MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 27. veljače 2020.(1)
Predmet C‑18/19
WM
protiv
Stadt Frankfurt am Main
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Direktiva 2008/115/EZ – Zajednički standardi i postupci država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Članak 16. stavak 1. – Zadržavanje s ciljem udaljavanja – Zadržavanje u redovnom zatvoru – Državljanin treće zemlje koji predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak ili javnu sigurnost – Načela učinkovitosti i proporcionalnosti – Minimalna jamstva – Mogućnost zadržavanja u redovnom zatvoru s osobama koje su u istražnom zatvoru – Članak 15. – Sudsko ispitivanje – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 1. do 4., 6. i 47.”
1. U kojim se uvjetima može priznati da državljanin treće zemlje koji čeka udaljavanje može biti istodobno zakonito pritvoren i fizički zadržan? Konkretnije, može li se takav državljanin zadržati u redovnom zatvoru, a ne u posebnoj ustanovi iz članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom(2), uz obrazloženje da predstavlja ozbiljnu opasnost za tjelesni integritet i život trećih osoba ili važna pravna dobra unutarnje sigurnosti?
2. To su, u biti, pitanja koja se postavljaju u predmetu C‑18/19.
3. Stoga se od Suda traži da još jednom pojasni uvjete u kojima su države članice dužne osigurati zadržavanje državljana trećih zemalja koji čekaju udaljavanje u skladu s Direktivom 2008/115.
4. Ovaj je predmet osjetljiv jer se njime miješaju pitanje rješavanja nezakonite imigracije i pitanje razumijevanja situacije pojedinaca koji se smatraju opasnima.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Člankom 1. Direktive 2008/115, naslovljenim „Predmet”, predviđa se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Zajednice kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.”
6. Člankom 15. Direktive 2008/115, naslovljenim „Zadržavanje”, određuje se:
„1. Ako u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, države članice mogu samo zadržati državljanina treće zemlje u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja kako bi pripremile povratak i/ili provele postupak vraćanja, posebno kada:
(a) postoji opasnost od bijega; ili
(b) konkretni državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje.
Svako zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.
2. Zadržavanje određuje upravno ili sudsko tijelo.
Zadržavanje se određuje u pisanom obliku navodeći stvarne i pravne razloge.
Kada zadržavanje određuju upravna tijela, države članice:
(a) osiguravaju da se odredi brzo sudsko ispitivanje i donošenje odluke o zakonitosti zadržavanja, u najkraćem mogućem roku od početka zadržavanja;
(b) ili priznaju državljaninu treće zemlje pravo da pokrene postupak u kojem će se odlučivati o zakonitosti zadržavanja brzim sudskim ispitivanjem koji će se provesti u najkraćem mogućem roku od pokretanja postupka. U tom slučaju države članice bez odgode obavješćuju konkretnog državljanina treće zemlje o mogućnosti pokretanja takvog postupka.
Konkretni državljanin treće zemlje pušta se bez odgode ako zadržavanje nije zakonito.
3. U svakom slučaju, zadržavanje se preispituje u razumnim vremenskim razmacima bilo na zahtjev konkretnog državljanina treće zemlje ili po službenoj dužnosti. U slučaju da je produženo vrijeme zadržavanja, preispitivanje nadzire sudsko tijelo.
4. Ako iz pravnih ili drugih razloga više ne postoji mogućnost za udaljavanje ili ne postoje uvjeti iz stavka 1., zadržavanje više nije opravdano te se konkretna osoba bez odgode pušta.
5. Zadržavanje traje dok se ispune [dok su ispunjeni] uvjeti iz stavka 1. te [onoliko dugo koliko] je potrebno [da se] osigur[a] uspješno udaljavanje. Svaka država članica utvrđuje vrijeme zadržavanja, a koje ne smije prelaziti šest mjeseci.
6. Države članice ne smiju produžavati vrijeme iz stavka 5., osim za određeno vrijeme koje ne prelazi daljnjih dvanaest mjeseci u skladu s nacionalnim pravom u slučajevima kada je vjerojatno da će usprkos svim njihovim opravdanim naporima akcija udaljavanja trajati dulje zbog:
(a) nedostatka suradnje konkretnog državljanina treće zemlje; ili
(b) kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja.”
7. U članku 16. Direktive 2008/115, naslovljenom „Uvjeti za zadržavanje”, navodi se:
„1. Zadržavanje se u pravilu provodi u posebnim ustanovama za zadržavanje. Kada država članica ne može osigurati smještaj u posebnoj ustanovi za zadržavanje te je smještaj prisiljena organizirati u redovnom zatvoru, državljani trećih zemalja koji su zadržani, odvajaju se od redovnih zatvorenika.
2. Zadržani državljani trećih zemalja mogu na zahtjev [pravodobno] kontaktirati zakonske zastupnike, članove obitelji i nadležna konzularna tijela.
3. Posebna se pažnja posvećuje slučajevima s ranjivim osobama. Osiguravaju se hitna zdravstvena zaštita i osnovno liječenje.
4. Mjerodavne i nadležne nacionalne, međunarodne i nevladine organizacije i tijela imaju mogućnost posjećivati ustanove za zadržavanje iz stavka 1. u onoj mjeri u kojoj se koriste za zadržavanje državljana trećih zemalja u skladu s ovim poglavljem. Za takve se posjete može zahtijevati odobrenje.
5. Državljanima trećih zemalja koji su zadržani sustavno se daju informacije koje objašnjavaju pravila koja vrijede u tim institucijama i koja utvrđuju njihova prava i obveze. Te informacije uključuju i informacije o njihovim ovlaštenjima prema nacionalnom pravu na kontaktiranje organizacija i tijela iz stavka 4.”
8. Članak 18. Direktive, naslovljen „Hitni slučajevi”, glasi kako slijedi:
„1. U slučajevima kada iznimno velik broj državljana trećih zemalja koji se vraća predstavlja nepredviđeno veliki teret za mogućnosti institucija za zadržavanje države članice ili za njezino upravno ili pravosudno osoblje, ta država članica može, sve dok takvo izvanredno stanje traje, […] poduzeti hitne mjere u pogledu uvjeta zadržavanja koje odstupaju od onih iz članka 16. stavka 1. i članka 17. stavka 2.
2. Kada država članica poduzima takve izvanredne mjere, o tome obavješćuje Komisiju. Također obavješćuje Komisiju čim razlozi za primjenu tih izvanrednih mjera prestanu postojati.
3. Ništa iz ovog članka ne tumači se na način da države članice smiju odstupati od svojih općih obveza da poduzimaju odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje svojih obveza prema ovoj Direktivi.”
B. Njemačko pravo
9. U članku 62.a Gesetza über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom području), u verziji od 25. veljače 2008. (BGBl. I, str. 162.), kako je izmijenjen Gesetzom zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (Zakon o boljoj provedbi obveze napuštanja državnog područja) od 20. srpnja 2017. (BGBI. I, str. 2780., u daljnjem tekstu: AufenthG) određuje se:
„1. Zadržavanje s ciljem udaljavanja provodi se u pravilu u posebnim ustanovama za zadržavanje. Ako savezna zemlja nema posebnu ustanovu za zadržavanje ili stranac predstavlja značajnu opasnost za tjelesni integritet i život trećih osoba ili važna pravna dobra unutarnje sigurnosti, zadržavanje se može provesti u drugim zatvorskim ustanovama te savezne zemlje; u tom slučaju zadržane osobe koje čekaju udaljavanje odvajaju se od ostalih zatvorenika […].
2. Zadržanim osobama koje čekaju udaljavanje dopušteno je kontaktirati s pravnim zastupnicima, članovima obitelji, nadležnim konzularnim tijelima i humanitarnim i dobrotvornim organizacijama koje djeluju u relevantnom području.
[…]
4. Zaposlenicima humanitarnih i dobrotvornih organizacija koje djeluju u relevantnom području na zahtjev se dopušta posjet zadržanim osobama koje čekaju udaljavanje.
5. Zadržane osobe koje čekaju udaljavanje mora se obavijestiti o njihovim pravima i obvezama te o pravilima koja se primjenjuju u ustanovi.”
