WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 24 października 2019 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2008/98/WE – Odpady – Zużyte oleje roślinne, które zostały poddane obróbce chemicznej – Artykuł 6 ust. 1 i 4 – Utrata statusu odpadu – Dyrektywa 2009/28/WE – Promowanie stosowania energii ze źródeł odnawialnych – Artykuł 13 – Krajowe procedury wydawania zezwoleń, certyfikacji i licencjonowania mające zastosowanie do instalacji do wytwarzania energii elektrycznej, ogrzewania lub chłodzenia z odnawialnych źródeł energii – Wykorzystanie biopłynu jako źródła zasilania elektrowni
W sprawie C‑212/18
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionalny sąd administracyjny dla Piemontu, Włochy) postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 26 marca 2018 r., w postępowaniu:
Prato Nevoso Termo Energy Srl
przeciwko
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
przy udziale:
Comune di Frabosa Sottana,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: A. Arabadjiev (sprawozdawca), prezes izby, R. Silva de Lapuerta, wiceprezes Trybunału, pełniąca obowiązki sędziego drugiej izby, i C. Vajda, sędziowie,
rzecznik generalny: H. Saugmandsgaard Øe,
sekretarz: R. Schiano, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 lutego 2019 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Prato Nevoso Termo Energy Srl przez A. Blasiego i F. Munariego, avvocati,
– w imieniu Provincia di Cuneo przez A. Sciollę i A. Gammaidoniego, avvocati,
– w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez G. Palatiella, avvocato dello Stato,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez M.K. Bulterman i M.A.M. de Ree, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez G. Gattinarę, F. Thirana i K. Talabér-Ritz, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 20 czerwca 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3), art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U. 2009, L 140, s. 16), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. (Dz.U. 2015, L 239, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 2009/28”), a także zasad proporcjonalności, przejrzystości i uproszczenia.
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Prato Nevoso Termo Energy Srl (zwaną dalej „Prato Nevoso”) a Provincia di Cuneo (prowincją Cuneo, Włochy) i ARPA Piemonte, dotyczącego oddalenia wniosku tej spółki o zastąpienie metanu jako źródła zasilania dla jej zakładu wytwarzającego energię cieplną i elektryczną biopłynem uzyskanym w wyniku chemicznej obróbki zużytych olejów roślinnych.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2008/98
3 Zgodnie z motywami 8 i 29 dyrektywy 2008/98:
„(8) Konieczna jest […] zmiana dyrektywy […], aby wzmocnić środki konieczne do przeciwdziałania powstawaniu odpadów, wprowadzić podejście uwzględniające cały cykl życia produktów i materiałów, a nie tylko fazę odpadu, oraz skupić się na zmniejszaniu oddziaływania na środowisko, jakie wywiera wytwarzanie odpadów i gospodarowanie nimi, co podniesie wartość ekonomiczną odpadów. Ponadto powinno zachęcać się do poddawania odpadów odzyskowi oraz wykorzystywania odzyskanych materiałów w celu ochrony zasobów naturalnych. […]
[…]
(29) Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami i z celem utworzenia »społeczeństwa recyklingu« państwa członkowskie powinny popierać stosowanie odpadów posegregowanych w wyniku recyklingu […] i o ile to możliwe, nie powinny wspierać składowania lub spalania takich odpadów”.
4 Zgodnie z art. 1 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Przedmiot i zakres zastosowania”, ustanawia ona środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie negatywnemu wpływowi wynikającemu z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi i zmniejszanie tego wpływu oraz przez zmniejszenie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania.
5 Artykuł 3 dyrektywy 2008/98, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1) »odpady« oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się został zobowiązany;
[…]”.
6 Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Hierarchia postępowania z odpadami”, stanowi w ust. 1:
„Następująca hierarchia postępowania z odpadami ma zastosowanie jako kolejność priorytetów w przepisach prawa i polityce dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami:
a) zapobieganie;
b) przygotowywanie do ponownego użycia;
c) recykling;
d) inne metody odzysku, np. odzysk energii; oraz
e) unieszkodliwianie”.
7 Zgodnie z art. 6 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Utrata statusu odpadu”:
„1. Niektóre określone rodzaje odpadów przestają być odpadami w rozumieniu art. 3 pkt 1, gdy zostały poddane procesowi odzysku, w tym recyklingu, i spełniają ścisłe kryteria, opracowane zgodnie z następującymi warunkami:
a) dana substancja lub przedmiot są powszechnie stosowane do konkretnych celów;
b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie;
c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; oraz
d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego.
