STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 17. října 2018(1)
Věc C‑444/17
Préfet des Pyrénées-Orientales
proti
Abdelaziz Aribovi,
Procureur de la République,
Procureur général près la cour d’appel de Montpellier
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour de cassation (kasační soud, Francie)]
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Schengenský hraniční kodex – Článek 32 – Ochrana vnitřních hranic – Směrnice 2008/115/ES – Působnost – Článek 2 odst. 2 písm. a) – Neoprávněný vstup státního příslušníka třetí země – Vyloučení možnosti postavit vnitřní hranice na roveň vnějším hranicím“
Úvod
1. Podle nyní již ustálené judikatury Soudního dvora ustanovení směrnice 2008/115/ES(2) v zásadě brání uložení trestu odnětí svobody státnímu příslušníkovi třetí země pouze z důvodu neoprávněnosti jeho pobytu v některém členském státě. Jediné dvě výjimky vycházející z judikatury je situace, kdy proběhlo řízení o navrácení upravené směrnicí 2008/115 a státní příslušník nadále neoprávněně pobývá na území tohoto členského státu, přičemž není dán legitimní důvod bránící jeho navrácení(3), a situace, kdy proběhlo řízení o navrácení a dotyčná osoba opětovně vstoupí na uvedené území v rozporu se zákazem vstupu(4).
2. Klíčovou otázkou, která vyvstává v projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Cour de cassation [kasační soud, (Francie)], je, zda by měla být připuštěna třetí výjimka v situaci, kdy byl státní příslušník třetí země s neoprávněným pobytem zadržen v blízkosti vnitřních hranic. Nejedná se tedy o posouzení legality znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, ale pouze důsledků takového znovuzavedení.
3. V rámci této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je tak Soudní dvůr znovu vyzván, aby se vyjádřil ke slučitelnosti ustanovení vnitrostátního práva, které umožňuje uložit státnímu příslušníkovi třetí země trest odnětí svobody pouze z toho důvodu, že je jeho pobyt neoprávněný, se směrnicí 2008/115/ES.
4. Moje analýza mě povede k tomu, že navrhnu Soudnímu dvoru odpovědět na tuto otázku záporně. Podle ustanovení směrnice 2008/115 není rozdíl mezi zadržením v blízkosti francouzsko-španělské hranice a zadržením na avenue des Champs-Elysées. V tomto ohledu je důležité zdůraznit, že dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic podle Schengenského hraničního kodexu(5) na tomto tvrzení nic nemění.
Právní rámec
Unijní právo
Schengenský hraniční kodex
5. Článek 5 Schengenského hraničního kodexu stanoví:
„1. Vnější hranice lze překračovat pouze na hraničních přechodech a během stanovené provozní doby. Na hraničních přechodech, které nejsou otevřeny 24 hodin denně, je provozní doba jasně uvedena.
Členské státy oznámí Komisi seznam svých hraničních přechodů v souladu s článkem 39.
[…]
3. Aniž jsou dotčeny výjimky stanovené v odstavci 2 nebo mezinárodní závazky členských států, zavedou členské státy v souladu se svým vnitrostátním právem sankce za nepovolené překročení vnějších hranic v místech mimo hraniční přechody nebo mimo stanovenou provozní dobu. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.“
6. Článek 13 odst. 1 tohoto kodexu stanoví:
„Hlavním účelem ostrahy hranic je zabránit nedovolenému překračování hranic, čelit přeshraniční trestné činnosti a přijímat opatření proti osobám, které překročily hranice nezákonně. Osoba, která překročila hranice nezákonně a která nemá právo pobytu na území dotčeného členského státu, se zadrží a je proti ní vedeno řízení v souladu se směrnicí 2008/115/ES.“
7. Článek 14 uvedeného kodexu stanoví:
„1. Vstup na území členských států se odepře státnímu příslušníkovi třetí země, který nesplňuje všechny podmínky vstupu vymezené v čl. 6 odst. 1 a nepatří do některé z kategorií osob uvedených v čl. 6 odst. 5. Tím není dotčeno uplatnění zvláštních ustanovení týkajících se práva na azyl a mezinárodní ochrany nebo vystavování dlouhodobých víz.
2. Vstup lze odepřít pouze na základě zdůvodněného rozhodnutí, které uvádí přesné důvody odepření. Rozhodnutí přijímá orgán, který je k tomuto účelu zmocněn vnitrostátními právními předpisy. Uvedené rozhodnutí nabývá ihned účinku.
Zdůvodněné rozhodnutí, které uvádí přesné důvody odepření, se vydává prostřednictvím jednotného formuláře uvedeného v příloze V části B, který vyplňuje orgán zmocněný k odepření vstupu na základě vnitrostátních právních předpisů. Vyplněný jednotný formulář se předá dotyčnému státnímu příslušníkovi třetí země, který na něm potvrdí, že rozhodnutí o odepření vstupu převzal.