II. Glavni postupak i prethodno pitanje
10. WM, rođen 1980., tuniski je državljanin koji boravi u Njemačkoj. Odlukom od 1. kolovoza 2017. nadležno ministarstvo savezne zemlje Hessen (Njemačka) naložilo je njegovo udaljavanje u Tunis, na temelju članka 58.a stavka 1. AufenthG‑a(3), uz obrazloženje da predstavlja posebnu opasnost za nacionalnu sigurnost.
11. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, navedeno je ministarstvo tim nalogom ocijenilo da WM predstavlja takvu opasnost osobito s obzirom na njegovu osobnost, ponašanje, radikalno islamistički stav, njegovu kvalifikaciju kao krijumčara ljudi i regrutera za Islamsku državu koju su utvrdile sigurnosne službe, kao i njegovu aktivnost za istu organizaciju u Siriji.
12. WM je Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Njemačka) podnio tužbu protiv odluke od 1. kolovoza 2017. te je istom sudu podnio zahtjev za privremenu pravnu zaštitu kojim nastoji obustaviti njezino izvršenje. Odlukom od 19. rujna 2017. navedeni je sud odbio zahtjev za pravnu zaštitu uz obrazloženje da postoji dovoljna vjerojatnost da će WM počiniti teroristički napad u Njemačkoj.
13. Odlukom od 18. kolovoza 2017., Amtsgericht (Općinski sud, Njemačka) naložio je, na zahtjev nadležnog tijela za strance, da se WM zadrži u redovnom zatvoru s ciljem udaljavanja do 23. listopada 2017., u skladu s člankom 62.a stavkom 1. AufenthG‑a(4).
14. WM je podnio žalbu protiv te odluke Landgerichtu (Zemaljski sud, Njemačka), koji ju je odbio odlukom od 24. kolovoza 2017. WM je protiv potonje odluke podnio žalbu u kasacijskom postupku sudu koji je uputio zahtjev kako bi se utvrdila nezakonitost njegova zadržavanja u razdoblju od 18. kolovoza do 23. listopada 2017.
15. Zadržavanje s ciljem udaljavanja zatim je produljeno nekoliko puta. Postupci povodom tužbi koje su podnesene protiv tih produljenja i dalje su u tijeku pred Bundesgerichtshofom (Savezni vrhovni sud, Njemačka).
16. WM je 9. svibnja 2018. udaljen u Tunis.
17. U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev pita dopušta li se člankom 16. stavkom 1. Direktive 2008/115 državi članici da državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom, koji predstavljaju ozbiljnu opasnost za tjelesni integritet i život trećih osoba ili nacionalnu sigurnost, zadrži s ciljem udaljavanja u redovnom zatvoru, odvojeno od redovnih zatvorenika.
18. U tim je okolnostima Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 16. stavku 1. Direktive 2008/115 nacionalni propis prema kojem se zadržavanje s ciljem udaljavanja može provesti u redovnom zatvoru ako stranac predstavlja ozbiljnu opasnost za tjelesni integritet i život trećih osoba ili važna pravna dobra unutarnje sigurnosti, pri čemu se zadržana osoba koja čeka udaljavanje i u tom slučaju mora odvojiti od redovnih zatvorenika?(5)”
III. Postupak pred Sudom
19. Odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku od 22. studenoga 2018. tajništvo Suda zaprimilo je 11. siječnja 2019.
20. Pisana očitovanja podnijeli su WM, njemačka i švedska vlada te Europska komisija u određenom roku u skladu s člankom 23. Statuta Suda Europske unije.
IV. Analiza
A. Postojanje glavnog postupka
21. Iz teksta i strukture članka 267. UFEU‑a proizlazi da prethodni postupak podrazumijeva da se pred nacionalnim sudovima uistinu vodi sudski postupak, u okviru kojeg se od njih traži da donesu odluku u kojoj se može uzeti u obzir presuda Suda donesena u prethodnom postupku. Stoga Sud po službenoj dužnosti treba provjeriti postoji li glavni postupak(6).
22. U ovom slučaju, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je, nakon što je odlukom Landgerichta (Zemaljski sud) od 24. kolovoza 2017. odbijena njegova žalba protiv odluke kojom ga se zadržava u redovnom zatvoru, WM protiv potonje odluke podnio žalbu u kasacijskom postupku sudu koji je uputio zahtjev kako bi se utvrdila nezakonitost njegova zadržavanja. Prema mišljenju njemačke vlade(7), WM tvrdi da je nalog za zadržavanje nezakonit jer se članak 62.a AufenthG‑a protivi članku 16. stavku 1. Direktive 2008/115.
23. Nije sporno da je WM 9. svibnja 2018. udaljen u Tunis, prije nego što je 22. studenoga 2018. podnesen zahtjev za prethodnu odluku.
24. U točki 8. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud) pojašnjava da se, u skladu s člankom 70. stavkom 3. prvom rečenicom točkom 3. Gesetza über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (Zakon o postupku u obiteljskim stvarima i o dobrovoljnoj sudskoj nadležnosti, u daljnjem tekstu: FamFG), žalba može prihvatiti u skladu s člankom 62. FamFG‑a te da je također dopuštena (članak 71. FamFG‑a), uzimajući u obzir da njezina osnovanost u biti ovisi o odgovoru Suda na prethodno pitanje.
25. Valja podsjetiti da nije na Sudu da u okviru prethodnog postupka odlučuje o tumačenju nacionalnih odredbi(8). Slijedom toga, s obzirom na navode suda koji je uputio zahtjev valja zaključiti da je glavni postupak još uvijek u tijeku pred tim sudom i da je odgovor Suda na postavljeno pitanje i dalje koristan za rješavanje tog spora. Stoga valja odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku(9).
B. Primjenjivost članka 16. Direktive 2008/115
26. Švedska vlada najprije smatra da članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 nije primjenjiv na situaciju kao što je ona u glavnom postupku. U tom pogledu naglašava da, na temelju članka 72. UFEU‑a prema kojem zajednička imigracijska politika Europske unije ne utječe na izvršavanje odgovornosti koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti, navedene države ostaju nadležne za poduzimanje učinkovitih mjera sigurnosti u kontekstu zadržavanja s ciljem udaljavanja državljanina treće zemlje koji nemaju zakonit boravak.
27. U ovom slučaju, švedska vlada smatra da je nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku potreban kako bi se očuvao javni poredak i zaštitila unutarnja sigurnost Savezne Republike Njemačke u smislu članka 72. UFEU‑a.
28. Ta argumentacija, koju ne podupire njemačka vlada i koju osporava Komisija, ne može se prihvatiti jer je nacionalna odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku, prema mojem mišljenju, obuhvaćena područjem primjene Direktive 2008/115.
29. Opseg područja primjene Direktive 2008/115 treba ocijeniti s obzirom na opću strukturu te direktive koja je donesena, među ostalim, na temelju članka 63. prvog stavka točke 3. podtočke (b) UEZ‑a, koji je preuzet u članku 79. stavku 2. točki (c) UFEU‑a, koji se nalazi u trećem dijelu glavi V. UFEU‑a, koja se odnosi na „područje slobode, sigurnosti i pravde”(10).
30. Kao što proizlazi iz naslova i članka 1. Direktive 2008/115, njome se utvrđuju „zajednički standardi i postupci” koje treba primijeniti svaka država članica na vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak. Iz prethodno navedenog izraza, ali i iz opće strukture te direktive, proizlazi da države članice mogu odstupiti od navedenih standarda i postupaka samo u uvjetima predviđenim tom direktivom, osobito uvjetima utvrđenim u njezinu članku 2.(11).
31. U članku 2. stavku 1. Direktive 2008/115, kojim se utvrđuje njezino područje primjene, određuje se da se ona primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice. Pojam „nezakonit boravak” definiran je u članku 3. točki 2. te direktive kao „nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici”. Iz te definicije proizlazi da svaki državljanin treće zemlje koji je nazočan na području države članice i koji ne ispunjava uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici zbog same te činjenice u njoj nezakonito boravi, pri čemu za taj boravak nisu propisani uvjeti najkraćeg trajanja ili namjere ostanka na tom području(12).