W koniecznych przypadkach kryteria obejmują wartości dopuszczalne zanieczyszczeń i uwzględniają jakiekolwiek potencjalne niekorzystne oddziaływanie substancji lub przedmiotu na środowisko naturalne.
2. Środki mające na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszej dyrektywy poprzez jej uzupełnienie, odnoszące się do przyjęcia kryteriów określonych w ust. 1 i wyszczególniające rodzaje odpadów, do których kryteria te są stosowane, są przyjmowane zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 39 ust. 2. Należy uwzględnić między innymi szczegółowe kryteria określające zniesienie [utratę] statusu odpadu, co najmniej w odniesieniu do kruszyw, papieru, szkła, metalu, opon i tekstyliów.
[…]
4. W przypadkach gdy nie ustalono kryteriów na szczeblu wspólnotowym w ramach procedury, o której mowa w ust. 1 [i 2], państwa członkowskie mogą decydować odrębnie w każdym przypadku, czy dany odpad przestał być odpadem, z uwzględnieniem odnośnego orzecznictwa. […]”.
Dyrektywa 2009/28
8 Artykuł 2 dyrektywy 2009/28, zatytułowany „Definicje”, brzmi następująco:
„[…]
Stosuje się […] następujące definicje:
[…]
h) »biopłyny« oznaczają ciekłe paliwa dla celów energetycznych, innych niż w transporcie, w tym do wytwarzania energii elektrycznej oraz energii ciepła i chłodu, produkowane z biomasy;
[…]
p) »odpady« są zdefiniowane jak w art. 3 [pkt] 1 dyrektywy [2008/98]; substancje, które zostały w sposób zamierzony zmodyfikowane lub zanieczyszczone, aby spełniały tę definicję, nie są objęte niniejszą definicją; […]”.
9 Artykuł 13 dyrektywy 2009/28, zatytułowany „Procedury administracyjne, przepisy i kodeksy”, stanowi:
„1. Państwa członkowskie zapewniają, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną, energię ciepła lub chłodu z odnawialnych źródeł energii oraz [w] związanej z nimi infrastruktur[ze] sieci przesyłowych i dystrybucyjnych oraz w procesie przekształcania biomasy w biopaliwa lub inne produkty energetyczne, są proporcjonalne i niezbędne.
Państwa członkowskie podejmują w szczególności właściwe kroki niezbędne do zapewnienia:
a) z zastrzeżeniem różnic między państwami członkowskimi pod względem struktury administracyjnej i organizacji – wyraźnego określenia i koordynacji obowiązków administracyjnych organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, w tym planowania przestrzennego, łącznie z przejrzystymi terminami rozpatrywania wniosków dotyczących planowania i budowy;
[…]
c) usprawnienia i przyspieszenia procedur administracyjnych na odpowiednim poziomie administracyjnym;
d) obiektywności, przejrzystości, proporcjonalności i niedyskryminacyjnego charakteru zasad autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania oraz uwzględnienia w nich charakterystyki poszczególnych technologii [w dziedzinie] energii odnawialnej;
[…]”.
Prawo włoskie
10 Artykuł 184-ter decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (dekretu ustawodawczego nr 152 dotyczącego przepisów środowiskowych) z dnia 3 kwietnia 2006 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 88, z dnia 14 kwietnia 2006 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych postępowania głównego (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 152/2006”), zatytułowany „Utrata statusu odpadów”, przewiduje:
„1. Odpady przestają być odpadami, jeżeli zostały poddane procesowi odzysku, w tym recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, i spełniają szczególne kryteria, które mają być przyjęte zgodnie z następującymi warunkami:
a) dana substancja lub przedmiot są powszechnie stosowane do konkretnych celów;
b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie;
c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów;
d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego […]”.
11 Zgodnie z art. 268 tego dekretu, zatytułowanym „Definicje”:
„Na potrzeby niniejszego tytułu:
[…]
eee-bis) paliwo oznacza wszelkie materiały stałe, ciekłe lub gazowe, których wykorzystanie przewidziane jest w załączniku X do części V do wytwarzania energii poprzez spalanie, z wyłączeniem odpadów;
[…]”.
