ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 2ας Δεκεμβρίου 2021(1)
Υπόθεση C‑156/21
Ουγγαρία
κατά
Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
«Προσφυγή ακυρώσεως – Άρθρο 151, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου – Παρεμπίπτον δικονομικό ζήτημα – Αίτηση απόσυρσης εγγράφου – Γνώμη της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου – Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092 – Γενικό καθεστώς αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεως των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος – Νομική βάση του κανονισμού 2020/2092 – Άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ – Παράβαση του άρθρου 7 ΣΕΕ και του άρθρου 269 ΣΛΕΕ – Παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, ΣΕΕ, του άρθρου 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ και του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ – Αρχή της ασφάλειας δικαίου – Αρχή της ίσης μεταχείρισης των κρατών μελών – Αρχή της αναλογικότητας»
1. Με την ασκηθείσα δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ προσφυγή (2), η Ουγγαρία προβάλλει, ως κύριο αίτημά της, την ακύρωση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092 (3) και, ως επικουρικό αίτημά της, την ακύρωση ορισμένων από τα άρθρα του.
2. Στην υπό κρίση υπόθεση, η σημασία της οποίας –από συνταγματικής απόψεως– είναι αδιαμφισβήτητη, το Δικαστήριο καλείται να κρίνει εάν ο κανονισμός 2020/2092, ο οποίος θεσπίζει μηχανισμό για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης έναντι παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου από τα κράτη μέλη σε σχέση με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, εκδόθηκε επί κατάλληλης νομικής βάσης και εάν είναι συμβατός με διάφορες διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου, ιδίως με το άρθρο 7 ΣΕΕ.
3. Το Δικαστήριο αποφάσισε να παραπέμψει την εκδίκαση της προσφυγής στην Ολομέλεια, ως τον κατάλληλο δικαστικό σχηματικό για την εκδίκαση υποθέσεων «εξαιρετικής σημασίας» (άρθρο 16 του Οργανισμού του Δικαστηρίου).
I. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το πρωτογενές δίκαιο
4. Το άρθρο 7 ΣΕΕ προβλέπει τα εξής:
«1. Το Συμβούλιο δύναται, βάσει αιτιολογημένης προτάσεως του ενός τρίτου των κρατών μελών, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αποφασίζοντας με την πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών του και κατόπιν της έγκρισης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, να διαπιστώσει την ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2. Το Συμβούλιο, προτού προβεί στη διαπίστωση αυτή, ακούει το εν λόγω κράτος μέλος και δύναται, αποφασίζοντας με την ίδια διαδικασία, να του απευθύνει συστάσεις.
Το Συμβούλιο επαληθεύει τακτικά ότι εξακολουθούν να ισχύουν οι λόγοι που οδήγησαν στη διαπίστωση αυτή.
2. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από πρόταση του ενός τρίτου των κρατών μελών ή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και αφού λάβει την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δύναται να διαπιστώσει την ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2, αφού καλέσει το εν λόγω κράτος μέλος να υποβάλει τις παρατηρήσεις του.
3. Εφόσον γίνει η αναφερόμενη στην παράγραφο 2 διαπίστωση, το Συμβούλιο δύναται να αποφασίζει, με ειδική πλειοψηφία, την αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών ως προς το εν λόγω κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων ψήφου του αντιπροσώπου της κυβέρνησης αυτού του κράτους μέλους στο Συμβούλιο. Ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Συμβούλιο λαμβάνει υπόψη τις πιθανές συνέπειες μιας τέτοιας αναστολής στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις φυσικών και νομικών προσώπων.
Οι υποχρεώσεις του εν λόγω κράτους μέλους, δυνάμει των Συνθηκών, εξακολουθούν, εντούτοις, να δεσμεύουν αυτό το κράτος μέλος.
4. Το Συμβούλιο δύναται να αποφασίσει, εν συνεχεία, με ειδική πλειοψηφία, να μεταβάλει ή να ανακαλέσει μέτρα που έχουν ληφθεί σύμφωνα με την παράγραφο 3, ανάλογα με τις μεταβολές της καταστάσεως, η οποία οδήγησε στην επιβολή τους.
5. Ο τρόπος ψηφοφορίας που, για τους σκοπούς του παρόντος άρθρου, εφαρμόζεται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και στο Συμβούλιο καθορίζεται στο άρθρο 354 [ΣΛΕΕ].»
5. Tο άρθρο 269 ΣΛΕΕ ορίζει τα ακόλουθα:
«Το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφαίνεται για τη νομιμότητα πράξης που εκδίδεται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ή το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 7 [ΣΕΕ] μόνο μετά από αίτημα του κράτους μέλους που αποτέλεσε αντικείμενο διαπίστωσης εκ μέρους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ή του Συμβουλίου και μόνο όσον αφορά την τήρηση των διαδικαστικών επιταγών του άρθρου αυτού.
Το αίτημα αυτό πρέπει να υποβάλλεται εντός προθεσμίας ενός μηνός από την εν λόγω διαπίστωση. Το Δικαστήριο αποφαίνεται εντός προθεσμίας ενός μηνός από την ημερομηνία υποβολής του αιτήματος.»
6. Το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ έχει ως εξής:
«Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, και μετά από διαβούλευση με το Ελεγκτικό Συνέδριο, θεσπίζουν μέσω κανονισμών:
α) τους δημοσιονομικούς κανονισμούς που ρυθμίζουν ιδίως τις πρακτικές λεπτομέρειες κατάρτισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού και παρουσίασης και ελέγχου των λογαριασμών.»
Β. Ο κανονισμός 2020/2092
7. Το άρθρο 1 («Αντικείμενο») ορίζει τα ακόλουθα:
«Ο παρών κανονισμός ορίζει τους κανόνες που είναι απαραίτητοι για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη.»
8. Το άρθρο 2 («Ορισμοί») έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
α) ως “κράτος δικαίου” νοείται η αξία της Ένωσης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ. Περιλαμβάνει τις αρχές της νομιμότητας, που υποδηλώνει διαφανή, υποκείμενη σε λογοδοσία, δημοκρατική και πλουραλιστική νομοθετική διαδικασία· ασφάλεια δικαίου· απαγόρευση της αυθαίρετης άσκησης εκτελεστικών εξουσιών· αποτελεσματική δικαστική προστασία, συμπεριλαμβανομένης της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, από ανεξάρτητα και αμερόληπτα δικαστήρια, και όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα· διάκριση των εξουσιών· απαγόρευση των διακρίσεων και ισότητα ενώπιον του νόμου. Το κράτος δικαίου νοείται σε σχέση με τις άλλες αξίες και αρχές της Ένωσης που κατοχυρώνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ.
[…]»
9. Το άρθρο 3 («Παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου») προβλέπει τα ακόλουθα:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, λογίζονται ενδεικτικά ως παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου τα ακόλουθα:
α) η διακινδύνευση της ανεξαρτησίας της δικαιοσύνης·
β) η παράλειψη αποτροπής, διόρθωσης ή κολασμού αυθαίρετων ή παράνομων αποφάσεων των δημόσιων αρχών, συμπεριλαμβανομένων των αρχών επιβολής του νόμου, η παρακράτηση χρηματοοικονομικών και ανθρώπινων πόρων που επηρεάζει την εύρυθμη λειτουργία τους ή η παράλειψη διασφάλισης της απουσίας συγκρούσεων συμφερόντων·
γ) ο περιορισμός της διαθεσιμότητας και της αποτελεσματικότητας των μέσων ένδικης προστασίας, μεταξύ άλλων μέσω περιοριστικών δικονομικών κανόνων και η μη εφαρμογή των δικαστικών αποφάσεων ή o περιορισμός της αποτελεσματικής διερεύνησης, δίωξης ή κολασμού παραβάσεων του νόμου».
10. Το άρθρο 4 («Προϋποθέσεις για τη θέσπιση μέτρων») ορίζει τα εξής:
«1. Λαμβάνονται κατάλληλα μέτρα όταν διαπιστώνεται, σύμφωνα με το άρθρο 6, ότι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο.
2. Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου αφορούν ένα ή περισσότερα από τα ακόλουθα:
α) την εύρυθμη λειτουργία των αρχών που εκτελούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων δανείων και λοιπών μέσων με την εγγύηση του προϋπολογισμού της Ένωσης, ιδίως στο πλαίσιο διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων ή επιδοτήσεων·
β) την εύρυθμη λειτουργία των αρχών που διενεργούν οικονομικούς ελέγχους, παρακολούθηση και λογιστικό έλεγχο, καθώς και την ορθή λειτουργία αποτελεσματικών και διαφανών συστημάτων δημοσιονομικής διαχείρισης και λογοδοσίας·
γ) την εύρυθμη λειτουργία των ανακριτικών και εισαγγελικών αρχών σε σχέση με τη διερεύνηση και τη δίωξη της απάτης, συμπεριλαμβανομένης της φορολογικής απάτης, της διαφθοράς ή άλλων παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης·
δ) τον αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο, από ανεξάρτητα δικαστήρια, των πράξεων ή παραλείψεων των αρχών που αναφέρονται στα στοιχεία α), β) και γ)·
ε) την πρόληψη και τον κολασμό της απάτης, συμπεριλαμβανομένης της φορολογικής απάτης, της διαφθοράς ή άλλων παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, και την επιβολή αποτελεσματικών και αποτρεπτικών κυρώσεων στους αποδέκτες από εθνικά δικαστήρια ή από διοικητικές αρχές·
στ) την ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών·
ζ) την αποτελεσματική και έγκαιρη συνεργασία με τον OLAF και, με την επιφύλαξη της συμμετοχής του οικείου κράτους μέλους, με την EPPO στις έρευνες ή διώξεις σύμφωνα με την εφαρμοστέα ενωσιακή νομοθεσία, τηρώντας την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας·
η) άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών που άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης».
11. Το άρθρο 5 («Μέτρα για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης») προβλέπει τα ακόλουθα:
«1. Εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 4 του παρόντος κανονισμού, ένα ή περισσότερα από τα ακόλουθα κατάλληλα μέτρα μπορούν να θεσπιστούν σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται στο άρθρο 6 του παρόντος κανονισμού:
[…]
β) όταν η Επιτροπή εκτελεί τον προϋπολογισμό της Ένωσης υπό καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης με τα κράτη μέλη, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 62 παράγραφος 1 στοιχείο β) του δημοσιονομικού κανονισμού:
i) αναστολή της έγκρισης ενός ή περισσοτέρων προγραμμάτων ή τροποποίησ[η της αναστολής]·
ii) αναστολή δεσμεύσεων·
iii) μείωση δεσμεύσεων, μεταξύ άλλων μέσω δημοσιονομικών διορθώσεων ή μεταφορών σε άλλα προγράμματα δαπανών·
iv) μείωση της προχρηματοδότησης·
v) διακοπή των προθεσμιών πληρωμής·
vi) αναστολή πληρωμών.
2. Εκτός αν προβλέπεται διαφορετικά στην απόφαση για τη θέσπιση των μέτρων, η επιβολή των κατάλληλων μέτρων δεν θίγει τις υποχρεώσεις των κρατικών φορέων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 στοιχείο α) ή των κρατών μελών που αναφέρονται στην παράγραφο 1 στοιχείο β) να εκτελέσουν το πρόγραμμα ή το κονδύλιο που επηρεάζεται από το μέτρο, και ιδίως τις υποχρεώσεις που υπέχουν έναντι των τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων, συμπεριλαμβανομένης της υποχρέωσης καταβολής πληρωμών βάσει του παρόντος κανονισμού και των εφαρμοστέων τομεακών ή δημοσιονομικών κανόνων. Κατά την εκτέλεση κονδυλίων της Ένωσης υπό καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης, τα κράτη μέλη τα οποία αφορούν μέτρα που θεσπίζονται δυνάμει του παρόντος κανονισμού υποβάλλουν στην Επιτροπή έκθεση σχετικά με τη συμμόρφωσή τους προς τις υποχρεώσεις αυτές κάθε τρεις μήνες από τη θέσπιση των εν λόγω μέτρων.
Η Επιτροπή επαληθεύει αν έχει τηρηθεί το εφαρμοστέο δίκαιο και, εφόσον απαιτείται, λαμβάνει όλα τα κατάλληλα μέτρα για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης, σύμφωνα με τους τομεακούς και δημοσιονομικούς κανόνες.
3. Τα μέτρα που λαμβάνονται είναι αναλογικά. Καθορίζονται με βάση τον πραγματικό ή δυνητικό αντίκτυπο των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Η φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου λαμβάνονται δεόντως υπόψη. Τα μέτρα στοχεύουν, στο μέτρο του δυνατού, τις δράσεις της Ένωσης που επηρεάζονται από τις παραβιάσεις.
4. Η Επιτροπή παρέχει πληροφορίες και καθοδήγηση προς όφελος των τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων σχετικά με τις υποχρεώσεις των κρατών μελών που αναφέρονται στην παράγραφο 2 μέσω ιστότοπου ή διαδικτυακής πύλης. Η Επιτροπή παρέχει επίσης, στον ίδιο ιστότοπο ή διαδικτυακή πύλη, επαρκή εργαλεία ώστε οι τελικοί αποδέκτες ή οι δικαιούχοι να ενημερώνουν την Επιτροπή για τυχόν παραβίαση των υποχρεώσεων αυτών που, κατά την άποψη των εν λόγω τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων, τους επηρεάζει άμεσα […].
5. Με βάση τις πληροφορίες που παρέχουν οι τελικοί αποδέκτες ή οι δικαιούχοι σύμφωνα με την παράγραφο 4 του παρόντος άρθρου, η Επιτροπή καταβάλλει κάθε δυνατή προσπάθεια για να διασφαλίσει ότι κάθε ποσό που οφείλεται από κρατικούς φορείς ή κράτη μέλη όπως αναφέρονται στην παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου καταβάλλεται πράγματι στους τελικούς αποδέκτες ή στους δικαιούχους […]».
12. Το άρθρο 6 («Διαδικασία») διαλαμβάνει τα εξής:
«1. Όταν η Επιτροπή διαπιστώνει ότι έχει βάσιμους λόγους να θεωρεί ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 4, αποστέλλει γραπτή κοινοποίηση στο εν λόγω κράτος μέλος, εκθέτοντας τα πραγματικά στοιχεία και τους συγκεκριμένους λόγους στους οποίους στήριξε τη διαπίστωσή της, εκτός εάν κρίνει ότι άλλες διαδικασίες που προβλέπονται στη νομοθεσία της Ένωσης θα της επιτρέψουν να προστατεύσει αποτελεσματικότερα τον προϋπολογισμό της Ένωσης. Η Επιτροπή ενημερώνει χωρίς καθυστέρηση το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την εν λόγω κοινοποίηση και το περιεχόμενό της.
[…]
9. Εάν η Επιτροπή κρίνει ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 4 και ότι τα τυχόν διορθωτικά μέτρα που προτείνει το κράτος μέλος σύμφωνα με την παράγραφο 5 δεν ανταποκρίνονται επαρκώς στη διαπίστωση που περιέχεται στην κοινοποίηση της Επιτροπής, υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση εκτελεστικής πράξης σχετικά με τα κατάλληλα μέτρα εντός ενός μηνός από την παραλαβή των παρατηρήσεων του κράτους μέλους ή, σε περίπτωση που δεν έχουν υποβληθεί παρατηρήσεις, χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση και σε κάθε περίπτωση εντός ενός μηνός από την προθεσμία που ορίζεται στην παράγραφο 7. Στην πρόταση μνημονεύονται οι συγκεκριμένοι λόγοι και τα αποδεικτικά στοιχεία στα οποία στηρίχθηκε η διαπίστωση της Επιτροπής.
10. Το Συμβούλιο εκδίδει την εκτελεστική απόφαση της παραγράφου 9 του παρόντος άρθρου εντός ενός μηνός από την παραλαβή της πρότασης της Επιτροπής. Σε εξαιρετικές περιστάσεις, η προθεσμία για την έκδοση της απόφασης μπορεί να παραταθεί κατά επιπλέον δύο μήνες κατά ανώτατο όριο. Για να διασφαλιστεί η έγκαιρη λήψη απόφασης, η Επιτροπή κάνει χρήση των δικαιωμάτων της δυνάμει του άρθρου 237 ΣΛΕΕ, όταν το κρίνει σκόπιμο.
11. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία, μπορεί να τροποποιήσει την πρόταση της Επιτροπής και να εκδώσει το τροποποιημένο κείμενο με εκτελεστική απόφαση.»
Γ. Ο κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 (4)
13. Το άρθρο 4 («Εξαιρέσεις») έχει ως εξής:
«[…]
2. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
[…]
– των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών,
[…]
εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
3. Προκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο, και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
Ένα θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση σε έγγραφα που περιέχουν απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του σχετικού θεσμικού οργάνου, ακόμη και αφού έχει ληφθεί η απόφαση, εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
[…]»
II. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
14. Με την προσφυγή της, η Ουγγαρία ζητεί από το Δικαστήριο (5):
– να ακυρώσει τον κανονισμό 2020/2092, περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης·
– επικουρικώς, να ακυρώσει τις ακόλουθες διατάξεις του κανονισμού 2020/2092: το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, στοιχείο ηʹ· το άρθρο 5, παράγραφοι 2 και 3, προτελευταία και τελευταία περίοδος· και το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8·
– να καταδικάσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα δικαστικά έξοδα.
15. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει την Ουγγαρία στα δικαστικά έξοδα.
16. Στις 12 Μαΐου 2021, το Κοινοβούλιο ζήτησε την εκδίκαση της υπόθεσης με τη διαδικασία του άρθρου 133 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου (ταχεία διαδικασία), αίτημα που, στις 9 Ιουνίου 2021, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου έκανε δεκτό.
17. Στις 12 Μαΐου 2021, το Συμβούλιο ζήτησε από το Δικαστήριο, σύμφωνα με το άρθρο 151, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, να μη λάβει υπόψη συγκεκριμένα χωρία του δικογράφου της προσφυγής της Ουγγαρίας και του παραρτήματος A.3 αυτού, προβάλλοντας ότι αναπαρήγαγαν μη δημοσιευθείσα γνώμη της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου ή παρέπεμπαν σε αυτήν. Στις 29 Ιουνίου 2021, το Δικαστήριο αποφάσισε, σύμφωνα με την παράγραφο 5 του εν λόγω άρθρου, να εξετάσει το παρεμπίπτον αυτό ζήτημα κατά την εξέταση της ουσίας της υπόθεσης.
18. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον της Ολομέλειας του Δικαστηρίου στις 11 και 12 Οκτωβρίου 2021, παρενέβησαν η Ουγγαρία, η Δημοκρατία της Πολωνίας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και οι κυβερνήσεις του Βασιλείου του Βελγίου, του Βασιλείου της Δανίας, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, της Ιρλανδίας, του Βασιλείου της Ισπανίας, της Γαλλικής Δημοκρατίας, του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου, του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, της Δημοκρατίας της Φινλανδίας και του Βασιλείου της Σουηδίας.
19. Με τις προτάσεις μου θα εξετάσω, αρχικώς, το παρεμπίπτον δικονομικό ζήτημα που ήγειρε το Συμβούλιο. Στη συνέχεια, θα εκθέσω το νομικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται η κατάρτιση και η έκδοση του κανονισμού 2020/2092. Τέλος, θα εξετάσω τους εννέα λόγους ακυρώσεως που προέβαλε η Ουγγαρία.
III. Το παρεμπίπτον δικονομικό ζήτημα
20. Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο «να μη λάβει υπόψη τα χωρία του δικογράφου της προσφυγής και των παραρτημάτων του, ιδίως εκείνα του παραρτήματος A.3, και συγκεκριμένα τα χωρία [των σημείων 21, 22, 164 και 166] που παραπέμπουν στη γνώμη της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου (έγγραφο 13593/18 του Συμβουλίου) [στο εξής: γνώμη] της 25ης Οκτωβρίου 2018, αναπαράγουν το περιεχόμενό της ή απηχούν τη διενεργηθείσα σε αυτήν ανάλυση».
21. Η Ουγγαρία ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την αίτηση του Συμβουλίου και, επικουρικώς, να διατάξει την προσκόμιση της γνώμης.
22. Να αποσαφηνίσω ευθύς εξαρχής ότι το Συμβούλιο δεν ζητεί την απόσυρση γνώμης την οποίαν, ούτως ή άλλως, η Ουγγαρία δεν συμπεριέλαβε ως τέτοια στην προσφυγή της. Συνεπώς, δεν μπορεί να γίνει λόγος για απόσυρση εγγράφου που δεν περιλαμβάνεται στη δικογραφία. Το αίτημα του Συμβουλίου περιορίζεται, όπως προκύπτει από το λεκτικό της υποβληθείσας δυνάμει του άρθρου 151 του Κανονισμού Διαδικασίας αίτησής του, στη μη λήψη υπόψη των χωρίων του δικογράφου της προσφυγής και των παραρτημάτων του που αναπαράγουν την προαναφερθείσα γνώμη ή παραπέμπουν σε αυτήν.
23. Το σύνολο των κρατών μελών της Ένωσης, καθώς και η Επιτροπή, έχουν στη διάθεσή τους τη γνώμη, ως μέλη του Συμβουλίου ή ως μετέχοντες στη νομοθετική διαδικασία που οδήγησε στην έκδοση του κανονισμού 2020/2092.
24. Η ύπαρξη της γνώμης αναδείχθηκε, επιπλέον, από τον Τύπο (6) και το περιεχόμενό της είναι διαθέσιμο στο διαδίκτυο. Παρά ταύτα, το Συμβούλιο αποφάσισε να διατηρήσει τον εμπιστευτικό χαρακτήρα της και απέρριψε ορισμένες από τις αιτήσεις πρόσβασης που είχαν υποβληθεί δυνάμει του κανονισμού 1049/2001, περιοριζόμενο στο να δώσει στη δημοσιότητα τα σημεία της 1 έως 8 (7).
25. Συμβαίνει, συνεπώς, το παράδοξο όλοι οι διάδικοι να έχουν λάβει νόμιμη πρόσβαση στο έγγραφο και μόνον το Δικαστήριο να το αγνοεί επισήμως. Υπό τις συνθήκες αυτές, η αίτηση του Συμβουλίου προκαλεί μάλλον έκπληξη (8) και δεν εμπίπτει στις κλασικές περιπτώσεις απόσυρσης εγγράφων που έχουν ανακύψει ενώπιον του Δικαστηρίου και απαντούν στη νομολογία του.
26. Το δικόγραφο της προσφυγής της Ουγγαρίας και τα παραρτήματά του περιέχουν:
– αναπαραγωγή ενός χωρίου της γνώμης, στο τέταρτο εδάφιο του εγγράφου που περιλαμβάνεται στο παράρτημα 3, το οποίο φέρει τον τίτλο Non-paper from Hungary επί της πρότασης της Επιτροπής, της 9ης Νοεμβρίου 2018, στην οποία ανάγεται η έκδοση του κανονισμού 2020/2092·
– παραπομπές στη γνώμη που φαίνεται να αναπαράγουν το περιεχόμενό της, πλην όμως δεν είμαι σε θέση να κρίνω εάν απηχούν πράγματι το περιεχόμενό της ή πρόκειται για αναδιατύπωση από την Ουγγαρία (σημεία 22 και 164 του δικογράφου της προσφυγής, καθώς και δεύτερο έως έβδομο εδάφιο και ένατο εδάφιο του παραρτήματος 3)· και
– απλές παραπομπές στη γνώμη, στο πλαίσιο συγκεκριμένων επιχειρημάτων της Ουγγαρίας (σημεία 21 και 166 του δικογράφου της προσφυγής).
27. Προτού εξετάσω την ουσία του παρεμπίπτοντος δικονομικού ζητήματος, κρίνω σκόπιμο να εκθέσω τους κανόνες σχετικά με την πρόσβαση, τη γνωστοποίηση και την επίκληση ενώπιον δικαστηρίων των εγγράφων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, ιδίως, των γνωμών των νομικών υπηρεσιών τους, καθώς και τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου.
Α. Οι κανόνες σχετικά με την πρόσβαση σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και την επίκλησή τους ενώπιον δικαστηρίων
28. Η πρόσβαση των φυσικών και νομικών προσώπων στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης διέπεται από τον κανονισμό 1049/2001. Σκοπός του είναι να διασφαλίζει την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση και, για τον λόγο αυτόν, το άρθρο του 2, παράγραφος 1, θεσπίζει ως γενική αρχή το δικαίωμα πρόσβασης σε όλα τα έγγραφα της Ένωσης, υπό την επιφύλαξη ορισμένων προϋποθέσεων και περιορισμών (9).
29. Το προπαρατεθέν άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 θεσπίζει το καθεστώς εξαιρέσεων από το δικαίωμα πρόσβασης το οποίο υπαγορεύουν λόγοι δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος. Μεταξύ των εξαιρέσεων αυτών μνημονεύεται η άρνηση πρόσβασης σε έγγραφο:
– η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία «των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών, […] εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον»·
– που συντάχθηκε «από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο, και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει [το εν λόγω θεσμικό όργανο] εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον».
30. Ο κανονισμός 1049/2001 έχει εφαρμογή μόνον επί των αιτήσεων πρόσβασης που υποβάλλονται από φυσικά και νομικά πρόσωπα και όχι επί εκείνων που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη. Όταν πρόκειται για νομοθετικές πράξεις του Συμβουλίου, τα κράτη μέλη έχουν, φυσικά, στη διάθεσή τους τα έγγραφα που συντάσσει το θεσμικό αυτό όργανο.
