlijn (zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punten 35, 36 en 38).
45 In deze laatste bepaling, waarvan lid 1 betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van de in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma’s, worden twee afzonderlijke doelstellingen voorgeschreven, die evenwel nauw met elkaar verbonden zijn. Ten eerste leggen de lidstaten op grond van dat artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 de nodige maatregelen ten uitvoer om achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen te voorkomen (verplichting om achteruitgang te voorkomen). Ten tweede beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten op grond van artikel 4, lid 1, onder a), ii) – onder voorbehoud van de toepassing van punt iii) van deze bepaling wat kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen betreft – alle oppervlaktewaterlichamen teneinde uiterlijk eind 2015 een goede toestand te bereiken (verbeteringsverplichting) (arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 39).
46 Voor zover dat artikel 4 aldus in lid 1, onder a), i) en ii), verwijst naar „alle oppervlaktewaterlichamen”, zij opgemerkt dat artikel 2, punt 10, van richtlijn 2000/60 een „oppervlaktewaterlichaam” definieert als „een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater”, en dat artikel 2, punt 5, van deze richtlijn een „meer” definieert als „een massa stilstaand landoppervlaktewater”, zonder naar enige drempel te verwijzen.
47 Evenwel zij eraan herinnerd dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling volgens vaste rechtspraak niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt [arrest van 26 april 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Maximumduur van het grenstoezicht aan de binnengrenzen), C‑368/20 en C‑369/20, EU:C:2022:298, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
48 In dit verband moet met betrekking tot artikel 4, lid 1, onder a), i) en ii), van richtlijn 2000/60 worden opgemerkt dat deze bepaling voor de vaststelling van de draagwijdte van de in punt 45 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte verplichtingen om achteruitgang te voorkomen en oppervlaktewaterlichamen te verbeteren ook verwijst naar de „toestand” van die waterlichamen. Dat begrip wordt in punt 17 van artikel 2 van deze richtlijn gedefinieerd als „de algemene aanduiding van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam, bepaald door de ecologische of de chemische toestand ervan, en wel door de slechtste van beide toestanden”, waarbij de „ecologische toestand” in punt 21 van dat artikel 2 wordt gedefinieerd als „een aanduiding van de kwaliteit van de structuur en het functioneren van aquatische ecosystemen die met oppervlaktewateren zijn geassocieerd, ingedeeld overeenkomstig bijlage V”.
49 Zoals in punt 35 van het onderhavige arrest is opgemerkt, blijkt evenwel uit tabel 1.2 van deze bijlage V, met als opschrift „Algemene definities voor rivieren, meren, overgangswateren en kustwateren”, dat de indeling van de ecologische toestand enkel wordt overwogen voor „typen” oppervlaktewaterlichamen. Bovendien verwijst die bijlage V ook naar de „typen” oppervlaktewaterlichamen wanneer zij in punt 1.2.6 ervan voorziet in de procedure die de lidstaten voor de vaststelling van chemische kwaliteitsnormen moeten volgen.
50 Uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder a), i) en ii), van richtlijn 2000/60, uitgelegd in hun context, volgt dus dat de twee verplichtingen die in artikel 4, lid 1, onder a), i) en ii), zijn neergelegd, net als de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 5, lid 1, eerste streepje, en artikel 8 van deze richtlijn – en onder voorbehoud van de in punt 30 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte mogelijkheid waarover de lidstaten beschikken om oppervlaktewaterlichamen ten behoeve van de eerste karakterisering te groeperen –, niet gelden voor meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km².
51 Deze uitlegging vindt steun in de omstandigheid dat dit artikel 4 en de daarbij ingevoerde verplichtingen deel uitmaken van een ingewikkelde procedure die is ingesteld bij richtlijn 2000/60 en waarvan zij de laatste fase vormen.
