SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione)
12 luglio 2023 (*)
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Relazione finale dell’indagine dell’OLAF relativa all’esecuzione di un contratto di servizi finanziato dal FES – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Presunzione generale – Obbligo di motivazione»
Nella causa T‑377/21,
Eurecna SpA, con sede a Venezia (Italia), rappresentata da R. Sciaudone, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da C. Ehrbar e A. Spina, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione),
composto da L. Truchot, presidente, R. Frendo e T. Perišin (relatrice), giudici,
cancelliere: V. Di Bucci
vista la fase scritta del procedimento,
vista l’assenza di una domanda di fissazione di udienza presentata dalle parti, nel termine di tre settimane a decorrere dalla notifica della chiusura della fase scritta del procedimento, e avendo deciso, a norma dell’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, di statuire senza fase orale,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la ricorrente, Eurecna SpA, chiede l’annullamento della decisione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) del 26 aprile 2021, con cui quest’ultimo ha negato l’accesso alla sua relazione finale, e relativi allegati, redatta all’esito dell’indagine OC/2019/0766/B4 (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Fatti
2 La ricorrente è una società attiva nel campo della fornitura di servizi connessi alle tecnologie dell’informatica.
3 Nell’aprile 2014, l’Associazione dei paesi e territori d’oltremare dell’Unione europea (OCTA) ha firmato con la ricorrente, in quanto società coordinatrice, il contratto di servizi FED/2014/341-873, intitolato «Territorial Strategies for Innovation (TSI) (Strategie territoriali per l’innovazione, STI)» (in prosieguo: il «contratto»), per un importo iniziale di EUR 2 900 600 e la cui esecuzione era prevista fra il 29 aprile 2014 e il 28 aprile 2020. Tale contratto era finanziato dal Fondo europeo di sviluppo (FES) e aveva come obiettivi generali il rafforzamento dello sviluppo sostenibile e della diversificazione economica mediante soluzioni innovative nonché il miglioramento della competitività dei paesi e territori d’oltremare a livello regionale e a livello globale.
4 Per eseguire il contratto, la ricorrente si è avvalsa di svariati collaboratori, tra i quali un Team Leader/Key Expert n. 1.
5 Il 25 aprile 2019, tale Team Leader ha inviato una lettera all’OCTA e alla Commissione europea, informandole del fatto che la ricorrente non gli aveva corrisposto il compenso per il lavoro eseguito tra il 2015 e il 2018, ossia la somma di EUR 430 326,23.
6 Nell’agosto 2019, la Commissione ha deciso di affidare ad una società di revisione contabile (in prosieguo: il «revisore indipendente») il compito di effettuare una verifica indipendente della veridicità e della regolarità delle relazioni inviate dalla ricorrente nel periodo intercorrente fra il 29 aprile 2014 e il 30 aprile 2019. Essa ha altresì trasmesso il fascicolo all’OLAF affinché quest’ultimo svolgesse le verifiche di sua competenza relative a possibili frodi, corruzione o qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione europea.
7 Il 15 giugno 2020, il revisore indipendente ha trasmesso la sua relazione finale, ai sensi della quale la somma di EUR 504 434,68 è stata considerata inammissibile al finanziamento del FES. Tale somma corrispondeva, da un lato, a un importo di EUR 2 034,68, concernente diversi costi per i quali la relativa documentazione giustificativa era mancante o inadeguata, e, dall’altro, a un importo di EUR 502 400, corrispondente alla mancata fatturazione di onorari da parte dei collaboratori della ricorrente e a differenze tra il numero di ore di lavoro dichiarate da tali collaboratori e di ore dichiarate dalla ricorrente presso l’OCTA.
8 Il 1° luglio 2020, l’OLAF ha annunciato l’avvio dell’indagine recante il riferimento OC/2019/0766/B4 nei confronti della ricorrente in relazione alle asserite irregolarità emerse in sede di esecuzione del contratto.
9 Con lettera del 4 dicembre 2020, l’OLAF ha comunicato alla ricorrente di aver chiuso l’indagine OC/2019/0766/B4 e di aver spedito la relazione finale di tale indagine alla Procura della Repubblica di Venezia (Italia) e alla Direzione generale (DG) della Cooperazione internazionale e dello sviluppo della Commissione, affinché si provvedesse a: da un lato, aprire un’indagine penale per eventuali frodi commesse mediante relazioni di verifica delle spese non corrette al fine di ottenere pagamenti non dovuti da parte dell’OCTA e, dall’altro, recuperare la cifra di EUR 504 434,68, inserire Eurecna nella banca dati del sistema di individuazione precoce e di esclusione (EDES) e valutare l’applicazione di sanzioni economiche ai sensi dell’articolo 10 delle condizioni generali applicabili al contratto.