32. Na temelju članka 2. stavka 2. Direktive 2008/115 države članice imaju mogućnost ne primijeniti tu direktivu u jasno i taksativno navedenim slučajevima, odnosno:
– na državljane trećih zemalja kojima je odbijen ulazak u skladu s člankom 13. Zakonika o schengenskim granicama ili koji su uhićeni ili zadržani od strane nadležnih tijela zbog nezakonitog prelaska vanjske granice države članice i koji potom nisu dobili dozvolu ili im nije priznato pravo boravka u toj državi članici,
– na državljane trećih zemalja koji se moraju u skladu s nacionalnim pravom vratiti radi kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije ili je u pogledu njih pokrenut postupak izručenja.
33. Nijedan element spisa podnesenog Sudu ne upućuje na to da situacija tužitelja u glavnom postupku obuhvaća jedno ili drugo prethodno navedeno odstupanje.
34. U očitovanjima tužitelja u glavnom postupku i u odgovoru njemačke vlade na zahtjev za pružanje informacija koji joj je upućen, navodi se postupak u svrhu izručenja u Tunis uz zadržavanje, koji je zaključen u studenom 2016. odlukom državnog odvjetništva u Frankfurtu na Majni (Njemačka). K tomu, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi se da je Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud) u siječnju 2017. poništio uhidbeni nalog u pogledu zainteresirane osobe koju se sumnjiči da podržava stranu terorističku organizaciju, kao i da je zatim ukinut istražni zatvor tužitelju u glavnom postupku, uzimajući u obzir da je predmetna odluka o poništenju donesena 17. kolovoza 2017. Stoga zainteresiranoj osobi nije izrečena nikakva kaznena sankcija.
35. Iako je točno da se na temelju odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne može utvrditi je li tužitelj u glavnom postupku najprije zakonito boravio u Njemačkoj, nije sporno da je nadležno ministarstvo savezne zemlje Hessen odlukom od 1. kolovoza 2017. naložilo njegovo udaljavanje u Tunis na temelju članka 58.a stavka 1. AufenthG‑a, uzimajući u obzir da je ta odluka o vraćanju u smislu Direktive 2008/115 a priori upravna odluka donesena na temelju nezakonitog boravka dotične osobe, a ne kaznena sankcija ili posljedica takve sankcije.
36. Eventualno pravo zainteresirane osobe na boravak stoga je prestalo od donošenja te odluke, nakon čega je 18. kolovoza 2017. donesena odluka o zadržavanju u redovnom zatvoru na temelju nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, odnosno članku 62.a stavku 1. AufenthG‑a čiji je cilj prenijeti članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 u njemački pravni poredak.
37. Stoga je situacija tužitelja u glavnom postupku obuhvaćena područjem primjene Direktive 2008/115 i konkretnije njezina članka 16. stavka 1., kojim se predviđa da se zadržavanje primarno izvršava u posebnoj ustanovi.
38. Činjenica da švedska vlada samo upućuje na članak 72. UFEU‑a nije dovoljna da se u ovom slučaju izuzme iz primjene Direktiva 2008/115, čak i ako se u nacionalnom propisu o kojem je riječ u glavnom postupku u biti upućuje na pojam posebne opasnosti za nacionalnu sigurnost.
39. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, iako je na državama članicama da donesu vlastite mjere za osiguravanje svoje unutarnje i vanjske sigurnosti, iz toga ipak ne proizlazi da se na takve mjere uopće ne primjenjuje pravo Unije(13).
40. Pitanje zaštite javnog poretka, javne sigurnosti i nacionalne sigurnosti izričito se uzima u obzir u članku 6. stavku 2., članku 7. stavku 4., članku 11. stavcima 2. i 3. i članku 12. stavku 1. Direktive 2008/115(14) a da pritom ipak ne predstavlja razlog za njezino izuzimanje iz primjene. Te odredbe tako odražavaju volju zakonodavca Unije da se uzme u obzir zadržavanje ovlasti država članica u području nezakonite imigracije i nezakonitog boravka utvrđeno u članku 72. UFEU‑a, uzimajući u obzir da situacija u cjelini odražava „supostojanje”(15) nadležnosti Unije i država članica u tom području.
41. Članak 72. UFEU‑a ne može se tumačiti, kao što to predlaže švedska vlada, na način da državama članicama daje mogućnost da jednostavno izuzmu iz primjene Direktivu 2008/115 i konkretnije njezin članak 16., što može ugroziti obvezujuću prirodu i ujednačenu primjenu prava Unije(16).
42. Tu odredbu primarnog prava treba uzeti u obzir, s jedne strane, prilikom donošenja akata Unije na temelju glave V. UFEU‑a koja se odnosi na „prostor slobode, sigurnosti i pravde”, uzimajući u obzir da, ako je zakonodavac Unije povrijedi, to može, ovisno o slučaju, dovesti do toga da se na temelju te odredbe utvrdi nevaljanost takvog akta i, s druge strane, prilikom tumačenja navedenih akata, kao što će biti jasno kasnije u tekstu u pogledu članka 16. Direktive 2008/115.
43. Konačno, valja podsjetiti da, unatoč činjenici da ni članak 63. prvi stavak točka 3. podtočka (b) UEZ‑a, koji je preuzet u članku 79. stavku 2. točki (c) UFEU‑a, ni Direktiva 2008/115, koja je donesena osobito na temelju te odredbe UEZ‑a, ne isključuju kaznenu nadležnost država članica u području nezakonite imigracije i nezakonitog boravka, te države trebaju urediti svoje zakonodavstvo u tom području na način da osiguraju da se poštuje pravo Unije. Konkretno, navedene države ne mogu primijeniti propise, čak ni one kaznenog prava, koji bi mogli ugroziti ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići Direktivom i time je lišiti korisnog učinka(17).
44. Dužnost država članica, koja proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, odnosi se na to da se poduzmu sve odgovarajuće mjere kako bi se osiguralo ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Direktive 2008/115 i da se suzdrži od svake mjere koja može ugroziti ostvarivanje njezinih ciljeva. Važno je da se primjenjivim nacionalnim odredbama ne može ugroziti pravilna primjena zajedničkih standarda i postupaka uvedenih navedenom direktivom(18).
45. Slijedom toga, prema mojem mišljenju, valja odbiti argumentaciju švedske vlade koja se temelji na neprimjenjivosti članka 16. Direktive 2008/115 i provjeriti može li predmetni nacionalni propis, kojim se predviđa mogućnost zadržavanja državljanina treće zemlje koji čeka udaljavanje, ugroziti pravilnu primjenu zajedničkih standarda i postupaka uvedenih navedenom direktivom i time ugroziti njezine ciljeve.
C. Tumačenje članka 16. Direktive 2008/115
46. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo tekst te odredbe već i njezin kontekst te cilj propisa kojeg je ta odredba dio(19).
47. Stoga valja utvrditi doslovno, sustavno i teleološko tumačenje članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 s obzirom na sudsku praksu Suda koja se odnosi na taj akt(20).
48. U tom pogledu važno je naglasiti da je prvom rečenicom članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 uspostavljeno načelo prema kojem se zadržavanje s ciljem udaljavanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom provodi u posebnim ustanovama za zadržavanje. Drugom rečenicom te odredbe predviđeno je odstupanje od tog načela, koje valja usko tumačiti(21).
1. Doslovno tumačenje
49. Nije sporno da druga rečenica članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 nije jednako formulirana u svim jezičnim verzijama. Naime, tom je odredbom, u njemačkoj verziji, određeno da „kad država članica nema posebne ustanove za zadržavanje te je smještaj prisiljena organizirati u redovnom zatvoru, državljani trećih zemalja koji su zadržani, odvajaju se od redovnih zatvorenika”. U ostalim jezičnim verzijama, koje su međusobno ujednačene, u navedenoj odredbi ne navodi se nepostojanje posebnih ustanova za zadržavanje, nego okolnost da država članica navedene državljane „ne može” smjestiti u takve ustanove(22), uzimajući u obzir da se u toj odredbi ne pojašnjavaju ni razlozi iz kojih država članica nema takvu mogućnost(23).