12 Artykuł 293 tego dekretu, zatytułowany „Dopuszczone paliwa”, stanowi w ust. 1:
„W instalacjach regulowanych przepisami tytułu I i tytułu II części V, w tym cywilnych instalacjach cieplnych, których moc jest mniejsza niż wartość progowa, mogą być wykorzystywane wyłącznie paliwa przewidziane dla tych kategorii instalacji w załączniku X do części V na warunkach w nim przewidzianych. Materiały i substancje wymienione w załączniku X do części V niniejszego dekretu nie mogą być stosowane jako paliwa w rozumieniu niniejszego tytułu, jeżeli stanowią one odpady w rozumieniu części IV niniejszego dekretu. Spalanie materiałów i substancji, które nie są zgodne z załącznikiem X do części V niniejszego dekretu lub które w każdym przypadku stanowią odpady w rozumieniu części IV niniejszego dekretu, podlega obowiązującym przepisom dotyczącym odpadów. […]”.
13 Załącznik X do części V dekretu ustawodawczego nr 152/2006, zatytułowany „Przepisy dotyczące paliw”, składa się z dwóch części. Część II, zatytułowana „Charakterystyka handlowa paliw i metody pomiaru”, jest podzielona na cztery sekcje, z których czwarta, dotycząca właściwości paliw z biomasy i odnośnych warunków stosowania, określa, co następuje:
„1. Rodzaj i pochodzenie
a) materiał roślinny wytwarzany z upraw przeznaczonych;
b) materiał roślinny wytwarzany wyłącznie poprzez obróbkę mechaniczną, mycie wodą lub suszenie nieprzeznaczonych upraw rolnych;
[…]
e) materiał roślinny wytwarzany poprzez obróbkę wyłącznie mechaniczną, mycie wodą lub suszenie produktów rolnych;
[…]”.
14 Zgodnie z art. 281 ust. 5 tego dekretu zmiany i uzupełnienia załączników do części V tego dekretu „przyjmuje się w drodze dekretu ministra środowiska oraz ochrony terytorium i morza w porozumieniu z ministrem zdrowia, ministrem rozwoju gospodarczego i – w ramach jego właściwości – z ministrem infrastruktury i transportu, po zasięgnięciu opinii wspólnej konferencji […]”.
15 Artykuł 2 ust. 1 lit. h) decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (dekretu ustawodawczego nr 28 w sprawie transpozycji dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE) z dnia 3 marca 2011 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 71 z dnia 28 marca 2011 r., zwanego dalej „dekretem nr 28/2011”) definiuje „biopłyny” jako „paliwa ciekłe dla celów energetycznych, innych niż w transporcie, w tym do wytwarzania energii elektrycznej oraz energii ciepła i chłodu, produkowane z biomasy”.
16 Artykuł 5 ust. 1 dekretu nr 28/2011 stanowi:
„Bez uszczerbku dla przepisów art. 6 i 7 budowa i eksploatacja instalacji do wytwarzania energii elektrycznej zasilanych ze źródeł odnawialnych, związane z nimi roboty i infrastruktury niezbędne do budowy oraz eksploatacji instalacji, a także istotne modyfikacje samych instalacji podlegają jednolitemu zezwoleniu, o którym mowa w art. 12 dekretu ustawodawczego nr 387 z dnia 29 grudnia 2003 r., zmienionego niniejszym artykułem, zgodnie z procedurą i warunkami przewidzianymi w dekrecie ustawodawczym nr 387 z 2003 r. i w wytycznych przyjętych zgodnie z ust. 10 tego samego art. 12 oraz w odpowiednich przepisach regionów i prowincji autonomicznych”.
17 Na podstawie art. 1 sekcja 2 część A ust. 2 załącznika I do decreto n. 264 – Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti (dekretu ministerialnego nr 264 ustanawiającego orientacyjne kryteria ułatwiające wykazanie istnienia warunków kwalifikacji pozostałości z produkcji jako produktów ubocznych, a nie odpadów), z dnia 13 października 2016 r. (GURI nr 38 z dnia 15 lutego 2017 r.):
„Na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu do wytwarzania energii w drodze spalania mogą być wykorzystywane wyłącznie produkty pochodzące z biomasy odpadowej, o których mowa w załączniku X do części V [dekretu ustawodawczego nr 152/2006] oraz w art. 2-bis dekretu z mocą ustawy nr 171 z dnia 3 listopada 2008 r., bez uszczerbku dla jakichkolwiek przyszłych przepisów wyraźnie regulujących wykorzystanie produktów pochodzących z biomasy odpadowej jako paliwa. W przypadku przeznaczenia do produkcji energii poprzez spalanie materiały, o których mowa w art. 185 [dekretu ustawodawczego nr 152/2006], podlegają w każdym razie systemowi gospodarowania odpadami, jeżeli nie zostały wskazane w przepisach, o których mowa w niniejszym ustępie”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