10 Il 22 gennaio 2022, la ricorrente ha presentato all’OLAF una domanda fondata sull’articolo 6 del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43), per ottenere l’accesso alla relazione finale dell’indagine OC/2019/0766/B4 dell’OLAF e relativi allegati (in prosieguo: i «documenti richiesti»).
11 Il 3 marzo 2021, l’OLAF ha rifiutato l’accesso ai documenti richiesti.
12 Il 10 marzo 2021, la ricorrente ha presentato una domanda di conferma di accesso ai documenti richiesti sul fondamento dell’articolo 7 del regolamento n. 1049/2001.
13 Con lettera di preinformazione dell’11 marzo 2021, la Commissione ha informato la ricorrente dell’avvio, sulla base della relazione finale del revisore indipendente, della procedura di recupero di una somma pari a EUR 417 234,68 e l’ha invitata a presentare, se del caso, osservazioni entro un termine di 30 giorni.
14 Il 26 aprile 2021, l’OLAF ha adottato la decisione impugnata, con la quale ha respinto la domanda di conferma menzionata al precedente punto 12.
Conclusioni delle parti
15 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– ordinare alla Commissione di produrre i documenti richiesti;
– condannare la Commissione al pagamento delle spese.
16 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sulle conclusioni dirette all’annullamento
17 A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce, in sostanza, sei motivi, vertenti: il primo, su un errore di diritto quanto alle conseguenze derivanti dall’accesso ai documenti richiesti; il secondo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, riguardante l’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile; il terzo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, riguardante l’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, nonché del principio di proporzionalità; il quarto, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, riguardante l’accesso parziale ai documenti richiesti; il quinto, sulla violazione dell’obbligo di motivazione; e, il sesto, su un errore di diritto derivante dal mancato riconoscimento, da parte dell’OLAF, dei suoi diritti della difesa come configuranti un interesse pubblico prevalente ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
18 Poiché secondo costante giurisprudenza, l’assenza o l’insufficienza di motivazione rientra nell’inosservanza delle forme sostanziali ai sensi dell’articolo 263 TFUE e costituisce un motivo di ordine pubblico che deve, se del caso, essere sollevato d’ufficio dal giudice dell’Unione (v. sentenze del 15 giugno 2017, Spagna/Commissione, C‑279/16 P, non pubblicata, EU:C:2017:461, punto 22 e giurisprudenza ivi citata, e del 3 maggio 2018, Malta/Commissione, T‑653/16, EU:T:2018:241, punto 47 e giurisprudenza ivi citata), occorre esaminare il quinto motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione.
19 Con detto motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata è viziata da una motivazione insufficiente in quanto, ai punti 4 e 5 della decisione in parola, l’OLAF fa riferimento all’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 relativa al processo decisionale dell’istituzione, senza spiegare la rilevanza di tale specifica eccezione alla luce del contenuto della relazione dell’OLAF. Pertanto, la ricorrente sarebbe nell’impossibilità di poter esercitare il diritto di contestare la rilevanza di detta eccezione, così come al Tribunale risulterebbe impossibile esercitare il proprio controllo sulle ragioni che hanno indotto l’OLAF a richiamare l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001.