52 Zoals blijkt uit de in punt 26 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak bevat richtlijn 2000/60, om te waarborgen dat de lidstaten de door deze richtlijn nagestreefde en in artikel 4, lid 1, ervan gepreciseerde milieudoelstellingen verwezenlijken, namelijk een reeks bepalingen – waaronder de artikelen 5 en 8 en de bijlagen II en V bij deze richtlijn – waarbij een ingewikkelde procedure is ingevoerd die bestaat uit meerdere, in detail geregelde fasen, teneinde de lidstaten in staat te stellen de nodige maatregelen ten uitvoer te leggen op basis van de bijzonderheden en kenmerken van de waterlichamen op hun grondgebied.
53 Het zou dan ook onverenigbaar zijn met de opzet van richtlijn 2000/60, en in het bijzonder met de ingewikkelde aard van de daarin vastgestelde procedure, dat de in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn genoemde milieudoelstellingen ook bindend zijn voor oppervlaktewaterlichamen die volgens deze richtlijn niet zijn en ook niet hoefden te worden onderworpen aan de twee fasen van deze procedure, met name die van de artikelen 5 en 8 van die richtlijn, die nochtans tot doel hebben het verkrijgen van de voor de verwezenlijking van die doelstellingen noodzakelijke gegevens.
54 Wat voorts de in artikel 4, lid 1, onder a), i) van richtlijn 2000/60 bedoelde verplichting betreft om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen, heeft het Hof herhaaldelijk en uitdrukkelijk geoordeeld dat deze verplichting dwingend blijft in ieder stadium van de uitvoering van die richtlijn en van toepassing is op „ieder type” en iedere toestand van een waterlichaam waarvoor een beheersplan is vastgesteld of had moeten worden vastgesteld [arresten van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 50; 4 mei 2016, Commissie/Oostenrijk, C‑346/14, EU:C:2016:322, punt 64, en 5 mei 2022, Association France Nature Environnement (Tijdelijke effecten op de oppervlaktewateren), C‑525/20, EU:C:2022:350, punt 25].
55 Niettemin moet worden benadrukt dat oppervlaktewateren van nature met elkaar verbonden kunnen zijn, zodat de kwaliteit van een klein oppervlaktewater de kwaliteit van een ander, groter oppervlaktewater kan beïnvloeden, zoals de advocaat-generaal in punt 59 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt.
56 Verder is het vaste rechtspraak dat artikel 4, lid 1, onder a), i) tot en met iii), van richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, hun goedkeuring voor een project moeten weigeren wanneer dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam teweeg kan brengen of het bereiken van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van dat water op het volgens die richtlijn relevante tijdstip in gevaar brengt (arrest van 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57 Wanneer een bevoegde autoriteit van een lidstaat een aanvraag beoordeelt van een vergunning voor een project dat gevolgen kan hebben voor een meer met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km², beperkt zij deze beoordeling derhalve niet tot de gevolgen van het project voor dat meer. Integendeel, om te bepalen of dit project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam teweeg kan brengen of het bereiken van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van dat water in gevaar kan brengen, houdt zij rekening met de waterlichamen waarmee dit meer is verbonden.
58 Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat, onder voorbehoud van toekenning van een afwijking, ook de vergunning moet weigeren voor een specifiek project dat – wegens de gevolgen ervan voor een meer dat, gelet op zijn topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km², niet overeenkomstig artikel 5 van en bijlage II bij richtlijn 2000/60 is gekarakteriseerd en waarvoor om dezelfde reden geen programma voor de monitoring van de watertoestand is vastgesteld overeenkomstig artikel 8 van en bijlage V bij deze richtlijn – een achteruitgang kan veroorzaken van de toestand van een ander oppervlaktewaterlichaam dat door die lidstaat als een „type” oppervlaktewaterlichaam is of had moeten worden aangewezen, of het bereiken van een goede oppervlaktewatertoestand of een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van een dergelijk ander oppervlaktewaterlichaam in het gedrang kan brengen.