3. Osoby, jimž byl odepřen vstup, mají právo na odvolání. Odvolání se podávají v souladu s vnitrostátními právními předpisy. Státnímu příslušníkovi třetí země se rovněž poskytnou písemné údaje o kontaktních místech, kde mu mohou podat informace o zástupcích, kteří jsou v souladu s vnitrostátními právními předpisy oprávněni státního příslušníka třetí země zastupovat.
Podání odvolání nemá s ohledem na výkon rozhodnutí o odepření vstupu odkladný účinek.
Aniž je dotčena náhrada poskytovaná podle vnitrostátních právních předpisů, má státní příslušník třetí země nárok na opravu zrušeného vstupního razítka a všech dalších provedených zrušení nebo dodatků ze strany členského státu, který mu odepřel vstup, pokud bylo v odvolacím řízení shledáno, že rozhodnutí o odepření vstupu bylo nepodložené.
4. Příslušníci pohraniční stráže zajistí, aby státní příslušník třetí země, kterému byl odepřen vstup, nevstoupil na území dotyčného členského státu.
5. Členské státy shromažďují statistické údaje o počtu osob, jimž byl odepřen vstup, o důvodech odepření, o státní příslušnosti těchto osob a o druhu hranice (pozemní, vzdušná nebo námořní), na nichž byl těmto osobám vstup odepřen, a tyto údaje předkládají každoročně Komisi (Eurostat) v souladu s nařízením (ES) č. 862/2007(6).
6. Prováděcí pravidla pro odepření vstupu jsou uvedena v příloze V části A.“
8. Článek 23 Schengenského hraničního kodexu, nazvaný „Kontroly na území“, stanoví:
„Zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká:
a) výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány členských států podle jejich vnitrostátních právních předpisů, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám; to se vztahuje i na pohraniční oblasti. Ve smyslu první věty nesmí být výkon policejních pravomocí považován za rovnocenný hraničním kontrolám zejména tehdy, pokud policejní opatření:
i) nemají za cíl ochranu hranic,
ii) vycházejí z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a mají především za cíl bojovat proti přeshraniční trestné činnosti,
iii) jsou plánována a prováděna tak, že se zřetelně odlišují od systematických kontrol osob na vnějších hranicích,
iv) provádějí se na základě namátkových kontrol;
[…]“
9. Článek 25 tohoto nařízení stanoví:
„1. Pokud se v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích vyskytne závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost některého členského státu, může tento členský stát výjimečně znovu zavést ochranu celých svých vnitřních hranic nebo konkrétních úseků těchto hranic po omezenou dobu nepřesahující 30 dní nebo po předvídatelnou dobu trvání závažné hrozby, pokud tato doba přesahuje 30 dní. Rozsah a doba trvání dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic nepřekročí míru, která je nezbytně nutná jako reakce na tuto závažnou hrozbu.
2. Ochrana vnitřních hranic může být znovu zavedena pouze v krajním případě a v souladu s články 27, 28 a 29. Pokaždé, když je zvažováno rozhodnutí o znovuzavedení ochrany vnitřních hranic podle článků 27, 28 nebo 29, je nutné zohlednit kritéria uvedená v článcích 26 a 30.
3. Jestliže závažná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost dotčeného členského státu trvá déle než po dobu stanovenou v odstavci 1 tohoto článku, může tento členský stát prodlužovat ochranu svých vnitřních hranic při zohlednění kritérií uvedených v článku 26 a v souladu s článkem 27 ze stejných důvodů, jaké jsou uvedeny v odstavci 1 tohoto článku, a s ohledem na případná nová hlediska vždy nejvýše o 30 dní.
4. Celková doba znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, včetně jakéhokoliv prodloužení podle odstavce 3 tohoto článku, nepřesáhne šest měsíců. V mimořádných situacích uvedených v článku 29 může být tato celková doba prodloužena na maximální dobu dvou let v souladu s odstavcem 1 uvedeného článku.“
10. Článek 32 uvedeného kodexu zní:
„Je-li znovu zavedena ochrana vnitřních hranic, použijí se obdobně příslušná ustanovení hlavy II.“
11. Články 5, 13 a 14 uvedeného kodexu jsou součástí hlavy II, nadepsané „Vnější hranice“, zatímco články 23, 25 a 32 jsou součástí hlavy III, nadepsané „Vnitřní hranice“.
Směrnice 2008/115
12. Cíl směrnice 2008/115 je popsán v jejím článku 1 následovně:
„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“
13. Článek 2 směrnice 2008/115 nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„1. Tato směrnice se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.