20 La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
21 A tale riguardo, secondo una giurisprudenza consolidata, la motivazione degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione, prescritta dall’articolo 296 TFUE e dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e all’organo giurisdizionale competente di esercitare il proprio controllo. L’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione di tutte le circostanze della fattispecie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi invocati e dell’interesse che i destinatari dell’atto o i terzi da esso interessati direttamente e individualmente possano avere nel ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto la valutazione del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE e dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali va effettuata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v., in tal senso, sentenze del 4 giugno 2020, Ungheria/Commissione, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, punto 57 e giurisprudenza ivi citata, e del 3 maggio 2018, Malta/Commissione, T‑653/16, EU:T:2018:241, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
22 Nondimeno, l’assenza di motivazione può essere riscontrata anche quando la decisione in questione contiene taluni elementi di motivazione. Pertanto, una motivazione contraddittoria o incomprensibile equivale a un difetto di motivazione. Lo stesso vale quando gli elementi di motivazione contenuti nella decisione di cui trattasi sono così lacunosi da non consentire in alcun modo al suo destinatario, nel contesto della sua adozione, di comprendere il ragionamento del suo autore (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2020, Commissione/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
23 In particolare, qualora un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione, investito di una domanda di accesso a un documento decida di respingere tale domanda sulla base di una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, spetta ad esso, in linea di principio, spiegare in che modo l’accesso a tale documento potrebbe pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione e il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile, e non puramente ipotetico (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
24 A tale proposito occorre rilevare che un’istituzione dell’Unione, al fine di valutare una domanda di accesso a taluni documenti in suo possesso, può prendere in considerazione diversi motivi di diniego previsti dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 113).
25 In tal senso, occorre ricordare che, in caso di pluralità di motivi, anche se uno dei motivi dell’atto impugnato è viziato da un difetto di motivazione, il vizio di cui trattasi non può condurre all’annullamento di detto atto se l’altro o gli altri motivi forniscono una giustificazione di per sé sufficiente (v., in tal senso, sentenza del 5 marzo 2019, Pethke/EUIPO, T‑169/17, non pubblicata, EU:T:2019:135, punto 93 e giurisprudenza ivi citata).
26 In alcuni casi è però lecito per l’istituzione, organo o organismo dell’Unione interessato fondarsi su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti, posto che considerazioni di ordine generale simili possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti aventi uguale natura (v., in tal senso, sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
27 L’obiettivo di tali presunzioni risiede dunque nella possibilità, per l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione interessato, di ritenere che la divulgazione di alcune categorie di documenti pregiudichi, in linea di principio, l’interesse tutelato dall’eccezione che esso invoca, fondandosi su simili considerazioni generali, senza essere tenuto ad esaminare concretamente e individualmente ciascuno dei documenti richiesti (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).
28 In tal senso, dalla giurisprudenza emerge che una decisione che nega la divulgazione di un documento per il motivo che il documento in parola è coperto da una presunzione generale di riservatezza è adeguatamente motivata quando la motivazione di tale decisione consente al suo destinatario di comprendere, da un lato, che l’istituzione interessata deduce la riservatezza di cui beneficia il documento di cui trattasi per negarne la divulgazione e, dall’altro, che si tratta di un documento coperto da detta presunzione generale di riservatezza [v., in tal senso, sentenze del 19 dicembre 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punto 55, e del 21 ottobre 2020, BCE/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:845, punto 62].
29 È alla luce dei principi e della giurisprudenza ricordati ai precedenti punti da 21 a 28 che occorre esaminare il presente motivo di ricorso.
30 Nel caso di specie, il motivo principale della decisione impugnata è fondato sulla presunzione generale di riservatezza in cui rientrano i documenti relativi alle indagini dell’OLAF, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Dalla decisione impugnata risulta infatti che l’OLAF ha ritenuto che i documenti richiesti rientrassero nell’eccezione prevista da detta disposizione, ai sensi della quale le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. L’OLAF ha altresì ritenuto, in via complementare, che i documenti richiesti rientrassero nell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale, disciplinata dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 e, in parte, nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del medesimo regolamento, in forza del quale l’accesso è rifiutato nel caso in cui la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo.
Sulla motivazione della decisione impugnata nella parte in cui è fondata sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile
31 Per quanto riguarda l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, tale disposizione prevede che le istituzioni rifiutino l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile.
32 Al riguardo, dalla giurisprudenza risulta che l’OLAF è legittimato a invocare la presunzione generale di pregiudizio agli obiettivi delle attività di indagine, ispettive e di revisione contabile per negare la divulgazione di documenti relativi a un’indagine qualora essa sia in corso o si sia appena conclusa e se, in quest’ultimo caso, le autorità competenti non abbiano ancora deciso, entro un termine ragionevole, il seguito da dare alla sua relazione di indagine (v. sentenza del 1° settembre 2021, Homoki/Commissione, T‑517/19, non pubblicata, EU:T:2021:529, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
33 I diversi atti di indagine o di ispezione possono infatti continuare a beneficiare dell’eccezione fondata sulla tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile finché proseguono le attività di indagine o ispettive, anche se l’indagine o l’ispezione particolare che ha dato luogo alla relazione cui si chiede l’accesso è terminata (v. sentenza del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, punto 110 e giurisprudenza ivi citata).