50. Međutim, kao što je to Sud odlučio, jedna drukčija jezična verzija ne može prevladati nad ostalim jezičnim verzijama(24) te stoga valja uzeti u obzir opću strukturu teksta u kojem se nalazi predmetna odredba, kao i cilj koji nastoji postići zakonodavac Unije(25). Napominjem samo da, iako na temelju drugih jezičnih verzija, osim verzije na njemačkom jeziku, nacionalna tijela mogu imati širu marginu prosudbe, u njima se ipak utvrđuje stroži pristup odstupanju od načela zadržavanja u posebnoj ustanovi, uzimajući u obzir da se države članice moraju nalaziti u situaciji prisile, što je u ovom slučaju situacija u kojoj nemaju drugi izbor nego provesti zadržavanje u redovnom zatvoru.
51. U svakom slučaju, na temelju doslovnog tumačenja članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 ne može se dati jednoznačan odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev.
2. Sustavno tumačenje
52. Nakon razmatranja mjere zadržavanja s obzirom na opću strukturu Direktive 2008/115, valja konkretnije ispitati odnos članaka 16. i 18. navedene direktive, kao i to što se u tom aktu, ali i u drugim direktivama, upotrebljavaju pojmovi „javni poredak” i „javna sigurnost”.
a) Mjera zadržavanja
53. Valja istaknuti da se na državljanina treće zemlje, kao što je WM, za kojeg se smatra da nezakonito boravi u državi članici te je stoga u skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive 2008/115 obuhvaćen područjem primjene te direktive, trebaju odnositi zajednički standardi i postupci koji se njome predviđaju s ciljem njegova udaljavanja(26).
54. Direktivom 2008/115 detaljno se utvrđuje postupak koji treba primijeniti svaka država članica na vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak te se utvrđuje redoslijed odvijanja različitih sukcesivnih faza koje uključuje taj postupak(27).
55. Redoslijed odvijanja faza postupka vraćanja utvrđenog Direktivom 2008/115 odgovara gradaciji mjera koje treba poduzeti u svrhu izvršenja odluke o vraćanju, koja ide od mjere koja zainteresiranoj osobi ostavlja najviše slobode, odnosno odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak, do mjera koje je najviše ograničavaju, odnosno zadržavanja u posebnoj ustanovi, uzimajući u obzir da poštovanje načela proporcionalnosti treba osigurati tijekom svih tih faza. Čak je i primjena potonje mjere, koja je najstroža mjera ograničavanja slobode koja se dopušta navedenom direktivom u okviru postupka prisilnog udaljavanja, strogo utvrđena u skladu s člancima 15. i 16. navedene direktive, osobito kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava dotičnih državljana trećih zemalja(28).
56. U tom pogledu, mjera oduzimanja slobode treba, u skladu s člankom 15. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2008/115, trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno i trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost. U skladu s navedenim člankom 15. stavcima 3. i 4. takvo se oduzimanje slobode preispituje u razumnim vremenskim razmacima te se završava ako više ne postoji razumna mogućnost za udaljavanje. Člankom 15. stavcima 5. i 6. utvrđuje se najdulje trajanje navedenog oduzimanja slobode od 18 mjeseci, a to je ograničenje obvezno za sve države članice(29).
57. Što se tiče uvjeta za zadržavanje, u člancima 16. i 17. Direktive 2008/115 predviđaju se minimalna jamstva(30). Člankom 16. te direktive zahtijeva se da se dotične osobe primarno smjesti u posebnu ustanovu i, u svakom slučaju, odvojeno od redovnih zatvorenika, da im se pruže informacije o njihovim pravima i dužnostima tijekom zadržavanja te da mogu kontaktirati nadležne nacionalne, međunarodne i nevladine organizacije ili tijela. Člankom 17. navedene direktive predviđa se sustav blažeg posebnog zadržavanja za ranjive osobe, odnosno maloljetnike bez pratnje i obitelji.
58. Stoga je očito da je, iako je osmišljena kao krajnja mjera, oduzimanje slobode državljaninu treće zemlje koji čeka udaljavanje sastavni dio postupka udaljavanja koji je zakonodavac Unije uspostavio u svrhu osiguravanja pravilnog odvijanja postupaka vraćanja predviđenih Direktivom 2008/115 čiji je cilj upravo osigurati učinkovitu politiku vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima, da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva.
59. Isti zakonodavac također je nedvosmisleno predvidio da se oduzimanje slobode može izvršiti u redovnom zatvoru. Tu napomenu, iako je riječ o truizmu, treba razmotriti u okviru ocjene usklađenosti predmetnog nacionalnog propisa s pravom Unije.
60. Osim toga, Sud je naglasio da samo u slučaju da postoji opasnost da izvršenje odluke o vraćanju u obliku udaljavanja, ovisno o ocjeni svake posebne situacije, bude ugroženo ponašanjem zainteresirane osobe države članice mogu tu osobu lišiti slobode na način da je se zadrži(31).
61. Tim se pojašnjenjem nedvojbeno pokazuje da se osobno ponašanje dotičnog migranta uzima u obzir u ocjeni učinkovitosti postupaka vraćanja i konkretnije mogućnost da ga se podvrgne mjeri oduzimanja slobode. Međutim, predmetnim nacionalnim propisom predviđa se mjera prisile koja se nužno temelji na ocjeni pojedinačnih situacija dotičnih državljana trećih zemalja u svrhu utvrđivanja moguće opasnosti koju predstavljaju.
b) Odnos članaka 16. i 18. Direktive 2008/115
62. Iako se u tekstu Direktive 2008/115 navode zasebno i ne slijede jedna za drugom, odredbe članaka 16. i 18. te direktive očito su povezane te ih treba zajedno tumačiti, uzimajući u obzir da se u tekstu drugonavedenog članka navodi da sadržava iznimku od prvonavedenog članka. Stoga, ako se država članica suočava s „hitnim slučajevima”, koji su opisani u članku 18. Direktive 2008/115, ona može odstupiti od načela da se zadržavanje izvrši u posebnoj ustanovi jer nema stvarnu mogućnost da ga provede.
63. Postavlja se pitanje jesu li se u članku 18. Direktive 2008/115 naveli svi mogući razlozi za odstupanje od navedenog načela.
64. Činjenica da su „hitni slučajevi” utvrđeni u članku 18. Direktive 2008/115 jedini razlog za odstupanje od primarnog izvršenja zadržavanja u posebnoj ustanovi koji je zakonodavac Unije izričito predvidio, ne znači nužno da je isključiv. Kao što je to naglasio nezavisni odvjetnik Y. Bot u svojem mišljenju u predmetu Bero i Bouzalmate(32), čini se da tekst Direktive 2008/115 ne omogućuje potvrdan odgovor na prethodno navedeno pitanje.
65. Iako doslovna analiza članka 18. Direktive 2008/115 pokazuje povezanost s člankom 16. stavkom 1. navedene direktive, opseg tog upućivanja prema mojem je mišljenju ograničen na samo jedno navođenje pravila od kojeg se može privremeno odstupiti, odnosno zadržavanje u posebnoj ustanovi za zadržavanje, u slučaju iznenadnog dolaska velikog broja migranata koji predstavlja hitan slučaj. Upućivanjem na članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 nastoji se samo utvrditi jedna od posljedica do kojih dolazi zbog hitnog slučaja, kojoj valja dodati produljenje rokova za sudsko ispitivanje predviđeno u članku 15. stavku 2. trećem podstavku te direktive, i mogućnost da se odstupi od obveze da se obiteljima pruži odvojeni smještaj, navedene u članku 17. stavku 2. navedenog akta(33).
66. Osim toga, ističem da se sadašnji članak 18. Direktive 2008/115 nije nalazio u Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća od 1. rujna 2005. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom(34). Suprotno tomu, taj je prijedlog već sadržavao članak 15. stavak 2., i to gotovo jednakog teksta kao članka 16. stavka 1., odnosno njime se predviđalo moguće odstupanje od načela zadržavanja u posebnoj ustanovi za zadržavanje a da pritom nisu navedeni razlozi za takvo odstupanje. Zakonodavni postupak stoga je doveo do uvođenja članka 18. u Direktivu 2008/115, koje se može analizirati kao volja zakonodavca da formalizira, s jedne strane, poseban razlog za odstupanje koji se odnosi na osjetljivo pitanje za države članice u pogledu velikog priljeva nezakonitih migranata na njihovo državno područje i, s druge strane, posljedice poteškoća nastalih zbog takve situacije u primjeni Direktive 2008/115.