59 In dit verband zij er met name aan herinnerd dat de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 8, van richtlijn 2000/60 ervoor moeten zorgen dat de toepassing van onder meer lid 7 van dat artikel het bereiken van de doelstellingen van deze richtlijn in andere waterlichamen in hetzelfde stroomgebiedsdistrict niet blijvend verhindert of in gevaar brengt en verenigbaar is met de andere Unievoorschriften op milieugebied.
60 In casu heeft de verwijzende rechter in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof gepreciseerd dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde meer via een rechtstreekse intergetijde-verbinding met de speciale beschermingszone van de baai en de eilanden van Kilkieran is verbonden. Bovendien geeft verzoeker in het hoofdgeding in zijn schriftelijke opmerkingen aan dat uit een hydrologische haalbaarheidsstudie van Bradán Beo Teoranta van juli 2017 blijkt dat dit meer is verbonden met andere meren.
61 Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of deze andere meren of, in voorkomend geval, een gedeelte van de kustwateren door Ierland als „typen” oppervlaktewaterlichaam zijn of hadden moeten worden aangewezen en, indien dat het geval blijkt te zijn, of de uitvoering van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project gevolgen kan hebben voor de toestand van die oppervlaktewaterlichamen of, in voorkomend geval, van een ander oppervlaktewaterlichaam dat als een „type” oppervlaktewaterlichaam is of had moeten worden aangewezen.
62 Bovendien staat het aan de verwijzende rechter om ook na te gaan of de uitvoering van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project verenigbaar is met de maatregelen die zijn uitgevoerd in het kader van het programma dat overeenkomstig artikel 11 van richtlijn 2000/60 voor het betrokken stroomgebiedsdistrict is opgesteld.
63 Hoewel een dergelijk maatregelenprogramma overeenkomstig lid 1 van dat artikel 11 „rekening [moet houden] met de resultaten van de krachtens artikel 5 [van richtlijn 2000/60] voorgeschreven analyses”, volgt immers uit de bewoordingen van artikel 11 van deze richtlijn dat de draagwijdte van een maatregelenprogramma niet beperkt is tot enkel de „typen” oppervlaktewaterlichamen die in het kader van de tenuitvoerlegging van artikel 5 van deze richtlijn en van bijlage II daarbij zijn gekarakteriseerd.
64 In het bijzonder moeten volgens artikel 11, lid 3, onder c), van richtlijn 2000/60 de „basismaatregelen”, die in elk maatregelenprogramma moeten worden opgenomen en die de minimumeisen vormen waaraan moet worden voldaan, maatregelen omvatten om een duurzaam en efficiënt gebruik van „water” te bevorderen teneinde te voorkomen dat de in artikel 4 genoemde doelstellingen worden doorkruist.
65 Gelet op hetgeen in punt 55 van het onderhavige arrest is opgemerkt, kan het in dat kader noodzakelijk blijken de wateren te beschermen van oppervlaktewaterlichamen die door de betrokken lidstaat niet als „typen” oppervlaktewaterlichamen zijn of moesten worden aangewezen, zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde meer.
66 Deze uitlegging vindt steun in het in punt 39 van het onderhavige arrest vermelde richtsnoer. Hoewel in dit document wordt bevestigd dat er geen verplichting bestaat om meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km² als „typen” oppervlaktewaterlichamen aan te wijzen, wordt in dit document namelijk benadrukt dat „de doelstellingen van richtlijn [2000/60] van toepassing zijn op alle oppervlaktewateren” en wordt aanbevolen om op zogenaamde „kleine” oppervlaktewaterlichamen ten minste de in artikel 11, derde lid, van deze richtlijn genoemde basismaatregelen toe te passen „wanneer dit noodzakelijk is om te voorkomen dat het bereiken van de doelstellingen in andere waterlichamen in het gedrang komt”.