34 Tuttavia, ammettere che ai diversi documenti relativi ad attività ispettive, di indagine o di revisione contabile si applica l’eccezione fondata sull’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 finché non sia stabilito il seguito da dare a tali procedimenti equivarrebbe a sottoporre l’accesso a tali documenti ad un evento aleatorio, futuro ed eventualmente lontano, dipendente dalla celerità e dalla diligenza della varie autorità (sentenza del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, punto 111).
35 Una siffatta soluzione si scontrerebbe con l’obiettivo consistente nel garantire l’accesso del pubblico ai documenti relativi ad eventuali irregolarità commesse nella gestione degli interessi finanziari, allo scopo di dare ai cittadini la possibilità di controllare in maniera più effettiva la legittimità dell’esercizio del potere pubblico (v. sentenza del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, punto 112 e giurisprudenza ivi citata).
36 In tal senso, dalla giurisprudenza risulta che la presunzione generale di riservatezza dei documenti relativi alle indagini dell’OLAF è applicabile finché le autorità destinatarie di una relazione finale di indagine dell’OLAF non decidano il seguito da dare alla relazione in questione, manifestando l’intenzione vuoi di adottare atti che arrecano pregiudizio alle persone interessate, vuoi di non adottare atti del genere. Tuttavia, se, alla data in cui l’istituzione investita di una domanda di accesso deve rispondere a tale domanda, dette autorità non hanno manifestato alcuna intenzione, la presunzione generale di riservatezza dei documenti relativi alle indagini dell’OLAF non può superare un termine ragionevole a decorrere dalla data in cui l’OLAF ha trasmesso loro la relazione di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 26 maggio 2016, International Management Group/Commissione, T‑110/15, EU:T:2016:322, punto 35 e giurisprudenza ivi citata, e del 1° settembre 2021, Homoki/Commissione, T‑517/19, non pubblicata, EU:T:2021:529, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
37 È alla luce di tale giurisprudenza che occorre valutare se la decisione impugnata, nella parte in cui è fondata su una presunzione generale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, sia sufficientemente motivata.
38 In particolare, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 28, occorre stabilire se la motivazione della decisione impugnata consentisse alla ricorrente di comprendere, da un lato, che la Commissione deduceva la riservatezza di cui beneficiavano i documenti richiesti per negarne la divulgazione e, dall’altro, che si trattava di documenti coperti da detta presunzione generale di riservatezza.
39 Nel caso di specie, in primo luogo, occorre constatare che la decisione impugnata specifica che l’OLAF ha ritenuto che i documenti richiesti rientrassero nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, a causa di una presunzione generale, riconosciuta dalla giurisprudenza, di non accessibilità ai documenti relativi alle indagini dell’OLAF.
40 La motivazione della decisione impugnata consentiva quindi alla ricorrente di comprendere che, per negare la divulgazione dei documenti richiesti, l’OLAF invocava la presunzione generale di riservatezza di cui possono beneficiare i documenti relativi alle indagini dell’OLAF, in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
41 In secondo luogo, anche se la decisione impugnata precisa che i documenti richiesti fanno parte del fascicolo di indagine dell’OLAF OC/2019/0766, va osservato che, sul piano fattuale, al punto 3 della decisione impugnata, l’OLAF si limita a constatare, da un lato, che detta indagine è stata chiusa nel dicembre 2020 e, dall’altro, che la sua relazione finale è stata trasmessa alla Procura della Repubblica di Venezia e alla Commissione, corredata di raccomandazioni che indicano eventuali azioni di follow-up. Parimenti, al punto 5 della decisione impugnata, si afferma che la raccomandazione finale dell’OLAF è stata trasmessa alle competenti autorità della Commissione e alle autorità giudiziarie nazionali e che, se tali autorità hanno l’intenzione di adottare una sanzione nei confronti di una persona interessata dall’indagine, dovranno darle accesso alla relazione finale dell’OLAF per darle la possibilità di esercitare i suoi diritti della difesa.
42 Tuttavia, anzitutto, occorre constatare che i motivi della decisione impugnata non menzionano il fatto, ricordato al precedente punto 13, che, prima dell’adozione di detta decisione, la Commissione ha inviato, l’11 marzo 2021, una lettera di preinformazione alla ricorrente al fine di recuperare una somma pari a EUR 417 234,68 e l’ha invitata a presentare, se del caso, osservazioni entro un termine di 30 giorni.