67. Valja utvrditi da je nakon uvođenja članka 18. u Direktivu o vraćanju, članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 ostao neizmijenjen te sadržava tekst opće prirode.
68. Važno je još napomenuti da se u Preporuci Komisije (EU) 2017/2338 od 16. studenoga 2017. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem(35) navodi: „odstupanje predviđeno u članku 16. stavku 1. Direktive [2008/115] može se primijeniti kada nepredvidiva povećanja broja zadržanih osoba zbog nepredvidivih količinskih fluktuacija povezanih s nezakonitim migracijama (koje još nisu dostigle razinu ‚hitnog slučaja’ izričito uređenog člankom 18. Direktive [2008/115]) uzrokuju problem”. Time se jasno predviđa razlog za odstupanje od primarnog izvršavanja zadržavanja u posebnoj ustanovi drukčiji od onog opisanog u članku 18. Direktive 2008/115, koji stoga uopće nije isključiv.
69. Konačno, smatram da, s obzirom na autonomiju članka 18. Direktive 2008/115 i nepostojanje isključive prirode razloga za odstupanje od zadržavanja u posebnoj ustanovi za zadržavanje koji taj članak sadržava, ta odredba ne treba biti obvezujuća referentna točka u pogledu utvrđivanja obilježja situacije na koju se može pozvati država članica kako bi na njoj temeljila izvršavanje zadržavanja u redovnom zatvoru.
c) Pojmovi „javni poredak” i „javna sigurnost”
70. Valja podsjetiti na to da se predmetnim nacionalnim propisom predviđa mogućnost da se u redovnom zatvoru zadrži migrant koji čeka udaljavanje ako predstavlja „ozbiljnu opasnost za tjelesni integritet i život trećih osoba” ili za „važna pravna dobra unutarnje sigurnosti”. Iz te je formulacije jasno, prema mojem mišljenju, da treba uzeti u obzir razloge povezane s javnim poretkom ili javnom sigurnosti.
71. Ta su dva pojma dobro poznata u pravu Unije, uzimajući u obzir da se razlozi javnog poretka ili javne sigurnosti ističu u različitim direktivama kako bi se opravdalo odstupanje od neke temeljne slobode ili temeljnog prava, što ih stoga čini iznimkom javnog poretka ili javne sigurnosti. Sustavni pristup članku 16. stavku 1. Direktive 2008/115 ne podrazumijeva analizu te odredbe ne samo s obzirom na akt u koji je unesena, nego i s obzirom na različite direktive u kojima se upućuje na te pojmove, koje Sud redovno tumači.
72. U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se može smatrati da građanin Unije koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje i određeni članovi njegove obitelji predstavljaju prijetnju javnom poretku samo ako njihovo pojedinačno ponašanje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva dotične države članice. Zatim je pojam „prijetnja javnom poretku” tumačen na isti način u kontekstu više direktiva, uključujući Direktivu 2008/115, koje uređuju situaciju državljana trećih zemalja koji nisu članovi obitelji građanina Unije(36).
73. Kad je riječ o pojmu „javna sigurnost”, iz sudske prakse Suda proizlazi da on obuhvaća unutarnju i vanjsku sigurnost države članice pa stoga na javnu sigurnost mogu utjecati ugrožavanje djelovanja institucija i bitnih javnih službi, ugrožavanje opstanka stanovništva, opasnost od teških poremećaja u vanjskim odnosima ili miroljubivom suživotu naroda kao i ugrožavanje vojnih interesa(37). Sud je također presudio da je pojmom „javna sigurnost” obuhvaćena borba protiv kriminaliteta vezanog za organiziranu trgovinu drogom(38) odnosno protiv terorizma(39). U tom kontekstu, Sud je zahtijevao da se dokaže osobno ponašanje koje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju koja ugrožava unutarnju ili vanjsku sigurnost dotične države članice(40).
74. Međutim, Sud je vrlo nedavno naveo da svako upućivanje zakonodavca Unije na pojam „prijetnja javnom poretku” ne bi trebalo nužno razumjeti kao isključivo upućivanje na pojedinačno ponašanje koje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva dotične države članice. Tako je Sud, što se tiče sličnog pojma „prijetnja javnoj sigurnosti”, u kontekstu Direktive Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva(41), istaknuo da taj pojam treba tumačiti šire od onoga kako ga se tumači u sudskoj praksi o osobama s pravom slobodnog kretanja i da navedeni pojam može osobito obuhvatiti moguće prijetnje javnoj sigurnosti. Kako bi pojasnio doseg pojma „prijetnja javnom poretku” Sud je tako smatrao da valja uzeti u obzir tekst odredbe prava Unije u kojem se upućuje na taj pojam, njezin kontekst te ciljeve koji se nastoje postići zakonodavstvom kojeg je dio(42).
75. S obzirom na prethodno navedeno, smatram da razlozi javnog poretka i javne sigurnosti na koje se upućuje u nacionalnom propisu mogu opravdati odstupanje od zadržavanja navedenog migranta u posebnoj ustanovi za zadržavanje koje je primarno predviđeno u članku 16. stavku 1. Direktive 2008/115, pod uvjetom da ponašanje dotičnog migranta može otkriti postojanje stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva odnosno unutarnju ili vanjsku sigurnost dotične države članice. Činjenica da se pojmovi „javni poredak” i „javna sigurnost” ne navode izričito u tom članku, za razliku od drugih odredbi iste direktive, ne može dovesti u pitanje taj zaključak.
76. Važno je naglasiti da države članice u više pogleda raspolažu marginom prosudbe za provedbu odredbi Direktive 2008/115 uzimajući u obzir posebnosti nacionalnog prava(43). K tomu, kao što se to prethodno pojasnilo, članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti s obzirom na članak 72. UFEU‑a kojim se predviđa zadržavanje ovlasti država članica u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti. Slijedom toga, činjenica da se pojmovi „javni poredak” i „javna sigurnost” ne navode izričito u članku 16. stavku 1. Direktive 2008/115 ne znači da, prilikom utvrđivanja uvjeta za odstupanje od zadržavanja migranta, koji čeka udaljavanje, u posebnoj ustanovi za zadržavanje, država članica ne može uzeti u obzir razmatranja koja se odnose na temeljni interes društva odnosno na unutarnju ili vanjsku sigurnost.
77. Što se tiče konteksta, valja podsjetiti da se pitanje zaštite javnog poretka, javne sigurnosti i nacionalne sigurnosti izričito uzima u obzir u članku 6. stavku 2., članku 7. stavku 4., članku 11. stavcima 2. i 3. i članku 12. stavku 1. Direktive 2008/115 a da pritom ti pojmovi nisu definirani u tom aktu. Sud je odlučio da pojam „opasnost za javni poredak”, kako je predviđen u članku 7. stavku 4. navedene direktive, u svakom slučaju pretpostavlja, osim narušavanja društvenog poretka koje čini svaka povreda zakona, postojanje stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva(44). Postojanje takve prijetnje, kako bi se njome opravdalo skraćivanje ili ukidanje vremena za dobrovoljni odlazak, a fortiori je nužno kako bi se opravdala puno teža mjera prisile od zadržavanja izvršenog u redovnom zatvoru, pri čemu se odstupa od načela zadržavanja u posebnoj ustanovi. Suprotnim rješenjem uvela bi se nedosljednost u Direktivu 2008/115.
78. Što se tiče glavnog cilja Direktive 2008/115, kako to proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 2. i 4., njime se nastoji uspostaviti učinkovita politika vraćanja i repatrijacije uz puno poštovanje temeljnih prava i dostojanstva dotičnih osoba(45). U tim okolnostima, budući da je zadržavanje u posebnoj ustanovi pravilo, drugu rečenicu članka 16. stavka 1. treba usko tumačiti(46), a države članice ne smiju upotrijebiti manevarski prostor koji im se tim člankom priznaje na način kojim se ugrožava postizanje cilja te direktive i njezin korisni učinak.