31. Ωστόσο, όσον αφορά τη γνωστοποίηση ή τη δημοσιοποίηση εγγράφων περιορισμένης πρόσβασης, τα κράτη μέλη οφείλουν να ζητούν άδεια η οποία, ως προς το Συμβούλιο, διέπεται από τον εσωτερικό κανονισμό του (10). Το παράρτημα II του τελευταίου περιλαμβάνει τους συγκεκριμένους κανόνες του Συμβουλίου περί δημόσιας πρόσβασης στα έγγραφά του, οι οποίοι παραπέμπουν στον κανονισμό 1049/2001 (11).
32. Η παραπομπή στους κανόνες του κανονισμού 1049/2001 συμπληρώνεται από τις κατευθυντήριες γραμμές για τη μεταχείριση των εσωτερικών εγγράφων του Συμβουλίου (12). Η παράγραφος 5 των κατευθυντήριων αυτών γραμμών ορίζει ότι τα έγγραφα που φέρουν την ένδειξη «LIMITE» θεωρείται ότι καλύπτονται από το επαγγελματικό απόρρητο σύμφωνα με το άρθρο 339 ΣΛΕΕ και το άρθρο 6, παράγραφος 1, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, η δε μεταχείρισή τους πρέπει να συμμορφώνεται με τη σχετική ενωσιακή νομοθεσία, ιδίως με τον κανονισμό 1049/2001.
33. Όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα που φέρουν την ένδειξη «LIMITE», οι παράγραφοι 20 έως 22 των κατευθυντήριων γραμμών του Συμβουλίου θέτουν ως προϋπόθεση για τη δημοσιοποίησή τους την προηγούμενη παροχή άδειας από το Συμβούλιο (13).
Β. Η νομολογία που αφορά ειδικότερα την πρόσβαση στις γνώμες των νομικών υπηρεσιών των θεσμικών οργάνων και την επίκλησή τους ενώπιον δικαστηρίων
34. Η νομολογία του Δικαστηρίου έχει κατά κύριο λόγο αναπτυχθεί στο πλαίσιο υποθέσεων στις οποίες φυσικά και νομικά πρόσωπα ζητούσαν πρόσβαση σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων και τα τελευταία την αρνούνταν.
35. Στο πλαίσιο της νομολογίας αυτής, το Δικαστήριο έχει εφαρμόσει και ερμηνεύσει τον κανονισμό 1049/2001 όσον αφορά, ειδικώς, αιτήσεις πρόσβασης στις νομικές γνώμες των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Ο εν λόγω κανονισμός έχει «κάποια ενδεικτική αξία ενόψει της σταθμίσεως συμφερόντων που απαιτείται για την κρίση» επί αιτήσεων αφαίρεσης εγγράφων σε υπόθεση εκκρεμή ενώπιον του Δικαστηρίου (14).
36. Κατά το Δικαστήριο, «θα αντέβαινε στο δημόσιο συμφέρον [όπως αυτό αποτυπώνεται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001], το οποίο επιβάλλει να μπορούν τα θεσμικά όργανα να ζητούν τη γνώμη της νομικής τους υπηρεσίας, γνώμη που πρέπει να μπορεί να παρέχεται με πλήρη ανεξαρτησία, να γίνει δεκτό ότι τέτοιου είδους εσωτερικά έγγραφα μπορούν να προσκομιστούν, στο πλαίσιο διαφοράς ενώπιον του Δικαστηρίου, χωρίς η προσκόμιση να έχει επιτραπεί από το οικείο θεσμικό όργανο ή να έχει διαταχθεί από το Δικαστήριο […]» (15).
37. Στην ίδια αυτή κατεύθυνση, η εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, σχετικά με την παροχή νομικών συμβουλών, αποσκοπεί στην «προστασία του συμφέροντος που έχει ένα θεσμικό όργανο να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει γνωμοδοτήσεις ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις» (16).
38. Η εξέταση στην οποία οφείλει να προβεί το Συμβούλιο κατά την εφαρμογή της εξαίρεσης αυτής, η οποία πρέπει να ερμηνεύεται στενά (17), διενεργείται σε τρία στάδια, όπως αναλυτικώς εξηγεί η απόφαση Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου (σκέψεις 37 έως 47):
– «[π]ρώτον, το Συμβούλιο πρέπει να εξετάσει αν το έγγραφο του οποίου ζητείται η κοινολόγηση αποτελεί όντως νομική γνωμοδότηση […]»·
– «[δ]εύτερον, το Συμβούλιο πρέπει να εξετάσει αν η κοινολόγηση των τμημάτων του εν λόγω εγγράφου, για τα οποία διαπιστώθηκε ότι αφορούν νομικές γνωμοδοτήσεις, “θίγει την προστασία” των γνωμοδοτήσεων αυτών […]. Ο κίνδυνος διακυβεύσεως του συμφέροντος αυτού πρέπει, προκειμένου να μπορεί να γίνει επίκλησή του, να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός»·
– «[τ]ρίτον και τέλος, αν το Συμβούλιο θεωρήσει ότι η κοινολόγηση ενός εγγράφου θίγει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, όπως αυτή προσδιορίστηκε ανωτέρω, οφείλει να εξετάσει μήπως υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί την κοινολόγηση αυτή, μολονότι αυτό συνεπάγεται τη διακύβευση της ικανότητας του θεσμικού αυτού οργάνου να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει γνωμοδοτήσεις ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις» (18).
39. Καθ’ όλη τη διαδικασία αυτήν, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι διακηρύξεις αρχής τις οποίες εξέθεσε το Δικαστήριο στην απόφαση ClientEarth κατά Επιτροπής (19):
«– ο κανονισμός 1049/2001 εντάσσεται στο πλαίσιο της εκφραζόμενης στο άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ βούλησης να διανοιχθεί νέα φάση στη διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης, στην οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες.
– Ο θεμελιώδης αυτός στόχος της Ένωσης αντικατοπτρίζεται επίσης, αφενός, στο άρθρο 15, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης διεξάγουν τις εργασίες τους όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά, όπως επιβεβαιώνεται επίσης στο άρθρο 10, παράγραφος 3, ΣΕΕ και στο άρθρο 298, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθώς και, αφετέρου, στην κατοχύρωση του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα με το άρθρο 42 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
– Από την αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001 προκύπτει ότι η διαφάνεια προσδίδει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα έναντι των πολιτών της Ένωσης σε ένα δημοκρατικό σύστημα. Παρέχοντας τη δυνατότητα ανοικτού διαλόγου επί των διάφορων διιστάμενων απόψεων, συμβάλλει, επιπλέον, στην αύξηση της εμπιστοσύνης των εν λόγω πολιτών».
40. Ενδέχεται, ωστόσο, η απαίτηση περί «ανοικτού χαρακτήρα» (διαφάνειας) να μην αρκεί για να δικαιολογήσει τη διατήρηση στη δικογραφία γνώμης θεσμικού οργάνου που έχει προσκομισθεί ως παράρτημα σε δικόγραφο, εφόσον υφίστανται συγκεκριμένοι κίνδυνοι. Ένας από αυτούς είναι να υποχρεωθεί το θεσμικό όργανο να «τοποθετηθεί δημοσίως σε σχέση με γνωμοδότηση η οποία προφανώς προοριζόταν για εσωτερική χρήση, [προοπτική η οποία θα είχε] αρνητικό αντίκτυπο για το συμφέρον [του θεσμικού οργάνου] να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις γνωμοδοτήσεις» (20).
41. Επιπλέον, εάν επιτρεπόταν η διατήρηση στη δικογραφία εγγράφου για το οποίο το θεσμικό όργανο δεν έχει δώσει άδεια γνωστοποίησης, τούτο θα διευκόλυνε την παράκαμψη της διαδικασίας του κανονισμού 1049/2001 περί αίτησης παροχής πρόσβασης (21).
42. Όσον αφορά τις γνώμες των θεσμικών οργάνων που εκδίδονται στο πλαίσιο των νομοθετικών διαδικασιών, η νομολογία του Δικαστηρίου έχει καθιερώσει ένα πολύ ευρύτερο δικαίωμα πρόσβασης και, αντιστοίχως, μια ευρύτερη υποχρέωση γνωστοποίησης.
43. Αυτό μαρτυρά η απόφαση Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, καθ’ ο μέρος το Δικαστήριο απέρριψε τις «δικαιολογητικές αιτίες» που προέβαλε το εν λόγω θεσμικό όργανο προκειμένου να αφαιρεθεί από τη δικογραφία γνώμη της νομικής υπηρεσίας του επί νομοθετικής πρότασης. Το Συμβούλιο είχε ισχυριστεί ότι η γνωστοποίηση της συγκεκριμένης γνώμης «μπορεί να αφήσει να πλανάται αμφιβολία ως προς τη νομιμότητα της οικείας νομοθετικής πράξης» και «να θέσει υπό αμφισβήτηση την ανεξαρτησία της νομικής του υπηρεσίας» (22).
44. Σε απάντηση στους ισχυρισμούς αυτούς, το Δικαστήριο επισήμανε:
– σε σχέση με τον πρώτο, ότι «είναι ακριβώς η διαφάνεια που, μέσω της δυνατότητας που αυτή παρέχει ώστε να τίθενται σε ανοικτό διάλογο οι διάφορες διιστάμενες απόψεις, συμβάλλει στο να αποκτούν τα θεσμικά όργανα μεγαλύτερη νομιμότητα στα μάτια του Ευρωπαίου πολίτη και στο να αυξάνεται η εμπιστοσύνη του προς αυτά. Στην πραγματικότητα, τις αμφιβολίες στον πολίτη, όχι μόνον ως προς τη νομιμότητα μιας μεμονωμένης πράξης, αλλά και ως προς τη νομιμότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων στο σύνολό της, μπορεί να γεννήσει μάλλον η έλλειψη πληροφόρησης και διαλόγου» (23) ·
– σε σχέση με τον δεύτερο, ότι ο προβαλλόμενος κίνδυνος (να τεθεί υπό αμφισβήτηση η ανεξαρτησία της νομικής υπηρεσίας) δεν μπορεί να είναι αμιγώς υποθετικός, ούτε να συγχέεται με τη μέριμνα να αποφευχθεί η άσκηση ενδεχόμενων πιέσεων με σκοπό να επηρεαστεί το περιεχόμενο των γνωμών που παρέχει η νομική αυτή υπηρεσία (24).
45. Από τα ανωτέρω «προκύπτει ότι ο κανονισμός 1049/2001 επιβάλλει, κατ’ αρχήν, μια υποχρέωση κοινολόγησης των γνωμοδοτήσεων της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί νομοθετικής διαδικασίας». Τούτο δεν αποκλείει το ενδεχόμενο «να μη γίνεται δεκτή η κοινολόγηση συγκεκριμένης νομικής γνωμοδότησης που διατυπώνεται στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας, αλλά που έχει ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα ή ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει το πλαίσιο της επίμαχης νομοθετικής διαδικασίας» (25).
Γ. Εξέταση της αίτησης του Συμβουλίου
46. Η αίτηση του Συμβουλίου πρέπει να διαιρεθεί σε δύο σκέλη.
47. Το πρώτο αφορά το αίτημα απόσυρσης του παραρτήματος 3 του δικογράφου της προσφυγής, παράρτημα το οποίο περιλαμβάνει το αποκαλούμενο Non-paper from Hungary επί της πρότασης της Επιτροπής στην οποία ανάγεται η έκδοση του κανονισμού 2020/2092. Το Non-paper αυτό περιέχει αυτούσια παράθεση ενός χωρίου της γνώμης της νομικής υπηρεσίας, καθώς και αναφορές στην εν λόγω γνώμη που φαίνεται να αναπαράγουν το περιεχόμενό της.
48. Καθόσον το Non-paper from Hungary αποτελεί έγγραφο που καταρτίστηκε και υποβλήθηκε από την Ουγγαρία στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας έκδοσης του κανονισμού 2020/2092, οι κανόνες περί πρόσβασης στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης δεν έχουν εφαρμογή.
49. Επομένως, ουδόλως κωλύεται η Ουγγαρία, ως συντάκτης του εγγράφου, να το προσκομίσει σε διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, ακόμη και αν περιέχει αναφορές, άμεσες ή έμμεσες, στη γνώμη της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου.
50. Με το δεύτερο σκέλος της αίτησης του Συμβουλίου, το θεσμικό αυτό όργανο ζητεί από το Δικαστήριο να μη λάβει υπόψη τα χωρία του δικογράφου της προσφυγής της Ουγγαρίας που παραπέμπουν στη γνώμη, αναπαράγουν το περιεχόμενό της ή απηχούν τη διενεργηθείσα σε αυτήν ανάλυση.
51. Το αίτημα αυτό θα μπορούσε, θεωρητικώς, να γίνει δεκτό μόνον όσον αφορά την αναπαραγωγή του περιεχομένου της γνώμης, όχι, όμως, ως προς εκείνα τα σημεία του δικογράφου της προσφυγής που συμπίπτουν απλώς με την εν λόγω γνώμη. Ένα κράτος που βάλλει κατά του κύρους νομοθετικής πράξης της Ένωσης νομιμοποιείται πλήρως να υποστηρίξει την άποψή του, ανεξαρτήτως του εάν αυτή συμπίπτει με το περιεχόμενο εγγράφων που καταρτίστηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας έκδοσης της οικείας πράξης.
52. Εάν η Ουγγαρία είχε υποβάλει αίτηση στο Συμβούλιο για να αποκτήσει πρόσβαση στη γνώμη, θα μπορούσε, κατ’ αρχήν, να εφαρμοστεί ο εσωτερικός κανονισμός του θεσμικού αυτού οργάνου, το άρθρο 6, παράγραφος 2, του οποίου ορίζει ότι το Συμβούλιο μπορεί να επιτρέπει «την προσκόμιση ενώπιον δικαστηρίου αντιγράφου ή αποσπάσματος εγγράφων του Συμβουλίου, τα οποία δεν έχουν ακόμα δημοσιοποιηθεί σύμφωνα με τις διατάξεις σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα».
53. Στην περίπτωση των εγγράφων που φέρουν την ένδειξη «LIMITE», όπως εν προκειμένω, οι κατευθυντήριες γραμμές για τη μεταχείριση των εσωτερικών εγγράφων του Συμβουλίου, στις οποίες αναφέρθηκα προηγουμένως, ορίζουν στην παράγραφό τους 5 ότι θεωρείται ότι αυτά καλύπτονται από το επαγγελματικό απόρρητο σύμφωνα με το άρθρο 339 ΣΛΕΕ και το άρθρο 6, παράγραφος 1, του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, η δε μεταχείρισή τους πρέπει να συμμορφώνεται με τη σχετική ενωσιακή νομοθεσία, ιδίως με τον κανονισμό 1049/2001. Όσον αφορά την πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα «LIMITE», οι παράγραφοι 20 και 21 των κατευθυντήριων αρχών του Συμβουλίου θέτουν ως προϋπόθεση για τη δημοσιοποίησή τους την προηγούμενη παροχή άδειας από το Συμβούλιο.
54. Η Ουγγαρία όφειλε να έχει λάβει την ως άνω άδεια του Συμβουλίου για να επισυνάψει ως παράρτημα στο δικόγραφο της προσφυγής της την επίμαχη γνώμη, καθόσον πρόκειται για έγγραφο που φέρει την ένδειξη «LIMITE», στο οποίο το Συμβούλιο έδωσε πολύ περιορισμένη δημοσιότητα και ως προς το οποίο απέρριψε πολλές αιτήσεις ιδιωτών για παροχή πρόσβασης (26). Όπως έχω ήδη εκθέσει, εάν επιτρεπόταν αδιακρίτως η κατάθεση στη δικογραφία εγγράφων ως προς τα οποία το θεσμικό όργανο δεν έχει παράσχει άδεια γνωστοποίησης, θα παρακαμπτόταν ευχερώς η διαδικασία του κανονισμού 1049/2001 περί παροχής πρόσβασης (27).
55. Σε τελική ανάλυση, κρίσιμη, με τον έναν ή τον άλλο τρόπο, για την επίλυση του υπό κρίση παρεμπίπτοντος ζητήματος είναι η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τη συμπερίληψη σε δικόγραφο νομικών γνωμών που έχουν καταρτιστεί στο πλαίσιο νομοθετικών διαδικασιών, κατά την οποία απαιτείται εξέταση σε τρία στάδια, όπως προανέφερα (28).
56. Ως προς το πρώτο στάδιο της εξέτασης αυτής, δεν υφίσταται αμφιβολία ότι πρόκειται για νομική γνώμη (της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου), όπερ δεν αμφισβητείται από τους διαδίκους.
57. Κατά το δεύτερο στάδιο της εξέτασης αυτής θα πρέπει να αξιολογηθεί εάν η γνωστοποίηση της συγκεκριμένης αυτής γνώμης ενέχει κίνδυνο, ευλόγως προβλέψιμο και όχι αμιγώς υποθετικό, για την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων του Συμβουλίου.
58. Προκειμένου να εκτιμηθεί εάν συντρέχει εν προκειμένω τέτοιος κίνδυνος, λαμβάνω ως δεδομένο ότι η Ουγγαρία όφειλε να έχει ζητήσει την άδεια του Συμβουλίου για να προσκομίσει τη γνώμη στη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου.
59. Κατά τη γνώμη μου, η ίδια αυτή άδεια θα ήταν αναγκαία εάν η Ουγγαρία επιθυμούσε να συμπεριλάβει στο δικόγραφο της προσφυγής της αυτούσια χωρία εγγράφου που φέρει την ένδειξη «LIMITE» και που το Συμβούλιο διατηρεί υπό περιορισμένη πρόσβαση, όπως συμβαίνει εν προκειμένω, εφόσον τα χωρία αυτά θα καθιστούσαν, στην πράξη, γνωστό το πλήρες ή ουσιώδες περιεχόμενό του.
60. Χωρίς την προηγούμενη άδεια του Συμβουλίου, το κράτος μέλος θα μπορούσε να παρακάμψει την απαίτηση αυτή προκειμένου να καταστήσει δημοσίως γνωστά και να προσκομίσει ενώπιον δικαστηρίου εμπιστευτικά έγγραφα του εν λόγω θεσμικού οργάνου: θα αρκούσε να αποτυπώσει το περιεχόμενο των εγγράφων στο δικόγραφο της προσφυγής του αντί να τα επισυνάψει ως έγγραφες αποδείξεις.
61. Βάσει των παρατηρήσεων αυτών, οι ακόλουθες περιστάσεις μπορεί να είναι κρίσιμες:
– η γνώμη (εκτός από τα οκτώ πρώτα σημεία της, τα οποία είναι απλώς πληροφοριακού και όχι αναλυτικού χαρακτήρα και τα οποία όντως γνωστοποιήθηκαν) αποτελεί εσωτερικό έγγραφο το οποίο φέρει την ένδειξη «LIMITE» και υπόκειται στην απαίτηση περί επαγγελματικού απορρήτου·
– η Ουγγαρία έχει νομίμως στη διάθεσή της το κείμενο της γνώμης, λόγω της ιδιότητάς της ως κράτους μέλους. Το έχει λάβει, συνεπώς, χωρίς να παρακάμψει τη διαδικασία του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, το άρθρο 5 του παραρτήματος II του οποίου προβλέπει πράγματι ότι τα κράτη οφείλουν να ζητούν από το θεσμικό αυτό όργανο πρόσβαση στα έγγραφα, πλην όμως η εν λόγω υποχρέωση αφορά μόνον τα έγγραφα που δεν έχουν στη διάθεσή τους τα κράτη μέλη·
– το Συμβούλιο δεν χρειάστηκε να λάβει δημοσίως θέση σε σχέση με γνώμη της νομικής υπηρεσίας του, καθόσον ήταν σε θέση να αντικρούσει την προσφυγή της Ουγγαρίας χωρίς να αναγκαστεί να τοποθετηθεί ρητώς επί της συγκεκριμένης γνώμης (29) ·
– ως «προσκόμιση ενώπιον δικαστηρίων» δεν μπορούν να νοηθούν οι περιστασιακές αναφορές, εντός του δικογράφου της προσφυγής, σε χωρία της γνώμης. Μόνον εάν οι αναφορές αυτές ισοδυναμούσαν, λόγω της έκτασής τους, με μη επιτρεπόμενη γνωστοποίηση της ίδιας της γνώμης, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι επιχειρείται παράκαμψη της προβλεπόμενης διαδικασίας λήψης άδειας από το Συμβούλιο·
– όπως έχω ήδη αναφέρει, η Ουγγαρία έχει κάθε δικαίωμα να προβάλει τα νομικά επιχειρήματά της, ανεξαρτήτως του εάν αυτά συμπίπτουν με εκείνα της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου τα οποία γνωρίζει το κράτος μέλος αυτό καθόσον μετέχει στις εργασίες εκπόνησης του κανονισμού 2020/2092.
62. Φρονώ, συνεπώς, ότι δεν υφίσταται κίνδυνος, ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός, για την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων του Συμβουλίου. Ωστόσο, ακόμη και αν στο πλαίσιο του δεύτερου σταδίου της εξέτασης διαπιστωνόταν ότι υφίσταται τέτοιος κίνδυνος, θα έπρεπε να εξεταστεί περαιτέρω, σε τρίτο στάδιο, εάν υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη διατήρηση στη δικογραφία των αναφορών, άμεσων ή έμμεσων, σε χωρία της γνώμης της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου.
63. Βάσει όσων εν συνεχεία εκθέτω, συντρέχει εν προκειμένω τέτοιο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, ανεξαρτήτως του εάν η Ουγγαρία έχει ίδιον συμφέρον να απορριφθεί το αίτημα του Συμβουλίου και να διατηρηθούν οι αναφορές στη γνώμη, τις οποίες χρησιμοποιεί προς στήριξη της θέσης της περί της (φερόμενης) ακυρότητας του κανονισμού 2020/2092.
64. Το υπέρτερο αυτό συμφέρον που θα δικαιολογούσε εν προκειμένω την επίκληση ενώπιον του Δικαστηρίου χωρίων της γνώμης της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου και τη γνωστοποίησή τους είναι η διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας.
65. Υπενθυμίζω ότι η πρόσβαση στα έγγραφα του Συμβουλίου όταν το τελευταίο ενεργεί υπό την ιδιότητά του ως νομοθετικού οργάνου εντείνει τη διαφάνεια και τον ανοικτό χαρακτήρα της νομοθετικής διαδικασίας και συμβάλλει στην ενίσχυση της δημοκρατίας, παρέχοντας στους πολίτες τη δυνατότητα να ελέγχουν κάθε πληροφορία που έχει αποτελέσει τη βάση ορισμένης νομοθετικής πράξης (30).
66. Έτι περαιτέρω, στο πλαίσιο μιας διαφανούς νομοθετικής διαδικασίας πρέπει να είναι ευπρόσδεκτες όλες οι τεκμηριωμένες νομικές γνώμες, είτε αυτές είναι υπέρ είτε κατά συγκεκριμένης πρότασης, οι οποίες εισφέρουν στους συννομοθέτες (υπεύθυνους σε τελική ανάλυση για την απόφαση) και στους πολίτες, γενικώς, τα στοιχεία εκτίμησης που είναι αναγκαία για την αξιολόγηση της πρότασης αυτής.
67. Τούτο είναι δυνατόν μόνον εάν οι εκφραζόμενες νομικές γνώμες καθίστανται γνωστές ακριβώς «μέσω της δυνατότητας που αυτ[ές] παρέχ[ουν] ώστε να τίθενται σε ανοικτό διάλογο οι διάφορες διιστάμενες απόψεις, [όπερ] συμβάλλει στο να αποκτούν τα θεσμικά όργανα μεγαλύτερη νομιμότητα στα μάτια του Ευρωπαίου πολίτη και στο να αυξάνεται η εμπιστοσύνη του προς αυτά» (31).
68. Βάσει των σκέψεων αυτών, τις οποίες συμμερίζομαι πλήρως, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι υφίσταται, ως κανόνας, υποχρέωση γνωστοποίησης των νομικών γνωμών που αφορούν νομοθετική διαδικασία (32). Η αντίστροφη όψη της υποχρέωσης αυτής είναι ότι δεν γίνεται δεκτή «γενική ανάγκη εμπιστευτικότητας» όσον αφορά τις εν λόγω γνώμες (33).
69. Ωστόσο, η ως άνω υποχρέωση δεν είναι απόλυτη. Συγκεκριμένα «δεν εμποδίζει […] τη δυνατότητα, χάριν της προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων, να μη γίνεται δεκτή η κοινολόγηση συγκεκριμένης νομικής γνωμοδότησης που διατυπώνεται στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας, αλλά που έχει ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα ή ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει το πλαίσιο της επίμαχης νομοθετικής διαδικασίας» (34).
70. Η επίμαχη εν προκειμένω γνώμη καταρτίστηκε στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας έκδοσης του κανονισμού 2020/2092. Το Συμβούλιο δεν αιτιολόγησε, κατά τη γνώμη μου, ότι πρόκειται για «ιδιαιτέρως ευαίσθητη» γνώμη, παρά το γεγονός ότι ο κανονισμός αυτός έχει αδιαμφισβήτητη σημασία για την Ένωση και τα κράτη μέλη της.
71. Ο ιδιαιτέρως ευαίσθητος χαρακτήρας πρέπει να αφορά το περιεχόμενο της γνώμης. Υπό το πρίσμα αυτό, ακόμη και αν αφορά κρίσιμο νομοθετικό μέτρο, η γνώμη θα μπορεί να θεωρηθεί ευαίσθητου χαρακτήρα μόνον εάν περιέχει ιδιαιτέρως ευαίσθητες πληροφορίες (παραδείγματος χάριν, σχετικά με εμπιστευτικά ή απόρρητα θέματα), όχι όμως όταν περιλαμβάνει απλή αξιολόγηση ερμηνευτικών πτυχών των Συνθηκών, όπως οι σχετικές με τις νομικές βάσεις του εν λόγω μέτρου.