43 Orbene, l’avvio da parte della Commissione, dopo la trasmissione della relazione dell’OLAF, della procedura di recupero della maggior parte delle somme versate e giudicate inammissibili sulla base della relazione finale del revisore indipendente, nei confronti della ricorrente, può essere considerato come un’azione di follow-up di una delle raccomandazioni della relazione dell’OLAF e, pertanto, come una decisione che segna la chiusura dell’indagine ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 32.
44 Tenuto conto del silenzio della decisione impugnata su tale punto, si può presumere che l’OLAF abbia ritenuto che la lettera di preinformazione inviata alla ricorrente l’11 marzo 2021 non avesse né lo scopo né l’effetto di chiudere l’indagine.
45 Tuttavia, le ragioni di una siffatta interpretazione non risultano dai motivi della decisione impugnata.
46 La Commissione non ha quindi specificato, nella decisione impugnata, se ritenesse che la lettera di preinformazione indirizzata alla ricorrente costituisse un’azione di follow-up della relazione di indagine dell’OLAF e, in caso affermativo, le ragioni per le quali la trasmissione di detta relazione alla Procura della Repubblica di Venezia producesse l’effetto di prorogare la presunzione generale di riservatezza riguardante la relazione di cui trattasi.
47 Poi, secondo l’interpretazione della decisione impugnata menzionata al precedente punto 44, si può presumere che l’OLAF abbia ritenuto che, alla data di adozione della decisione impugnata, le autorità destinatarie della sua relazione finale non avessero ancora deciso, entro un termine ragionevole, il seguito da dare a detta relazione di indagine.
48 Orbene, occorre rilevare che l’OLAF non ha menzionato, nella decisione impugnata, la data precisa di trasmissione della sua relazione finale alla Commissione e alla Procura della Repubblica di Venezia.
49 Certamente, come risulta dal precedente punto 9, la ricorrente è stata informata di tale trasmissione con lettera della Commissione in data 4 dicembre 2020.
50 Tuttavia, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 32, se è vero che i documenti relativi a un’indagine dell’OLAF appena conclusa beneficiano della presunzione generale di riservatezza ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 qualora le autorità competenti non abbiano ancora deciso il seguito da dare alla corrispondente relazione di indagine, ciò avviene a condizione che, alla data di adozione della decisione di diniego di divulgazione di detti documenti, il lasso di tempo trascorso dalla trasmissione della relazione dell’OLAF alle autorità competenti non possa essere considerato irragionevole.
51 Pertanto, nel caso di specie, per indicare alla ricorrente che i documenti richiesti rientravano, alla data di adozione della decisione impugnata, nella presunzione generale di riservatezza di cui possono beneficiare i documenti relativi alle sue indagini, l’OLAF avrebbe dovuto, nei motivi di tale decisione, prendere posizione sulla questione se il lasso di tempo trascorso tra la data di trasmissione della sua relazione alla Commissione e alla Procura della Repubblica di Venezia e la data di adozione della decisione impugnata dovesse essere considerato ragionevole.
52 Inoltre, anche se è possibile presumere che l’OLAF abbia ritenuto che, nel caso di specie, il lasso di tempo trascorso dalla trasmissione della sua relazione finale alla Commissione e alla Procura della Repubblica di Venezia non fosse irragionevole, le ragioni di una siffatta interpretazione non risultano dai motivi della decisione impugnata.
53 Va quindi constatato che, in assenza delle informazioni menzionate ai precedenti punti da 41 a 52, la ricorrente non era in grado, alla lettura della decisione impugnata, di comprendere le ragioni per le quali l’OLAF, alla data di adozione della decisione impugnata, riteneva che i documenti richiesti fossero coperti dalla presunzione generale di riservatezza di cui possono beneficiare i documenti relativi alle sue indagini.
54 In terzo luogo, in considerazione del carattere lacunoso degli elementi di motivazione contenuti nella decisione impugnata, quest’ultima non consente al Tribunale di valutare la fondatezza del secondo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 né, pertanto, di esercitare il suo sindacato di legittimità, in quanto tale disposizione costituisce il fondamento del motivo determinante della decisione impugnata.