18 Prato Nevoso prowadzi elektrociepłownię.
19 W dniu 8 listopada 2016 r. Prato Nevoso zwróciło się do prowincji Cuneo na podstawie art. 5 ust. 1 dekretu nr 28/2011 z wnioskiem o zezwolenie na zastąpienie metanu jako źródła zasilania swej elektrowni biopłynem, w tym przypadku olejem roślinnym produkowanym przez ALSO Srl, pochodzącym ze zbierania i chemicznej obróbki zużytych olejów do smażenia, pozostałości po rafinacji olejów roślinnych oraz pozostałości po myciu zbiorników, w których były one przechowywane.
20 ALSO posiada zezwolenie na wprowadzanie do obrotu tego oleju jako produktu tytułem „utraty statusu odpadu” w rozumieniu art. 184 ter dekretu ustawodawczego nr 152/2006 z przeznaczeniem do produkcji biodiesla, pod warunkiem że posiada on cechy fizykochemiczne wskazane w tym zezwoleniu oraz że w dokumentach handlowych zostanie umieszczona wzmianka „produkt powstały w wyniku odzysku odpadów z przeznaczeniem do produkcji biodiesla”.
21 Decyzją z dnia 25 maja 2017 r. odmówiono udzielenia zezwolenia Prato Nevoso, uzasadniając to tym, że wspomniany olej roślinny nie znajduje się w wykazie zawartym w części II sekcja 4 załącznika X do części V dekretu ustawodawczego nr 152/2006, w którym określone są kategorie paliw z biomasy, które mogą być stosowane w instalacji wytwarzającej emisje do atmosfery bez konieczności przestrzegania przepisów dotyczących odzyskiwania energii z odpadów (zwanego dalej „wykazem dopuszczonych paliw”). Jedynymi olejami roślinnymi objętymi tymi kategoriami są bowiem oleje pochodzące z upraw przeznaczonych lub wyprodukowane przy użyciu metod wyłącznie mechanicznych. W związku z tym prowincja Cuneo doszła do wniosku, że zgodnie z art. 293 ust. 1 tego dekretu ustawodawczego ten olej roślinny należy uznać za odpad.
22 Prato Nevoso wniosło skargę na tę decyzję do sądu odsyłającego, podnosząc w szczególności, że wspomniane przepisy krajowe są sprzeczne z art. 6 dyrektywy 2008/98 i art. 13 dyrektywy 2009/28.
23 Sąd odsyłający zauważa, że wykaz dopuszczonych paliw może zostać zmieniony jedynie dekretem ministerialnym, którego procedura przyjęcia nie jest skoordynowana z postępowaniem administracyjnym o wydanie zezwolenia na stosowanie substancji uzyskanej z biomasy jako paliwa i w związku z tym nie może być kwestionowany w tym postępowaniu administracyjnym.
24 Sąd ten dodaje, że wniosek Prato Nevoso został oddalony, pomimo że olej roślinny będący przedmiotem postępowania głównego jest zgodny z normą techniczną UNI dla biopaliw ciekłych, że posiada on własny rynek zbytu jako paliwo oraz że w ramach postępowania o wydanie zezwolenia Prato Nevoso przedłożyło sprawozdanie techniczne, zgodnie z którym bilans środowiskowy zastąpienia metanu olejem roślinnym będącym przedmiotem postępowania głównego jest ogólnie pozytywny.
25 W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionalny sąd administracyjny dla Piemontu, Włochy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 6 dyrektywy [2008/98], a w każdym razie zasada proporcjonalności, sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, takiemu jak zawarte w art. 293 dekretu ustawodawczego nr 152/2006 oraz w art. 268 lit. eee-bis) dekretu ustawodawczego nr 152/2006, które stanowi, że należy uznać za odpad – również w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na elektrownię zasilaną biomasą – biopłyn, który spełnia wymagania techniczne w tym zakresie i który jest wymagany do celów produkcyjnych jako paliwo, jeśli wspomniany biopłyn nie jest ujęty w ust. 1 sekcji 4 w części II załącznika X do części V dekretu ustawodawczego [nr 152/2006], i to niezależnie od przeprowadzenia oceny negatywnego oddziaływania na środowisko lub istnienia jakichkolwiek zastrzeżeń dotyczących właściwości technicznych produktu podniesionych w ramach postępowania o wydanie zezwolenia?