2. Členské státy mohou rozhodnout, že tuto směrnici nepoužijí na státní příslušníky třetích zemí,
a) jimž byl odepřen vstup v souladu s článkem 13 Schengenského hraničního kodexu nebo kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v souvislosti s neoprávněným překročením vnější hranice členského státu po zemi, po moři nebo vzduchem a následně neobdrželi v tomto členském státě povolení k pobytu či oprávnění k pobytu;
b) jejichž návrat je trestněprávní sankcí nebo důsledkem trestněprávní sankce podle vnitrostátního práva nebo kterých se týká vydávací řízení.
[…]“
14. Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
2) ‚neoprávněným pobytem‘: přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu;
3) ‚navrácením‘: proces navrácení státního příslušníka třetí země, jako dobrovolné splnění povinnosti návratu nebo jako nucený návrat:
– do země jeho původu, nebo
– do země tranzitu v souladu s dohodami o zpětném přebírání osob či jinými ujednáními uzavřenými na úrovni Společenství nebo dvoustranně nebo
– do jiné třetí země, do níž se dotčený státní příslušník třetí země dobrovolně rozhodne vrátit a jež ho přijme;
4) ‚rozhodnutím o navrácení‘: správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu;
5) ‚vyhoštěním‘: výkon povinnosti návratu, totiž fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu;
[…]“
15. Článek 4 odst. 4 uvedené směrnice stanoví:
„Pokud jde o státní příslušníky třetích zemí vyloučené z oblasti působnosti této směrnice podle čl. 2 odst. 2 písm. a), členské státy:
a) zajistí, aby zacházení s těmito příslušníky a úroveň ochrany nebyly méně příznivé, než je stanoveno v čl. 8 odst. 4 a 5 (omezení používání donucovacích opatření), v čl. 9 odst. 2 písm. a) (odklad vyhoštění), v čl. 14 odst. 1 písm. b) a d) (neodkladná zdravotní péče a zohlednění potřeb zranitelných osob) a v článcích 16 a 17 (podmínky zajištění), a
b) dodržují zásadu nenavracení.“
16. Podle čl. 6 („Rozhodnutí o navrácení“) odst. 1 téže směrnice „[č]lenské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5“.
17. Článek 16 téže směrnice stanoví:
„1. Zajištění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Nemůže-li členský stát poskytnout ubytovací prostor ve zvláštním zajišťovacím zařízení a musí-li se uchýlit k umístění ve věznici, musí být zajištění státní příslušníci třetí země odděleni od běžných vězňů.
2. Zajištěným státním příslušníkům třetí země se na požádání umožní navázat včas kontakt s právními zástupci, rodinnými příslušníky a příslušnými konzulárními orgány.
3. Zvláštní pozornost se věnuje postavení zranitelných osob. Poskytuje se neodkladná zdravotní péče a základní léčba.
4. Příslušné a způsobilé vnitrostátní, mezinárodní a nevládní organizace a subjekty mají možnost navštěvovat zajišťovací zařízení uvedená v odstavci 1 v té míře, ve které jsou užívána pro zajištění státních příslušníků třetích zemí v souladu s touto kapitolou. Tyto návštěvy mohou podléhat schválení.
5. Zajištěným státním příslušníkům třetích zemí se pravidelně poskytují informace o pravidlech platných v zajišťovacím zařízení a o jejich právech a povinnostech. Mezi tyto informace patří i informace o jejich právu podle vnitrostátního práva na kontaktování organizací a subjektů uvedených v odstavci 4.“
Francouzské právo
18. Článek L. 621-2 code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (zákon o vstupu a pobytu cizinců a o azylu) ve znění zákona č. 2012-1560 ze dne 31. prosince 2012 o zadržení za účelem ověření oprávnění k pobytu a o změně trestného činu napomáhání k neoprávněnému pobytu tak, že z něj vyjímá humanitární a nezištné jednání(7) (dále jen „Ceseda“), stanoví:
„Trestem odnětí svobody v trvání jednoho roku a peněžitým trestem ve výši 3 750 eur bude potrestán cizinec, který není státním příslušníkem členského státu Evropské unie:
1º Jestliže vstoupil na území metropolitní Francie, aniž splnil podmínky stanovené v čl. 5 odst. 1 písm. a), b) nebo c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006(8) ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex)(9), a aniž měl povolení ke vstupu na území podle čl. 5 odst. 4 písm. a) a c) téhož nařízení(10); totéž platí, jestliže má být cizinci podle záznamu v databázi odepřen vstup na základě vykonatelného rozhodnutí přijatého jiným státem, který je stranou Úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990;
2º Nebo vstoupil-li na metropolitní území přímo ze smluvního státu této úmluvy, avšak nedodržel ustanovení čl. 19 odst. 1 nebo 2, čl. 20 odst. 1 a čl. 21 odst. 1 nebo 2 této úmluvy, s výjimkou podmínek stanovených v čl. 5 odst. 1 písm. e) výše uvedeného nařízení [č. 562/2006] a písm. d), pokud záznam pro účely odepření vstupu nevyplývá z vykonatelného rozhodnutí přijatého jiným smluvním státem úmluvy;
[…]
Podle tohoto článku může být trestní stíhání zahájeno pouze tehdy, když byly zjištěny skutkové okolnosti za podmínek stanovených v článku 53 trestního řádu.“
19. Článek 53 trestního řádu stanoví:
„O přistižení při páchání zločinu nebo přečinu jde v případě zločinu nebo přečinu, který je zrovna páchán nebo který byl právě spáchán. O přistižení při páchání trestného činu nebo přečinu jde i v případě, kdy je podezřelá osoba v čase velmi blízkém skutku pronásledována křikem veřejnosti nebo jsou u ní nalezeny jisté předměty nebo vykazuje stopy nebo indicie, na základě kterých je možné se domnívat, že se zúčastnila spáchání trestného činu nebo přečinu.