72. Κατά τη γνώμη μου, το Συμβούλιο δεν αιτιολογεί ούτε ότι η γνώμη έχει «ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει το πλαίσιο της επίμαχης νομοθετικής διαδικασίας».
73. Καίτοι η διατύπωση της φράσης αυτής στην απόφαση Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου δεν είναι ιδιαιτέρως σαφής (καθόσον, κατ’ αρχήν, οι νομικές γνώμες επί νομοθετικής πρότασης περιορίζονται στην εξέταση του κύρους της ή των πλημμελειών της, χωρίς να βαίνουν πέραν αυτών), φρονώ, εντούτοις, ότι αναφέρεται σε γνώμες οι οποίες, καθ’ ο μέρος υπερβαίνουν το περιεχόμενο του κανόνα που ενδεχομένως προσβληθεί, δεν είναι κρίσιμες για την ένδικη διαδικασία στην οποία πρόκειται να προσκομιστούν.
74. Επομένως, η διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας πρέπει, στην υπό κρίση υπόθεση, να κατισχύσει του υποθετικού κινδύνου (εν προκειμένω, μη αποδειχθέντος) να μην τύχουν οι νομικές γνωμοδοτήσεις του Συμβουλίου της δέουσας προστασίας ή να καταστεί δυσχερέστερο για τη νομική υπηρεσία του θεσμικού οργάνου να εκδίδει γνώμες «ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις» (35), χαρακτηριστικά που, κατά τα λοιπά, διασφαλίζει ο επαγγελματισμός των μελών της εν λόγω υπηρεσίας τον οποίον οφείλει να εγγυάται το Συμβούλιο.
75. Βάσει όλων των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει την παρεμπίπτουσα αίτηση του Συμβουλίου.
IV. Ο κανονισμός 2020/2092: κανόνας μεταξύ δημοσιονομικής αιρεσιμότητας και εγγύησης του κράτους δικαίου
76. Για την καλύτερη κατανόηση του μηχανισμού αιρεσιμότητας του κανονισμού 2020/2092 είναι αναγκαίο να εξεταστούν: α) η νομοθετική διαδικασία που ακολουθήθηκε για την έκδοσή του και β) παρόμοιοι μηχανισμοί που προβλέπονται ήδη στο δίκαιο της Ένωσης, στους οποίους προστίθεται πλέον ο θεσπιζόμενος από τον εν λόγω κανονισμό.
Α. Η νομοθετική διαδικασία έκδοσης του κανονισμού 2020/2092
77. Η εκπόνηση του κανονισμού 2020/2092 ήταν ιδιαιτέρως περίπλοκη και η νομοθετική διαδικασία που ακολουθήθηκε συμβάλλει στην ορθή ερμηνεία του (36).
78. Ο κανονισμός αυτός ανάγεται στην προσπάθεια της Ένωσης να βελτιώσει τα εργαλεία της που αποσκοπούν στη διασφάλιση της τήρησης των αρχών του κράτους δικαίου από τα κράτη μέλη. Η αξία αυτή της Ένωσης, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, έχει απειληθεί από πρόσφατες πρακτικές ορισμένων κρατών μελών της, όπως επανειλημμένως έχουν καταδείξει το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή. Ορισμένα από τα κράτη αυτά είναι σημαντικοί αποδέκτες πόρων του προϋπολογισμού της Ένωσης (37).
79. Για την αντιμετώπιση των παραβιάσεων του κράτους δικαίου, η Ένωση έχει στη διάθεσή της περιορισμένα νομικά εργαλεία:
– ο μηχανισμός του άρθρου 7 ΣΕΕ αποσκοπεί στη διαπίστωση της «ύπαρξη[ς] σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2» ή της «ύπαρξη[ς] σοβαρής και διαρκούς παραβίασης» των ίδιων αυτών αξιών, με τις συνέπειες που ενέχει η μία ή η άλλη διαπίστωση. Στη δεύτερη από τις περιπτώσεις αυτές, η ανάγκη ομόφωνης απόφασης του Συμβουλίου αποτελεί εμπόδιο στη λειτουργία του μηχανισμού·
– οι προσφυγές λόγω παραβάσεως που ασκούνται από την Επιτροπή (άρθρο 258 ΣΛΕΕ) ή από άλλο κράτος μέλος (άρθρο 259 ΣΛΕΕ) επιτρέπουν να διαπιστωθεί εάν ορισμένο κράτος έχει παραβεί κάποια από τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις Συνθήκες.
80. Το 2014, η Επιτροπή θέσπισε ένα «νέο πλαίσιο της ΕΕ για την ενίσχυση του κράτους δικαίου», προκειμένου να διασφαλιστεί η «αποτελεσματική και συνεκτική προστασία του κράτους δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη. Το πλαίσιο αυτό αποσκοπεί στην αντιμετώπιση και την επίλυση καταστάσεων που εγκυμονούν συστημικές απειλές κατά του κράτους δικαίου» (38).
81. Σκοπός του νέου πλαισίου ήταν «οι μελλοντικές απειλές κατά του κράτους δικαίου να αντιμετωπίζονται στα κράτη μέλη προτού η κατάσταση φτάσει σε σημείο ώστε να πληρούνται οι προϋποθέσεις για την ενεργοποίηση των μηχανισμών που προβλέπονται στο άρθρο 7 της ΣΕΕ. Επομένως, σκοπός του είναι να καλύψει ένα κενό. Δεν συνιστά εναλλακτική λύση έναντι των μηχανισμών του άρθρου 7 της ΣΕΕ, αλλά προηγείται και λειτουργεί συμπληρωματικά προς αυτούς» (39).
82. Το 2019, η Επιτροπή επικαιροποίησε τη στρατηγική της και δημιούργησε τον ευρωπαϊκό μηχανισμό για το κράτος δικαίου (40). Ερειδόμενος στον στενό διάλογο με τις εθνικές αρχές και τα ενδιαφερόμενα μέρη, ο μηχανισμός αυτός επιτυγχάνει διαφάνεια και εφαρμόζεται στο σύνολο των κρατών μελών κατά τρόπο αντικειμενικό και αμερόληπτο. Βάσει των οικείων στοιχείων, η Επιτροπή καταρτίζει ετήσια έκθεση η οποία περιλαμβάνει αξιολόγηση για κάθε κράτος μέλος (41).
83. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή υπέβαλε, τον Μάιο του 2018, πρόταση κανονισμού για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη (42).
84. Η πρόταση φαίνεται να συνάντησε ορισμένες επιφυλάξεις από τη νομική υπηρεσία του Συμβουλίου. Το Ελεγκτικό Συνέδριο διατύπωσε συστάσεις για τη βελτίωση του περιεχομένου της (43), αφού προηγουμένως επισήμανε ότι η πρόταση είχε αμφίβολη νομική βάση, ήταν ασαφής ως προς τα κριτήριά της, παρείχε ιδιαιτέρως ευρύ περιθώριο εκτίμησης στην Επιτροπή και παρέκαμπτε τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ.
85. Μετά από μια σύνθετη νομοθετική διαδικασία, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ιουλίου του 2020 (44) κατέληξε σε συμφωνία για τη θέσπιση του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (στο εξής: ΠΔΠ) 2021-2027 και του σχεδίου ανάκαμψης για την Ευρώπη Next Generation EU (στο εξής: Next Generation EU). Η συμφωνία ανέφερε ότι «θα θεσπιστεί καθεστώς αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού και του Next Generation EU».
86. Παρά τη συμφωνία αυτήν, οι δύο συννομοθέτες εξακολούθησαν να έχουν διαφορετική οπτική ως προς το τελικό περιεχόμενο του κανονισμού 2020/2092:
– το Κοινοβούλιο επιδίωκε την προστασία του κράτους δικαίου μέσω του προϋπολογισμού, ενώ το Συμβούλιο επιθυμούσε την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης μέσω της τήρησης των επιταγών του κράτους δικαίου·
– το Κοινοβούλιο τασσόταν υπέρ της ευρείας εφαρμογής του κανονισμού, ενώ το Συμβούλιο επιθυμούσε να την περιορίσει, απαιτώντας την ύπαρξη άμεσης σχέσης μεταξύ της παραβίασης του κράτους δικαίου και των συγκεκριμένων επιζήμιων συνεπειών σε βάρος του προϋπολογισμού της Ένωσης (45).
87. Στις 5 Νοεμβρίου 2020, οι δύο συννομοθέτες κατέληξαν σε συμφωνία ως προς το κείμενο που, μετά από μικρές τροποποιήσεις, κατέστη ο κανονισμός 2020/2092, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2021.
88. Η Ουγγαρία και η Δημοκρατία της Πολωνίας αντιτάχθηκαν στο κείμενο στο οποίο κατέληξαν οι συννομοθέτες και, μολονότι δεν μπορούσαν να προβάλουν βέτο στην έκδοσή του, διότι η νομική βάση του ήταν το άρθρο 322, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει ειδική πλειοψηφία, απείλησαν, εντούτοις, να εμποδίσουν τη θέσπιση του ΠΔΠ 2021-2027 και του Next Generation EU, των οποίων, αντιθέτως, η έγκριση απαιτούσε ομοφωνία από τα κράτη μέλη.
89. Η κατάσταση εξομαλύνθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Δεκεμβρίου του 2020, στα συμπεράσματα του οποίου εισήχθη «δέσμευση» ως προς την έκταση και την εφαρμογή του κανονισμού 2020/2092 (46).
90. Καίτοι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δεν διαθέτει νομοθετική αρμοδιότητα στον τομέα αυτόν, τα συμπεράσματά του επαληθεύουν τις διαδικαστικές και ουσιαστικές εγγυήσεις που περιλαμβάνονται στον κανονισμό 2020/2092 υπέρ των κρατών μελών και παρέχουν μια ερμηνεία (η οποία, ως εκ του θεσμού από τον οποίον προέρχεται, θα μπορούσε να χαρακτηριστεί αυθεντική, αν και όχι δεσμευτική) του περιεχομένου και του εύρους διαφόρων από τα στοιχεία του. Υπενθυμίζω, εν πάση περιπτώσει, ότι η ερμηνεία του κανονισμού 2020/2092 εναπόκειται στο Δικαστήριο.
91. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, ο νέος κανονισμός «πρέπει να εφαρμόζεται με πλήρη σεβασμό του άρθρου 4 παράγραφος 2 της ΣΕΕ, ιδίως της εθνικής ταυτότητας των κρατών μελών που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική δομή τους, της αρχής της δοτής αρμοδιότητας, καθώς και των αρχών της αντικειμενικότητας, της μη διακριτικής μεταχείρισης και της ίσης μεταχείρισης των κρατών μελών».
92. Τα στοιχεία συναίνεσης που συγκεντρώνει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο είναι, μεταξύ άλλων, τα εξής (47):
– στόχος του κανονισμού είναι η προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένου του Next Generation EU, της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισής του και των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης (48) ·
– η εφαρμογή του μηχανισμού αιρεσιμότητας δυνάμει του κανονισμού θα είναι αντικειμενική, δίκαιη, αμερόληπτη και τεκμηριωμένη και θα διασφαλίζει την τήρηση της νομιμότητας, την απαγόρευση των διακρίσεων και την ίση μεταχείριση των κρατών μελών·
– προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση αυτών των αρχών, η Επιτροπή προτίθεται να αναπτύξει και να θεσπίσει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον δέοντα τρόπο εφαρμογής του κανονισμού, συμπεριλαμβανομένης μεθοδολογίας για τη διενέργεια της σχετικής αξιολόγησης. Οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές θα αναπτυχθούν σε στενή διαβούλευση με τα κράτη μέλη. Σε περίπτωση που ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως όσον αφορά τον κανονισμό, οι κατευθυντήριες γραμμές θα οριστικοποιηθούν μετά την απόφαση του Δικαστηρίου, ώστε να ενσωματωθούν όλα τα σχετικά στοιχεία που θα προκύψουν από την εν λόγω απόφαση (49) ·
– τα μέτρα που λαμβάνονται στο πλαίσιο του μηχανισμού θα πρέπει να είναι αναλογικά προς τον αντίκτυπο των παραβιάσεων του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ των παραβιάσεων αυτών και των επιζήμιων συνεπειών στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης θα πρέπει να είναι επαρκώς άμεση και να στοιχειοθετείται δεόντως·
– οι παράγοντες ενεργοποίησης που καθορίζονται στον κανονισμό πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται ως ένας κλειστός κατάλογος ομοιογενών στοιχείων και να μην είναι ανοικτοί σε παράγοντες ή γεγονότα διαφορετικής φύσης. Ο κανονισμός δεν αφορά γενικευμένες ελλείψεις (50) ·
– ο μηχανισμός θα πρέπει να έχει επικουρική εφαρμογή έναντι των λοιπών διαδικασιών που προβλέπονται στο δίκαιο της Ένωσης και να εφαρμόζεται μόνον όταν οι τελευταίες δεν θα επέτρεπαν την αποτελεσματικότερη προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης.
93. Με τη «δέσμευση» αυτήν του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, η Ουγγαρία και η Δημοκρατία της Πολωνίας ήραν το βέτο τους επί του ΠΔΠ και του Next Generation EU, ο δε κανονισμός 2020/2092 εγκρίθηκε τελικώς από το Συμβούλιο στις 14 Δεκεμβρίου και από το Κοινοβούλιο στις 16 Δεκεμβρίου 2020 (51).
94. Ο περιορισμός του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού 2020/2092, μέσω της απαίτησης περί «επαρκώς άμεσης» σύνδεσης μεταξύ της εκτέλεσης του προϋπολογισμού και της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου, «αντισταθμίστηκε», σε ορισμένο βαθμό, από την εφαρμογή του εν λόγω μηχανισμού δημοσιονομικής αιρεσιμότητας σε πόρους που διέθεσε η Ένωση υπέρ των κρατών μελών μέσω του Next Generation EU, το οποίο θεσπίστηκε σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΕ) 2020/2094 (52). Επιπλέον, ο κανονισμός 2020/2092 έχει εφαρμογή τόσο ως προς τις «γενικευμένες» παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου όσο και ως προς τις «μεμονωμένες» παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου (53).
95. Η (μη) εφαρμογή του κανονισμού 2020/2092 εξακολουθεί, ωστόσο, να προκαλεί θεσμικές αντιπαραθέσεις μεταξύ της Επιτροπής και του Κοινοβουλίου (54).
Β. Οι μηχανισμοί δημοσιονομικής αιρεσιμότητας κατά το δίκαιο της Ένωσης
96. Η Ένωση διαθέτει προϋπολογισμό ο οποίος της παρέχει τα αναγκαία μέσα για να επιτύχει τους σκοπούς της και να υλοποιήσει τις πολιτικές της. Ο προϋπολογισμός αυτός χρηματοδοτείται, υπό την επιφύλαξη άλλων εσόδων, από ιδίους πόρους (άρθρο 311 ΣΛΕΕ) σύμφωνα με τις διατάξεις που καθορίζει απόφαση του Συμβουλίου (55). Ο προϋπολογισμός είναι το εργαλείο του δικαίου της Ένωσης στο οποίο αποτυπώνεται ετησίως, υπό οικονομικούς όρους, η αρχή της αλληλεγγύης (56) και έχει σημασία από συνταγματικής απόψεως.
97. Τα έσοδα και οι δαπάνες του ετήσιου προϋπολογισμού της Ένωσης καθορίζονται από τον πολυετή προγραμματισμό στον οποίον αναφέρεται το άρθρο 312 ΣΛΕΕ. Το ΠΔΠ διασφαλίζει την ομαλή εξέλιξη των δαπανών της Ένωσης εντός του ορίου των ιδίων πόρων της. Επί του παρόντος σε ισχύ βρίσκεται το ΠΔΠ 2021-2027 (57), το οποίο προβλέπει αύξηση 0,6 % των ιδίων πόρων, πλέον των πόρων που διατέθηκαν με τη θέσπιση του μέσου ανάκαμψης της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη στήριξη της ανάκαμψης μετά την κρίση της νόσου COVID‑19 (58).
98. Η εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης αποτελεί, σύμφωνα με το άρθρο 317, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, αρμοδιότητα της Επιτροπής. Οφείλει να τον εκτελεί «σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού που εκδίδεται σε εκτέλεση του άρθρου 322 [ΣΛΕΕ], […] σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Τα κράτη μέλη συνεργάζονται με την Επιτροπή προκειμένου να διασφαλίσουν ότι οι πιστώσεις χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης» (59).
99. Το άρθρο 310, παράγραφος 6, ΣΛΕΕ ορίζει ότι «[η] Ένωση και τα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 325, καταπολεμούν την απάτη ή οποιαδήποτε άλλη παράνομη δραστηριότητα εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης».
100. Ο δημοσιονομικός κανονισμός (60) προβλέπει ότι η Επιτροπή δύναται να εκτελεί τον προϋπολογισμό της Ένωσης άμεσα, έμμεσα και υπό καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης με τα κράτη μέλη. Στην πράξη, πλέον του 70 % του προϋπολογισμού εκτελείται από την Επιτροπή υπό καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης με τα κράτη μέλη, όπως προβλέπει το άρθρο 63 του δημοσιονομικού κανονισμού. Υπό το καθεστώς αυτό επιμερισμένης διαχείρισης, οι αρχές των κρατών μελών επιτελούν, κατ’ εξουσιοδότηση, τα αναγκαία καθήκοντα για την εκτέλεση των κονδυλίων του προϋπολογισμού της Ένωσης, καθήκοντα που υπόκεινται στον έλεγχο της Επιτροπής (61).
101. Στο πλαίσιο αυτό επιμερισμένης διαχείρισης του προϋπολογισμού μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών έκαναν την εμφάνισή τους οι μηχανισμοί αιρεσιμότητας που περιλαμβάνονται στον δημοσιονομικό κανονισμό και σε άλλους ειδικούς κανόνες της Ένωσης.
102. Τα καθεστώτα αιρεσιμότητας για την προστασία της χρηστής διαχείρισης του προϋπολογισμού αντικατοπτρίζουν ένα ευρύτερο φαινόμενο χρήσης της αιρεσιμότητας τόσο στο δίκαιο της Ένωσης όσο και σε άλλες χώρες (μεταξύ αυτών, εκείνων που διαθέτουν ομοσπονδιακά νομικά συστήματα) (62) και σε διεθνείς οργανισμούς, όπως το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο ή η Παγκόσμια Τράπεζα.
103. Στο δίκαιο της Ένωσης, η αιρεσιμότητα εφαρμόζεται ως αυτονόητη προϋπόθεση στις προσχωρήσεις νέων κρατών, οι οποίες υπόκεινται στην τήρηση των αποκαλούμενων κριτηρίων της Κοπεγχάγης, αποτελεί δε συνήθη πρακτική στις εξωτερικές σχέσεις της Ένωσης, οι αναπτυξιακές ενισχύσεις της οποίας υπόκεινται, εξίσου αυτονόητα, στην τήρηση των απαιτήσεων περί ανθρωπίνων δικαιωμάτων (63).
104. Στο πλαίσιο των εσωτερικών σχέσεων μεταξύ των κρατών μελών και των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, η αιρεσιμότητα έχει χρησιμοποιηθεί, ιδίως, στα μέσα οικονομικής και κοινωνικής συνοχής και στη διαχείριση του προϋπολογισμού (64).
105. Ενδεικτικώς, στον νέο κανονισμό περί κοινών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία κατά την περίοδο 2021-2027 (65) απαντούν τα ακόλουθα παραδείγματα δημοσιονομικής αιρεσιμότητας:
– περιβαλλοντική και κλιματική αιρεσιμότητα κατά το άρθρο 6 («Κλιματικοί στόχοι και μηχανισμός κλιματικής προσαρμογής») και το άρθρο 9, παράγραφος 4·
– αιρεσιμότητα βασιζόμενη στην τήρηση «οριζόντιων αρχών» (άρθρο 9) σχετικά με την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και τη συμμόρφωση με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την υλοποίηση των Ταμείων·
– αιρεσιμότητα συνδεόμενη με ειδικούς σκοπούς κατά το άρθρο 15 («Αναγκαίοι πρόσφοροι όροι») και το παράρτημα III (66). Στο τελευταίο αυτό παράρτημα «περιέχονται οριζόντιοι αναγκαίοι πρόσφοροι όροι που ισχύουν για όλους τους ειδικούς στόχους και τα αναγκαία κριτήρια για την αξιολόγηση της πλήρωσής τους». Το παράρτημα III περιλαμβάνει αποτελεσματικούς μηχανισμούς παρακολούθησης της αγοράς δημοσίων συμβάσεων· εργαλεία και ικανότητα αποτελεσματικής εφαρμογής των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις· αποτελεσματική εφαρμογή και υλοποίηση του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων· και υλοποίηση και εφαρμογή της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρίες (UNCRPD) σύμφωνα με την απόφαση 2010/48/ΕΚ του Συμβουλίου (67). Εάν δεν πληρούνται οι όροι αυτοί, η Επιτροπή μπορεί να αναστείλει την επιστροφή των δαπανών στις οποίες υποβλήθηκε το κράτος·
– μακροοικονομική αιρεσιμότητα κατά το άρθρο 19 («Μέτρα που συνδέουν την αποτελεσματικότητα των Ταμείων με τη χρηστή οικονομική διακυβέρνηση»). Η διάταξη αυτή εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο, κατόπιν πρότασης της Επιτροπής, να αναστείλει το σύνολο ή μέρος των δεσμεύσεων ή των πληρωμών για ένα ή περισσότερα προγράμματα κράτους μέλους: i) όταν το οικείο κράτος μέλος δεν λαμβάνει επαρκή διορθωτικά μέτρα ή δεν αναλαμβάνει δράσεις για να αποφύγει υπερβολικές ανισορροπίες, όπως αυτές καθορίζονται από τον κανονισμό (ΕΕ) 1176/2011 (68) · ii) όταν η Επιτροπή συμπεραίνει ότι ένα κράτος μέλος δεν έλαβε μέτρα όπως αναφέρεται στον κανονισμό (ΕΚ) 332/2002 (69) και αποφασίζει να μην εγκρίνει την εκταμίευση της οικονομικής βοήθειας που έχει χορηγηθεί στο εν λόγω κράτος μέλος· και iii) όταν το Συμβούλιο αποφασίζει ότι κράτος μέλος δεν συμμορφώνεται με το πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής που αναφέρεται στο άρθρο 7 του κανονισμού (ΕΕ) 472/2013 (70), ή με τα μέτρα που ζητεί απόφαση του Συμβουλίου που εκδόθηκε σύμφωνα με το άρθρο 136, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
106. Στην ίδια αυτή κατεύθυνση, τα άρθρα 96 και 97 του κανονισμού περί κοινών διατάξεων 2021-2027 εξουσιοδοτούν, αντιστοίχως, την Επιτροπή να διακόψει την προθεσμία πληρωμής ή να αναστείλει πληρωμές στα κράτη μέλη όταν υφίσταται σοβαρή παρατυπία ή ανεπάρκεια ή αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής σχετικά με διαδικασία επί παραβάσει δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ που άπτεται ζητήματος το οποίο θέτει σε κίνδυνο τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών. Η Επιτροπή δύναται επίσης, δυνάμει του άρθρου 104, να προβεί σε εκ των υστέρων δημοσιονομική διόρθωση, μειώνοντας, όταν διαπιστώνονται αυτού του είδους οι καταστάσεις, τη στήριξη που παρέχεται από τα Ταμεία σε ένα πρόγραμμα.
107. Μηχανισμοί αιρεσιμότητας απαντούν και σε τομεακές ρυθμίσεις που εφαρμόζονται σε χρηματοδοτικά μέσα της Ένωσης. Παραδείγματα των μηχανισμών αυτών είναι:
– η μακροοικονομική αιρεσιμότητα κατά το άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΕ) 2021/241 (71), υπό όρους παρόμοιους με αυτούς του άρθρου 19 του κανονισμού περί κοινών διατάξεων 2021‑2027. Η μακροοικονομική αιρεσιμότητα των διαρθρωτικών πόρων μεταφέρεται στον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, ήτοι στο κύριο χρηματοδοτικό όχημα του μέσου ανάκαμψης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο θεσπίστηκε με τον κανονισμό 2020/2094 με σκοπό τη συμπλήρωση του ΠΔΠ και την αντιμετώπιση των οικονομικών επιπτώσεων της νόσου COVID‑19. Η εκτέλεση του μηχανισμού αυτού πρόκειται να πραγματοποιηθεί από την Επιτροπή υπό καθεστώς άμεσης διαχείρισης, σύμφωνα με τους οικείους κανόνες που έχουν θεσπιστεί δυνάμει του άρθρου 322 ΣΛΕΕ, ιδίως, τον δημοσιονομικό κανονισμό και τον κανονισμό 2020/2092·
– αιρεσιμότητα σκοπούσα στην τήρηση των κανόνων περί ανθρωπίνων δικαιωμάτων στο πλαίσιο της ολοκληρωμένης ευρωπαϊκής διαχείρισης των συνόρων κατά το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΕ) 2021/1148 (72) ·
– αιρεσιμότητα σκοπούσα στον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και περιβαλλοντικών στόχων κατά το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΕ) 2021/1229, ο οποίος θεσπίζει τον δανειακό μηχανισμό του δημόσιου τομέα στο πλαίσιο του Μηχανισμού Δίκαιης Μετάβασης (73) ·
– κλιματική και περιβαλλοντική αιρεσιμότητα για τις άμεσες ενισχύσεις στους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, σύμφωνα με τα άρθρα 43 έως 47 του κανονισμού (ΕΕ) 1307/2013 (74).