79. Stoga je jasno da, ako se odluka o zadržavanju u redovnom zatvoru državljanina treće zemlje koji čeka udaljavanje temelji na postojanju opasnosti za javni poredak ili javnu sigurnost, koja u svakom slučaju pretpostavlja, osim narušavanja društvenog poretka koje čini svaka povreda zakona, postojanje stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva odnosno unutarnju ili vanjsku sigurnost dotične države članice, takva odluka može biti u skladu s pravom Unije.
80. U tom pogledu, prilikom tumačenja članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115, Sud je smatrao da sama sumnja da državljanin treće zemlje može počiniti djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu može, zajedno s drugim činjenicama koje se odnose na pojedini slučaj, biti temelj za utvrđenje opasnosti za javni poredak u smislu te odredbe, a isto se rješenje utvrđuje kad postoji kaznena osuda(47). Sud je pojasnio da se posebna ocjena interesa nerazdvojno povezanih sa zaštitom javnog poretka u smislu navedene odredbe ne mora nužno poklapati s ocjenama na kojima se temelji kaznena presuda i, prema mojem mišljenju još važnije, da je, u okviru ocjene pojma „opasnost za javni poredak”, relevantan „svaki pravni ili činjenični element u svezi s položajem odnosnog državljanina treće zemlje koji može razjasniti pitanje predstavlja li njegovo osobno ponašanje takvu prijetnju”(48).
81. Prema mojem mišljenju, taj vrlo općeniti tekst odražava otvoren i empirijski pristup Suda u pogledu dokazivanja toga da postoji stvarna, trenutačna i dovoljno ozbiljna prijetnja koja ugrožava temeljni interes društva. U tim mi se okolnostima čini da se samo na temelju utvrđenja da nema počinjenja kaznenog djela, kaznene osude, pa čak ni sumnje da će se počiniti kazneno djela ne može automatski isključiti činjenica da se može smatrati da dotični pojedinac predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju koja ugrožava temeljni interes društva odnosno unutarnju ili vanjsku sigurnost dotične države članice.
82. Iako će činjenične elemente o kojima ovisi ocjena postojanja navedene prijetnje trebati ispitati sud koji je uputio zahtjev, Sud može naznačiti elemente koje treba uzeti u obzir u okviru takvog ispitivanja.
83. Iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da se čini da se prilikom nalaganja zadržavanja u redovnom zatvoru uzela u obzir situacija(49) radikaliziranog pojedinca koji pokazuje znakove opasnosti i kojeg nadležne sigurnosne službe prepoznaju kao takvog, pri čemu je ta opasnost takva da se može sumnjati na kriminalnu namjeru u smislu vjerojatnog ostvarivanja nasilnih djela kojima se ugrožavaju ljudi ili prevladavajući interesi države i koja obuhvaćaju terorističku namjeru.
84. Iako se postojanje međunarodnih terorističkih djela pripisivih organizaciji o kojoj je riječ u glavnom predmetu ne može osporavati te se njime opravdava mogućnost države članice da se pozove na zaštitu javnog poretka ili javne sigurnosti, sud koji je uputio zahtjev treba ispitati stvarnu ulogu dotičnog državljanina treće zemlje u okviru njegove potpore navedenoj organizaciji i ocijeniti stupanj ozbiljnosti prijetnje za javnu sigurnost ili javni poredak koja proizlazi iz ponašanja zainteresirane osobe i konkretnije postojanje osobne odgovornosti u provođenju djela te organizacije(50).
85. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je nadležno nacionalno tijelo, kako bi odlučilo o zadržavanju WM‑a u redovnom zatvoru raspolagalo a priori pisanim dokazima, odnosno dokumentima koji potkrepljuju postojanje ponašanja koje se stavlja na teret zainteresiranoj osobi te njezinu namjeru da počini kazneno djelo i konkretnije da izvrši napad na državnom području Savezne Republike Njemačke(51). Ta je okolnost relevantna kako bi se ocijenilo je li odnosna osoba predstavljala opasnost za javni poredak ili javnu sigurnost, s obzirom na to da se navedena okolnost odnosi na osnovanost sumnje u pogledu WM‑a i stoga može razjasniti pitanje je li njegovo osobno ponašanje predstavljalo opasnost za javni poredak ili javnu sigurnost Savezne Republike Njemačke u trenutku u kojem je u odnosu na njega donesena odluka o zadržavanju u redovnom zatvoru(52).
86. Konačno, na tom je sudu da istraži, uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti koje poduzeta mjera mora poštovati, predstavlja li ponašanje dotičnog državljanina stvarnu i trenutačnu opasnost za javni poredak ili javnu sigurnost države članice te da stoga utvrdi je li opasnost koju je zainteresirana osoba, ako je to primjenjivo, u prošlosti mogla predstavljati za javni poredak ili za javnu sigurnost Savezne Republike Njemačke još postojala na dan kad je donesena odluka o kojoj je riječ u glavnom postupku(53), uzimajući u obzir da tu provjeru treba provesti i prilikom ocjenjivanja zadržavanja(54).
3. Teleološko tumačenje
87. Valja istaknuti da je, u skladu s člankom 79. stavkom 2. UFEU‑a, cilj Direktive 2008/115, kao što to proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 2. i 11., stvaranje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima i zakonskim jamstvima, da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva(55). Svrha članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 jasno se izvodi iz vodećeg načela koje iznosi zakonodavac Unije u članku 1. te direktive i u prethodno navedenim uvodnim izjavama.
88. Kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 13., 16., 17. i 24. Direktive 2008/115, svako naloženo zadržavanje koje je obuhvaćeno tom direktivom strogo je ograničeno odredbama poglavlja IV. navedene direktive kako bi se zajamčilo, s jedne strane, poštovanje načela proporcionalnosti u pogledu korištenih načina i postavljenih ciljeva(56) i, s druge strane, poštovanje temeljnih prava dotičnih državljana trećih zemalja(57). K tomu, u skladu s uvodnom izjavom 13. iste direktive, korištenje prisilnih mjera treba izričito biti podređeno poštovanju ne samo načela proporcionalnosti, već i načela učinkovitosti(58).
89. U tim okolnostima, valja provjeriti je li smještanje u redovni zatvor migranta koji čeka udaljavanje, na temelju razmatranja prema kojem navedeni migrant predstavlja ozbiljnu opasnost za tjelesni integritet i život trećih osoba ili važna pravna dobra unutarnje sigurnosti, mjera koja je u skladu s načelima učinkovitosti i proporcionalnosti te poštuju li se njome temeljna prava zainteresirane osobe.
a) Poštovanje načela učinkovitosti
90. Iako se Direktivom 2008/115 daje prednost dobrovoljnom odlasku državljanina treće zemlje koji nema zakonit boravak na državnom području države članice, njome se predviđa upotreba prisilnih mjera kako bi se osiguralo ostvarivanje njezina cilja, odnosno izvršenje odluke o vraćanju. Krajnja prisilna mjera jest oduzimanje osobne slobode koje predstavlja zadržavanje dotične osobe, koje se iznimno može izvršiti u redovnom zatvoru u skladu s člankom 16. stavkom 1. Direktive 2008/115.
91. Nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku stoga se predviđa mjera koja je jasno dio postupka koji se uspostavlja tom direktivom kako bi se osigurala učinkovitost postupaka vraćanja, uzimajući u obzir da priroda razloga, na koje se država članica može pozvati kako bi opravdala takvo zatvaranje kojim se odstupa od načela zadržavanja u posebnoj ustanovi za zadržavanje, nije relevantan element s gledišta ocjene načela učinkovitosti. Nije sporno ni da predmetna nacionalna mjera odgovara prisilnoj mjeri u smislu članka 8. stavaka 1. i 4. Direktive 2008/115, koja pridonosi izvršenju odluke o vraćanju i slijedom toga provedbi navedene direktive.