Po přistižení při páchání zločinu nebo přečinu může vyšetřování vedené pod dohledem státního zástupce za podmínek stanovených touto kapitolou probíhat nepřetržitě po dobu osmi dnů.
Pokud nemůže být odloženo vyšetřování nezbytné pro odhalení pravdy u trestného činu, za který lze uložit trest vyšší nebo roven pěti letům odnětí svobody, státní zástupce může rozhodnout o prodloužení vyšetřování za stejných podmínek na dobu nejvýše osmi dnů.“
20. Článek 62-2 trestního řádu stanoví:
„Zadržení je donucovací opatření, o němž rozhoduje policejní orgán pod dohledem soudního orgánu a prostřednictvím kterého je osoba, vůči níž existuje jedno či více důvodných podezření, že spáchala nebo se pokusila spáchat zločin nebo přečin, za který lze uložit trest odnětí svobody, zadržena pro potřeby vyšetřujícího orgánu.
[…]“
21. Článek 78-2 trestního řádu stanoví:
„Důstojníci služby kriminální a vyšetřovací policie a – pod jejich vedením a na jejich odpovědnost – zaměstnanci a pomocní zaměstnanci služby kriminální a vyšetřovací policie uvedení v článcích 20 a 21-1º mohou vyzvat k prokázání totožnosti jakýmikoli prostředky každou osobu, u níž existuje jedno či více důvodných podezření:
– že spáchala nebo se pokusila spáchat protiprávní čin;
– nebo že připravuje spáchání trestného činu;
– nebo že může poskytnout užitečné informace za účelem vyšetřování zločinu nebo přečinu;
– nebo že porušila povinnosti nebo zákazy, kterým podléhá v rámci soudní kontroly, opatření domácího vězení s elektronickým monitorováním, trestu nebo opatření, na které dohlíží soudce pro výkon trestu;
– že je předmětem pátrání nařízeného soudním orgánem.
Na základě písemného rozhodnutí státního zástupce lze za účelem vyšetřování a stíhání protiprávních činů, které konkretizuje, rovněž za stejných podmínek ověřovat totožnost všech osob na místech a v časovém období určených uvedeným státním zástupcem. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiné protiprávní činy, než jsou protiprávní činy uvedené v rozhodnutí státního zástupce, není důvodem neplatnosti navazujících postupů.
Totožnost všech osob bez ohledu na jejich chování lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat za účelem předcházení narušení veřejného pořádku, a zejména bezpečnosti osob nebo majetku.
V pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, a linií vzdálenou 20 kilometrů od této hranice, jakož i ve veřejných prostorech přístavů, letišť a železničních či autobusových nádraží používaných pro mezinárodní dopravu a označených takto vyhláškou, může být za podmínek stanovených v prvním pododstavci, za a za účelem prevence a odhalování trestných činů spojených s přeshraniční trestnou činností kontrolována též totožnost každé osoby, aby bylo ověřeno, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a dokumentů stanovených zákonem. Probíhá-li taková kontrola ve vlaku, který zajišťuje mezinárodní spojení, může být provedena na úseku cesty mezi hranicí a první zastávkou, která se nachází více než 20 km od hranice. Ve vlacích zajišťujících mezinárodní spojení na trasách vyznačujících se určitými zvláštnostmi dopravního spojení lze však kontrolu provádět rovněž mezi touto zastávkou a zastávkou, která se nachází ve vzdálenosti do 50 km od první zastávky. Tyto trasy a zastávky jsou stanoveny vyhláškou ministerstva. Pokud se na úseku dálnice začínajícím v pásmu uvedeném v první větě tohoto pododstavce první mýtná stanice nachází za linií 20 kilometrů od hranic, může být kontrola také provedena až do místa této první mýtné stanice na parkovištích, jakož i v místě této mýtné stanice a na přilehlých parkovištích. Mýtné stanice dotčené tímto ustanovením jsou stanoveny vyhláškou. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiný protiprávní čin, než je protiprávní čin nedodržení výše uvedených povinností, není důvodem neplatnosti navazujících postupů. Pro účely tohoto pododstavce lze provádět kontrolu povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a dokumentů stanovených zákonem pouze po dobu nepřesahující šest po sobě jdoucích hodin na jednom místě a nemůže spočívat v systematické kontrole osob přítomných nebo pohybujících se v oblastech nebo na místech ve smyslu téhož pododstavce.