108. Οι μηχανισμοί αυτοί αιρεσιμότητας ποικίλλουν, πλην όμως όλοι τους ανταποκρίνονται σε μια κοινή λογική: η επιλεξιμότητα προς πληρωμή από τον προϋπολογισμό της Ένωσης εξαρτάται από την τήρηση συγκεκριμένων οριζόντιων απαιτήσεων, οι οποίες είναι διαφορετικές και συμπληρωματικές αυτών που προβλέπονται άμεσα από το υπεύθυνο για την πληρωμή ευρωπαϊκό ταμείο (75).
109. Η δημοσιονομική αιρεσιμότητα την οποία θεσπίζει ο κανονισμός 2020/2092 συνδέεται, όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού, με τον σεβασμό του κράτους δικαίου, το οποίο έχει «ζωτική σημασία για την προστασία των άλλων θεμελιωδών αξιών [του άρθρου 2 ΣΕΕ]» (76). Καθόσον αποτελεί οριζόντια προϋπόθεση, τα κράτη μέλη οφείλουν, κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, να συμμορφώνονται προς αυτήν.
110. Η δημοσιονομική αιρεσιμότητα συνιστά σύνδεσμο μεταξύ αλληλεγγύης και ευθύνης. Η Ένωση μεταφέρει πόρους του προϋπολογισμού της στα κράτη μέλη υπό τον όρο ότι αυτοί θα δαπανώνται με υπεύθυνο τρόπο, όπερ σημαίνει ότι επιβάλλεται να δαπανώνται συμφώνως προς τις αξίες της Ένωσης, όπως το κράτος δικαίου. Μόνον εάν ο προϋπολογισμός εκτελείται σύμφωνα με τις αξίες της Ένωσης, θα υπάρχει επαρκής αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών για την παροχή στην ίδια την Ένωση των χρηματοδοτικών μέσων που απαιτούνται για την επίτευξη των σκοπών της.
111. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η νέα αυτή διάσταση της τεχνικής της αιρεσιμότητας έχει σημαντικές επιπτώσεις στις σχέσεις της Ένωσης με τα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο του μηχανισμού αιρεσιμότητας, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης διαθέτουν ενισχυμένες εξουσίες προκειμένου να διασφαλίζουν ότι τα κράτη μέλη θα συμμορφώνονται προς τις αξίες του κράτους δικαίου όταν συμμετέχουν στη διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
112. Ωστόσο, η χρήση της τεχνικής της δημοσιονομικής αιρεσιμότητας μέσω κανόνων του παράγωγου δικαίου πρέπει να συμμορφώνεται με τις απαιτήσεις του πρωτογενούς δικαίου και να εμπίπτει στις δοτές αρμοδιότητες της Ένωσης.
113. Έως σήμερα, η νομολογία του Δικαστηρίου έχει εξετάσει, κατά κύριο λόγο, την περιβαλλοντική αιρεσιμότητα που εφαρμόζεται στις άμεσες πληρωμές προς τους γεωργούς (77), καθώς και τη μακροοικονομική αιρεσιμότητα την οποία μεταχειρίστηκε ευμενώς με την απόφαση Pringle (78).
114. Με την τελευταία αυτή απόφαση, το Δικαστήριο έκρινε ότι η αιρεσιμότητα αποτελούσε κατάλληλο μηχανισμό για να επιτευχθεί η τήρηση του δικαίου της Ένωσης και των μέτρων συντονισμού των οικονομικών πολιτικών των κρατών που λαμβάνονται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Επισήμανε επίσης ότι η μακροοικονομική αιρεσιμότητα κατά τα άρθρα 3, 12, παράγραφος 1, και 13, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (Συνθήκη ΕΜΣ) (79) διασφάλιζε τη συμβατότητα των ενεργειών που αναλαμβάνονται στο πλαίσιο του ΕΜΣ ιδίως με το άρθρο 125 ΣΛΕΕ και με τα μέτρα συντονισμού που θεσπίζει η Ένωση (80).
115. Η υπό κρίση υπόθεση και η υπόθεση C‑157/21 παρέχουν στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να αναπτύξει τη νομολογία του σχετικά με τη δημοσιονομική αιρεσιμότητα, επεκτείνοντάς την σε ένα εργαλείο με το οποίο τα θεσμικά όργανα της Ένωσης προάγουν τον σεβασμό, από πλευράς κρατών μελών, της κατοχυρούμενης στο άρθρο 2 ΣΕΕ αξίας του κράτους δικαίου, προκειμένου να προστατεύσουν τον προϋπολογισμό της.
116. Κατόπιν των ως άνω παρατηρήσεων, θα εξετάσω τους διάφορους λόγους ακυρώσεως που προέβαλε η Ουγγρική Κυβέρνηση.
V. Ο πρώτος λόγος της προσφυγής: απουσία ή ακαταλληλότητα της νομικής βάσης του κανονισμού 2020/2092
Α. Τα επιχειρήματα των διαδίκων
117. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, καίτοι το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ παρέχει στον νομοθέτη της Ένωσης την εξουσία να θεσπίζει δημοσιονομικούς κανόνες σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, εντούτοις, ο κανονισμός 2020/2092 δεν περιέχει δημοσιονομικές διατάξεις.
118. Κατά συνέπεια, η νομική βάση του κανονισμού 2020/2092 δεν είναι η προσήκουσα και η Ένωση δεν έχει αρμοδιότητα να θεσπίσει κανόνα του παράγωγου δικαίου με τέτοιο περιεχόμενο.
119. Η Ουγγρική Κυβέρνηση φρονεί ότι ο κανονισμός 2020/2092 επιτρέπει στην Επιτροπή και το Συμβούλιο να ορίσουν την έννοια του κράτους δικαίου και τις ενέργειες που παραβιάζουν τις απορρέουσες από την αξία αυτή της Ένωσης απαιτήσεις. Ο θεσπισθείς μηχανισμός καθιστά δυνατή την επιβολή κυρώσεων που επηρεάζουν τις βασικές δομές κράτους μέλους ως προς τις οποίες η Ένωση δεν διαθέτει αρμοδιότητες.
120. Το άρθρο 322 ΣΛΕΕ δεν παρέχει κάλυψη για τις ενέργειες αυτές και, ως εκ τούτου, αποτελεί ακατάλληλη νομική βάση για τον κανονισμό 2020/2092, του οποίου το πεδίο εφαρμογής έρχεται σε σύγκρουση με τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ.
121. Η Ουγγρική Κυβέρνηση εκθέτει, επιπλέον, τις διαφορές μεταξύ του κανονισμού 2020/2092 και άλλων δημοσιονομικών κανόνων της Ένωσης που έχουν ως βάση το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ.
122. Μεταξύ των στοιχείων του κανονισμού 2020/2092 που είναι ασύμβατα προς το άρθρο 322 ΣΛΕΕ η Ουγγρική Κυβέρνηση επικαλείται, αφενός, τις συγκρούσεις συμφερόντων κατά την κατανομή των πόρων της Ένωσης. Ο κανονισμός 2020/2092 δεν περιέχει κανέναν διαδικαστικό κανόνα για τα κράτη μέλη σε σχέση με τη θέσπιση κανόνων που αφορούν τη σύγκρουση συμφερόντων και την εξάλειψή της, επιτρέποντας κατ’ αυτόν τον τρόπο τη θέσπιση μέτρων κατά των εν λόγω κρατών επί τη βάσει μη προσδιοριζόμενων παραβιάσεων που βαίνουν πέραν των απαιτήσεων του δημοσιονομικού κανονισμού.
123. Αφετέρου, υποστηρίζει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να χρηματοδοτούν από τον δικό τους προϋπολογισμό τα προγράμματα από τα οποία η Ένωση αποσύρει τους πόρους της, προκειμένου να προστατευτούν οι δικαιούχοι τους. Η διάταξη αυτή δεν είναι σύμφωνη με τους κανόνες σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης και αποτελεί κύρωση για το κράτος μέλος που παραβιάζει τις επιταγές του κράτους δικαίου.
124. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, το άρθρο 322 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να αποτελέσει τη βάση για την επιβολή υποχρεώσεων έναντι των εθνικών προϋπολογισμών, καθόσον αφορά αποκλειστικώς και μόνον τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
125. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αντικρούουν τα επιχειρήματα της Ουγγρικής Κυβέρνησης και εκτιμούν ότι το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ αποτελεί την προσήκουσα νομική βάση για τον κανονισμό 2020/2092 (81).
126. Κατά την κρίση των δύο αυτών θεσμικών οργάνων, ο κανονισμός 2020/2092 θεσπίζει μηχανισμό δημοσιονομικής αιρεσιμότητας ο οποίος, όπως και άλλοι μηχανισμοί αιρεσιμότητας, ήδη υφιστάμενοι στην Ένωση, αποσκοπεί στο να διασφαλίσει την τήρηση των επιταγών του κράτους δικαίου. Τούτο προκύπτει από την ανάλυση του σκοπού και του περιεχομένου του κανονισμού αυτού.
Β. Εκτίμηση
127. Εκκινώ υπενθυμίζοντας την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την επιλογή νομικών βάσεων από το πρωτογενές δίκαιο για τη θέσπιση κανόνων του παράγωγου δικαίου (82):
– «η επιλογή της νομικής βάσης μιας πράξης της Ένωσης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξης […]. Εάν από την εξέταση της οικείας πράξης αποδεικνύεται ότι η πράξη αυτή επιδιώκει διττό σκοπό ή ότι απαρτίζεται από δύο συνιστώσες, και ότι εξ αυτών ο πρώτος σκοπός ή η πρώτη συνιστώσα έχει κύριο ή προεξάρχοντα χαρακτήρα, ενώ ο δεύτερος σκοπός ή η δεύτερη συνιστώσα έχει απλώς παρεπόμενο χαρακτήρα, η πράξη πρέπει να στηρίζεται σε μία και μόνο νομική βάση, ήτοι εκείνη που απαιτείται κατά τον κύριο ή προεξάρχοντα σκοπό ή κατά την κύρια ή προεξάρχουσα συνιστώσα» (83) ·
– «[ε]πιπλέον […] μπορεί να λαμβάνεται υπόψη, για τον καθορισμό της προσήκουσας νομικής βάσης, το νομικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται μια νέα ρύθμιση, ιδίως καθόσον ένα τέτοιο πλαίσιο είναι ικανό να αποσαφηνίσει τον σκοπό της εν λόγω ρύθμισης» (84) ·
– μετά τη θέσπιση κανόνα εναρμόνισης, «ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορεί να στερείται της δυνατότητας να προσαρμόζει την πράξη αυτή σε κάθε μεταβολή των περιστάσεων ή σε κάθε εξέλιξη των γνώσεων, δεδομένου του καθήκοντος που τον βαρύνει σχετικά με την προστασία των γενικών συμφερόντων που αναγνωρίζει η Συνθήκη» (85).
128. Σύμφωνα με την ως άνω νομολογία, η εξέταση του σκοπού και του περιεχομένου του κανονισμού 2020/2092 θα επιτρέψει να αποσαφηνιστεί εάν το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ αποτελεί την προσήκουσα νομική βάση για τη θέσπισή του, εάν έπρεπε να επιλεγεί άλλη νομική βάση ή εάν η Ένωση στερείται αρμοδιότητας για την έκδοση του κανονισμού αυτού.
1. Ο σκοπός του κανονισμού 2020/2092
129. Κατά το άρθρο του 1, ο κανονισμός 2020/2092 έχει ως σκοπό να ορίσει «[…] τους κανόνες που είναι απαραίτητοι για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη».
130. Διάφορες αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2020/2092 μαρτυρούν τη σύνδεση μεταξύ του σεβασμού του κράτους δικαίου και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης:
– η αιτιολογική σκέψη 7 επισημαίνει ότι, «[ό]ταν τα κράτη μέλη εκτελούν τον προϋπολογισμό της Ένωσης, […] ο σεβασμός του κράτους δικαίου αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη συμμόρφωση με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης που κατοχυρώνονται στο άρθρο 317 [ΣΛΕΕ]»·
– η αιτιολογική σκέψη 8 (86) διαλαμβάνει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να διασφαλίσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση μόνον εάν οι δημόσιες αρχές ενεργούν σύμφωνα με τον νόμο, εάν οι περιπτώσεις απάτης διώκονται ποινικώς και εάν υφίσταται κατάλληλος δικαστικός έλεγχος των διοικητικών αποφάσεων·
– η αιτιολογική σκέψη 9 (87) τονίζει τη σημασία της δικαστικής ανεξαρτησίας και των ανακριτικών υπηρεσιών για την αντιμετώπιση παράνομων και αυθαίρετων αποφάσεων δημόσιων αρχών που θα μπορούσαν να βλάψουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης·
– η αιτιολογική σκέψη 13 επαναλαμβάνει ότι «υπάρχει σαφής σύνδεση μεταξύ του σεβασμού του κράτους δικαίου και της αποτελεσματικής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης»·
– η αιτιολογική σκέψη 15 εμμένει στο ότι «[τ]α οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης μπορούν να πληγούν σοβαρά από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου, ιδίως εκείνες που επηρεάζουν την εύρυθμη λειτουργία των δημόσιων αρχών και τον αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο».
131. Βάσει των αιτιολογικών αυτών σκέψεων, των οποίων η συμφωνία με τα άρθρα του κανονισμού 2020/2092 είναι αδιαμφισβήτητη, φρονώ ότι σκοπός του κανονισμού είναι η δημιουργία ειδικού μηχανισμού για τη διασφάλιση της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης, όταν κράτος μέλος υποπίπτει σε παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου, παραβιάσεις οι οποίες θέτουν σε κίνδυνο τη χρηστή διαχείριση των πόρων της Ένωσης ή τα οικονομικά συμφέροντά της.
132. Ο σκοπός αυτός συνάδει, κατά τη γνώμη μου, με την επιλογή του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ ως νομικής βάσης του κανονισμού 2020/2092 (88).
133. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο υποστηρίζουν ότι ο σκοπός του επίμαχου κανονισμού είναι αυτός που απορρέει από τις εν λόγω αιτιολογικές σκέψεις. Απορρίπτουν την ανάλυση της Ουγγρικής Κυβέρνησης καθ’ ο μέρος αυτή ισχυρίζεται ότι ο κανονισμός 2020/2092 επιδιώκει να προσθέσει μια ακόμη διαδικασία στις ήδη προβλεπόμενες (89) για την προστασία του κράτους δικαίου, χωρίς να υφίσταται προς τούτο νομική βάση στο πρωτογενές δίκαιο.
134. Ασφαλώς, η αιτιολογική σκέψη 14 του κανονισμού 2020/2092, εάν απομονωθεί από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται, θα μπορούσε να παράσχει κάποιο έρεισμα στη θέση της Ουγγρικής Κυβέρνησης, καθόσον διαλαμβάνει ότι «[ο] μηχανισμός που προβλέπεται στον παρόντα κανονισμό συμπληρώνει τα μέσα αυτά προστατεύοντας τον προϋπολογισμό της Ένωσης από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου που θίγουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείρισή του ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης».
135. Η εμφανής αυτή αντίφαση μεταξύ των αιτιολογικών σκέψεων του κανονισμού 2020/2092 μπορεί να οφείλεται στην εξέλιξη της νομοθετικής διαδικασίας θέσπισής του. Όπως έχω ήδη εξηγήσει, η αρχική πρόταση της Επιτροπής αντανακλούσε σε μικρότερο βαθμό τη δημοσιονομική αιρεσιμότητα του προβλεπόμενου μηχανισμού και επικεντρωνόταν περισσότερο στην προστασία του κράτους δικαίου. Η αντίθεση του Συμβουλίου είχε ως αποτέλεσμα το τελικό κείμενο του κανονισμού 2020/2092 να μετατραπεί σε εργαλείο δημοσιονομικής αιρεσιμότητας στο πλαίσιο του οποίου η διαφύλαξη του κράτους δικαίου λειτουργεί ως οριζόντια προϋπόθεση την οποία οφείλουν να τηρούν τα κράτη κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού.
136. Για τον λόγο αυτόν, πρέπει να εξεταστεί διεξοδικά το περιεχόμενο του κανονισμού 2020/2092 προκειμένου να διαπιστωθεί εάν το «τελικό νομοθετικό προϊόν» αποτελεί, στην πραγματικότητα, μηχανισμό δημοσιονομικής αιρεσιμότητας, όπως άλλοι μηχανισμοί του δικαίου της Ένωσης. Σε καταφατική περίπτωση, το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ θα παρείχε κατάλληλη νομική βάση διότι ο εν λόγω κανονισμός θα συνιστούσε κανόνα σχετικό με την εκτέλεση του προϋπολογισμού.
137. Σε αρνητική περίπτωση, όπως υποστηρίζει η Ουγγρική Κυβέρνηση, θα επρόκειτο για ένα ακόμη εργαλείο προστασίας του κράτους δικαίου, με δημοσιονομικές υποδηλώσεις, ως προς το οποίο το άρθρο 322 ΣΛΕΕ δεν θα παρείχε κατάλληλη νομική βάση και ως προς τη θέσπιση του οποίου η Ένωση δεν θα διέθετε αρμοδιότητα.
138. Κατά τη γνώμη μου, ο σκοπός του κανονισμού 2020/2092 είναι να διασφαλίζει, μέσω του μηχανισμού αιρεσιμότητας, την ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, όταν σημειώνονται παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος, παραβιάσεις οι οποίες θέτουν σε κίνδυνο τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των πόρων της Ένωσης.
139. Εξεταζόμενος στο σύνολό του, ο σκοπός του κανονισμού 2020/2092 συνίσταται, συνεπώς, στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης έναντι συγκεκριμένων καταστάσεων που απειλούν την ορθή εκτέλεσή του και αποτελούν παραβιάσεις του κράτους δικαίου. Ως εκ τούτου, δεν αποσκοπεί στην προστασία του τελευταίου μέσω ενός μηχανισμού επιβολής κυρώσεων.
140. Υπό το πρίσμα αυτό, ο κανονισμός 2020/2092 έχει σκοπό παρόμοιο με αυτόν του δημοσιονομικού κανονισμού, η νομική βάση του οποίου στο άρθρο 322 ΣΛΕΕ δεν αμφισβητείται.
141. Πράγματι, με κοινή δήλωση που συντάχθηκε κατά τον χρόνο έκδοσής του, το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή εξέφρασαν την πρόθεσή τους να εισαγάγουν το περιεχόμενο του κανονισμού 2020/2092 στον δημοσιονομικό κανονισμό, όταν ο τελευταίος αποτελέσει αντικείμενο τροποποίησης (90).
142. Όπως αναφέρει το Συμβούλιο, η επιλογή του Ευρωπαίου νομοθέτη να θεσπίσει κανόνα για την προστασία της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης σε περιπτώσεις παραβιάσεων του κράτους δικαίου εμπίπτει στη διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτει κατά τη νομοθέτηση.
143. Εν πάση περιπτώσει, η επιλογή αυτή δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως προδήλως εσφαλμένη. Η τήρηση των αρχών του κράτους δικαίου μπορεί να έχει θεμελιώδη σημασία για τη δημοσιονομική σταθερότητα και την ορθή εκτέλεση των προϋπολογισμών (91).
144. Εν συνόψει, η δημιουργία μηχανισμού δημοσιονομικής αιρεσιμότητας συνδεόμενου με το κράτος δικαίου αποτελεί, κατά τη γνώμη μου, θεμιτή και σύμφωνη με το πρωτογενές δίκαιο νομοθετική επιλογή.
2. Το περιεχόμενο του κανονισμού 2020/2092
145. Προκειμένου να διαπιστωθεί εάν ο κανονισμός 2020/2092 βρίσκει κάλυψη στο άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, απαιτείται, επιπλέον, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, να εξεταστεί το περιεχόμενό του.
146. Η εξέταση αυτή θα επιτρέψει να καθοριστεί εάν τα στοιχεία του κανονισμού 2020/2092 συμπίπτουν με εκείνα ενός γνήσιου μηχανισμού δημοσιονομικής αιρεσιμότητας (όπως αυτών που ήδη υφίστανται στο δίκαιο της Ένωσης) και να αποσαφηνιστεί, ως εκ τούτου, εάν το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ συνιστά ορθή νομική βάση για τη θέσπισή του.
α) Οι προϋποθέσεις λήψης των μέτρων κατά τη διαδικασία του κανονισμού 2020/2092
147. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092, «[λ]αμβάνονται κατάλληλα μέτρα όταν διαπιστώνεται, σύμφωνα με το άρθρο 6, ότι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο».
148. Οι διάδικοι διαφωνούν ως προς την ερμηνεία του άρθρου αυτού:
– η Ουγγρική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο θεσπίζει διαδικασία σε τρία στάδια κατά την οποία πρέπει να αποδειχθούν: α) η παραβίαση του κράτους δικαίου· β) ο σοβαρός και επαρκώς άμεσος κίνδυνος για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, και γ) η ανάγκη λήψης αναλογικών μέτρων για την αντιμετώπισή του. Κατά την άποψή της, το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ δεν μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για το πρώτο από τα στάδια αυτά·
– το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο διαφωνούν με την ως άνω ερμηνεία και εκτιμούν ότι η διαδικασία αποτελείται από δύο μόνο στάδια: α) την απόδειξη ότι υφίσταται παραβίαση του κράτους δικαίου που δημιουργεί ευθέως σοβαρό κίνδυνο για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, και β) τη λήψη μέτρων για την αντιμετώπισή της. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, η αιρεσιμότητα εφαρμόζεται μόνον έναντι εκείνων των παραβιάσεων του κράτους δικαίου που έχουν άμεσο αντίκτυπο στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης και ορισμένη βαρύτητα.
149. Κατά τη γνώμη μου, ορθή είναι η τελευταία αυτή ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092. Η δημοσιονομική αιρεσιμότητα περιορίζεται σε εκείνες τις παραβιάσεις του κράτους δικαίου που συνδέονται επαρκώς άμεσα με την εκτέλεση του προϋπολογισμού και επηρεάζουν ή απειλούν να επηρεάσουν σοβαρά τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της.
150. Το ως άνω συμπέρασμα προκύπτει από τη γραμματική ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092, καθόσον αυτό απαιτεί να υφίσταται επαρκώς άμεση σύνδεση μεταξύ της παραβίασης του κράτους δικαίου και της εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Μόνο σε μια τέτοια περίπτωση μπορεί να ενεργοποιηθεί ο μηχανισμός αιρεσιμότητας, με αποτέλεσμα ο κανονισμός 2020/2092 να μην έχει εφαρμογή σε κάθε παραβίαση του κράτους δικαίου, αλλά μόνο σε όσες συνδέονται άμεσα με την εκτέλεση του προϋπολογισμού.
151. Στο ίδιο πνεύμα, καίτοι το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/2092 παρέχει ορισμό του κράτους δικαίου, ο εν λόγω ορισμός παρέχεται, εντούτοις, μόνο «για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού». Είναι αληθές ότι το άρθρο αυτό ορίζει το «κράτος δικαίου» κατά τρόπο γενικό (ως αξία της Ένωσης κατοχυρούμενη στο άρθρο 2 ΣΕΕ) και ανοικτό, διότι το συσχετίζει με τις αρχές τις οποίες μνημονεύει στη συνέχεια, πλην όμως, επαναλαμβάνω, εντός του συγκεκριμένου πλαισίου το οποίο μόλις τόνισα.
152. Ομοίως, το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/2092 απαριθμεί ορισμένες περιπτώσεις που λογίζονται ενδεικτικά ως παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου «[γ]ια τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού».
153. Η συστηματική ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092 σε συνδυασμό με άλλα άρθρα του ίδιου κανονισμού με οδηγεί ομοίως στο συμπέρασμα ότι η δημοσιονομική αιρεσιμότητα εφαρμόζεται μόνον έναντι εκείνων των σοβαρών παραβιάσεων του κράτους δικαίου που επηρεάζουν άμεσα την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
154. Οι περιπτώσεις των «παραβιάσεων του κράτους δικαίου» τις οποίες κατά μη εξαντλητικό τρόπο περιλαμβάνει το άρθρο 3 του κανονισμού 2020/2092 περιορίζονται, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού, σε τομείς δράσης των εθνικών αρχών που συνδέονται ευθέως με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
155. Οι περιπτώσεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 αφορούν, επιμένω, είτε συγκεκριμένες δραστηριότητες σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού είτε γενικές δραστηριότητες, υπό τον όρο ότι αυτές συνεπάγονται έλεγχο επί δραστηριοτήτων σχετικών με την εκτέλεση του προϋπολογισμού.
156. Είναι αληθές ότι ορισμένες γενικές δραστηριότητες που μνημονεύονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 (92), εάν εξεταστούν μεμονωμένα, δεν ασκούν κατ’ ανάγκην, ως τέτοιες, επιρροή στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, ούτε συνδέονται αυτομάτως με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση (93) ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
157. Ωστόσο, το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 μεριμνά ώστε η έκταση των εν λόγω δραστηριοτήτων γενικής φύσεως, τις οποίες εκτελούν οι εθνικές αρχές, να περιορίζεται σε εκείνες που συνδέονται με τη εκτέλεση του προϋπολογισμού. Αυτό συμβαίνει ως προς:
– τη δράση των ανακριτικών και εισαγγελικών αρχών, η οποία, στο εν λόγω πλαίσιο, περιορίζεται στις «παραβάσε[ις] του δικαίου της Ένωσης όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης» (στοιχείο γʹ)·
– τον αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο από ανεξάρτητα δικαστήρια, υπό την προϋπόθεση ότι ασκείται σε σχέση με πράξεις ή παραλείψεις των εθνικών αρχών που, με τη σειρά τους, συνδέονται (σύμφωνα με τα στοιχεία αʹ, βʹ και γʹ της ίδιας παραγράφου) με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης (στοιχείο δʹ)·
– την πρόληψη και τον κολασμό της απάτης, της διαφθοράς ή άλλων παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης όταν, και πάλι, έχουν σχέση με «την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης» (στοιχείο εʹ).