92. Međutim, sam cilj posebne ustanove za zadržavanje jest da se olakšaju svi koraci koji mogu osigurati brzo i učinkovito vraćanje pojedinca u njegovu zemlju podrijetla u skladu s pravima koja mu se priznaju, posebno u pogledu kontakata migranta koji čeka udaljavanje s nadležnim konzularnim tijelima predviđenim u članku 16. stavku 2. Direktive 2008/115 ili s nevladinim organizacijama zaduženim za potporu zadržanim migrantima. Izvršenje zadržavanja u redovnom zatvoru stoga ne treba ugroziti tu komunikaciju jer bi se inače negativno utjecalo na koristan učinak navedene direktive, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
b) Poštovanje načela proporcionalnosti
93. Valja podsjetiti da u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), svako ograničenje pri ostvarivanju njome priznatih prava i sloboda mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja ostvarivanja tih prava i tih sloboda, u ovom slučaju pravo na slobodu propisano u članku 6. Povelje, moguća su samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
94. Predmetno ograničenje, koje proizlazi iz članka 62.a stavka 1. AufenthG‑a, ima pravnu osnovu. Ta odredba ne utječe na bitan sadržaj prava na slobodu propisanog u članku 6. Povelje. Naime, ona ne dovodi u pitanje jamčenje tog prava i, kao što to proizlazi iz njezina teksta, ne omogućuje zadržavanje migranta u redovnom zatvoru samo zbog njegova osobnog ponašanja i u iznimnim okolnostima koje se navode u istoj odredbi(59).
95. Budući da je zaštita nacionalne sigurnosti i javnog poretka cilj koji se nastoji postići predmetnim nacionalnim propisom, treba utvrditi da mjera izvršavanja zadržavanja u redovnom zatvoru koja se temelji na tom propisu odgovara a priori legitimnom cilju u općem interesu koji priznaje Unija.
96. Što se tiče proporcionalnosti utvrđenog zadiranja, valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo proporcionalnosti zahtijeva da su mjere prikladne za ostvarivanje zadanih legitimnih ciljeva predmetnog propisa i da ne prekoračuju granice onoga što je nužno za ostvarivanje tih ciljeva, pri čemu, kad je moguće odabrati između više prikladnih mjera, valja primijeniti najmanje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići(60).
97. U tom je pogledu zadržavanje u redovnom zatvoru državljanina treće zemlje koji čeka udaljavanje, po samoj svojoj prirodi, prikladna mjera za zaštitu javnosti od opasnosti koju može predstavljati ponašanje takve osobe te se njome stoga može ostvariti cilj koji se nastoji postići nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku(61).
98. Što se tiče nužnosti mjere, važno je naglasiti da se tekstom članka 62.a AufenthG‑a strogo ograničava primjena predmetne mjere, neovisno o tome je li riječ o zahtjevu „velike” opasnosti za tjelesni integritet i život trećih osoba ili „važna” pravna dobra unutarnje sigurnosti koju predstavlja dotična osoba ili o potpunom poštovanju uvjeta povezanog s odvajanjem te osobe od drugih redovnih zatvorenika.
99. Predmetna nacionalna odredba odgovara posebnoj mjeri izvršenja zadržavanja, koja je strogo utvrđena člancima 15. i 16. Direktive 2008/115, u pogledu krajnjeg rješenja u okviru postupka vraćanja. U tom pogledu, najdulje trajanje predviđeno člankom 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115 ima za cilj ograničiti oduzimanje slobode državljana trećih zemalja u situaciji prisilnog udaljavanja, uzimajući u obzir da zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno i trajati samo tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost koja se zahtijeva stavkom 1. te odredbe, što je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni.
100. Strogo ograničenje ovlasti koje se priznaju nadležnim nacionalnim tijelima za zadržavanje u redovnom zatvoru državljanina treće zemlje koji čeka udaljavanje također se osigurava tumačenjem pojmova „nacionalna sigurnost” i „javni poredak” u sudskoj praksi Suda(62).
101. Ugrožavanje nacionalne sigurnosti ili javnog poretka, s obzirom na zahtjev nužnosti, može stoga opravdati zadržavanje ili nastavak zadržavanja migranta koji čeka udaljavanje u redovnom zatvoru samo pod uvjetom da njegovo osobno ponašanje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju koja ugrožava temeljni interes društva odnosno unutarnju ili vanjsku sigurnost dotične države članice(63) što je na nacionalnom sudu da provjeri u uvjetima iznesenim u točkama 79. do 86. ovog mišljenja.
102. Kao što je to prethodno navedeno, mjera je nužna ako se zadani legitimni cilj ne može postići blažom, ali jednako prikladnom mjerom(64).
103. S obzirom na obilježja posebnih ustanova za zadržavanje(65) i obvezu nacionalnih tijela da zaštite pritvorene ili zadržane osobe(66), izvršenje zadržavanja u takvim ustanovama ne čini mi se prikladnim u slučaju u kojem se ta mjera odnosi na pojedinca koji predstavlja ozbiljnu opasnost za tjelesni integritet i život trećih osoba ili važna pravna dobra unutarnje sigurnosti. U tim okolnostima ne treba smatrati da je ispunjen zahtjev sigurnosti predviđen s gledišta sprečavanja rizika od bijega navedenog pojedinca ili očuvanja tjelesnog integriteta osoblja zaposlenog u tim ustanovama i drugih zadržanih osoba.
104. Posebne ustanove za zadržavanje čiji način funkcioniranja odgovara načinu života u zajednici nisu osmišljene tako da se u njima uzimaju u obzir posebne sigurnosne potrebe određenih posebno opasnih pojedinaca(67). Uključivanje tih potreba u posebne ustanove a da se ne izmijeni njihova struktura nužno bi dovelo do sveukupnog jačanja sigurnosnih mjera na štetu slobode kretanja unutar ustanove drugih zadržanih osoba koje ne predstavljaju a priori nikakvu opasnost te stoga do stvaranja zatvorskog okruženja za sve. Čini mi se da alternativa, koja uključuje otvaranje posebnog odjela u tim posebnim ustanovama za zadržavanje, čiji je cilj konkretno nadgledanje osobito opasnog pojedinca, dovodi do organizacijskog opterećenja i neproporcionalnog troška u pogledu malog broja dotičnih osoba, u usporedbi s ukupnim brojem državljana trećih zemalja na koje se odnosi postupak vraćanja koji uključuje zadržavanje.
105. Ni predmetna nacionalna odredba nije neproporcionalna u odnosu na ciljeve koji se nastoje postići u smislu da se njome uravnoteženo odvaguje između, s jedne strane, cilja u općem interesu koji se nastoji ostvariti, odnosno zaštite nacionalne sigurnosti i javnog poretka te miješanja u pravo na slobodu koje je uzrokovano mjerom zadržavanja izvršenog u redovnom zatvoru, uzimajući u obzir da se pravo dotičnog pojedinca na dostojanstvo mora u potpunosti poštovati. Naime, mjere zadržavanja ne mogu se temeljiti na takvoj odredbi ako nadležna nacionalna tijela nisu prethodno provjerila u svakom slučaju zasebno odgovara li opasnost koju dotične osobe predstavljaju za nacionalnu sigurnost ili javni poredak barem težini miješanja takvih mjera u pravo na slobodu tih osoba i je li se u potpunosti poštovalo pravo tih osoba na dostojanstvo(68).
c) Poštovanje minimalnih jamstava iz Direktive 2008/115 i temeljnih prava
106. Kao što se to prethodno pojašnjava, svrha članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 može se razumjeti samo u skladu i u vezi s pravima propisanim Poveljom i konkretnije njezinim člancima 1. do 4. koji jamče poštovanje ljudskog dostojanstva kao i prava na život i integritet osobe te zabranjuju nečovječna i ponižavajuća postupanja. Naime, ta su upućivanja nužno uključena u pozivanje na temeljna prava uključena u članak 1. Direktive 2008/115.
107. Slijedom toga, kao što je to naglasio nezavisni odvjetnik Y. Bot u svojem mišljenju u predmetima Bero i Bouzalmate(69), članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 i općenitije odredbe koje se posebno odnose na uvjete zadržavanja stranaca koji čekaju udaljavanje mogu se primijeniti konkretno i u skladu s tim propisima samo ako osiguravaju poštovanje tih vrijednosti.
108. Stoga valja odrediti je li, u okolnostima kao što su one o kojima je riječ u glavnom predmetu, zadržavanje WM‑a u redovnom zatvoru u skladu s pravima koja mu se priznaju u Uniji, s obzirom na, s jedne strane, zahtjeve Direktive 2008/115 i, s druge strane, na temeljna prava zajamčena u okviru Povelje.