2) Czy art. 13 dyrektywy [2009/28], a w każdym razie zasady proporcjonalności, przejrzystości i uproszczenia sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu takiemu jak uregulowanie zawarte w art. 5 dekretu ustawodawczego nr 28/2011 w zakresie, w jakim nie przewiduje ono, w przypadku gdy wnioskodawca wnosi o wydanie zezwolenia na wykorzystanie biomasy jako paliwa w instalacji, która powoduje emisje do atmosfery, żadnej koordynacji z postępowaniem o wydanie zezwolenia na takie wykorzystanie paliwa przewidzianym w załączniku X do części V dekretu ustawodawczego nr 152/2006, ani też możliwości dokonania oceny in concreto rozwiązania proponowanego w ramach indywidualnego postępowania o wydanie zezwolenia oraz w świetle wcześniej określonych specyfikacji technicznych?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
26 Na wstępie należy zauważyć, że z brzmienia pytań prejudycjalnych wynika, że sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 6 dyrektywy 2008/98, art. 13 dyrektywy 2009/28 oraz „w każdym razie” zasad proporcjonalności, przejrzystości i uproszczenia.
27 Z lektury uzasadnienia przedstawionego przez sąd odsyłający wynika jednak, że w rzeczywistości zwraca się on do Trybunału z pytaniem, czy przepisy krajowe, takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, są zgodne z jednej strony z art. 6 ust. 1 i 4 dyrektywy 2008/98, a z drugiej strony z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2009/28.
28 Ponadto z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika nic, co pozwalałoby na zbadanie tej kwestii niezależnie od tych przepisów, wyłącznie w świetle zasad wspomnianych w pkt 26 niniejszego wyroku.
29 Tym samym w drodze pytań, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o ustalenie, czy art. 6 ust. 1 i 4 dyrektywy 2008/98 i art. 13 ust. 1 dyrektywy 2009/28 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym, na podstawie których wniosek o zezwolenie na zastąpienie metanu jako źródła zasilania elektrowni wytwarzającej emisje do atmosfery substancją pochodzącą z chemicznej obróbki zużytych olejów roślinnych, taką jak będąca przedmiotem postępowania głównego, należy oddalić z tego względu, że substancja ta nie figuruje w wykazie kategorii paliw z biomasy dopuszczonych do tego celu, a wykaz ten może zostać zmieniony jedynie aktem krajowym o charakterze generalnym, którego przyjęcie nie jest skoordynowane z postępowaniem administracyjnym o wydanie zezwolenia na stosowanie substancji z biomasy jako paliwa.
30 Należy przypomnieć, że art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98 definiuje pojęcie „odpadów” jako każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się został zobowiązany.
31 Artykuł 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/98 określa warunki, którym odpowiadać powinny szczególne kryteria pozwalające na ustalenie, jakie odpady przestają być odpadami w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej dyrektywy, w sytuacji gdy poddano je procesowi odzysku lub recyklingu (wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Tallinna Vesi, C‑60/18, UE:C:2019:264, pkt 19).
32 Na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/98 Komisji powierzono ustanowienie przepisów wykonawczych do ust. 1 tego artykułu dla celów przyjęcia szczególnych kryteriów umożliwiających ustalenie utraty statusu odpadu (wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, pkt 20). Bezsporne jest, że takie przepisy nie zostały przyjęte na poziomie Unii Europejskiej, co się tyczy zużytych olejów roślinnych rozpatrywanych w postępowaniu głównym.
33 W tych okolicznościach państwa członkowskie mogą, jak wynika to z brzmienia art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/98, decydować odrębnie w każdym przypadku, czy niektóre odpady przestały być odpadami, przy czym są one zobowiązane do zgłoszenia Komisji norm i przepisów technicznych przyjętych w tym zakresie, w przypadku gdy wymaga tego dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. 1998, L 204, s. 37), zmieniona dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. (Dz.U. 1998, L 217, s. 18) (wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, pkt 21).
34 Należy uściślić, że ponieważ środki przyjęte na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/98, podobnie jak uregulowania Unii przyjęte na podstawie art. 6 ust. 2, prowadzą do utraty statusu odpadu, a tym samym do zakończenia ochrony, którą gwarantuje prawo regulujące odpady w odniesieniu do środowiska i zdrowia ludzkiego, muszą one zapewniać poszanowanie warunków określonych w art. 6 ust. 1 lit. a)–d), a w szczególności uwzględnić wszelki możliwy niekorzystny wpływ danej substancji lub danego przedmiotu na środowisko i zdrowie ludzkie (wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, pkt 23).