158. Όσον αφορά την ακροτελεύτια ρήτρα (στοιχείο ηʹ) η οποία αναφέρεται σε «άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών», αυτές εμπίπτουν στον κανονισμό 2020/2092 μόνον εφόσον «άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης». Η ακροτελεύτια ρήτρα δεν εκτείνεται, συνεπώς, σε συμπεριφορές που δεν συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού.
159. Κατά τη γνώμη μου, η τεχνική που χρησιμοποιεί ο νομοθέτης για τον καθορισμό του πεδίου και των προϋποθέσεων εφαρμογής του επίμαχου μηχανισμού είναι κατάλληλη καθ’ ο μέρος επιβάλλει, ως οριζόντια προϋπόθεση για την ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού, την τήρηση των αρχών του κράτους δικαίου.
160. Οι σοβαρές παραβιάσεις των αρχών αυτών που επιτρέπουν την εφαρμογή του μηχανισμού αιρεσιμότητας είναι εκείνες που απορρέουν από δραστηριότητες εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή από γενικές δραστηριότητες των κρατικών αρχών που αφορούν άμεσα την εκτέλεση του εν λόγω προϋπολογισμού.
161. Εν πάση περιπτώσει, το άρθρο 6, παράγραφος 9, του κανονισμού 2020/2092 απαιτεί από την Επιτροπή να εκθέτει τους συγκεκριμένους λόγους και να προσκομίζει στοιχεία που αποδεικνύουν ειδικώς την ύπαρξη σοβαρής παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου, η οποία συνδέεται ευθέως με την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Μόνον κατ’ αυτόν τον τρόπο μπορούν να ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα κατά του κράτους μέλους παραβάτη.
162. Η τελολογική και η ιστορική ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 με οδηγούν ομοίως στο συμπέρασμα ότι η δημοσιονομική αιρεσιμότητα έχει εφαρμογή μόνον έναντι εκείνων των παραβιάσεων του κράτους δικαίου που έχουν άμεσο αντίκτυπο στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
163. Υπό την έννοια αυτή, επαναλαμβάνω ότι είναι χρήσιμο να ληφθεί υπόψη η εξέλιξη της νομοθετικής διαδικασίας που οδήγησε στην έκδοση του κανονισμού 2020/2092.
164. Όπως έχω ήδη επισημάνει, η αρχική πρόταση της Επιτροπής ήταν περισσότερο προσανατολισμένη στην προστασία του κράτους δικαίου και αντανακλούσε σε μικρότερο βαθμό τη δημοσιονομική αιρεσιμότητα του μηχανισμού. Η παρέμβαση του Συμβουλίου είχε ως αποτέλεσμα το τελικό κείμενο του κανονισμού 2020/2092 να μπορέσει, με μεγαλύτερη σαφήνεια, να μετατραπεί σε εργαλείο δημοσιονομικής αιρεσιμότητας, στο πλαίσιο του οποίου η προστασία του κράτους δικαίου λειτουργεί ως οριζόντια προϋπόθεση την οποία οφείλουν να τηρούν τα κράτη κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού.
165. Κατά την επεξεργασία του νομοθετικού κειμένου κρίσιμο στοιχείο υπήρξε η εισαγωγή, στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092, της απαίτησης περί επαρκώς άμεσης σύνδεσης (94) μεταξύ της εκτέλεσης του προϋπολογισμού και της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου (95).
166. Η εισαγωγή του στοιχείου αυτού, η οποία επικρίθηκε δριμύτατα από μέρος της θεωρίας (96), συνεπάγεται κάποιον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής της αρχικής πρότασης της Επιτροπής. Στην τελική διατύπωσή του, ο μηχανισμός δημοσιονομικής αιρεσιμότητας συνδέεται στενά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, προκειμένου, αφενός, να αποφευχθεί παράβαση του άρθρου 7 ΣΕΕ και, αφετέρου, η νομοθετική πράξη να μπορεί να έχει ως νομική βάση του το άρθρο 322 ΣΛΕΕ (97).
167. Η επαρκώς άμεση σύνδεση διασφαλίζει ότι ο μηχανισμός αιρεσιμότητας δεν θα εφαρμόζεται έναντι οποιασδήποτε σοβαρής παραβίασης του κράτους δικαίου, αλλά μόνον έναντι εκείνων που, έχοντας τον χαρακτήρα αυτόν, συνδέονται στενά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού (98). Η Επιτροπή οφείλει να αποδείξει την εν λόγω σύνδεση προτού προτείνει διορθωτικά μέτρα, ενώ μια τέτοια σύνδεση δεν θεωρείται αυτομάτως αποδεδειγμένη όσο σοβαρή και αν είναι η παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου.
168. Η αιτιολογική σκέψη 13 του κανονισμού 2020/2092 υπογραμμίζει τη σύνδεση αυτή διαβεβαιώνοντας ότι, «[σ]υνεπώς, υπάρχει σαφής σύνδεση μεταξύ του σεβασμού του κράτους δικαίου και της αποτελεσματικής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης».
169. Εν συνόψει, η ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092 σύμφωνα με το γραμματικό, συστηματικό, τελολογικό και ιστορικό κριτήριο ερμηνείας με οδηγεί στο συμπέρασμα ότι ο κανονισμός αυτός θεσπίζει μηχανισμό δημοσιονομικής αιρεσιμότητας ο οποίος εφαρμόζεται μόνον έναντι εκείνων των σοβαρών παραβιάσεων του κράτους δικαίου που επηρεάζουν άμεσα την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Ούτως νοούμενος, ο κανονισμός 2020/2092 βρίσκει επαρκή νομική βάση στο άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ.
170. Η διαπίστωση αυτή δεν αίρεται από το επιχείρημα της Ουγγρικής Κυβέρνησης περί της (φερόμενης) αντιφατικότητας μεταξύ των διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού σχετικά με τη σύγκρουση συμφερόντων (άρθρο 61) (99) και του άρθρου 3, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2020/2092, το οποίο χαρακτηρίζει ως περίπτωση που λογίζεται ενδεικτικώς ως παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου, μεταξύ άλλων, το γεγονός ότι οι εθνικές αρχές δεν διασφαλίζουν την «απουσία συγκρούσεων συμφερόντων».
171. Όπως επισημαίνει το Συμβούλιο, η εφαρμογή του κανονισμού 2020/2092 είναι επικουρική έναντι αυτής των λοιπών δημοσιονομικών κανόνων της Ένωσης. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092 προβλέπει ότι η Επιτροπή ενεργοποιεί τον μηχανισμό «εκτός εάν κρίνει ότι άλλες διαδικασίες που προβλέπονται στη νομοθεσία της Ένωσης θα της επιτρέψουν να προστατεύσει αποτελεσματικότερα τον προϋπολογισμό της Ένωσης» (100).
172. Τούτο σημαίνει ότι η διαδικασία επίλυσης συγκρούσεων συμφερόντων του άρθρου 61 του δημοσιονομικού κανονισμού έχει εφαρμογή σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και ότι ο μηχανισμός του κανονισμού 2020/2092 αναπτύσσει αποτελέσματα μόνον όταν η λειτουργία ορισμένης αρχής του κράτους μέλους που εμπλέκεται στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης πλήττεται από ιδιαιτέρως σοβαρές συγκρούσεις συμφερόντων.
β) Τα κριτήρια λήψης των μέτρων κατά τη διαδικασία του κανονισμού 2020/2092
173. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, τα μέτρα που μπορούν να λάβουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 2020/2092 αποτελούν, στην πραγματικότητα, κυρώσεις για την παράβαση των κανόνων του κράτους δικαίου, παρά γνήσια «μέτρα» προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης. Για τον λόγο αυτόν, το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ δεν μπορεί να αποτελέσει κατάλληλη νομική βάση.
174. Κατά την άποψη της Ουγγρικής Κυβέρνησης, τούτο συνάγεται από την αιτιολογική σκέψη 18 και το άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092 τα οποία θέτουν κριτήρια για την προσαρμογή των μέτρων αυτών, λαμβανομένης περισσότερο υπόψη της ίδιας της παραβίασης (ήτοι, της φύσης, της διάρκειας, της σοβαρότητας και της έκτασης των παραβιάσεων, καθώς και της «πρόθεσης» του κράτους μέλους) παρά της προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης.
175. Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο αντιτάσσουν ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092 θεσπίζει διαβαθμισμένα κριτήρια, μεταξύ των οποίων προτεραιότητα δίνεται στην αναλογικότητα και «[σ]τον πραγματικό ή δυνητικό αντίκτυπο των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης». Η «φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου» αποτελούν παράγοντες επικουρικής εκτίμησης. Το κριτήριο της πρόθεσης του κράτους παραβάτη, το οποίο μνημονεύει η αιτιολογική σκέψη 18, δεν έχει κανονιστική αξία.
176. Κατά τη γνώμη μου, το γράμμα του άρθρου 5, παράγραφος 3, και εκείνο της αιτιολογικής σκέψης 18 του κανονισμού 2020/2092 δεν ταυτίζονται απολύτως. Η τελευταία φαίνεται να θεωρεί επικουρικό, κατά τη λήψη των μέτρων, το κριτήριο σχετικά με τις «επιπτώσε[ις] [στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης]».
177. Παρά ταύτα, φρονώ ότι η συστηματική ερμηνεία του άρθρου 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092 επιτρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι τα μέτρα πρέπει να λαμβάνονται με κύριο γνώμονα την αναλογικότητα και τον πραγματικό ή δυνητικό αντίκτυπο των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Διατηρείται κατ’ αυτόν τον τρόπο η ιδιαίτερη φύση των μέτρων, η οποία δεν ταυτίζεται με εκείνη των κυρώσεων που μπορούν να επιβληθούν λόγω παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου (101).
178. Η φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου τις οποίες διαπράττει το κράτος παραβάτης μπορούν να ληφθούν υπόψη μόνο για τον προσδιορισμό του αντικτύπου των πράξεών του στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
179. Σύμφωνα με την ερμηνεία αυτή, το άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092 εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, διότι τα μέτρα που προβλέπει αφορούν, επαναλαμβάνω, τη δημοσιονομική διόρθωση και όχι την επιβολή κυρώσεων στο κράτος μέλος παραβάτη.
180. Η Ουγγρική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι το περιεχόμενο του άρθρου 5, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, του κανονισμού 2020/2092 («τα μέτρα στοχεύουν, στο μέτρο του δυνατού, τις δράσεις της Ένωσης που επηρεάζονται από τις παραβιάσεις») είναι συμβατό με τη συγκεκριμένη νομική βάση. Εκτιμά ότι κατ’ αυτόν τον τρόπο επιτρέπεται μια «διασταυρούμενη» αιρεσιμότητα, η οποία βαίνει πέραν αυτής που αφορά την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης.
181. Η εξήγηση του Συμβουλίου, η οποία στηρίζεται στην αρχή της αναλογικότητας, μου φαίνεται πειστική. Ο λόγος για την κατ’ εξαίρεση αποδοχή της «διασταυρούμενης» δημοσιονομικής αιρεσιμότητας έγκειται στο γεγονός ότι συγκεκριμένες παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου που διαπράττουν οι εθνικές αρχές μπορούν να πλήξουν έναν ιδιαιτέρως ευρύ αριθμό τομέων και δεν θα ήταν σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας να ληφθούν διορθωτικά δημοσιονομικά μέτρα σε όλους αυτούς τους τομείς. Είναι, επίσης, πιθανό, όπως ανέφερε το Συμβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, να ανακύψουν περιπτώσεις στις οποίες οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου διαπιστώνονται μετά την πλήρη εκτέλεση συγκεκριμένων προγραμμάτων δαπανών της Ένωσης και δεν χωρεί πλέον δημοσιονομική διόρθωση. Σε μια τέτοια περίπτωση, η εν λόγω διόρθωση θα μπορούσε να αφορά άλλα τρέχοντα προγράμματα δαπανών, προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα του μηχανισμού αιρεσιμότητας (102).
182. Ούτως νοούμενη, η κατ’ εξαίρεση αυτή αποδοχή μιας «διασταυρούμενης» δημοσιονομικής αιρεσιμότητας (η οποία έχει ως αποτέλεσμα η διόρθωση να μην εκτείνεται σε όλους τους τομείς που πλήττονται από την παραβίαση του κράτους δικαίου ή να εκτείνεται σε τρέχουσες δαπάνες του προϋπολογισμού της Ένωσης) δεν αίρει τον δημοσιονομικό χαρακτήρα του μηχανισμού και είναι συμβατή με το άρθρο 322 ΣΛΕΕ.
γ) Τα κριτήρια άρσης των μέτρων κατά τη διαδικασία του κανονισμού 2020/2092
183. Το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 2020/2092 προβλέπει την άρση των μέτρων κατόπιν αιτήματος του κράτους ή πρότασης της Επιτροπής, εφόσον εκλείψουν οι προϋποθέσεις που οδήγησαν στη λήψη τους.
184. Τούτο σημαίνει ότι αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση προκειμένου να παραμείνουν σε ισχύ τα ληφθέντα διορθωτικά μέτρα δημοσιονομικής αιρεσιμότητας το να εξακολουθεί να υφίσταται ο επηρεασμός ή απειλή επηρεασμού της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης.
185. Όπως αναφέρει το Συμβούλιο, εφόσον εκλείψει ο αντίκτυπος στην εκτέλεση του προϋπολογισμού, τα διορθωτικά μέτρα αίρονται, ακόμη και αν διατηρείται η παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου από το κράτος μέλος. Όπως επισήμανε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, τέτοια δυνατότητα άρσης δεν υφίσταται στην περίπτωση των κυρώσεων.
186. Τούτο μαρτυρά (στην πραγματικότητα, επιβεβαιώνει) ότι ο μηχανισμός αιρεσιμότητας επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις και όχι κυρώσεις για τις παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου.
δ) Η προστασία των δικαιούχων κατά τη διαδικασία του κανονισμού 2020/2092
187. Το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 (103), ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης του 19, εισάγει μια εγγύηση για τους τελικούς αποδέκτες ή τους δικαιούχους των προγραμμάτων δαπανών που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης.
188. Η λήψη μέτρων δημοσιονομικής αιρεσιμότητας όταν κράτος μέλος παραβιάζει τις αρχές του κράτους δικαίου δεν πρέπει να ζημιώνει τους τελικούς δικαιούχους των πόρων, οι οποίοι θα πρέπει να εξακολουθήσουν να τους λαμβάνουν. Επιπλέον, το κράτος οφείλει να ενημερώνει τακτικά την Επιτροπή σχετικά με την τήρηση της υποχρέωσης αυτής.
189. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, σε περίπτωση δημοσιονομικής διόρθωσης, το οικείο κράτος μέλος φέρει την ευθύνη της καταβολής των πόρων στους δικαιούχους και οφείλει να το πράξει επιβαρύνοντας τον δικό του προϋπολογισμό. Εκτιμά ότι, κατ’ αυτόν τον τρόπο, ο κανονισμός 2020/2092 επιβάλλει στα κράτη υποχρεώσεις έναντι του εθνικού προϋπολογισμού τους, όπερ δεν προβλέπεται από το άρθρο 322 ΣΛΕΕ.
190. Το Συμβούλιο αντιτάσσει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 έχει διαπιστωτικό χαρακτήρα και δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη πρόσθετες υποχρεώσεις σε σχέση με εκείνες που προβλέπονται βάσει «των εφαρμοστέων τομεακών ή δημοσιονομικών κανόνων». Στην πραγματικότητα, προσθέτει απλώς έναν τρόπο ελέγχου της τήρησης των ήδη υφιστάμενων σε τομεακούς κανόνες υποχρεώσεων, με σκοπό την προστασία των δικαιούχων των πόρων του προϋπολογισμού της Ένωσης σε περίπτωση δημοσιονομικών διορθώσεων.
191. Κατά τη γνώμη μου, η συλλογιστική της Ουγγρικής Κυβέρνησης πρέπει να απορριφθεί, καθόσον η κατά το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 προστασία των δικαιούχων αποτελεί τυπικό και εύλογο μέτρο στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης των πόρων του προϋπολογισμού της Ένωσης.
192. Όπως διευκρινίζει η αιτιολογική σκέψη 19 του κανονισμού 2020/2092, «[…] στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, οι πληρωμές από την Επιτροπή προς τα κράτη μέλη είναι νομικά ανεξάρτητες από τις πληρωμές των εθνικών αρχών προς τους δικαιούχους».
193. Εξ αυτού συνάγεται ότι τα μέτρα που λαμβάνονται δυνάμει του κανονισμού 2020/2092 δεν επηρεάζουν «τη διαθεσιμότητα χρηματοδότησης των πληρωμών προς δικαιούχους σύμφωνα με τις προθεσμίες πληρωμής που καθορίζονται στους εφαρμοστέους τομεακούς και δημοσιονομικούς κανόνες […]. [Ο]ι υποχρεώσεις έναντι των τελικών αποδεκτών ή των δικαιούχων που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό αποτελούν μέρος του εφαρμοστέου δικαίου της Ένωσης όσον αφορά την υλοποίηση της χρηματοδότησης στο πλαίσιο επιμερισμένης διαχείρισης».
194. Δεδομένης της μη ύπαρξης σύνδεσης μεταξύ των πληρωμών της Επιτροπής προς το κράτος μέλος και των πληρωμών των εθνικών διαχειριστικών αρχών προς τους δικαιούχους προγραμμάτων και κονδυλίων χρηματοδοτούμενων από τον προϋπολογισμό της Ένωσης, είναι λογικό να επιβάλλεται, ως γενικός κανόνας, η υποχρέωση των κρατών να συνεχίσουν τις πληρωμές προς τους δικαιούχους, ακόμη και σε περίπτωση επιβολής δημοσιονομικής διόρθωσης από την Ένωση.
195. Έτι περαιτέρω, εάν οι εθνικές αρχές μπορούσαν, μετά τη λήψη από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης μέτρου προστασίας του προϋπολογισμού της έναντι παραβιάσεως των αρχών του κράτους δικαίου με αντίκτυπο στη διαχείρισή του, να απαιτούν από τους δικαιούχους την επιστροφή των ληφθέντων πόρων ή δεν κατέβαλλαν τους δεσμευμένους πόρους, η δημοσιονομική διόρθωση θα έχανε την αποτελεσματικότητά της.
196. Στις περιπτώσεις αυτές, η επιβαλλόμενη από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δημοσιονομική διόρθωση πρέπει να βαρύνει το κράτος παραβάτη, χωρίς το τελευταίο να μπορεί να τη μετακυλίσει στους δικαιούχους των πόρων, οι οποίοι δεν συντέλεσαν στην παραβίαση αυτή (104).
197. Η δημοσιονομική διόρθωση μπορεί να αποβεί εις βάρος φυσικών και νομικών προσώπων κράτους μέλους μόνον εάν αυτά είναι υπεύθυνα για τις παραβιάσεις των κανόνων της Ένωσης που διέπουν την καταβολή πόρων από τον προϋπολογισμό της, πράγμα που, επαναλαμβάνω, δεν συμβαίνει στην περίπτωση της εφαρμογής του κανονισμού 2020/2092.
198. Αντιθέτως, εάν υπεύθυνες για τις παραβιάσεις είναι οι εθνικές αρχές, αυτές πρέπει να επωμιστούν τις συνέπειες των δικών τους πράξεων που οδήγησαν στη λήψη διορθωτικών μέτρων (105), όπως συμβαίνει κατά την εφαρμογή του κανονισμού 2020/2092.
199. Στην ίδια αυτή κατεύθυνση κινείται το άρθρο 103 του κανονισμού περί κοινών διατάξεων 2021-2027 το οποίο διέπει τις δημοσιονομικές διορθώσεις που επιβάλλονται από τα κράτη μέλη (106). Η προστασία των τελικών δικαιούχων προβλέπεται και από το άρθρο 11 του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 (107).
200. Σε τελική ανάλυση, η εγγύηση την οποία το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 θεσπίζει υπέρ των τελικών δικαιούχων εντάσσεται ευχερώς σε έναν μηχανισμό δημοσιονομικής αιρεσιμότητας, συνδέεται δε με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, και, ως εκ τούτου, το άρθρο 322 ΣΛΕΕ παρέχει επαρκή κάλυψη.
201. Εκτιμώ, συνεπώς, ότι ο πρώτος λόγος της προσφυγής πρέπει να απορριφθεί.
VI. Ο δεύτερος λόγος της προσφυγής: παράβαση του άρθρου 7 ΣΕΕ και από κοινού παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, ΣΕΕ, του άρθρου 5, παράγραφος 1, ΣΕΕ, του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ και του άρθρου 269 ΣΛΕΕ
202. Με τον δεύτερο λόγο της προσφυγής της, η Ουγγρική Κυβέρνηση προβάλλει δύο παραβάσεις των Συνθηκών:
– παράβαση του άρθρου 7 ΣΕΕ·
– παράβαση του άρθρου 269 ΣΛΕΕ και παραβίαση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
203. Όσον αφορά τη (φερόμενη) παράβαση του άρθρου 7 ΣΕΕ, η Ουγγρική Κυβέρνηση τη συνδέει με την παραβίαση της αρχής της δοτής αρμοδιότητας του άρθρου 4, παράγραφος 1, ΣΕΕ, και του άρθρου 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ, λόγω ακαταλληλότητας της νομικής βάσης στην οποία στηρίζεται ο κανονισμός 2020/2092. Στον βαθμό που, κατ’ αυτόν τον τρόπο, επαναλαμβάνει επιχειρήματα που προβλήθηκαν στο πλαίσιο του πρώτου λόγου ακυρώσεως, παραπέμπω σε όσα έχω ήδη εκθέσει επί αυτών.
Α. Το πρώτο σκέλος του δεύτερου λόγου της προσφυγής: παράβαση του άρθρου 7 ΣΕΕ
1. Τα επιχειρήματα των διαδίκων
204. Η Ουγγρική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η διαδικασία του κανονισμού 2020/2092 δεν αποτελεί παρά εξειδίκευση της διάταξης του άρθρου 7 ΣΕΕ, πράγμα που ούτε το άρθρο αυτό ούτε κάποιο άλλο του πρωτογενούς δικαίου επιτρέπουν. Κατά την άποψή της, δύο από τα τρία στάδια της εν λόγω διαδικασίας είναι ίδια με εκείνα του μηχανισμού του άρθρου 7 ΣΕΕ, του οποίου οι προϋποθέσεις ενεργοποίησης είναι αυστηρότερες από τις ισχύουσες για τη λήψη μέτρων βάσει του προσβαλλόμενου κανονισμού.
205. Κατά την κρίση της Ουγγρικής Κυβέρνησης, ο σκοπός του κανονισμού 2020/2092 είναι ίδιος με εκείνον του άρθρου 7 ΣΕΕ, καθόσον επιδιώκει να καταστείλει τις παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου μέσω κυρώσεων. Τούτο μαρτυρούν η απουσία ενός γνήσιου μηχανισμού αιρεσιμότητας· η έλλειψη πραγματικής σύνδεσης μεταξύ των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου και του προϋπολογισμού της Ένωσης· η στενή σχέση των μέτρων με τα εφαρμοζόμενα επί των παραβιάσεων του κράτους δικαίου, παρά με τον προϋπολογισμό της Ένωσης· η συνεκτίμηση της πρόθεσης του κράτους μέλους ως παράγοντα που ασκεί επιρροή συναφώς και η εξάρτηση της άρσης των μέτρων από την παύση των παραβιάσεων.
206. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αντικρούουν την ως άνω συλλογιστική, υποστηρίζοντας ότι ο μηχανισμός του κανονισμού 2020/2092 είναι ανεξάρτητος από τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ, επιδιώκει διαφορετικούς σκοπούς και διέπεται από διαφορετικούς κανόνες. Σκοπός του είναι η προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης και όχι ο κολασμός των παραβιάσεων του κράτους δικαίου. Οι προϋποθέσεις λήψης των μέτρων και η τυπολογία τους διαφέρουν από εκείνες του άρθρου 7 ΣΕΕ.
2. Εκτίμηση
207. Προκειμένου να διαπιστωθεί εάν ο κανονισμός 2020/2092 θεσπίζει διαδικασία συμβατή με εκείνη του άρθρου 7 ΣΕΕ, το πρώτο που πρέπει να αποσαφηνιστεί είναι εάν η τελευταία αυτή διαδικασία αποτελεί το μοναδικό μέσο που διαθέτει η έννομη τάξη της Ένωσης για την προστασία της αξίας του κράτους δικαίου.
α) Ο μη αποκλειστικός χαρακτήρας του άρθρου 7 ΣΕΕ για την προστασία του κράτους δικαίου
208. Κατά τη γνώμη μου, το άρθρο 7 ΣΕΕ δεν παρέχει στον νομοθέτη της Ένωσης την εξουσία να θεσπίσει, μέσω κανόνων του παράγωγου δικαίου, άλλον παρόμοιο μηχανισμό –ακόμη και αν αυτός χαρακτηρίζεται από ηπιότερες ουσιαστικές και διαδικαστικές απαιτήσεις–, ο οποίος θα έχει ομοίως ως σκοπό την προστασία του κράτους δικαίου και θα επιβάλλει παρόμοιες κυρώσεις.