55 Con il secondo motivo dell’atto introduttivo del ricorso, la ricorrente ha infatti affermato che l’OLAF non aveva dimostrato l’esistenza di una presunzione di riservatezza dei documenti richiesti sulla base dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e che avrebbe dovuto concederle l’accesso ai documenti richiesti, tenuto conto dell’intenzione della Commissione, manifestata dalla lettera di preinformazione dell’11 marzo 2021, di procedere al recupero della somma di EUR 417 234,68 in modo asseritamente irregolare.
56 Nel controricorso, la Commissione ha contestato le affermazioni della ricorrente, sostenendo, in particolare, che la presunzione generale di riservatezza riguardante le relazioni finali dell’OLAF era applicabile fintantoché erano in corso azioni di follow-up delle indagini dell’OLAF e che, per quanto riguarda le autorità giudiziarie italiane, esse verosimilmente conducevano, alla data di adozione della decisione impugnata, siffatte azioni di follow-up.
57 Tuttavia, come risulta dai precedenti punti da 41 a 46, dai motivi della decisione impugnata non emerge che l’OLAF, al momento dell’adozione della decisione di cui trattasi, abbia ritenuto che le raccomandazioni della relazione finale di indagine avessero dato luogo ad azioni di follow-up tanto da parte della Commissione quanto da parte della Procura della Repubblica di Venezia. Invero, la decisione impugnata non menziona né la lettera di preinformazione dell’11 marzo 2021 né l’eventuale avvio di un’indagine da parte della Procura della Repubblica di Venezia.
58 A tale riguardo, va ricordato che non esiste né un diritto delle istituzioni dell’Unione di regolarizzare dinanzi al giudice dell’Unione le loro decisioni insufficientemente motivate, né un obbligo di quest’ultimo di tener conto di spiegazioni supplementari fornite solo nel corso del procedimento dall’autore dell’atto in questione per valutare l’osservanza dell’obbligo di motivazione. Un simile stato del diritto rischierebbe infatti di confondere la ripartizione delle competenze tra l’amministrazione e il giudice dell’Unione, di indebolire il controllo di legittimità e di compromettere l’esercizio del diritto di ricorso (sentenza dell’11 giugno 2020, Commissione/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punto 58).
59 Inoltre, anche ammettendo che le spiegazioni supplementari fornite dalla Commissione nel corso del procedimento possano essere considerate non come un’integrazione della motivazione della decisione impugnata, bensì come chiarimenti necessari per comprendere appieno l’analisi sottesa al ragionamento dell’OLAF, alla luce dell’argomentazione della ricorrente, si deve tuttavia constatare che la Commissione non ha né preso posizione sulla questione se la lettera di preinformazione dell’11 marzo 2021 costituisse un’azione di follow-up implicante la chiusura dell’indagine né, in caso affermativo, esposto le ragioni per le quali la mera trasmissione della relazione dell’OLAF alla Procura della Repubblica di Venezia producesse l’effetto di prorogare la presunzione generale di riservatezza. Infine, la Commissione non ha neppure preso posizione, nelle sue memorie, sulla questione se, alla data di adozione della decisione impugnata, fosse trascorso un lasso di tempo ragionevole dalla trasmissione dei documenti richiesti alla Commissione e alla Procura della Repubblica di Venezia.
60 Di conseguenza, il Tribunale non è in grado di valutare se, alla data di adozione della decisione impugnata, l’OLAF potesse legittimamente fondarsi sulla presunzione generale di riservatezza nella quale possono rientrare i documenti relativi alle sue indagini, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
61 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve constatare che la decisione impugnata non è sufficientemente motivata nella parte in cui è fondata sull’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Sulla motivazione della decisione impugnata nella parte in cui è fondata sulla tutela del processo decisionale
62 Per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale, l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 stabilisce che «[l]’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».
63 L’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 stabilisce che «[l]’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».
64 Pertanto, è solo per una parte dei documenti a uso interno, ossia quelli contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice delle deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, che l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 consente di opporre un diniego persino dopo l’adozione della decisione, quando la loro divulgazione lederebbe gravemente il processo decisionale di questa istituzione (v. sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 79 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 15 gennaio 2013, Strack/Commissione, T‑392/07, non pubblicata, EU:T:2013:8, punto 235).