35 Jak orzekł Trybunał w pkt 24–27 wyroku z dnia 28 marca 2019 r., Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264), przy braku na poziomie Unii zharmonizowanych kryteriów do określania utraty statusu odpadów w odniesieniu do danego rodzaju odpadów państwo członkowskie może uznać, że choć spełnienie przewidzianych warunków utraty statusu odpadów nie jest z góry wykluczone, to ich poszanowanie może zostać zagwarantowane jedynie w drodze określenia kryteriów w akcie krajowym o charakterze generalnym. Ponadto państwo członkowskie może, uwzględniając wszystkie istotne czynniki i najnowszy stan wiedzy naukowej i technicznej, zdecydować, że w odniesieniu do niektórych rodzajów odpadów nie wprowadzi ani kryteriów, ani możliwości indywidualnej decyzji stwierdzającej utratę statusu odpadów.
36 Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 46–55 opinii, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania, jeżeli chodzi z jednej strony o ustanowienie odpowiednich zasad postępowania, a z drugiej strony o badanie co do istoty, czy warunki utraty statusu odpadów zostały zachowane, wymagające od właściwych władz krajowych przeprowadzenia złożonych ocen technicznych i naukowych.
37 Należy ponadto przypomnieć, iż przewidziane w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98 warunki, którym muszą odpowiadać szczególne kryteria pozwalające na ustalenie, jakie odpady przestają być odpadami w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej dyrektywy, w sytuacji gdy zostały poddane procesowi odzysku, w tym recyklingu, nie są w stanie same w sobie umożliwiać wykazania w sposób bezpośredni, że pewnych odpadów lub pewnych kategorii odpadów nie należy już za takie uważać (wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
38 W konsekwencji należy stwierdzić, że art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/98 co do zasady nie umożliwia posiadaczowi odpadów żądania od właściwego organu państwa członkowskiego lub od sądu tego państwa członkowskiego stwierdzenia utraty statusu odpadu (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, pkt 30).
39 Z powyższego wynika, że prawo Unii co do zasady nie wyklucza tego, że wykorzystywanie substancji pochodzącej z odpadów jako paliwa w instalacji wytwarzającej emisje do atmosfery powinno podlegać przepisom krajowym dotyczącym odzyskiwania energii z odpadów, z tego względu, że nie należy ona do żadnej z kategorii wymienionych w wykazie dopuszczonych paliw, przewidując jednocześnie, że wykaz ten może zostać zmieniony jedynie aktem krajowym o charakterze generalnym, takim jak dekret ministerialny.
40 Stwierdzenia tego nie podważa art. 13 ust. 1 dyrektywy 2009/28, który zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, by krajowe przepisy dotyczące procedur administracyjnych w zakresie udzielania zezwoleń, certyfikacji i licencjonowania, mające zastosowanie do instalacji takich jak będąca przedmiotem postępowania głównego, były proporcjonalne, niezbędne, skoordynowane i zdefiniowane, ponieważ, jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 93 opinii, przepis ten nie odnosi się do procedur regulacyjnych dotyczących przyjęcia kryteriów utraty statusu odpadu, o których to procedurach mowa w art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/98.
41 W niniejszej sprawie przepisy będące przedmiotem postępowania głównego, biorąc pod uwagę fakt, że oleje roślinne, o których mowa w postępowaniu głównym, nie są ujęte w wykazie paliw dopuszczonych do obrotu w postępowaniu przed sądem krajowym, powodują więc, że substancję tę należy uznać za odpad, a nie za paliwo.
42 Należy zapewnić, by przepisy będące przedmiotem postępowania głównego nie stanowiły przeszkody dla realizacji celów dyrektywy 2008/98, takich jak zachęcanie do stosowania hierarchii postępowania z odpadami przewidzianej w art. 4 tej dyrektywy lub, jak wynika z jej motywów 8 i 29, do poddawania odpadów odzyskowi oraz do wykorzystywania odzyskanych materiałów w celu ochrony zasobów naturalnych i umożliwienia ustanowienia gospodarki o obiegu zamkniętym (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Tallinna Vesi, C‑60/18, EU:C:2019:264, pkt 27).