[…]“
Skutkové okolnosti, původní řízení a předběžné otázky
22. Poté, co blíže neurčeného dne vstoupil na území Francie, Abdelaziz Arib, marocký státní příslušník, opustil Francii na základě rozhodnutí o vyhoštění, které mu bylo oznámeno dne 10. srpna 2013.
23. Dne 15. června 2016 byl A. Arib v souladu s čl. 78‑2 odst. 9 trestního řádu zkontrolován v Boulou (Pyrénées-Orientales, Francie) v pásmu mezi pozemní hranicí Francie se Španělskem a linií vzdálenou do dvaceti kilometrů od hranice, když se nacházel na palubě autobusu z Maroka. Neprokázal, že je držitelem víza nebo jiného dokladu, který by ho opravňoval k pobytu na francouzském území.
24. Vzhledem k tomu, že byl podezřelý z protiprávního vstupu na francouzské území, tedy ze spáchání přečinu upraveného článkem L. 621‑2 Ceseda, byl zadržen.
25. Dne 16. června 2016 vydal prefekt departementu Pyrénées-Orientales (Francie) vůči A. Aribovi rozhodnutí ukládající mu povinnost opustit francouzské území a nařídil jeho správní zajištění.
26. Usnesením ze dne 21. června 2016 soudce příslušný pro rozhodování ve věcech zbavení svobody a vazby u tribunal de grande instance de Perpignan [soud první instance v Perpignanu (Francie)] rozhodl o neplatnosti zadržení A. Ariba a celého následného řízení včetně správního zajištění s odůvodněním, že toto zadržení nelze provést. Abdelaziz Arib, neoprávněně pobývající cizí státní příslušník, totiž překročil vnitřní hranici mezi Francií a Španělskem, což mělo podle tohoto soudu vést k uplatnění směrnice 2008/115, která neumožňuje uložit trest odnětí svobody za takových okolností, jako jsou okolnosti v projednávaném případě.
27. Prefekt departementu Pyrénées-Orientales podal proti tomuto rozhodnutí odvolání.
28. Usnesením ze dne 22. června 2016 první předseda cour d‘appel de Montpellier [odvolací soud v Montpellier, (Francie)] potvrdil prvostupňové rozhodnutí soudce příslušného pro rozhodování ve věcech zbavení osobní svobody a vazby u tribunal de grande instance de Perpignan (soud první instance v Perpignanu).
29. Prefekt departementu Pyrénées-Orientales podal proti tomuto usnesení kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu. Dovolává se v něm zejména porušení článků 2, 14, 25, 27 a 32 Schengenského hraničního kodexu a čl. 2 odst. 2 písm. a) a článků 8 a 15 směrnice 2008/115. Tvrdí zejména, že v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost může členský stát výjimečně znovu zavést ochranu svých vnitřních hranic, čímž částečně vyloučí použití směrnice 2008/115, a že za těchto okolností nejsou použitelná ochranná opatření směrnice 2008/115, takže osoba, která neoprávněně vstoupila do Francie, může být kontrolována podle ustanovení čl. 78‑2 odst. 9 trestního řádu a pobývá-li nezákonně, může jí být uložen trest odnětí svobody a může být zadržena.
30. Předkládající soud se táže, zda může být obnovená ochrana vnitřní hranice členského státu srovnatelná s ochranou vnější hranice, je-li hranice překročena státním příslušníkem třetí země bez práva vstupu a kontrola je provedena na místě. Předkládající soud si tedy klade otázku, zda se členský stát, který obnovil ochranu vnitřních hranic, může dovolávat čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115, aby vyloučil použití této směrnice na uvedeného státního příslušníka třetí země. V případě kladné odpovědi vyvstává ještě otázka, zda čl. 4 odst. 4 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání uložení trestu odnětí svobody státnímu příslušníkovi třetí země za skutkových okolností projednávané věci.
31. Za těchto podmínek se Cour de cassation (kasační soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být článek 32 [Schengenského hraničního kodexu], který stanoví, že pro případ, je-li znovuzavedena ochrana vnitřních hranic, se použijí obdobně příslušná ustanovení hlavy II (o vnějších hranicích), vykládán v tom smyslu, že znovuzavedená ochrana vnitřní hranice členského státu je srovnatelná s kontrolou na vnější hranici, překročí-li ji státní příslušník třetí země, který nemá právo vstupu?