65 Di conseguenza, l’applicazione, da parte di un’istituzione investita di una domanda di accesso a un documento, dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 presuppone che detta istituzione spieghi le ragioni specifiche per le quali essa ritenga che la chiusura del procedimento amministrativo non escluda che il diniego di accesso rimanga giustificato alla luce del rischio di una grave lesione del suo processo decisionale (v., in tal senso, sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 82 e giurisprudenza ivi citata).
66 Nel caso di specie, la decisione impugnata precisa che, nella recente giurisprudenza del Tribunale, quest’ultimo ha riconosciuto una presunzione generale di non accessibilità ai documenti che fanno parte dei fascicoli dell’OLAF e ha ritenuto che rendere accessibili al pubblico, a norma del regolamento n. 1049/2001, documenti riguardanti le indagini dell’OLAF potesse compromettere gravemente gli obiettivi delle attività di indagine, nonché il processo decisionale della Commissione.
67 Dunque, secondo i motivi della decisione impugnata, la divulgazione dei documenti richiesti pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’OLAF, dato che comprometterebbe gravemente la piena indipendenza delle sue future indagini e i relativi obiettivi, rivelando la sua strategia e i suoi metodi di lavoro.
68 A tale riguardo, da un lato, occorre rilevare che la motivazione della decisione impugnata non individua la decisione della Commissione che consente di ritenere che il procedimento amministrativo al quale si riferiscono i documenti richiesti fosse concluso.
69 In particolare, la decisione impugnata non precisa se la decisione che conclude il processo di elaborazione dei documenti richiesti corrisponda alla lettera del 4 dicembre 2020, con la quale l’OLAF ha informato la ricorrente della trasmissione di detti documenti alla Procura della Repubblica di Venezia e alla DG della Cooperazione internazionale e dello sviluppo della Commissione, o all’adozione da parte della Commissione di una delle azioni di follow-up raccomandate nella relazione finale dell’OLAF, quali l’avvio della procedura di recupero della somma di EUR 504 434,68 o l’inserimento della ricorrente nella banca dati dell’EDES.
70 Dall’altro lato, occorre constatare che i motivi della decisione impugnata riprodotti ai precedenti punti 66 e 67 non sono affatto suffragati da elementi circostanziati, rispetto al contenuto concreto dei documenti richiesti, che consentano di comprendere le ragioni per le quali la loro divulgazione avrebbe potuto pregiudicare gravemente il processo decisionale della Commissione.
71 Infine, si può ritenere che la Commissione abbia inteso invocare l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 quale conseguenza della presunzione generale di riservatezza risultante dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di detto regolamento, nella quale possono rientrare i documenti connessi ai procedimenti di indagine dell’OLAF.
72 Tuttavia, in un’ipotesi del genere, si dovrebbe constatare che, poiché la decisione impugnata non è sufficientemente motivata nella parte in cui è fondata sull’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, come risulta dal precedente punto 61, essa non lo sarebbe neppure, di conseguenza, nella parte in cui è fondata sull’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del medesimo regolamento.
73 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve constatare che la decisione impugnata non è sufficientemente motivata nella parte in cui è fondata sull’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
Sulla motivazione della decisione impugnata nella parte in cui è fondata sulla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo
74 Per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, dalla decisione impugnata emerge che tale motivo ha carattere accessorio e circoscritto rispetto al motivo principale contenuto in detta decisione e fondato sulla presunzione generale di riservatezza nella quale possono rientrare i documenti relativi alle indagini dell’OLAF. Pertanto, sebbene tale motivo giustifichi la posizione dell’OLAF secondo cui i documenti richiesti non potevano costituire oggetto di divulgazione integrale, esso non consente di valutare la ragione per cui l’OLAF ha rifiutato un accesso parziale ai documenti di cui trattasi.
75 Di conseguenza, il motivo della decisione impugnata fondato sull’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, non è sufficiente, di per sé, a fondare il diniego di accesso ai documenti richiesti.
76 Dalle considerazioni che precedono risulta che nessuno dei motivi contenuti nella decisione impugnata fornisce una giustificazione sufficiente tale da impedire l’annullamento di detta decisione, cosicché occorre accogliere il presente motivo di ricorso, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi di ricorso dedotti dalla ricorrente.
Sulle conclusioni dirette a che la Commissione produca i documenti richiesti
77 La ricorrente chiede al Tribunale di ordinare alla Commissione, in applicazione dell’articolo 91, lettera c), e dell’articolo 104 del regolamento di procedura del Tribunale, la produzione della relazione finale dell’OLAF per verificare, in particolare, se l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 giustificasse il diniego, anche parziale, di accesso ai documenti richiesti.