43 W tym względzie, jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 57 i 61 opinii, należy sprawdzić, czy sytuacja rozpatrywana w sporze w postępowaniu głównym nie jest spowodowana oczywistym błędem w ocenie dotyczącej braku spełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98. W niniejszym wypadku należy zbadać, czy państwo członkowskie mogło bez popełnienia takiego błędu dojść do wniosku, że nie wykazano, iż stosowanie oleju roślinnego, którego dotyczy postępowanie główne, w tych okolicznościach pozwala uznać, że warunki przewidziane w tym przepisie są spełnione, a w szczególności, że stosowanie to nie ma jakiegokolwiek możliwego niekorzystnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzkie.
44 Do sądu krajowego, który jako jedyny jest właściwy do ustalenia i oceny okoliczności faktycznych, należy ustalenie, czy ma to miejsce w sprawie w postępowaniu głównym, a w szczególności sprawdzenie, czy niewłączenie tych olejów roślinnych do wykazu dopuszczonych paliw wynika z uzasadnionego zastosowania zasady ostrożności.
45 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału może on jednak dostarczyć temu sądowi wszelkich wskazówek użytecznych dla rozstrzygnięcia toczącego się przed nim sporu (wyrok z dnia 26 października 2017 r., BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
46 W związku z tym, biorąc pod uwagę to, o czym przypomniano w pkt 42 niniejszego wyroku, należy zapewnić, aby aktualizacja wykazu dopuszczonych paliw była przeprowadzana w taki sposób, że nie będzie zagrażać celowi dyrektywy 2008/98, którym jest – jak wynika z jej art. 1 – ochrona środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie szkodliwym skutkom wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi i zmniejszanie tych skutków oraz poprzez poprawę efektywności gospodarowania odpadami i zasobami.
47 Z akt, którymi dysponuje Trybunał, wynika w pierwszej kolejności, że zezwolenie udzielone ALSO przewiduje parametry techniczne, fizyczno-chemiczne i wydajności energetycznej, które muszą spełniać substancje pochodzące z działalności ALSO, aby utracić status odpadu, a jednocześnie precyzuje, że parametry te są ściśle związane z produkcją biodiesla, do której substancje te są przeznaczone na podstawie tego zezwolenia.
48 Rząd włoski podnosi ponadto, że okoliczność, iż w krajowym porządku prawnym biopłyn, którego dotyczy postępowanie główne, uzyskany w wyniku chemicznej obróbki zużytych olejów roślinnych, może być wykorzystywany jako element do produkcji biodiesla, a nie jako paliwo w instalacjach wykorzystujących biomasę, jest uzasadniona tym, że w pierwszym przypadku nie występuje bezpośrednie wykorzystanie biopłynu jako paliwa, co natomiast ma miejsce, w sytuacji gdy płyn ten jest wykorzystywany w instalacjach wytwarzających emisje do atmosfery.
49 Prowincja Cuneo i rząd włoski powołują się w tym względzie na zasadę ostrożności. Ich zdaniem nie można wykluczyć z rozsądnym stopniem pewności naukowej ogólnego negatywnego wpływu stosowania oleju roślinnego jako paliwa w instalacji kogeneracyjnej na środowisko lub zdrowie ludzkie.
50 Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 63 opinii, okoliczność, że właściwy organ krajowy stwierdza, iż przy spełnieniu określonych kryteriów dane odpady tracą status odpadów do określonego wykorzystania, nie oznacza, że przestają być odpadami, gdy są wykorzystywane do innych celów. Nie można bowiem wykluczyć, że zgodność z warunkami określonymi w art. 1, art. 6 ust. 1 i art. 13 dyrektywy 2008/98 będzie zależeć od przewidzianego konkretnego przetwarzania i przewidzianych konkretnych zastosowań, co oznacza, że zgodność ta musi być sprawdzana oddzielnie dla każdego z tych zastosowań.
51 W drugiej kolejności z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że właściwe organy krajowe przyznały, iż bilans środowiskowy zmiany paliwa był pozytywny, ponieważ zmiana ta mogła prowadzić do zmniejszenia emisji związanych ze spalaniem metanu.
52 Należy jednak zauważyć, że fakt, iż stosowanie oleju roślinnego prowadzi do zmniejszenia emisji związanych ze spalaniem metanu, nie pozwala wykazać, że olej ten może być stosowany bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu i bez szkody dla środowiska.
53 To samo dotyczy faktu, że olej roślinny spełnia normę techniczną UNI dla biopaliw płynnych.
54 Okoliczności te nie mają bowiem znaczenia dla możliwych skutków środowiskowych wynikających ze spalania olejów roślinnych, takich jak oleje będące przedmiotem niniejszej sprawy, jeśli chodzi o możliwe emisje innych substancji zanieczyszczających spowodowane spalaniem odpadów.