209. Τούτο, ωστόσο, δεν σημαίνει ότι η προστασία του κράτους δικαίου μπορεί να επιτευχθεί αποκλειστικά μέσω του άρθρου 7 ΣΕΕ (108). Ουδόλως εμποδίζεται η παροχή της προστασίας αυτής μέσω άλλων εργαλείων, ξένων προς το άρθρο 7 ΣΕΕ, εφόσον τα ουσιώδη χαρακτηριστικά τους διαφέρουν από εκείνα του εν λόγω άρθρου.
210. Οι αρχές του κράτους δικαίου έχουν, όπως επισημαίνει το Συμβούλιο, δομική αξία στην έννομη τάξη της Ένωσης, με αποτέλεσμα η παραβίασή τους να μπορεί να την πλήξει σοβαρά (109). Για τον λόγο αυτόν, το Δικαστήριο, ιδίως με τη νομολογία του σχετικά με τη δικαστική ανεξαρτησία (110) και τα ευρωπαϊκά εντάλματα σύλληψης και παράδοσης (111), έδωσε έμφαση στις αξίες του άρθρου 2 και έκρινε νόμιμους κανόνες του παράγωγου δικαίου που, εκ παραλλήλου με τις διατάξεις του άρθρου 7 ΣΕΕ, αποσκοπούσαν στην προστασία τους. Επιπλέον, εξέλαβε την προστασία του κράτους δικαίου ως δικαιολογητική βάση για την αναγνώριση σε τρίτα κράτη ενεργητικής νομιμοποίησης προς άσκηση προσφυγών ακυρώσεως (112).
211. Όσον αφορά τα εντάλματα σύλληψης και παράδοσης, σε περίπτωση που το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και το Συμβούλιο δεν έχουν εκδώσει μεν τις κατά το άρθρο 7 ΣΕΕ αποφάσεις, πλην όμως υφίστανται στοιχεία που καταδεικνύουν την ύπαρξη συστημικών ή γενικευμένων πλημμελειών όσον αφορά την ανεξαρτησία της δικαστικής εξουσίας στο κράτος μέλος έκδοσης, η δικαστική αρχή εκτέλεσης δύναται να αρνηθεί να τα εκτελέσει, εάν υφίστανται σοβαροί και αποδεδειγμένοι λόγοι για να θεωρηθεί ότι, σε περίπτωση παράδοσης στο τελευταίο αυτό κράτος μέλος, το εκζητούμενο πρόσωπο θα διατρέξει πραγματικό κίνδυνο προσβολής του δικαιώματός του σε δίκαιη δίκη, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 47, δεύτερο εδάφιο, του Χάρτη (113).
212. Καθίσταται λοιπόν σαφές ότι, στις περιπτώσεις αυτές, το Δικαστήριο χρησιμοποιεί μία από τις αρχές του κράτους δικαίου για να προσδιορίσει μια εξαίρεση στη σύλληψη και την παράδοση του εκζητούμενου προσώπου, ξένη προς τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ.
213. Κάτι παρόμοιο συμβαίνει με την προστασία της ανεξαρτησίας των αρμόδιων για την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης εθνικών δικαστηρίων, την ανεξαρτησία των οποίων υπερασπίστηκε το Δικαστήριο επικαλούμενο, εκ νέου, την αξία του κράτους δικαίου (114), ακόμη και όταν δεν είχε γίνει χρήση του άρθρου 7 ΣΕΕ.
214. Ο σεβασμός από κράτος μέλος των αξιών που κατοχυρώνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ αποτελεί προϋπόθεση για την απόλαυση στο κράτος μέλος αυτό των δικαιωμάτων που απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών. Ως εκ τούτου, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να τροποποιήσει τη νομοθεσία του κατά τρόπον ώστε να περιορίζεται η προστασία της αρχής του κράτους δικαίου, όπως αυτή εξειδικεύεται, ιδίως, στο άρθρο 19 ΣΕΕ. Τα κράτη μέλη οφείλουν να αποφεύγουν, σε σχέση με την αξία αυτή, οποιαδήποτε οπισθοδρόμηση της νομοθεσίας τους σε θέματα οργάνωσης της δικαιοσύνης, απέχοντας από τη λήψη μέτρων που θα μπορούσαν να υπονομεύσουν τη δικαστική ανεξαρτησία (115).
215. Από τα παραδείγματα αυτά της νομολογίας του Δικαστηρίου σε σχέση με την προστασία της αξίας του κράτους δικαίου προκύπτει ότι συνάδουν με το πρωτογενές δίκαιο οι κανόνες των θεσμικών οργάνων της Ένωσης με τους οποίους επιχειρείται η αντιμετώπιση, σε συγκεκριμένους τομείς (και όχι κατ’ ανάγκην μέσω του μηχανισμού του άρθρου 7 ΣΕΕ), ορισμένων παραβιάσεων της εν λόγω αξίας που επιδρούν στη δημοσιονομική διαχείριση.
216. Εάν οι εν λόγω παραβιάσεις επηρεάζουν την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης από τα κράτη μέλη, ουδόλως κωλύεται, επιμένω, ο νομοθέτης της Ένωσης να θεσπίσει κανόνα (όπως ο κανονισμός 2020/2092) για την προστασία του προϋπολογισμού, χωρίς αυτό να έρχεται σε σύγκρουση με το άρθρο 7 ΣΕΕ ή να καταστρατηγεί την εφαρμογή του.
β) Σύγκριση της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ με αυτήν του κανονισμού 2020/2092
217. Η εξέταση του κανονισμού 2020/2092 βοηθά να αποσαφηνιστεί εάν η διαδικασία την οποία θεσπίζει αντιστοιχεί σε γνήσιο μηχανισμό δημοσιονομικής αιρεσιμότητας, στην κατεύθυνση των ήδη υφιστάμενων στο δίκαιο της Ένωσης, ή μάλλον εργαλείο για τον κολασμό των παραβιάσεων του κράτους δικαίου παρόμοιο με εκείνο του άρθρου 7 ΣΕΕ.
218. Όσον αφορά τη νομική βάση του κανονισμού 2020/2092, προέβην στην εν λόγω ανάλυση κατά την εξέταση του προηγούμενου λόγου ακυρώσεως. Εξ αυτής συνάγω ότι πρέπει να απορριφθούν τα επιχειρήματα της Ουγγρικής Κυβέρνησης σχετικά με τη φύση της αιρεσιμότητας, η οποία, κατά την άποψή της, επιδιώκει μάλλον τον κολασμό των παραβιάσεων του κράτους δικαίου παρά την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης.
219. Θα ολοκληρώσω στο σημείο αυτό την παρουσίασή μου παραπέμποντας στη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τις διαφορές μεταξύ των μηχανισμών δημοσιονομικής αιρεσιμότητας (116) και των προσφυγών λόγω παραλείψεως, των οποίων οι σχέσεις προσφέρουν, κατ’ αναλογίαν, ορισμένα στοιχεία εκτίμησης που ασκούν επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση. Αμφότερες οι διαδικασίες είναι ανεξάρτητες μεταξύ τους διότι επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς και διέπονται από διαφορετικούς κανόνες.
220. Μεταξύ των διαφορών αυτών σημαντικές είναι οι ακόλουθες:
– όσον αφορά τις προσφυγές που ασκούνται δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, η Επιτροπή δύναται, όταν το κράτος μέλος έχει θέσει τέρμα στην προβαλλόμενη παράλειψη, να απόσχει από τη συνέχιση της διαδικασίας, όπερ δεν συμβαίνει, παραδείγματος χάριν, σε σχέση με τη διαδικασία εκκαθάρισης λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή δεν διαθέτει εξουσία εκτίμησης που θα της επέτρεπε να παρεκκλίνει από τους κανόνες που ρυθμίζουν την οικεία κατανομή βαρών (117) ·
– στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθάρισης λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, η Επιτροπή οφείλει να επιβάλει δημοσιονομική διόρθωση εάν οι δαπάνες για τις οποίες ζητείται η χρηματοδότηση δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κανόνες της Ένωσης. Με τη διόρθωση αυτήν αποφεύγεται η επιβάρυνση του ΕΓΤΠΕ με ποσά που δεν χρησιμοποιήθηκαν για τη χρηματοδότηση σκοπού επιδιωκόμενου από την επίμαχη νομοθεσία της Ένωσης και, ως εκ τούτου, δεν συνιστά κύρωση (118) ·
– οι διαδικασίες αναστολής ή μείωσης της χρηματοδοτικής συνδρομής από διαρθρωτικά ταμεία της Ένωσης για εθνικές δράσεις διαφέρουν από τη διαδικασία του άρθρου 258 ΣΛΕΕ και δεν περιλαμβάνουν τα ίδια στάδια. Εάν η Επιτροπή αποφασίσει να μην κινήσει διαδικασία επί παραβάσει ή να απόσχει από τη συνέχισή της, τούτο δεν σημαίνει ότι αδυνατεί να αναστείλει ή να μειώσει τη συνδρομή της Ένωσης προς ορισμένη εθνική δράση, ιδίως όταν δεν έχουν τηρηθεί μία ή περισσότερες από τις προϋποθέσεις τις οποίες θα έπρεπε να πληροί η εν λόγω χρηματοδότηση. Προς τον σκοπό αυτόν, η Επιτροπή οφείλει να εκδώσει απόφαση, η οποία, βεβαίως, θα λαμβάνει υπόψη την κινηθείσα δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ διαδικασία επί παραβάσει ή την αναγνώριση της παράβασης αυτής από το Δικαστήριο (119) ·
– σε αντίθεση με την κίνηση διαδικασίας επί παραβάσει, η απόφαση περί αναστολής ή μείωσης της χρηματοδότησης της Ένωσης συνιστά βλαπτική πράξη για τον αποδέκτη της, η οποία μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή ενώπιον των δικαστηρίων της Ένωσης (120).
221. Η ως άνω νομολογία αποτέλεσε τη βάση για την αναγνώριση της νομιμότητας ρητρών αιρεσιμότητας που συνέδεαν την καταβολή πόρων από τον προϋπολογισμό της Ένωσης με την τήρηση οριζόντιων υποχρεώσεων, όπως η ορθή λειτουργία των εθνικών συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των πόρων, οι οποίες συνέβαλλαν στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης. Το ίδιο ισχύει στην περίπτωση συστημικών πλημμελειών στη λειτουργία των αρμόδιων για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης εθνικών αρχών (121).
222. Υπό το πρίσμα της νομολογίας αυτής, πρέπει να εξεταστεί εάν ο μηχανισμός του άρθρου 7 ΣΕΕ διαφέρει από αυτόν του κανονισμού 2020/2092.
223. Όσον αφορά τη λήψη μέτρων, το άρθρο 7 ΣΕΕ θέτει ως προϋπόθεση τη διαπίστωση της ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ. Αντιθέτως, αντικείμενο του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092 είναι μόνον οι παραβιάσεις από κράτος μέλος των αρχών του κράτους δικαίου οι οποίες επηρεάζουν ή απειλούν να επηρεάσουν, σοβαρά και κατά τρόπο επαρκώς άμεσο, τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
224. Το όριο εφαρμογής του άρθρου 7 ΣΕΕ είναι αυστηρότερο από αυτό του κανονισμού 2020/2092, καθόσον απαιτεί την ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης οποιασδήποτε από τις αξίες του άρθρου 2 (όχι μόνον του κράτους δικαίου).
225. Το άρθρο 7 ΣΕΕ δεν απαιτεί μια επαρκώς στενή σύνδεση με συγκεκριμένο πεδίο του δικαίου της Ένωσης, όπερ, αντιθέτως, ισχύει ως προς τον κανονισμό 2020/2092 καθ’ ο μέρος αυτός απαιτεί η παραβίαση του κράτους δικαίου να συνδέεται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης. Η εφαρμογή του κανονισμού 2020/2092 είναι, συνεπώς, πολύ πιο περιορισμένη από εκείνη του άρθρου 7 ΣΕΕ.
226. Όσον αφορά τις προϋποθέσεις λήψης μέτρων, ο μηχανισμός του κανονισμού 2020/2092 προσιδιάζει σε άλλα εργαλεία δημοσιονομικής αιρεσιμότητας και εκτέλεσης του προϋπολογισμού, και όχι στον μηχανισμό του άρθρου 7 ΣΕΕ. Η ομοιότητά του προς τα εν λόγω εργαλεία και όχι προς τον μηχανισμό του άρθρου 7 ΣΕΕ αντανακλάται, παραδείγματος χάριν:
– στον δημοσιονομικό κανονισμό, του οποίου το άρθρο 131, παράγραφος 3, επιτρέπει την αναστολή καταβολής πόρων όταν διαπιστώνεται, ή πρέπει να εξακριβωθεί, ότι διαπράχθηκαν παρατυπίες, απάτη ή αθέτηση υποχρεώσεων κατά την εκτέλεση της νομικής δέσμευσης ή όταν οι παρατυπίες, η απάτη ή η αθέτηση υποχρεώσεων θέτουν υπό αμφισβήτηση την αξιοπιστία ή την αποτελεσματικότητα των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου προσώπου ή οντότητας που εκτελούν κονδύλια της Ένωσης ή τη νομιμότητα και κανονικότητα των υποκείμενων πράξεων·
– στον κανονισμό περί κοινών διατάξεων 2021-2027, ο οποίος προβλέπει, υπό παρόμοιους όρους, τη δυνατότητα αναστολής των πληρωμών (άρθρο 97, παράγραφος 1) και την επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων (άρθρο 104, παράγραφος 1).
227. Όσον αφορά, επίσης, τη μακροοικονομική αιρεσιμότητα του κανονισμού 2021/241, τα διορθωτικά μέτρα λαμβάνονται, σύμφωνα με το άρθρο του 10, «[…] αν το Συμβούλιο αποφασίσει, σύμφωνα με το άρθρο 126 παράγραφος 8 ή 11 ΣΛΕΕ, ότι ένα κράτος μέλος δεν έχει λάβει αποτελεσματικά μέτρα για τη διόρθωση του υπερβολικού του ελλείμματος, εκτός αν έχει διαπιστώσει την ύπαρξη σοβαρής επιβράδυνσης της οικονομικής δραστηριότητας για το σύνολο της Ένωσης […]».
228. Όσον αφορά τα είδη μέτρων, ο κανονισμός 2020/2092 προσιδιάζει, ακόμη μια φορά, περισσότερο στους μηχανισμούς αιρεσιμότητας του δημοσιονομικού κανονισμού και άλλων κανόνων της Ένωσης παρά στη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ.
229. Το άρθρο 7 ΣΕΕ προβλέπει, στην παράγραφό του 3, ότι το Συμβούλιο δύναται να αποφασίζει «την αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών ως προς το εν λόγω κράτος μέλος». Οι ενέργειες στις οποίες μπορεί να προβεί το Συμβούλιο δυνάμει του συγκεκριμένου άρθρου υπερβαίνουν κατά πολύ αυτές που συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, όπως προβλέπει το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092 (122). Οι τελευταίες αυτές ενέργειες (μεταξύ άλλων, αναστολές προγραμμάτων, δεσμεύσεων και πληρωμών) αποτελούν τα συνήθη μέσα του δικαίου της Ένωσης σε σχέση με την εκτέλεση του προϋπολογισμού.
230. Όσον αφορά τα κριτήρια επιλογής των μέτρων κατά τον κανονισμό 2020/2092, αυτά συμπίπτουν, γενικώς, με εκείνα των δημοσιονομικών ρυθμίσεων της Ένωσης και αποκλίνουν από τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ, η παράγραφος 3 του οποίου ορίζει ότι, κατά τη λήψη των μέτρων, το Συμβούλιο λαμβάνει υπόψη τις πιθανές συνέπειές τους στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις φυσικών και νομικών προσώπων.
231. Ως προς το σημείο αυτό, παραπέμπω στην ανάλυση του άρθρου 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092 στην οποία προέβην στο πλαίσιο του προηγούμενου λόγου ακυρώσεως κατά το μέρος που αφορά την αρχή της αναλογικότητας ως κριτήριο προσαρμογής των μέτρων, από κοινού με εκείνα που αφορούν τη φύση, τη σοβαρότητα και τη συχνότητα των παρατυπιών, καθώς και τις δημοσιονομικές επιπτώσεις τους στον προϋπολογισμό της Ένωσης.
232. Τα ίδια αυτά κριτήρια καθώς και το σχετικό με την κανονικότητα της δαπάνης απαντούν και στους δημοσιονομικούς κανόνες της Ένωσης (123). Η διαδικασία μακροοικονομικής αιρεσιμότητας του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας περιλαμβάνει, πέραν του κριτηρίου της αναλογικότητας, άλλα ειδικά κριτήρια, κοινωνικού ή οικονομικού χαρακτήρα (124).
233. Όσον αφορά την άρση των μέτρων, το άρθρο 7, παράγραφος 4, ΣΕΕ ορίζει ότι το Συμβούλιο δύναται να αποφασίσει να μεταβάλει ή να ανακαλέσει μέτρα που έχουν ληφθεί σύμφωνα με την παράγραφο 3, ανάλογα με τις μεταβολές της κατάστασης η οποία οδήγησε στην επιβολή τους.
234. Το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 2020/2092 χρησιμοποιεί παρόμοιο κριτήριο, με τη διαφορά όμως ότι αυτό συνδέεται με τον αντίκτυπο της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου στην ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης. Μόνο στην περίπτωση αυτή η άρση των μέτρων δημοσιονομικής διόρθωσης εξαρτάται από το εάν το κράτος μέλος έχει παύσει τις εν λόγω παραβιάσεις (125).
235. Η ίδια αυτή λογική διέπει και το άρθρο 10, παράγραφος 6, του κανονισμού 2021/241. Οι γενικοί δημοσιονομικοί κανόνες της Ένωσης κινούνται σε παρόμοια κατεύθυνση ως προς την άρση των μέτρων, όταν υφίσταται προσωρινή αναστολή ή προσωρινή δημοσιονομική διόρθωση (126).
236. Εν συνόψει, όσον αφορά τις προϋποθέσεις για τη λήψη των μέτρων, τα είδη των μέτρων και τα κριτήρια επιλογής και άρσης τους, ο μηχανισμός του κανονισμού 2020/2092 προσιδιάζει στους δημοσιονομικούς κανόνες της Ένωσης και αποκλίνει από τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ.
237. Εκτιμώ, συνεπώς, ότι το πρώτο σκέλος του δεύτερου λόγου της προσφυγής πρέπει να απορριφθεί.
Β. Το δεύτερο σκέλος του δεύτερου λόγου της προσφυγής: παραβίαση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας και παράβαση του άρθρου 269 ΣΛΕΕ
1. Τα επιχειρήματα των διαδίκων
238. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, ο κανονισμός 2020/2092 παραβιάζει την αρχή της θεσμικής ισορροπίας του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ και παραβαίνει το άρθρο 269 ΣΛΕΕ όσον αφορά την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.
239. Η Ουγγρική Κυβέρνηση εκτιμά ότι η διαδικασία του κανονισμού 2020/2092, η οποία είναι πιο εύκολη, ταχεία και αποτελεσματική από εκείνη του άρθρου 7 ΣΕΕ για τον κολασμό των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου, μεταβάλλει τη θεσμική ισορροπία στην οποία εδράζεται αυτό και, ως εκ τούτου, την ισορροπία του άρθρου 13 ΣΕΕ, εις βάρος του οικείου κράτους μέλους. Επιπλέον, προβλέπει απεριόριστο έλεγχο από πλευράς Δικαστηρίου, πολύ πιο εκτεταμένο από εκείνον του άρθρου 269 ΣΛΕΕ.
240. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αντικρούουν τα ως άνω επιχειρήματα. Τα εν λόγω θεσμικά όργανα φρονούν ότι η διαδικασία του κανονισμού 2020/2092 δεν παραβιάζει την αρχή της θεσμικής ισορροπίας, καθόσον είναι παρόμοια με τη χρησιμοποιούμενη σε άλλους δημοσιονομικούς κανόνες της Ένωσης. Επιπλέον, ουδείς λόγος υφίσταται για τον οποίον ο περιορισμός του ελέγχου του Δικαστηρίου κατά το άρθρο 269 ΣΛΕΕ θα έπρεπε να έχει εφαρμογή στους μηχανισμούς δημοσιονομικής αιρεσιμότητας.
2. Εκτίμηση
241. Η Ουγγρική Κυβέρνηση προβάλλει δύο λόγους ακυρώσεως του κανονισμού 2020/2092: α) τη θέσπιση διαδικασίας λήψης απόφασης παράλληλης προς εκείνη του άρθρου 7 ΣΕΕ, η οποία στρεβλώνει την κατά το άρθρο αυτό και το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ θεσμική ισορροπία· και β) την ασυμβατότητα του απεριόριστου ελέγχου του Δικαστηρίου επί μέτρων λαμβανόμενων δυνάμει του κανονισμού 2020/2092 προς τον κατά πολύ πιο περιορισμένο έλεγχο που προβλέπει το άρθρο 269 ΣΛΕΕ.
α) Η διαδικασία λήψης απόφασης του κανονισμού 2020/2092 σε σύγκριση με εκείνη του άρθρου 7 ΣΕΕ
242. Το άρθρο 7 ΣΕΕ θεσπίζει ένα αυστηρό σύστημα λήψης αποφάσεων με ειδικούς κανόνες ψηφοφορίας (127). Οι διαδικασίες διαφέρουν αναλόγως του εάν διαπιστώνεται απλός κίνδυνος σοβαρής παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ ή η ύπαρξη της παραβίασης αυτής.
243. Στην πρώτη περίπτωση (κίνδυνος παραβίασης):
– η υποβολή πρότασης εναπόκειται στο ένα τρίτο των κρατών μελών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή την Επιτροπή·
– το Συμβούλιο δύναται, αποφασίζοντας με την πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών του και κατόπιν της έγκρισης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, να διαπιστώσει την ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2. Το Συμβούλιο, προτού προβεί στη διαπίστωση αυτήν, ακούει το εν λόγω κράτος μέλος και δύναται, αποφασίζοντας με την ίδια διαδικασία, να του απευθύνει συστάσεις.
244. Στη δεύτερη περίπτωση (ύπαρξη παραβίασης):
– το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από πρόταση του ενός τρίτου των κρατών μελών ή της Επιτροπής και αφού λάβει την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δύναται να διαπιστώσει την ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2, αφού καλέσει το εν λόγω κράτος μέλος να υποβάλει τις παρατηρήσεις του·
– εφόσον γίνει η διαπίστωση αυτή, το Συμβούλιο δύναται να αποφασίζει, με ειδική πλειοψηφία, την αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών ως προς το εν λόγω κράτος μέλος. Το Συμβούλιο δύναται να αποφασίσει, εν συνεχεία, με ειδική πλειοψηφία, να μεταβάλει ή να ανακαλέσει μέτρα που έχουν ληφθεί, ανάλογα με τις μεταβολές της κατάστασης η οποία οδήγησε στην επιβολή τους.
245. Το άρθρο 7 ΣΕΕ προβλέπει, συνεπώς, δύο ψηφοφορίες στο Συμβούλιο, μία με την πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων και μία με ειδική πλειοψηφία, και άλλη μία ψηφοφορία, αυτή τη φορά ομόφωνη, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στις οποίες το οικείο κράτος μέλος δεν μπορεί να μετάσχει. Πρόκειται για προαιρετική διαδικασία, τα διάφορα στάδια της οποίας δεν υπόκεινται σε προθεσμίες. Διεξάγεται κατά κύριο λόγο στους κόλπους του Συμβουλίου, πλην της πρωτοβουλίας για υποβολή αιτιολογημένης πρότασης η οποία εναπόκειται στο ένα τρίτο των κρατών μελών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή την Επιτροπή.
246. Ο κανονισμός 2020/2092 αποκλίνει από το εν λόγω σχήμα και προσιδιάζει στις διαδικασίες του άρθρου 258 ΣΛΕΕ:
– η πρωτοβουλία ανήκει αποκλειστικά στην Επιτροπή, η οποία την αναλαμβάνει όταν διαπιστώνει ότι υφίστανται βάσιμοι λόγοι να θεωρηθεί ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού 2020/2092·
– η Επιτροπή αποστέλλει «γραπτή κοινοποίηση στο […] κράτος μέλος, εκθέτοντας τα πραγματικά στοιχεία και τους συγκεκριμένους λόγους στους οποίους στήριξε τη διαπίστωσή της» (άρθρο 6, παράγραφος 1)·
– εντός προθεσμίας που καθορίζεται από την Επιτροπή, το κράτος μέλος «παρέχει τις απαιτούμενες πληροφορίες και μπορεί να υποβάλει παρατηρήσεις», με τις οποίες «μπορεί να προτείνει τη λήψη διορθωτικών μέτρων ανταποκρινόμενων στη διαπίστωση που ορίζεται στην κοινοποίηση της Επιτροπής» (άρθρο 6, παράγραφος 5)·
– η Επιτροπή αξιολογεί τις πληροφορίες που έχει λάβει και τυχόν παρατηρήσεις που έχει υποβάλει το κράτος μέλος, καθώς και την επάρκεια τυχόν διορθωτικών μέτρων. Όταν η Επιτροπή «σκοπεύει να υποβάλει πρόταση [στο Συμβούλιο], δίνει […] τη δυνατότητα στο κράτος μέλος να υποβάλει τις παρατηρήσεις του, ιδίως όσον αφορά την αναλογικότητα των σχεδιαζόμενων μέτρων» (άρθρο 6, παράγραφοι 6 και 7)·
– εάν η Επιτροπή εμμένει στην πρόθεσή της, υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση εκτελεστικής πράξης, εκθέτοντας τους συγκεκριμένους λόγους και τα αποδεικτικά στοιχεία στα οποία στηρίζει τη διαπίστωσή της (άρθρο 6, παράγραφος 9)·
– το Συμβούλιο εκδίδει την εκτελεστική πράξη σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, ή δύναται, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία, να την τροποποιήσει «και να εκδώσει το τροποποιημένο κείμενο με εκτελεστική απόφαση» (άρθρο 6, παράγραφος 11).