2) Umožňují tento [kodex] a směrnice [2008/115] za stejných okolností, kdy došlo k znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, uplatnit možnost stanovenou v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice [2008/115] na situaci státního příslušníka třetí země překračujícího hranici, jejíž ochrana je obnovena, a otevřít tak členským státům možnost nadále uplatňovat na jejich vnějších hranicích zjednodušené vnitrostátní postupy pro navracení?
3) V případě kladné odpovědi na posledně uvedenou otázku, musí být ustanovení čl. 2 odst. 2 písm. a) a čl. 4 odst. 4 směrnice [2008/115] vykládána v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek L. 621‑2 [Ceseda], která umožňuje uložení trestu odnětí svobody za neoprávněný vstup na státní území státnímu příslušníkovi třetí země, ve vztahu k němuž dosud nebylo skončeno řízení o navrácení podle této směrnice?“
32. Prefekt departementu Pyrénées-Orientales, francouzská a německá vláda jakož i Evropská komise předložili svá vyjádření. Francouzská a německá vláda a Komise byly vyslechnuty na jednání konaném dne 12. června 2018.
Analýza
33. Ačkoli je projednávaná věc třetí věcí, jejímž předmětem je v rámci sporu v původním řízení soulad čl. L. 621 Ceseda s ustanoveními směrnice 2008/115(11), její zvláštnost spočívá ve vztahu ustanovení této směrnice k ustanovením Schengenského hraničního kodexu.
První a druhá otázka
34. V první a druhé otázce, které je třeba řešit společně, se předkládající soud v podstatě táže, zda z čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 a z článku 32 Schengenského hraničního kodexu vyplývá, že se orgány členského státu mohou rozhodnout nepoužít směrnici 2008/115 na situaci státního příslušníka třetí země zadrženého nebo zastaveného při neoprávněném překročení vnitřní hranice, jejíž ochrana byla znovuzavedena v souladu s článkem 25 Schengenského hraničního kodexu(12).
35. Otázkou tedy je, zda se ustanovení směrnice 2008/115 použijí povinně v situaci, kdy členský stát dočasně znovu zavedl ochranu vnitřních hranic podle článku 25 Schengenského hraničního kodexu.
36. Podle čl. 2 odst. 2 písm. a) druhé situace(13) ve smyslu směrnice 2008/115, se členské státy mohou rozhodnout, že tuto směrnici nepoužijí na státní příslušníky třetích zemí, kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v souvislosti s neoprávněným překročením vnější hranice členského státu po zemi, po moři nebo vzduchem a následně neobdrželi v uvedeném členském státě povolení k pobytu či oprávnění k pobytu.
Překročení hranice
37. Abdelaziz Arib byl zadržen během kontroly v Boulou (Pyrénées-Orientales), tedy méně než dvacet kilometrů od francouzsko-španělské hranice(14). Vzhledem k tomu, že fyzicky tato kontrola proběhla na francouzském území, je třeba si položit otázku, zda byl A. Arib zadržen při překračování hranice.
38. Podle judikatury Soudního dvora výraz „v souvislosti s neoprávněným překročením“ hranice (vnější) vyžaduje přímou časovou a prostorovou vazbu k překročení hranice a míří na příslušníky třetích zemí, kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v samotném okamžiku neoprávněného překročení (vnější) hranice nebo po jejím překročení v blízkosti této hranice(15).
39. V projednávané věci podle mého názoru existuje přímá časová a prostorová vazba na překročení francouzsko-španělské hranice(16).
40. Vyvstává tedy otázka, zda se v projednávaném případě jedná o vnější hranici také pro účely směrnice 2008/115, a konkrétně čl. 2 odst. 2 písm. a) této směrnice.
K článku 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115: vnější hranice?
41. Sama směrnice 2008/115 neobsahuje definici pojmů „vnitřní hranice“ nebo „vnější hranice“. Vzhledem k tomu, že je v ní Schengenský hraniční kodex několikrát zmíněn, je však podle mého názoru zřejmé, že definice uvedená v tomto kodexu se použije(17).
42. Podle čl. 2 bodu 1 Schengenského hraničního kodexu se „vnitřními hranicemi“ pro účely tohoto kodexu rozumí společné pozemní hranice(18) členských států [písm. a)], letiště členských států pro vnitřní lety [písm. b)] a námořní, říční a jezerní přístavy členských států pro pravidelná vnitřní trajektová spojení. Pokud jde o „vnější hranice“, ty jsou vymezeny jako pozemní hranice členských států(19) a jejich námořní hranice a letiště, říční přístavy, námořní přístavy a jezerní přístavy, pokud nejsou vnitřními hranicemi.
43. Je třeba upřesnit, že pojem „členské státy“ zahrnuje pouze členské státy Evropské unie, které se podílejí na schengenském acquis, jakož i třetí státy, které se na tomto acquis podílejí(20).