55 Należałoby zatem ustalić zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2008/98, że stosowanie substancji poza systemem gospodarowania odpadami nie ma negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie, który byłby większy niż jej stosowanie w ramach tego systemu.
56 Rząd włoski twierdzi również, że w przypadku gdy takie oleje są spalane w tego rodzaju instalacji, odczynniki chemiczne, które oleje te zawierają, są uwalniane do atmosfery w znacznie większych proporcjach niż w przypadku, gdy są one spalane jako składniki biodiesla. Dostępne prace naukowe nie wykluczają, że spalanie zużytych olejów roślinnych po obróbce chemicznej, wykorzystywanych jako paliwo w instalacji wytwarzającej emisje do atmosfery, stwarza zagrożenie dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. Zagrożenie to jest potencjalnie wyższe od tego, które wiąże się z wykorzystaniem olejów tego rodzaju do produkcji biodiesla.
57 Należy uznać, że istnienie pewnego stopnia niepewności naukowej w odniesieniu do zagrożeń dla środowiska naturalnego związanych z utratą statusu odpadu przez substancję taką jak oleje będące przedmiotem postępowania głównego, może skłonić państwo członkowskie, przy uwzględnieniu zasady ostrożności, do podjęcia decyzji o niewłączeniu tej substancji do wykazu dopuszczonych paliw.
58 Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z zasadą ostrożności zapisaną w art. 191 ust. 2 TFUE, jeżeli analiza najlepszych dostępnych danych naukowych pozostawia niepewność co do tego, czy zastosowanie w określonych okolicznościach substancji powstałej w wyniku odzysku odpadów jest wolne od jakichkolwiek możliwych niekorzystnych skutków dla środowiska i zdrowia ludzkiego, państwo członkowskie musi powstrzymać się od ustanowienia kryteriów utraty statusu odpadów przez tę substancję lub możliwości wydania indywidualnej decyzji stwierdzającej tę utratę statusu.
59 Uwzględniając powyższe rozważania, na pytania zadane przez sąd odsyłający należy odpowiedzieć, że art. 6 ust. 1 i 4 dyrektywy 2008/98 w związku z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2009/28 należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym, na podstawie których wniosek o zezwolenie na zastąpienie metanu jako źródła zasilania elektrowni wytwarzającej emisje do atmosfery substancją pochodzącą z chemicznej obróbki zużytych olejów roślinnych podlega oddaleniu ze względu na to, że substancja ta nie znajduje się w wykazie kategorii paliw z biomasy dopuszczonych do tego celu, a wykaz ten może zostać zmieniony jedynie dekretem ministerialnym, którego procedura przyjęcia nie jest skoordynowana z postępowaniem administracyjnym o wydanie zezwolenia na stosowanie takiej substancji jako paliwa, jeżeli państwo członkowskie mogło uznać bez popełnienia oczywistego błędu w ocenie, że nie wykazano, iż stosowanie tego oleju roślinnego w takich okolicznościach spełnia warunki ustanowione w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98, a w szczególności, że takie stosowanie jest wolne od jakichkolwiek możliwych niekorzystnych skutków dla środowiska i zdrowia ludzkiego. Do sądu odsyłającego należy weryfikacja, czy tak jest w sprawie w postępowaniu głównym.
W przedmiocie kosztów
60 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 6 ust. 1 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy w związku z art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym, na podstawie których wniosek o zezwolenie na zastąpienie metanu jako źródła zasilania elektrowni wytwarzającej emisje do atmosfery substancją pochodzącą z chemicznej obróbki zużytych olejów roślinnych podlega oddaleniu ze względu na to, że substancja ta nie znajduje się w wykazie kategorii paliw z biomasy dopuszczonych do tego celu, a wykaz ten może zostać zmieniony jedynie dekretem ministerialnym, którego procedura przyjęcia nie jest skoordynowana z postępowaniem administracyjnym o wydanie zezwolenia na stosowanie takiej substancji jako paliwa, jeżeli państwo członkowskie mogło uznać bez popełnienia oczywistego błędu w ocenie, że nie wykazano, iż stosowanie tego oleju roślinnego w takich okolicznościach spełnia warunki ustanowione w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98, a w szczególności, że takie stosowanie jest wolne od jakichkolwiek możliwych niekorzystnych skutków dla środowiska i zdrowia ludzkiego. Do sądu odsyłającego należy weryfikacja, czy tak jest w sprawie w postępowaniu głównym.
Podpisy