78 A tale riguardo, l’articolo 91, lettera c), del regolamento di procedura dispone che i mezzi istruttori comprendono, in particolare, la richiesta di produzione di documenti il cui accesso sia stato negato da un’istituzione nell’ambito di un ricorso vertente sulla legittimità di tale diniego.
79 Inoltre, l’articolo 104 del regolamento di procedura precisa che, quando, in seguito a un mezzo istruttorio di cui all’articolo 91, lettera c), del medesimo regolamento, un documento al quale un’istituzione ha negato l’accesso è stato prodotto dinanzi al Tribunale nell’ambito di un ricorso relativo alla legittimità di tale diniego, tale documento non è comunicato alle altre parti.
80 Va altresì ricordato che il Tribunale è il solo giudice dell’eventuale necessità di integrare gli elementi di informazione di cui dispone nelle cause di cui è investito (v. sentenza del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punto 77 e giurisprudenza ivi citata) e che spetta ad esso valutare la pertinenza di una domanda di mezzi istruttori rispetto all’oggetto della controversia e alla necessità di procedere alla stessa [v., in tal senso, sentenza del 3 luglio 2019, PT/BEI, T‑573/16, EU:T:2019:481, punto 111 (non pubblicato) e giurisprudenza ivi citata].
81 È vero che, quando la parte ricorrente mette in discussione la legittimità di una decisione che le nega l’accesso a un documento in applicazione di una delle eccezioni previste all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, deducendo che l’eccezione invocata dall’istituzione interessata non era applicabile al documento richiesto, il Tribunale è tenuto, in linea di principio, a ordinare la produzione di tale documento e a esaminarlo, nel rispetto della tutela giurisdizionale di detta parte. Infatti, il Tribunale non sarebbe in grado, senza aver esso stesso consultato detto documento, di valutare in concreto se il suo accesso potesse validamente essere rifiutato da detta istituzione sulla base dell’eccezione dedotta e, di conseguenza, di valutare la legittimità di una decisione che nega l’accesso a detto documento (v., in tal senso, sentenza del 28 novembre 2013, Jurašinović/Consiglio, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
82 Tuttavia, nel caso di specie, dall’argomentazione esposta dalla ricorrente risulta che la domanda di mezzi istruttori dovrebbe essere ordinata dal Tribunale al fine di verificare se l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 giustificasse il diniego, anche parziale, di accesso ai documenti richiesti, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001.
83 A norma dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate.
84 Orbene, dalla giurisprudenza risulta che, quando a determinate categorie di documenti si applicano presunzioni generali di riservatezza, i documenti coperti da queste ultime sfuggono all’obbligo di divulgazione, integrale o parziale, del loro contenuto (v., in tal senso, sentenze del 13 marzo 2019, AlzChem/Commissione, C‑666/17 P, non pubblicata, EU:C:2019:196, punto 70 e giurisprudenza ivi citata, e del 26 aprile 2016, Strack/Commissione, T‑221/08, EU:T:2016:242, punto 168 e giurisprudenza ivi citata).
85 Pertanto, è solo nell’ipotesi in cui la ricorrente avesse dimostrato la fondatezza del secondo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, che il Tribunale dovrebbe risolvere la questione se l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento giustificasse il diniego, anche parziale, di accesso ai documenti richiesti.
86 Orbene, come risulta dal precedente punto 60, tenuto conto dell’insufficienza di motivazione che vizia la decisione impugnata, il Tribunale non è in grado di valutare se l’OLAF fosse o meno legittimato ad opporre la presunzione generale di riservatezza ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
87 Di conseguenza, poiché il Tribunale non può risolvere la questione se l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 giustificasse il diniego, anche parziale, di accesso ai documenti richiesti, la pronuncia del mezzo istruttorio richiesto dalla ricorrente avrebbe carattere superfluo e le presenti conclusioni non possono che essere respinte.
Sulle spese
88 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
89 Poiché la Commissione è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alla domanda della ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione del 26 aprile 2021, con cui l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha negato a Eurecna SpA l’accesso alla sua relazione finale, e relativi allegati, redatta all’esito dell’indagine OC/2019/0766/B4, è annullata.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) La Commissione europea è condannata alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 luglio 2023.
Il cancelliere | | Il presidente |
V. Di Bucci | | S. Papasavvas |