44. Dotčená francouzsko-španělská hranice je vnitřní hranicí podle těchto definic.
45. Na základě znění čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 by analýza měla skončit zde. Francouzská republika nemůže rozhodnout o tom, že na A. Ariba směrnici 2008/115 neuplatní.
46. Vyplývá to jasně rovněž z výkladu čl. 2 odst. 2 směrnice 2008/115 poskytnutého Soudním dvorem v rozsudku ve věci Affum(21). V tomto rozsudku totiž Soudní dvůr zdůraznil, že obě situace uvedené v čl. 2 odst. 2 písm. a) této směrnice se vztahují výhradně k překročení vnější hranice členského státu, tak jak je definována v čl. 2 bodě 2 Schengenského hraničního kodexu, a netýkají se tedy překročení společné hranice členských států, které jsou součástí schengenského prostoru. Soudní dvůr učinil závěr, že toto ustanovení proto nemůže členským státům umožňovat, aby neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí vyloučily z působnosti směrnice 2008/115 z důvodu jejich neoprávněného vstupu přes vnitřní hranici(22).
Ke znovuzavedení ochrany vnitřních hranic
47. Je třeba stanovit případné důsledky znovuzavedení ochrany vnitřních hranic na použitelnost směrnice 2008/115.
48. V tomto ohledu podle Francouzské republiky a Spolkové republiky Německo z článku 32 Schengenského hraničního kodexu vyplývá, že francouzsko-španělská hranice musí být v projednávaném případě považována za vnější hranici.
49. S tímto názorem se nemohu ztotožnit.
50. Ačkoli se v souladu s článkem 32 Schengenského hraničního kodexu v případě, že je znovu zavedena ochrana vnitřních hranic, obdobně použijí příslušná ustanovení hlavy II tohoto kodexu (vnější hranice), neznamená to, že výraz „vnější hranice“ v celém rozsahu nahrazuje výraz „vnitřní hranice“ (pro účely Schengenského hraničního kodexu nebo jiných právních nástrojů, jako je směrnice 2008/115).
51. Hlava III Schengenského hraničního kodexu upravuje vnitřní hranice. Obecné pravidlo, které je důvodem existence a klíčovým ustanovením tohoto kodexu, je zakotveno v hlavě III v článku 22: vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž se provádí hraniční kontrola osob(23). Kromě neexistence ochrany vnitřních hranic upravuje hlava III Schengenského hraničního kodexu (kapitola I – články 22 až 24) dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic (kapitola II – články 25 až 35).
52. Právě v tomto ohledu článek 32 Schengenského hraničního kodexu stanoví, že se obdobně použijí příslušná ustanovení hlavy II, je-li znovu zavedena ochrana vnitřních hranic. Toto ustanovení tedy jasně odkazuje na ostatní ustanovení Schengenského hraničního kodexu. Směrnice 2008/115 zde není nijak zmíněna.
53. Znění čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 je jasné: toto ustanovení hovoří o vnější hranici.
54. Domnívám se, že toto znění je potvrzeno předmětem a účelem tohoto ustanovení. Výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 rovněž spadá do obecného předmětu této směrnice, který spočívá podle článku 1 ve stanovení společných norem a postupů, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí(24). Rozhodnou-li se členské státy, že nepoužijí směrnici 2008/115, činí tak proto, aby mohly (ještě) účinněji navracet státní příslušníky třetích zemí.
55. Pokud členské státy využijí možnosti(25) nepoužít tuto směrnici na státní příslušníky třetích zemí, kteří neoprávněně pobývají na území členského státu, podle čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115, činí tak proto, že je mnohem snazší vrátit zpět státního příslušníka třetí země od vnější hranice.
56. Jak totiž uvádí předkládající soud a jak již konstatoval Soudní dvůr(26), čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 umožňuje členským státům nadále uplatňovat na jejich vnějších hranicích zjednodušené vnitrostátní postupy pro navracení bez nutnosti dodržovat všechny fáze postupů stanovené uvedenou směrnicí, aby bylo možné rychleji vyhostit státní příslušníky třetích zemí zadržené při překračování těchto hranic.
57. Situace státního příslušníka třetí země, který se již nachází v schengenském prostoru, se nicméně zřetelně liší od situace uvedené v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115.
58. Kromě toho členské státy nechrání stejné právní zájmy na vnějších hranicích a na vnitřních hranicích.
59. Členský stát, který je podle Schengenského hraničního kodexu odpovědný za ochranu vnějších hranic tohoto prostoru, jedná v zájmu všech členských států schengenského prostoru. Naproti tomu členský stát, který se rozhodne znovu zavést kontroly na vnitřních hranicích, jedná ve vlastním zájmu.