67 Om dezelfde reden kan het noodzakelijk zijn om zelfs op oppervlaktewaterlichamen die niet verplicht als „typen” oppervlaktewaterlichamen zijn en moesten worden aangewezen, de in artikel 11, lid 3, onder e), van richtlijn 2000/60 en bijlage VI, deel B, onder viii), bij die richtlijn bedoelde maatregelen ter beheersing van de wateronttrekking toe te passen.
68 Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of dergelijke maatregelen van toepassing zijn op het in het hoofdgeding aan de orde zijnde meer in het kader van een door Ierland overeenkomstig artikel 11 van richtlijn 2000/60 vastgesteld maatregelenprogramma en of de uitvoering van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project verenigbaar is met die maatregelen.
69 Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 4, lid 1, onder a), en artikel 11 van richtlijn 2000/60 aldus moeten worden uitgelegd dat zij de volgende verplichtingen opleggen aan een bevoegde autoriteit wanneer zij beslist op een aanvraag van een vergunning voor een project dat gevolgen kan hebben voor een meer waarvan, wegens zijn topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km², geen typespecifieke referentieomstandigheden en geen programma voor de monitoring van de watertoestand overeenkomstig artikel 5, lid 1, eerste streepje, respectievelijk artikel 8 van richtlijn 2000/60, gelezen in samenhang met de bijlagen II en V daarbij, zijn vastgesteld: ten eerste dient de bevoegde autoriteit zich ervan te vergewissen dat de uitvoering van een dergelijk project, gelet op de effecten ervan op een dergelijk meer, geen achteruitgang teweeg kan brengen van de toestand van een ander oppervlaktewaterlichaam dat door die lidstaat als „type” oppervlaktewaterlichaam is of had moeten worden aangewezen, en evenmin het bereiken van een goede oppervlaktewatertoestand of een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van een dergelijk ander oppervlaktewaterlichaam in gevaar kan brengen; ten tweede dient de bevoegde autoriteit zich ervan te vergewissen dat de uitvoering van dat project verenigbaar is met de maatregelen die zijn uitgevoerd in het kader van het programma dat overeenkomstig artikel 11 van die richtlijn voor het betrokken stroomgebiedsdistrict is opgesteld.
Kosten
70 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 5, lid 1, eerste streepje, en artikel 8 van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, gelezen in samenhang met de bijlagen II en V bij deze richtlijn,
moeten aldus worden uitgelegd dat
een meer met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km² niet valt onder de verplichting om de typespecifieke referentieomstandigheden ervan vast te stellen, noch onder de verplichting om de in die bepalingen bedoelde programma’s voor de monitoring van de watertoestand op te stellen.
2) Artikel 4, lid 1, onder a), en artikel 11 van richtlijn 2000/60
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij de volgende verplichtingen opleggen aan een bevoegde autoriteit wanneer zij beslist op een aanvraag van een vergunning voor een project dat gevolgen kan hebben voor een meer waarvan, wegens zijn topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km², geen typespecifieke referentieomstandigheden en geen programma voor de monitoring van de watertoestand overeenkomstig artikel 5, lid 1, eerste streepje, respectievelijk artikel 8 van richtlijn 2000/60, gelezen in samenhang met de bijlagen II en V daarbij, zijn vastgesteld: ten eerste dient de bevoegde autoriteit zich ervan te vergewissen dat de uitvoering van een dergelijk project, gelet op de effecten ervan op een dergelijk meer, geen achteruitgang teweeg kan brengen van de toestand van een ander oppervlaktewaterlichaam dat door die lidstaat als „type” oppervlaktewaterlichaam is of had moeten worden aangewezen, en evenmin het bereiken van een goede oppervlaktewatertoestand of een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van een dergelijk ander oppervlaktewaterlichaam in gevaar kan brengen; ten tweede dient de bevoegde autoriteit zich ervan te vergewissen dat de uitvoering van dat project verenigbaar is met de maatregelen die zijn uitgevoerd in het kader van het programma dat overeenkomstig artikel 11 van die richtlijn voor het betrokken stroomgebiedsdistrict is opgesteld.
ondertekeningen