247. Ως εκ τούτου, ο κανονισμός 2020/2092 προβλέπει προηγούμενο στάδιο υπό την ευθύνη της Επιτροπής το οποίο περιλαμβάνει δύο γύρους διαβουλεύσεων με το εμπλεκόμενο κράτος, όπως συμβαίνει στις προσφυγές λόγω παραλείψεως. Η διαδικασία είναι υποχρεωτική για την Επιτροπή και όλα τα στάδιά της υπόκεινται σε προθεσμίες. Διεξάγεται ψηφοφορία στο Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία, στην οποία μετέχει το οικείο κράτος.
248. Σε σύγκριση με τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ, αυτή του κανονισμού 2020/2092 είναι λιγότερο αυστηρή και επιτρέπει, όπως προεκτέθη, τη λήψη διορθωτικών μέτρων με μεγαλύτερη ευχέρεια.
249. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η εν λόγω διαδικασία σέβεται την αρχή της θεσμικής ισορροπίας και ότι είναι παρόμοια με εκείνη που χρησιμοποιείται για άλλες δημοσιονομικές πράξεις της Ένωσης βάσει των άρθρων 317, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ και 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
250. Ο ισχυρισμός, ωστόσο, αυτός προσκρούει σε δύο δυσχέρειες που αφορούν την ανάθεση εκτελεστικών εξουσιών στο Συμβούλιο και την εμπλοκή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου σε εξαιρετικές καταστάσεις.
251. Η ανάθεση εκτελεστικών εξουσιών στο Συμβούλιο υπαγορεύεται από τη «σημασία των δημοσιονομικών επιπτώσεων των μέτρων που επιβάλλονται δυνάμει του [κανονισμού 2020/2092]» (128). Ωστόσο, δεν είναι σαφές εάν η ανάθεση αυτή συνάδει με το άρθρο 317 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο μόνον η Επιτροπή, με δική της ευθύνη, εκτελεί τον προϋπολογισμό της Ένωσης σε συνεργασία με τα κράτη μέλη.
252. Δύναται νομοθετική πράξη, όπως ο κανονισμός 2020/2092, η νομική βάση του οποίου είναι το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, και ο οποίος θεσπίζει δημοσιονομικούς κανόνες για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, να απονέμει στο Συμβούλιο αρμοδιότητες για την εκτέλεση των κανόνων αυτών; Η νομολογία του Δικαστηρίου συμβάλλει στην απάντηση στο ερώτημα αυτό (129). Είναι δυνατόν, όπως υποστήριξε το Συμβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, να γίνει διάκριση μεταξύ της εν στενή εννοία εκτέλεσης του προϋπολογισμού (εκτέλεση δεσμεύσεων δαπανών), την οποία το άρθρο 317 ΣΛΕΕ αναθέτει στην Επιτροπή, και της εν ευρεία εννοία εκτέλεσης του προϋπολογισμού κατά το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, καθ’ ο μέρος αφορά τους δημοσιονομικούς κανόνες σχετικά με την κατάρτιση και την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Οι τελευταίοι οριοθετούν τη μεταγενέστερη δράση της Επιτροπής κατά την εκτέλεση των δεσμεύσεων δαπανών. Όσον αφορά τους δημοσιονομικούς αυτούς κανόνες, το άρθρο 322 ΣΛΕΕ δεν περιέχει καμία επιφύλαξη υπέρ της Επιτροπής. Είναι, συνεπώς, δυνατή η εμπλοκή του Συμβουλίου στην εκτέλεση δημοσιονομικών κανόνων σχετικών με την έγκριση και εκτέλεση του προϋπολογισμού, μέσω του άρθρου 291 ΣΛΕΕ, υπό τον όρο ότι η εμπλοκή αυτή δικαιολογείται (130), όπως ισχύει εν προκειμένω βάσει της αιτιολογικής σκέψης 20 του κανονισμού 2020/2092.
253. Πράγματι, το άρθρο 291 ΣΛΕΕ, το οποίο περιλαμβάνεται στον τίτλο της Συνθήκης ΛΕΕ για τις «νομικές πράξεις της Ένωσης», προβλέπει τα εξής:
– κατά την παράγραφό του 1, τα κράτη μέλη θεσπίζουν όλα τα μέτρα εσωτερικού δικαίου που είναι αναγκαία για την εφαρμογή των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης·
– κατά την παράγραφό του 2, «[ό]ταν απαιτούνται ενιαίες προϋποθέσεις για την εκτέλεση των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης, οι πράξεις αυτές αναθέτουν εκτελεστικές αρμοδιότητες στην Επιτροπή ή, σε ειδικές περιπτώσεις δεόντως αιτιολογημένες […] στο Συμβούλιο».
254. Η εν λόγω διάταξη επιτρέπει την ανάθεση εξουσιών έκδοσης εκτελεστικών πράξεων τόσο στην Επιτροπή όσο και στο Συμβούλιο τις οποίες, ειδάλλως, θα διατηρούσαν τα κράτη μέλη. Μία από τις συγκεκριμένες περιπτώσεις στις οποίες δύναται να απαιτηθούν ομοιόμορφες προϋποθέσεις εκτέλεσης για την απονομή αρμοδιότητας στο Συμβούλιο είναι η σχετική με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, νοούμενη εν ευρεία έννοια.
255. Όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, άλλοι δημοσιονομικοί κανόνες της Ένωσης τού απονέμουν επίσης αρμοδιότητες για την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Αυτή είναι η περίπτωση του άρθρου 19, παράγραφοι 6, 7, 8, 11 και 13, του κανονισμού περί κοινών διατάξεων 2021-2027, το οποίο παρέχει στο Συμβούλιο την εξουσία να λάβει εκτελεστικά μέτρα στο πλαίσιο του προβλεπόμενου από αυτόν μηχανισμού μακροοικονομικής αιρεσιμότητας. Τούτο ισχύει και ως προς τον κανονισμό 2021/241, κατά τον οποίον:
– «[π]ρόταση της Επιτροπής για απόφαση αναστολής των αναλήψεων υποχρεώσεων θεωρείται εγκριθείσα από το Συμβούλιο εκτός εάν το Συμβούλιο αποφασίσει, με εκτελεστική πράξη, να απορρίψει την εν λόγω πρόταση με ειδική πλειοψηφία, μέσα σε έναν μήνα από την υποβολή της πρότασης της Επιτροπής» (άρθρο 10, παράγραφος 3)·
– «[β]άσει πρότασης της Επιτροπής, το Συμβούλιο εγκρίνει με εκτελεστική απόφαση την αξιολόγηση του σχεδίου ανάκαμψης και ανθεκτικότητας που υποβλήθηκε από το κράτος μέλος […]» (άρθρο 20).
256. Μπορεί, συνεπώς, να γίνει δεκτό ότι ο μηχανισμός δημοσιονομικής αιρεσιμότητας του κανονισμού 2020/2092 ανταποκρίνεται σε μία από αυτές τις «δεόντως αιτιολογημένες ειδικές περιπτώσεις» που επιτρέπουν την ανάθεση εκτελεστικών εξουσιών στο Συμβούλιο.
257. Όσον αφορά τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στη διαδικασία λήψης απόφασης του κανονισμού 2020/2092, αυτή προβλέπεται μόνο στην αιτιολογική σκέψη του 26 (131) και δεν έχει περιληφθεί στα άρθρα του (καίτοι μνημονεύθηκε στη δέσμευση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Δεκεμβρίου του 2020). Καθόσον οι αιτιολογικές σκέψεις οφείλουν να αιτιολογούν συνοπτικώς το μεταγενέστερο περιεχόμενο του διατακτικού μέρους ορισμένης πράξης (ήτοι, των άρθρων της), όσες βαίνουν πέραν της λειτουργίας αυτής δεν παράγουν νομικά αποτελέσματα (132).
258. Η εν λόγω εμπλοκή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (η οποία λαμβάνει τη μορφή φρένου έκτακτης ανάγκης κατά τη διάρκεια της διαδικασίας λήψης απόφασης του κανονισμού 2020/2092) δεν θα ήταν σύμφωνη με το πρωτογενές δίκαιο εάν είχε δεσμευτικά νομικά αποτελέσματα (133), καθόσον κανένας κανόνας των Συνθηκών δεν απονέμει τέτοιες εξουσίες (134).
259. Η Επιτροπή δέχεται την εμπλοκή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου διότι πρόκειται για «πολιτική συζήτηση που δεν συνεπάγεται επίσημο διαδικαστικό στάδιο ή συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στην εκτέλεση του προϋπολογισμού, και δεν αναμένεται να καταστήσει τον μηχανισμό αναποτελεσματικό, δεδομένου ότι δεν θίγονται η εξουσία λήψης αποφάσεων του Συμβουλίου και ο ρόλος της Επιτροπής» (135).
260. Ούτως νοούμενη, λαμβανομένου δε υπόψη ότι τα άρθρα του κανονισμού 2020/2092 δεν προβλέπουν πολιτική εμπλοκή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και ότι το τελευταίο δεν μπορεί να συμμετάσχει στη διαδικασία λήψης απόφασης, οι ενστάσεις της Ουγγρικής Κυβέρνησης κατά της εμπλοκής του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου καθίστανται αλυσιτελείς.
β) Πιθανή παράβαση του άρθρου 269 ΣΛΕΕ
261. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, τα μέτρα του κανονισμού 2020/2092 υπόκεινται σε πλήρη δικαστικό έλεγχο από το Δικαστήριο, το οποίο δύναται να αποφανθεί επί της ουσίας των αποφάσεων που λαμβάνονται και όχι μόνον ως προς «την τήρηση των διαδικαστικών επιταγών». Αντιθέτως, κατά το άρθρο 269 ΣΛΕΕ, οι πράξεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ή του Συμβουλίου που εκδίδονται στο πλαίσιο του άρθρου 7 ΣΕΕ υπόκεινται μόνο στον έλεγχο σχετικά με την τήρηση των διαδικαστικών επιταγών.
262. Η σιωπηρή προκείμενη στην οποία στηρίζεται το σκέλος αυτό του λόγου ακυρώσεως είναι ότι ο μηχανισμός του κανονισμού 2020/2092 ταυτίζεται, στην πραγματικότητα, με εκείνον του άρθρου 7 ΣΕΕ. Για τους λόγους που έχουν έως τώρα εκτεθεί, φρονώ ότι η προκείμενη αυτή δεν είναι ορθή, όπερ αποδυναμώνει όλη τη μεταγενέστερη συλλογιστική της Ουγγρικής Κυβέρνησης.
263. Το διπλό επίπεδο δικαστικού ελέγχου στη μία περίπτωση (άρθρο 263 ΣΛΕΕ) και την άλλη (άρθρο 269 ΣΛΕΕ) είναι αδιαμφισβήτητo, καθόσον το Δικαστήριο:
– διατηρεί, στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως, τη γενική αρμοδιότητά του ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων που εκδίδονται από την Επιτροπή και το Συμβούλιο κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 2020/2092. Τούτο προκύπτει, ιδίως, από το άρθρο 263 ΣΛΕΕ (ως προς τις αποφάσεις οι οποίες επιβάλλουν διορθωτικά μέτρα) και από το άρθρο 265 ΣΛΕΕ (ως προς τις πιθανές παραλείψεις της Επιτροπής κατά τη διεξαγωγή της διαδικασίας)·
– διαθέτει, σύμφωνα με το άρθρο 269 ΣΛΕΕ, αρμοδιότητα περιοριζόμενη στην παράβαση των διαδικαστικών, και όχι των ουσιαστικών επιταγών, όταν ασκείται προσφυγή ακυρώσεως κατά πράξεων που εκδίδουν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 7 ΣΕΕ.
264. Με την απόφαση της 3ης Ιουνίου 2021, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου (136), το Δικαστήριο αποσαφήνισε ορισμένα σημεία της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ. Συγκεκριμένα, έκρινε ότι:
– το άρθρο 269 ΣΛΕΕ αναφέρεται μόνο στις πράξεις του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που εκδίδονται στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ, και όχι στα ψηφίσματα του Κοινοβουλίου που εκδίδονται βάσει του ίδιου αυτού άρθρου (137) ·
– τα ψηφίσματα αυτά του Κοινοβουλίου εμπίπτουν στη «γενική αρμοδιότητα που το άρθρο 263 ΣΛΕΕ αναγνωρίζει στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, προκειμένου να ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης» (138) ·
– το άρθρο 269 ΣΛΕΕ συνεπάγεται περιορισμό της γενικής αρμοδιότητας του Δικαστηρίου, και, ως εκ τούτου, πρέπει να ερμηνεύεται στενά (139).
265. Συγκεκριμένα, λαμβανομένων υπόψη των διαφορών μεταξύ των δύο διαδικασιών, οι πράξεις τις οποίες, κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 2020/2092, εκδίδουν η Επιτροπή και το Συμβούλιο μπορούν κάλλιστα να υπόκεινται στον πλήρη έλεγχο νομιμότητας (ήτοι, χωρίς περιορισμούς) από το Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, και όχι στον πιο περιορισμένο έλεγχο του άρθρου 269 ΣΛΕΕ, το οποίο, όλως εξαιρετικώς, εφαρμόζεται μόνο στις πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με το άρθρο 7 ΣΕΕ.
266. Ως εκ τούτου, το δεύτερο σκέλος του δεύτερου λόγου της προσφυγής πρέπει να απορριφθεί.
VII. Ο τρίτος λόγος της προσφυγής: παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου
Α. Τα επιχειρήματα των διαδίκων
267. Η Ουγγρική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η έννοια του κράτους δικαίου στην οποία εδράζεται ο κανονισμός 2020/2092 είναι αφηρημένη, δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο ενιαίου ορισμού στο δίκαιο της Ένωσης και πρέπει να εξειδικεύεται από τις έννομες τάξεις εκάστου κράτους μέλους. Εκτιμά ότι το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/2092 διευρύνει την έννοια αυτή και πλήττει την ασφάλεια δικαίου.
268. Επιπλέον, κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, οι «πτυχές» ως προς τις οποίες εξειδικεύεται η έννοια του κράτους δικαίου στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 (το οποίο αναφέρει ενδεικτικώς ορισμένους από τους τομείς στους οποίους μπορούν να σημειωθούν παραβιάσεις) διατυπώνονται με τρόπο ευρύ και αφηρημένο, κατά παράβαση των απαιτήσεων της ασφάλειας δικαίου.
269. Εκτιμά ότι η ίδια αυτή πλημμέλεια εκτείνεται και σε άλλα άρθρα του κανονισμού 2020/2092 (άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, στοιχείο ηʹ· άρθρο 5, παράγραφος 3· άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8), όπερ επιτείνει την ανασφάλεια δικαίου.
270. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αντικρούουν τα ως άνω επιχειρήματα, υποστηρίζοντας ότι ο ορισμός του κράτους δικαίου για τους σκοπούς της εφαρμογής του κανονισμού 2020/2092 είναι έγκυρος και σέβεται την ασφάλεια δικαίου, όπως και οι λοιπές προϋποθέσεις εφαρμογής του μηχανισμού αιρεσιμότητας.
Β. Εκτίμηση
271. Εκκινώ υπενθυμίζοντας ότι, κατά το Δικαστήριο:
– η αρχή της ασφάλειας δικαίου «επιτάσσει, αφενός, να είναι οι κανόνες δικαίου σαφείς και ακριβείς και, αφετέρου, η εφαρμογή τους να μπορεί να προβλεφθεί από τους πολίτες, ιδίως όταν οι κανόνες αυτοί ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους ιδιώτες και τις επιχειρήσεις. Ειδικότερα, η εν λόγω αρχή απαιτεί να παρέχει η κανονιστική ρύθμιση τη δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει και να είναι σε θέση να γνωρίζουν σαφώς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους και να λαμβάνουν ως εκ τούτου τα μέτρα τους» (140) ·
– η αρχή αυτή «πρέπει να τηρείται με ιδιαίτερη αυστηρότητα όταν πρόκειται για διατάξεις που μπορούν να έχουν οικονομικές επιπτώσεις» (141) ·
– «εφόσον είναι συμφυής με δεδομένο κανόνα δικαίου ορισμένος βαθμός αβεβαιότητας ως προς την έννοια και την έκταση εφαρμογής του, πρέπει […] ο έλεγχος να περιορίζεται στο αν η επίδικη νομική πράξη πάσχει παρόμοια ασάφεια παρεμποδίζουσα το κράτος μέλος να διατυπώσει με ικανή βεβαιότητα τυχόν επιφυλάξεις ως προς την έκταση εφαρμογής ή την έννοια του προσβαλλόμενου κανονισμού» (142) ·
– οι απαιτήσεις της αρχής της ασφάλειας δικαίου «δεν μπορούν να νοούνται ως επιβάλλουσες υποχρέωση σύμφωνα με την οποία ο κανόνας ο οποίος χρησιμοποιεί μια αφηρημένη νομική έννοια πρέπει να αναφέρει τις διάφορες συγκεκριμένες περιπτώσεις στις οποίες είναι δυνατή η εφαρμογή του, καθόσον ο νομοθέτης δεν είναι σε θέση να καθορίσει εκ των προτέρων όλες αυτές τις περιπτώσεις» (143) ·
– η τήρηση των επιταγών της ασφάλειας δικαίου πρέπει να σταθμίζεται με άλλα δημόσια συμφέροντα (144).
272. Καίτοι η έννοια του κράτους δικαίου, ως αξίας της Ένωσης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, είναι ευρεία, ουδόλως κωλύεται ο νομοθέτης της Ένωσης να την εξειδικεύσει σε συγκεκριμένο καθ’ ύλην πεδίο, όπως αυτό της εκτέλεσης του προϋπολογισμού, για τους σκοπούς της θέσπισης ενός μηχανισμού δημοσιονομικής αιρεσιμότητας.
273. Η έννοια του κράτους δικαίου έχει αυτοτελή σημασία στην έννομη τάξη της Ένωσης. Η οριοθέτησή της δεν μπορεί να καταλείπεται στα εθνικά δίκαια των κρατών μελών λόγω του κινδύνου που κάτι τέτοιο θα ενείχε για την ομοιόμορφη εφαρμογή της. Αν και δεν έχει αποτελέσει μέχρι στιγμής αντικείμενο συστηματικής νομοθετικής επεξεργασίας, δεν υφίστανται μάλλον εμπόδια προς τούτο, στους τομείς των αρμοδιοτήτων της Ένωσης.
274. Η νομολογία του Δικαστηρίου έχει συμβάλει στη διαμόρφωση της αξίας του κράτους δικαίου, όπως έχω ήδη αναφέρει, καθ’ ο μέρος αφορά τα αποτελέσματά της ως προς την αποτελεσματική δικαστική προστασία ή τη δικαστική ανεξαρτησία. Τα διδάγματα της εν λόγω νομολογίας μπορούν να παράσχουν στον νομοθέτη της Ένωσης κριτήρια που θα τον βοηθήσουν να εξειδικεύσει την αξία αυτή σε κανόνες του παράγωγου δικαίου. Αυτό συνέβη με τον κανονισμό 2020/2092.
275. Στο πλαίσιο του ελέγχου νομιμότητας τον οποίον ασκεί, το Δικαστήριο οφείλει να διαπιστώσει εάν ο ορισμός του κράτους δικαίου κατά το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/2092, καθώς και οι περιπτώσεις που λογίζονται ενδεικτικώς ως παραβίαση (άρθρο 3) και τα παραδείγματα παραβιάσεων των αρχών που περιέχει (άρθρο 4, παράγραφος 2), πληρούν τις απαιτήσεις της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
276. Ο ορισμός του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 2020/2092 περιέχει τρία στοιχεία:
– το κράτος δικαίου αποτελεί αξία της Ένωσης κατοχυρούμενη στο άρθρο 2 ΣΕΕ·
– περιλαμβάνει επτά νομικές αρχές: την αρχή της νομιμότητας, που υποδηλώνει διαφανή, υποκείμενη σε λογοδοσία, δημοκρατική και πλουραλιστική νομοθετική διαδικασία· την αρχή της ασφάλειας δικαίου· την αρχή της απαγόρευσης της αυθαίρετης άσκησης εκτελεστικών εξουσιών· την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, συμπεριλαμβανομένης της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, από ανεξάρτητα και αμερόληπτα δικαστήρια, και όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα· την αρχή της διάκρισης των εξουσιών· την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων και την αρχή της ισότητας ενώπιον του νόμου·
– οι αρχές αυτές πρέπει να νοούνται «σε σχέση με τις άλλες αξίες και αρχές της Ένωσης που κατοχυρώνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ».
277. Ο ορισμός αυτός που, επαναλαμβάνω, καθιερώνεται αποκλειστικά για τους σκοπούς του κανονισμού 2020/2092, στηρίζεται στην έννοια του άρθρου 2 ΣΕΕ και την αναπτύσσει προσδιορίζοντας τις επτά αρχές με τις οποίες την συνδέει ο νομοθέτης. Οι τελευταίες αυτές αρχές στηρίζονται στη νομολογία του Δικαστηρίου και σε εργασίες της Επιτροπής (145) που, με τη σειρά τους, εμπεριέχουν στοιχεία του κράτους δικαίου τα οποία έχουν προσδιοριστεί από διεθνείς οργανισμούς, όπως η Επιτροπή της Βενετίας (146).
278. Ο ορισμός του κράτους δικαίου κατά παραπομπή στις προαναφερθείσες αρχές πληροί τις ελάχιστες απαιτήσεις σαφήνειας, ακρίβειας και προβλεψιμότητας τις οποίες επιτάσσει η αρχή της ασφάλειας δικαίου. Τα κράτη μέλη έχουν επαρκή γνώση των υποχρεώσεων που απορρέουν από αυτές, πολλώ δε μάλλον εάν ληφθεί υπόψη ότι, στην πλειονότητά τους, οι αρχές αυτές έχουν αναπτυχθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου.
279. Ασφαλώς, οι εν λόγω αρχές παρουσιάζουν ένα αναπόφευκτο επίπεδο αφαιρετικότητας και δεν είναι δυνατόν ο νομοθέτης να προσδιορίσει όλες τις περιπτώσεις στις οποίες θα έχουν εφαρμογή. Το στοιχείο αυτό, κοινό σε κάθε νομικό κανόνα που εξειδικεύει ορισμένη αρχή του δικαίου, δεν προσκρούει αφ’ εαυτού στις απαιτήσεις της ασφάλειας δικαίου. Εναπόκειται στον ερμηνευτή να οριοθετήσει την εφαρμογή της σε συγκεκριμένη υπόθεση.
280. Η αναφορά στο άρθρο 3 του κανονισμού 2020/2092 ορισμένων «ενδείξεων παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου» (προσβολές της ανεξαρτησίας των δικαστών, απουσία κυρώσεων κατά αυθαίρετων ή παράνομων αποφάσεων των δημόσιων αρχών, περιορισμός της διαθεσιμότητας και της αποτελεσματικότητας των μέσων ένδικης προστασίας) μαρτυρά την προσπάθεια του νομοθέτη να διευκολύνει την εφαρμογή των αρχών του κράτους δικαίου και να ενισχύσει την ασφάλεια δικαίου.
281. Το ίδιο ισχύει σε σχέση με το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092, το οποίο περιέχει ενδεικτικό κατάλογο στοιχείων ως προς τα οποία μπορούν να σημειωθούν παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου.
282. Σκοπός του καταλόγου αυτού είναι να οριοθετηθούν οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου που, όταν υφίσταται άμεση σύνδεση με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, μπορούν να οδηγήσουν στη λήψη των μέτρων αιρεσιμότητας του κανονισμού 2020/2092.
283. Το στοιχείο ηʹ του καταλόγου αυτού αναφέρεται σε «άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών που άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης». Η πρόβλεψή του, όπως έχω ήδη εκθέσει, είναι εύλογη, η δε ευρύτητα των όρων του δεν θίγει την ασφάλεια δικαίου περισσότερο από οποιαδήποτε άλλη παρόμοια ρήτρα. Η ρήτρα αυτή είναι αναπόφευκτη λόγω της αδυναμίας εξαντλητικής απαρίθμησης του συνόλου των ενεργειών των κρατών μελών που είναι ικανές να παραβιάσουν τις αρχές του κράτους δικαίου κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
284. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 περιορίζει την εφαρμογή του κανονισμού σε ένα καθ’ ύλην πεδίο αρμοδιότητας της Ένωσης, όπως είναι η εκτέλεση του προϋπολογισμού της. Παρέχει, κατ’ αυτόν τον τρόπο, ασφάλεια δικαίου στα κράτη μέλη επιτρέποντάς τους να γνωρίζουν εκ των προτέρων ποιες «πτυχές» της δράσης τους υπόκεινται σε δημοσιονομική αιρεσιμότητα, η οποία αφορά μόνον τις παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου που συνδέονται με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
285. Η χρήση σχετικώς αόριστων εννοιών στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 δεν προκαλεί, κατά τη γνώμη μου, ασάφεια αντίθετη προς τις απαιτήσεις της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Οι έννοιες τις οποίες περιλαμβάνει αποτελούν έννοιες ευρέως χρησιμοποιούμενες σε άλλους κανόνες της Ένωσης, ιδίως στον οικονομικό τομέα. Η περαιτέρω αποσαφήνισή τους θα αποτελέσει έργο της διοικητικής πρακτικής της Επιτροπής (147) και του Συμβουλίου κατά την εφαρμογή του κανονισμού 2020/2092, υπό τον μεταγενέστερο έλεγχο του Δικαστηρίου.
286. Η Ουγγρική Κυβέρνηση προσθέτει σε όσα μόλις εξέτασα άλλα άρθρα του κανονισμού 2020/2092 που, κατά την άποψή της, παραβιάζουν ομοίως την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
287. Πρώτον, αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092, το οποίο προβλέπει διορθωτικά μέτρα όταν «[…] παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο».
288. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, η δυνατότητα λήψης μέτρων σε περίπτωση σοβαρού κινδύνου επεκτείνει την εφαρμογή του κανονισμού 2020/2092 σε αβέβαιες ή μη αποδεδειγμένες καταστάσεις. Επιπλέον, επιτρέπει στην Επιτροπή να προτείνει τη λήψη αυθαίρετων μέτρων, άσχετων προς την εκτέλεση του προϋπολογισμού, κατά παράβαση των απαιτήσεων της ασφάλειας δικαίου.
289. Φρονώ, ωστόσο, ότι τα επιχειρήματα αυτά δεν μπορούν να γίνουν δεκτά. Η πρόβλεψη μέτρων όχι μόνο για την περίπτωση που υφίσταται αποδεδειγμένη παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου άμεσα συνδεόμενη με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, αλλά και για την περίπτωση που υφίσταται σοβαρός κίνδυνος τέτοιας παραβίασης, δεν προκαλεί κανενός είδους ανασφάλεια δικαίου.
290. Όπως εκθέτω κατά την απάντηση επί του τέταρτου λόγου της προσφυγής, είναι σύνηθες στις οικονομικής και δημοσιονομικής φύσεως διατάξεις της Ένωσης να λαμβάνονται υπόψη τόσο οι ήδη τελεσθείσες παραβιάσεις όσο και ο σοβαρός κίνδυνος ή η σοβαρή απειλή τέλεσής τους.
291. Εάν γινόταν δεκτή η θέση της Ουγγρικής Κυβέρνησης, δυσχερώς κάποιος νομικός κανόνας θα μπορούσε να περιλαμβάνει ως πραγματική περίπτωση κίνδυνο ή απειλή, έννοιες που αφ’ εαυτών παραπέμπουν στο μέλλον υπό όρους κάθε άλλο παρά προβλέψιμους (148).
292. Δεύτερον, η Ουγγρική Κυβέρνηση επαναλαμβάνει ότι η αναφορά του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού 2020/2092 σε «άλλες καταστάσεις ή πρακτικές των αρχών που άπτονται της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης» δεν είναι συμβατή με την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Έχω ήδη εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους δεν συμμερίζομαι το επιχείρημα αυτό.
293. Τρίτον, η Ουγγρική Κυβέρνηση εκτιμά ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092 παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου, καθόσον δεν προσδιορίζει επακριβώς τη φύση και την έκταση των διορθωτικών μέτρων που μπορούν να ληφθούν κατά του κράτους μέλους και δεν διασφαλίζει ότι υφίσταται άμεση σχέση μεταξύ αυτών και της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου.
294. Υπενθυμίζω ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092 επιτρέπει τη λήψη μέτρων ανάλογων προς τον πραγματικό ή δυνητικό αντίκτυπο της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Κατά την έγκρισή τους, θα πρέπει να συνεκτιμάται η φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση της παραβίασης των αρχών αυτών.
295. Δεν διακρίνω κανενός είδους ασυμβατότητα προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου στον τρόπο αυτόν καθορισμού της φύσης και της έκτασης των μέτρων. Όπως επισημαίνει το Κοινοβούλιο, η αποτελεσματικότητα του μηχανισμού δημοσιονομικής αιρεσιμότητας στηρίζεται στην εξουσία που έχει απονεμηθεί στην Ένωση να προτείνει τα κατάλληλα, υπό τις ιδιαίτερες περιστάσεις κάθε περίπτωσης, διορθωτικά μέτρα. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή οφείλει να δικαιολογήσει και να αιτιολογήσει τα μέτρα που προτείνει στο Συμβούλιο, τα δε μέτρα αυτά υπόκεινται στον δικαστικό έλεγχο του Δικαστηρίου.
296. Όσον αφορά τη (φερόμενη) ανυπαρξία άμεσης σχέσης μεταξύ της παραβίασης και των διορθωτικών μέτρων λόγω του γεγονότος ότι, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, του κανονισμού 2020/2092, «[τ]α μέτρα στοχεύουν, στο μέτρο του δυνατού (149), τις δράσεις της Ένωσης που επηρεάζονται από τις παραβιάσεις», εκ νέου το επιχείρημα της Ουγγρικής Κυβέρνησης δεν μου φαίνεται πειστικό.
297. Δεν εντοπίζω στην εν λόγω διάταξη κανενός είδους ασυμβατότητα προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου καθόσον υπάρχουν καταστάσεις στις οποίες δεν είναι δυνατόν, εκ των προτέρων, να προβλέπεται ποια απάντηση αρμόζει στις οικείες παραβατικές πράξεις. Είναι λογικό η Επιτροπή και το Συμβούλιο να διαθέτουν τη δυνατότητα λήψης μέτρων, συμπεριλαμβανομένων των «διασταυρούμενων» μέτρων, όπως προεκτέθη (150), εφόσον το αιτιολογούν δεόντως και υφίσταται η δυνατότητα εκ των υστέρων ελέγχου από το Δικαστήριο.
298. Τέταρτον, η Ουγγρική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του κανονισμού 2020/2092 παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου διότι δεν προσδιορίζει με επαρκή ακρίβεια τις πληροφορίες στις οποίες στηρίζεται η Επιτροπή στο πλαίσιο των αξιολογήσεών της.
299. Το επιχείρημα αυτό πρέπει επίσης να απορριφθεί. Η Επιτροπή οφείλει να αποδεικνύει τις παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου, καθώς και την αναλογικότητα των διορθωτικών μέτρων που θεωρεί κατάλληλα προς παύση των παραβιάσεων αυτών. Μου φαίνεται λογικό να μπορεί, προς τους σκοπούς αυτούς, να συλλέγει πληροφορίες από όλες τις διαθέσιμες πηγές, όπως αναφέρει το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092. Εάν το κράτος παραβάτης εκτιμά ότι οι πληροφορίες αυτές δεν είναι αξιόπιστες, έχει στη διάθεσή του δύο γύρους διαβουλεύσεων για να τις αντικρούσει ενώπιον της Επιτροπής, προτού η τελευταία προτείνει τα μέτρα στο Συμβούλιο.
300. Βάσει των προεκτεθέντων, ο τρίτος λόγος της προσφυγής πρέπει να απορριφθεί.
VIII. Λόγοι μερικής ακυρώσεως διαφόρων διατάξεων του κανονισμού 2020/2092
301. Με τον τέταρτο έως τον ένατο λόγο της προσφυγής, η Ουγγρική Κυβέρνηση ζητεί την ακύρωση διαφόρων διατάξεων του κανονισμού 2020/2092 με επιχειρήματα που, στην πλειονότητά τους, αναπαράγουν όσα προβλήθηκαν με κάποιον από τους τρεις πρώτους λόγους ακυρώσεως.
302. Κατά το Δικαστήριο, η μερική ακύρωση πράξης της Ένωσης είναι δυνατή μόνο στον βαθμό κατά τον οποίον τα στοιχεία των οποίων ζητείται η ακύρωση δύνανται να αποσπαστούν από την υπόλοιπη πράξη. Η ανωτέρω επιταγή δεν πληρούται όταν η μερική ακύρωση μιας πράξης θα είχε ως αποτέλεσμα να μεταβληθεί η ουσία της (151).
303. Σύμφωνα με τη νομολογία αυτήν, ο τέταρτος λόγος της προσφυγής της Ουγγρικής Κυβέρνησης, με τον οποίον ζητείται η ακύρωση του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092, είναι απαράδεκτος διότι το εν λόγω άρθρο αποτελεί την ουσία του ίδιου του κανονισμού καθ’ ο μέρος θεσπίζει τις προϋποθέσεις για τη λήψη διορθωτικών μέτρων έναντι παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου που συνδέονται άμεσα με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης. Χωρίς το συγκεκριμένο άρθρο, ο κανονισμός 2020/2092 δεν θα μπορούσε να εφαρμοστεί.
304. Το ίδιο σκεπτικό ισχύει και για τον έβδομο και τον όγδοο λόγο ακυρώσεως, με τους οποίους η Ουγγρική Κυβέρνηση ζητεί την ακύρωση του άρθρου 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092, το οποίο καθορίζει τα κριτήρια για τη λήψη των διορθωτικών μέτρων. Ένας μηχανισμός δημοσιονομικής αιρεσιμότητας χωρίς δυνατότητα, ελλείψει κριτηρίων, επιβολής διορθωτικών μέτρων, θα ήταν αλυσιτελής, λόγος για τον οποίον το εν λόγω άρθρο είναι βασικό για την εφαρμογή στην πράξη του προσβαλλόμενου κανονισμού.
305. Εν πάση περιπτώσει, θα εξετάσω όλους τους λόγους μερικής ακυρώσεως, συμπεριλαμβανομένων των τριών που θεωρώ απαράδεκτους, για την περίπτωση που το Δικαστήριο αποφασίσει ότι προσήκει η επί της ουσίας εξέτασή τους.
Α. Ο τέταρτος λόγος της προσφυγής: άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092
1. Τα επιχειρήματα των διαδίκων
306. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092, καθ’ ο μέρος επιτρέπει τη λήψη διορθωτικών μέτρων σε περίπτωση σοβαρού κινδύνου για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση ή για τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης, παραβιάζει τις αρχές της αναλογικότητας και της ασφάλειας δικαίου.
307. Επισημαίνει, επιπλέον, ότι το να γίνει δεκτή η δυνατότητα αυτή, η οποία δεν προβλέπεται σε άλλους δημοσιονομικούς κανόνες της Ένωσης, θα απάλλασσε την Επιτροπή από το καθήκον της να προβεί σε αντικειμενική αξιολόγηση προκειμένου να αποδειχθεί η σύνδεση μεταξύ της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου και της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης.
308. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αντικρούουν την εν λόγω επιχειρηματολογία της Ουγγρικής Κυβέρνησης.
2. Εκτίμηση
309. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092 επιτρέπει τη λήψη διορθωτικών μέτρων όταν «[…] παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος […] απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο» (152).
310. Άλλοι δημοσιονομικοί κανόνες της Ένωσης προβλέπουν ανάλογα μέτρα, τόσο για περιπτώσεις στις οποίες έχουν τελεστεί οι παραβιάσεις όσο και για εκείνες στις οποίες υφίσταται τέτοιος κίνδυνος. Ενδεικτικά:
– το άρθρο 63, παράγραφος 2, δεύτερο και τέταρτο εδάφιο, του δημοσιονομικού κανονισμού αναφέρεται στην επιμερισμένη διαχείριση μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών και επιβάλλει στα κράτη αυτά εκ των προτέρων δειγματοληπτικούς ελέγχους, συμπεριλαμβανομένων των επιτόπιων, σε αντιπροσωπευτικά και/ή βάσει κινδύνου δείγματα πράξεων. Επιπλέον, «[σ]το πλαίσιο της εκτίμησης κινδύνου στην οποία προβαίνει, και σύμφωνα με τους ειδικούς τομεακούς κανόνες, η Επιτροπή παρακολουθεί τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη. Κατά τους λογιστικούς ελέγχους της, η Επιτροπή […] λαμβάνει υπόψη το επίπεδο του εκτιμώμενου κινδύνου σύμφωνα με τους ειδικούς τομεακούς κανόνες»·
– το άρθρο 104 του κανονισμού περί κοινών διατάξεων 2021-2027 προβλέπει ότι «[η] Επιτροπή προβαίνει σε δημοσιονομικές διορθώσεις μειώνοντας τη στήριξη που παρέχεται από τα Ταμεία σ’ ένα πρόγραμμα όταν καταλήγει στο συμπέρασμα ότι υπάρχει σοβαρή ανεπάρκεια η οποία έχει θέσει σε κίνδυνο τη στήριξη από τα Ταμεία που έχει ήδη καταβληθεί στο πρόγραμμα»·
– ο δημοσιονομικός κανονισμός (άρθρα 135 έως 143) θεσπίζει ένα σύστημα έγκαιρου εντοπισμού προκειμένου να αποτραπεί η χορήγηση πόρων από τον προϋπολογισμό της Ένωσης σε αιτούντες και δικαιούχους εμπλεκόμενους σε καταστάσεις που αποτελούν σοβαρό κίνδυνο για τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης.
311. Η αντιμετώπιση μόνον των παραβάσεων (των κανόνων της Ένωσης) που έχουν ήδη τελεστεί και όχι του σοβαρού κινδύνου τέλεσής τους είναι ασυμβίβαστη με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης, την οποία επιτάσσει το άρθρο 317 ΣΛΕΕ. Η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση συνεπάγεται όχι μόνον τη θεραπεία των ήδη τελεσθεισών παραβιάσεων, αλλά και τη συνεκτίμηση των απειλών (εφόσον είναι σοβαρές και αξιόπιστες) ότι θα συμβούν τέτοιες παραβιάσεις και θα έχουν ανεπιθύμητες οικονομικές συνέπειες.
312. Η νομολογία του Δικαστηρίου παρέχει έρεισμα για την εφαρμογή του κριτηρίου περί σοβαρού κινδύνου σε σχέση με τη λήψη, έναντι των κρατών μελών, δημοσιονομικών διορθώσεων ή άλλων μέτρων προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης, όταν τα κράτη αυτά διενεργούν ανεπαρκείς ελέγχους, χωρίς να απαιτείται να αποδειχθεί πραγματική απώλεια (153).
313. Στο πλαίσιο του κανονισμού 2020/2092, η εκτίμηση του σοβαρού κινδύνου παραβίασης αρχής του κράτους δικαίου άμεσα συνδεόμενης με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, ως κριτηρίου για τη λήψη διορθωτικών μέτρων, είναι, κατά τη γνώμη μου, ιδιαιτέρως σημαντική, λαμβανομένου υπόψη του οριζόντιου χαρακτήρα του μηχανισμού αιρεσιμότητας.
314. Οι γενικευμένες πλημμέλειες των εθνικών αρχών όσον αφορά την τήρηση των αρχών του κράτους δικαίου σε σχέση με τον προϋπολογισμό μπορούν αφ’ εαυτών να αποτελούν κίνδυνο για τη χρηστή διαχείριση του προϋπολογισμού και για τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης.
315. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092 λαμβάνει υπόψη την περίπτωση απειλής που επηρεάζει σοβαρά τον προϋπολογισμό ή τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Πληρούνται, κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας διότι τα μέτρα αντίδρασης έναντι μιας κατάστασης κινδύνου πρέπει να συνέχονται με την ένταση του τελευταίου και του αντίκτυπού του στον προϋπολογισμό ή στα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Τούτο επιβεβαιώνεται από το άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 2020/2092.
316. Σε αντίθεση προς ό,τι υποστηρίζει η Ουγγρική Κυβέρνηση, δεν κατοχυρώνεται ένα είδος τεκμηρίου κινδύνου που αποδυναμώνει τη σύνδεση μεταξύ της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου και της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης. Ουδέποτε απαλλάσσεται η Επιτροπή από την υποχρέωσή της να αποδείξει την ύπαρξη απειλής ή κινδύνου ο οποίος, επιμένω, πρέπει να είναι σοβαρός, πραγματικός και όχι απλώς υποθετικός.
317. Υπό τις συνθήκες αυτές, το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2020/2092 συνάδει με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, και, ως εκ τούτου, ο τέταρτος λόγος της προσφυγής πρέπει να απορριφθεί.
Β. Ο πέμπτος λόγος της προσφυγής: άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού 2020/2092
318. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού 2020/2092 δεν προσδιορίζει επακριβώς τις περιπτώσεις στις οποίες μπορεί να σημειωθεί παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου. Αναφερόμενο, χωρίς περαιτέρω λεπτομέρειες, σε «άλλες πρακτικές ή καταστάσεις των αρχών», το άρθρο παραβιάζει, κατά την άποψή της, την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
319. Βάσει όσων εξετέθησαν κατά την απάντηση επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Γ. Ο έκτος λόγος της προσφυγής: παράβαση του άρθρου 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092
1. Τα επιχειρήματα των διαδίκων
320. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, η επιταγή του άρθρου 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 (εν συνόψει, ότι το κράτος μέλος κατά του οποίου λαμβάνονται μέτρα εξακολουθεί να χρηματοδοτεί τους τελικούς αποδέκτες των προγραμμάτων):
– είναι ασυμβίβαστη με τη νομική βάση του κανονισμού αυτού, δεδομένου ότι η υποχρέωση επιβαρύνει τους προϋπολογισμούς των κρατών μελών·
– παραβαίνει τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης για τα δημοσιονομικά ελλείμματα και παραβιάζει την αρχή της ισότητας των κρατών μελών.
321. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αντικρούουν την ως άνω συλλογιστική, επαναλαμβάνοντας –όπως ήδη έπραξαν σε σχέση με τον πρώτο λόγο της προσφυγής– ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 δεν επιβάλλει πρόσθετες υποχρεώσεις, πέραν των ήδη υφιστάμενων, είναι δε απαραίτητο για τη διασφάλιση της προστασίας των δικαιωμάτων που έχουν αποκτήσει οι δικαιούχοι. Υπογραμμίζουν, επιπλέον, ότι υπεύθυνο για την επίτευξη των στόχων σχετικά με το δημοσιονομικό έλλειμμα είναι το κράτος μέλος, σύμφωνα με τις δικές του νομοθετικές επιλογές, υπό την επιφύλαξη της τήρησης των κανόνων της Ένωσης (συμπεριλαμβανομένου του ίδιου του κανονισμού 2020/2092).
2. Εκτίμηση
322. Όσον αφορά τη συμβατότητα του άρθρου 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 2020/2092 με το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ ως νομική βάση του κανονισμού, έχω ήδη εκφράσει τη γνώμη μου κατά την εξέταση του πρώτου λόγου της προσφυγής.
323. Όσον αφορά τη (μη) συμβατότητα του ίδιου άρθρου με τους κανόνες της Ένωσης σχετικά με τον έλεγχο των υπερβολικών δημόσιων ελλειμμάτων, δεν συμμερίζομαι τη θέση της Ουγγρικής Κυβέρνησης.
324. Κάθε κράτος μέλος (ιδίως εάν δεν ανήκει στη ζώνη του ευρώ) έχει τη δυνατότητα να καταρτίζει και να ελέγχει τους προϋπολογισμούς του, οφείλοντας απλώς να τηρεί τα όρια που θέτει η νομοθεσία της Ένωσης. Ο κανονισμός 2020/2092 δεν παρεμβαίνει στην ελευθερία των κρατών μελών να πραγματοποιούν, εντός των ορίων αυτών, τις δικές τους δημοσιονομικές επιλογές όσον αφορά τα δημόσια έσοδα και δαπάνες.
325. Κατά την άσκηση της εν λόγω δημοσιονομικής εξουσίας, το κράτος μέλος οφείλει ασφαλώς να αναλαμβάνει το κόστος των δημοσιονομικών διορθώσεων που επιβάλλονται στο πλαίσιο του κανονισμού 2020/2092 και, ειδικότερα, εκείνου που απορρέει από την υποχρέωση τήρησης της απαίτησης περί συνέχισης της χρηματοδότησης των τελικών αποδεκτών των προγραμμάτων.
326. Όσον αφορά τον ισχυρισμό ότι είναι ευκολότερο για τα μεγάλα κράτη μέλη να εκπληρώσουν την υποχρέωση αυτή, η ισότητα μεταξύ των κρατών μελών δεν παραβιάζεται αφ’ ης στιγμής ο κανονισμός 2020/2092 επιβάλλει στο σύνολο των κρατών μελών το ίδιο καθήκον σχετικά με τη συνέχιση της χρηματοδότησης των τελικών αποδεκτών.
327. Επιπλέον, η χρηματοδότηση που λαμβάνει κράτος μέλος από τον προϋπολογισμό της Ένωσης συνδέεται, κατά κανόνα, με την οικονομική ισχύ και τον πληθυσμό του κράτους αυτού, στοιχεία που θεωρούνται κρίσιμοι παράγοντες. Τα κράτη με μικρότερη οικονομική ισχύ και πληθυσμό είναι αποδέκτες προγραμμάτων της Ένωσης αναλόγως των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών τους. Οι δημοσιονομικές διορθώσεις λόγω παραβίασης των αρχών των κράτους δικαίου τα επηρεάζουν, συνεπώς, κατά το ίδιο αυτό μέτρο.
328. Το γεγονός ότι το κράτος, ανεξαρτήτως της οικονομικής ισχύος και πληθυσμού του, είναι καθαρός συνεισφέρων ή καθαρός αποδέκτης πόρων της Ένωσης δεν μεταβάλλει την κατάσταση αυτή. Λογικά, οι καθαροί αποδέκτες πόρων του προϋπολογισμού της Ένωσης θα είναι αναλογικά περισσότερο εκτεθειμένοι στον μηχανισμό δημοσιονομικής αιρεσιμότητας απ’ ό,τι οι καθαροί συνεισφέροντες, πλην όμως η περίσταση είναι αναπόφευκτη και δεν δημιουργεί διακρίσεις μεταξύ των κρατών μελών.
329. Ο έκτος λόγος της προσφυγής πρέπει, συνεπώς, να απορριφθεί.
Δ. Ο έβδομος λόγος της προσφυγής: άρθρο 5, παράγραφος 3, προτελευταία περίοδος, του κανονισμού 2020/2092
330. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, το άρθρο 5, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 2020/2092 (κατά το οποίο «[η] φύση, η διάρκεια, η σοβαρότητα και η έκταση των παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου λαμβάνονται δεόντως υπόψη») είναι ασύμβατο προς τη νομική βάση του κανονισμού και προς το άρθρο 7 ΣΕΕ. Υποστηρίζει ότι η πρόβλεψη αυτή δεν σχετίζεται με τον προϋπολογισμό ή τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης και, επιπλέον, στερείται της ακρίβειας την οποία επιτάσσει η αρχή της ασφάλειας δικαίου.
331. Βάσει όσων εξετέθησαν κατά την εξέταση του πρώτου και του τρίτου λόγου ακυρώσεως, τα επιχειρήματα αυτά πρέπει να απορριφθούν.
Ε. Ο όγδοος λόγος της προσφυγής: άρθρο 5, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, του κανονισμού 2020/2029
332. Η Ουγγρική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, του κανονισμού 2020/2092 («[τ]α μέτρα στοχεύουν, στο μέτρο του δυνατού, τις δράσεις της Ένωσης που επηρεάζονται από τις παραβιάσεις») δεν διασφαλίζει την ύπαρξη άμεσης σχέσης μεταξύ της παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου που διαπιστώνεται σε συγκεκριμένη περίπτωση και των εν λόγω μέτρων. Κατά την κρίση της, το άρθρο παραβιάζει τόσο την αρχή της αναλογικότητας όσο και την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
333. Βάσει όσων εξετέθησαν κατά την εξέταση του πρώτου και τρίτου λόγου ακυρώσεως, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
ΣΤ. Ο ένατος λόγος της προσφυγής: άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του κανονισμού 2020/2092
334. Η Ουγγρική Κυβέρνηση εκτιμά ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 8, του κανονισμού 2020/2092 (δυνάμει του οποίου η Επιτροπή οφείλει να λαμβάνει υπόψη «σχετικές πληροφορίες από διαθέσιμες πηγές, μεταξύ των οποίων αποφάσεις, συμπεράσματα και συστάσεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και άλλων συναφών διεθνών οργανισμών και άλλων αναγνωρισμένων θεσμικών φορέων») παραβιάζει την αρχή της ασφάλειας δικαίου, καθόσον δεν προσδιορίζει επαρκώς ποιες πληροφορίες και πηγές μπορούν να χρησιμοποιηθούν.
335. Βάσει των εκτιμήσεων που εξετέθησαν κατά την εξέταση του τρίτου λόγου ακυρώσεως, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
IX. Επί των εξόδων
336. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο προέβαλαν σχετικό αίτημα, η Ουγγαρία πρέπει, εφόσον ηττήθηκε, να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
337. Κατά το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και το Βασίλειο της Σουηδίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
X. Πρόταση
338. Βάσει των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
«1) Να απορρίψει την παρεμπίπτουσα αίτηση του Συμβουλίου με την οποία ζητείται να μη ληφθούν υπόψη τα χωρία του δικογράφου της προσφυγής και των παραρτημάτων του, ιδίως εκείνα του παραρτήματος A.3, που παραπέμπουν στη γνώμη της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου (έγγραφο 13593/18 του Συμβουλίου) της 25ης Οκτωβρίου 2018, αναπαράγουν το περιεχόμενό της ή απηχούν τη διενεργηθείσα σε αυτήν ανάλυση.
2) Να απορρίψει ως αβάσιμους τον πρώτο, τον δεύτερο και τον τρίτο λόγο της προσφυγής που άσκησε η Ουγγαρία κατά του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2020, περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης, με τους οποίους ζητείται η ακύρωσή του.
3) Να απορρίψει ως απαράδεκτους τον τέταρτο, τον έβδομο και τον όγδοο λόγο της προσφυγής και να απορρίψει ως αβάσιμους τον πέμπτο, τον έκτο και τον ένατο λόγο της προσφυγής, με τους οποίους ζητείται, επικουρικώς, η ακύρωση των άρθρων 4, παράγραφος 1, 4, παράγραφος 2, στοιχείο ηʹ, 5, παράγραφος 2, 5, παράγραφος 3, προτελευταία περίοδος, 5, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, και 6, παράγραφοι 3 και 8, του κανονισμού 2020/2092.
4) Να καταδικάσει την Ουγγαρία στα δικαστικά έξοδά της καθώς και στα έξοδα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.
5) Να αποφανθεί ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ιρλανδία, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και το Βασίλειο της Σουηδίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.»