60. V důsledku toho navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první a druhou otázku tak, že čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 a čl. 32 Schengenského hraničního kodexu musí být vykládány v tom smyslu, že orgány členského státu se nemohou rozhodnout nepoužít směrnici 2008/115 na situaci státního příslušníka třetí země zadrženého nebo zastaveného při neoprávněném překročení vnitřní hranice, na níž byla znovu zavedena ochrana podle článku 25 Schengenského hraničního kodexu.
Třetí otázka
61. Ve třetí otázce se předkládající soud v podstatě táže, zda v případě kladné odpovědi na druhou otázku ustanovení čl. 2 odst. 2 písm. a) a čl. 4 odst. 4 směrnice 2008/115 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek L. 621‑2 Ceseda, který ukládá trest odnětí svobody za neoprávněný vstup na státní území státnímu příslušníkovi třetí země, vůči němuž dosud probíhá řízení o navrácení podle této směrnice.
62. S ohledem na moji odpověď na první a druhou otázku je tato otázka hypotetická. Z tohoto důvodu se jí budu zabývat pouze pro případ, že by Soudní dvůr nesouhlasil s mou odpovědí na první dvě otázky předkládajícího soudu.
63. Úvodem je třeba zdůraznit, že v takové situaci, o jakou se jedná v této otázce, se podle čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 tato směrnice v zásadě nepoužije na státního příslušníka třetí země. V takovém případě musí nicméně členské státy zajistit v souladu s čl. 4 odst. 4 směrnice 2008/115, aby zacházení s těmito příslušníky třetích zemí a úroveň jejich ochrany nebyly méně příznivé, než je stanoveno zejména v článcích 16 a 17 (podmínky zajištění)(27).
64. Jak uvedl Soudní dvůr v rozsudku Affum, účelem čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115, jak vyplývá z geneze této směrnice, je umožnit členským státům, aby mohly i nadále uplatňovat na svých vnějších hranicích zjednodušené vnitrostátní postupy pro navracení bez nutnosti dodržovat všechny fáze postupů stanovených touto směrnicí, aby bylo možné rychleji vyhostit státní příslušníky třetích zemí zadržené při překračování těchto hranic(28). Toto navíc vysvětluje důvod existence čl. 4 odst. 4 směrnice 2008/115, který podle Soudního dvora „podrobně vymezuje způsob, jakým mají členské státy postupovat při využití možnosti podle čl. 2 odst. 2 písm. a)“(29), a který má v tomto kontextu „zajistit, aby vnitrostátní zjednodušené postupy splňovaly minimální záruky stanovené směrnicí 2008/115“(30).
65. Podle mého názoru z této analýzy vyplývá, že podle unijního normotvůrce to, že členský stát využil možnost upravenou v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 s sebou logicky nese to, že tento členský stát použije zjednodušené vnitrostátní řízení o navrácení.
66. Proto je lákavé použít judikaturu vycházející z rozsudku ve věci Affum na situaci uvedenou v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115 a mít za to, že nelze uložit trest odnětí svobody státnímu příslušníkovi třetí země.
67. Nemyslím si nicméně, že takový výklad může obstát, protože jde nad rámec znění čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115, jelikož doplňuje další podmínku. Judikatura Soudního dvora týkající se zbavení osobní svobody v případě státního příslušníka třetí země s neoprávněným pobytem(31), která se řídí především úvahami vztahujícími se k užitečnému účinku směrnice 2008/115(32), a konkrétně čl. 6 odst. 1(33) a čl. 8 odst. 1(34), totiž odkazuje právě na oblast působnosti této směrnice. Jakmile však členský stát použije čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2008/115, postavení státního příslušníka se již neřídí touto směrnicí a není již možné použít úvahy týkající se jejího užitečného účinku.
68. I kdybychom tudíž oprávněně pochybovali o tom, že zadržení může přispět k rychlejšímu vyhoštění dotyčné osoby, nevyvstává tato otázka s ohledem na to, že zde není dána působnost směrnice 2008/115.
69. Proto bych na třetí (hypotetickou) otázku odpověděl tak, že ustanovení čl. 2 odst. 2 písm. a) a čl. 4 odst. 4 směrnice 2008/115 nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek L. 621‑2 Ceseda, který ukládá trest odnětí svobody za neoprávněný vstup na státní území státnímu příslušníkovi třetí země, vůči němuž dosud probíhá řízení o navrácení podle této směrnice.
Závěry
70. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Cour de cassation [kasační soud, (Francie)] odpověděl takto:
„Článek 2 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a článek 32 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), musí být vykládány v tom smyslu, že se orgány členského státu nemohou rozhodnout nepoužít směrnici 2008/115 na situaci státního příslušníka třetí země zadrženého nebo zastaveného při neoprávněném překročení vnitřní hranice, jejíž ochrana byla znovuzavedena v souladu s článkem 25 Schengenského hraničního kodexu.“