1. Minimalna jamstva iz Direktive 2008/115
109. Među konkretnim minimalnim jamstvima predviđenim Direktivom 2008/115 u korist državljana trećih zemalja koji čekaju udaljavanje navode se uvjeti zadržavanja utvrđeni u članku 16. tog akta, koje treba poštovati u nacionalnim postupcima.
110. Usporedba teksta te odredbe s tekstom članka 62.a stavka 1. AufenthG‑a otkriva da su svi uvjeti predviđeni Direktivom izričito preuzeti u navedenoj odredbi, osim obveze da se posveti pažnja slučajevima s ranjivim osobama i da se pruži hitna zdravstvena zaštita i osnovno liječenje(70).
111. U svakom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri da su se sva minimalna jamstva u pogledu zadržavanja utvrđeni u članku 16. Direktive 2008/115 poštovala konkretno u situaciji zatvaranja zadržane osobe. Ta je ocjena tim više potrebna i važna s obzirom na relativno sažetu formulaciju navedenih jamstava te je važno osigurati da je utvrđen stvarni opseg zahtjeva sadržanih u prethodno navedenoj odredbi. U tom pogledu, čini mi se potrebnim iznijeti određene napomene u pogledu odgovora njemačke vlade na zahtjev za pružanje informacija koji joj je uputio Sud.
112. Kao prvo, informacije koje objašnjavaju ustrojstvo redovnog zatvora i pojašnjavaju prava i dužnosti državljana trećih zemalja koji su ondje zadržani treba, prema mojem mišljenju, proslijediti na jezicima koje uobičajeno govore zainteresirane osobe. Napominjem da odgovor njemačke vlade ne sadržava nikakvu naznaku u pogledu poštovanja te obvezne informacije za zadržane osobe, koja osobito treba sadržavati napomenu u pogledu prava zadržane osobe da kontaktira nadležne nacionalne, međunarodne i nevladine organizacije i tijela(71).
113. Kao drugo, iz odgovora njemačke vlade proizlazi da su zadržanom pojedincu „s vremena na vrijeme bili dopušteni 30-minutni nadzirani telefonski razgovori s njegovim bližnjima”, koji su od 4. listopada 2017. produljeni na jedan sat dvaput mjesečno, a zatim na nadzirani telefonski razgovor od 30 minuta tjedno od 1. prosinca 2017. Zbog tog strogog ograničenja komunikacije s bližnjima može doći do poteškoća s obzirom na tekst članka 16. stavka 2. Direktive 2008/115, u kojem se navodi da zadržane osobe mogu „pravodobno” i najvažnije „na zahtjev” kontaktirati članove svoje obitelji. Istodobna upotreba ta dva izraza, prema mojem mišljenju, odražava volju zakonodavca Unije da postigne pravednu ravnotežu između pravila funkcioniranja subjekta, posebne ustanove za zadržavanje ili redovnog zatvora, u kojima se nužno upravlja zajednicom u sigurnosnom kontekstu, i jamstava dodijeljenih svakoj zadržanoj osobi u pogledu toga da može kontaktirati svoju obitelj(72).
114. Kao treće, u odgovoru njemačke vlade navodi se da je zadržana osoba kontaktirala s osobama u istražnom zatvoru koje su zadužene za donošenje obroka u ćeliju i da je od 4. listopada 2017. slobodno vrijeme od jednog sata provodila s nekoliko drugih „primjerenih” zatvorenika. Zbog te situacije nastaju poteškoće povezane s tumačenjem teksta članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115.
115. U tom pogledu, Sud smatra da iz teksta navedene odredbe proizlazi da ona nalaže bezuvjetnu obvezu odvajanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom od redovnih zatvorenika, kad država članica nije u mogućnosti te državljane smjestiti u posebne ustanove za zadržavanje. Dodao je da, s jedne strane, od obveze odvajanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom od redovnih zatvorenika nije predviđena iznimka te da ona predstavlja jamstvo poštovanja prava koja je zakonodavac Unije spomenutim državljanima izričito priznao u okviru uvjeta provođenja zadržavanja s ciljem udaljavanja u zatvorskim ustanovama, i da je ta obveza, s druge strane, više od pukog određivanja posebnog načina smještaja zadržanih državljana trećih zemalja u zatvorske ustanove te predstavlja materijalnopravni uvjet tog smještaja bez kojega taj smještaj u pravilu nije u skladu s navedenom direktivom(73).
116. Čak i da se može prihvatiti volja Suda da se članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 usko tumači(74), i dalje postoje pitanja u pogledu točnog opsega te obveze odvajanja od redovnih zatvorenika, osobito što se tiče smisla koji treba pridati potonjem izrazu. Komisija u okviru svojih očitovanja naglašava razliku između verzije prethodno navedene odredbe na njemačkom jeziku i upotrebe izraza „Strafgefangenen” koji u pravilu označuje zatvorenike osuđene na kaznu zatvora i koji se upotrebljava u prethodnom pitanju, te drugih jezičnih verzija, među ostalim, na engleskom („ordinary prisoners”), francuskom („prisonniers de droit commun”), španjolskom („presos ordinarios”), talijanskom („detenuti ordinari”) i estonskom jeziku („tavalistest vangidest”), u kojima se čini da se navode osobe smještene u istražni zatvor.
117. U Preporuci Komisije 2017/2338 navodi se: „Pojmom ‚redovni zatvorenici’ obuhvaćeni su osuđeni zatvorenici i pritvorenici: to je potvrđeno u Smjernici 10. stavku 4. ‚Dvadeset smjernica o prisilnom vraćanju’ Odbora Ministara Vijeća Europe, u kojoj je izričito istaknuto da se ‚zadržane osobe koje čekaju udaljavanje s državnog područja ne bi obično trebale smještati zajedno s redovnim zatvorenicima, osuđenima ili pritvorenima’. Zadržane osobe moraju stoga biti odvojene i od pritvorenika.”
118. Valja podsjetiti da se u Direktivi 2008/115 uzima u obzir „Dvadeset smjernica o prisilnom vraćanju” Odbora ministara Vijeća Europe, u kojima se upućuje na njezinu treću uvodnu izjavu, što a priori treba dovesti do tumačenja pojma „redovni zatvorenici” koje uključuje osuđene osobe i pritvorenike u istražnom zatvoru.
119. To mi se rješenje ni u teoriji ni u praksi ipak ne čini u potpunosti uvjerljivo.
120. Primarno izvršavanje zadržavanja u posebnoj ustanovi za zadržavanje i obveza odvajanja od redovnih zatvorenika prilikom iznimnog zatvaranja migranta koji čeka udaljavanje temelje se na tome da osobe na koje se odnosi vraćanje nisu „kriminalci” te prema njima stoga treba drukčije postupati, uzimajući u obzir da je mjera zadržavanja potpuno administrativne prirode. Iako se opravdano moglo smatrati da se tom obvezom odvajanja izravno pridonosi poštovanju ljudskog dostojanstva i temeljnih prava migranta koji nije počinio nikakvo teže ni lakše kazneno djelo(75), potonje se utvrđenje primjenjuje i na osobu smještenu u istražni zatvor koja još nije osuđena te uživa pretpostavku nedužnosti(76). Čini se da se od nje teško može, barem s pravnog gledišta, učiniti „neprimjereni” zatvorenik.
121. U praksi, stroga ocjena obveze odvajanja može dovesti do situacije koja je u najmanju ruku paradoksalna jer sprečavanje svakog kontakta sa zatvorenicima, neovisno o njihovu kaznenom statusu, ima za posljedicu da se migranta stavlja u oblik izolacije koji može naštetiti njegovu dostojanstvu, dok se navedenom obvezom nastoji zaštititi zainteresirana osoba(77). Pojavljuje se još složenije pitanje u pogledu toga uzima li se u obzir poseban profil dotičnog migranta koji je zbog opasnosti koju predstavlja zatvoren dok čeka udaljavanje, koji se očito nije uzeo u obzir prilikom sastavljanja članka 16. Direktive 2008/115. Stoga se čini da sigurnosni rizik za fizički integritet osoba koje mogu doći u kontakt s navedenim migrantom, koji se legitimno utvrđuje kako bi se opravdalo zadržavanje u redovnom zatvoru, ide u prilog apsolutnoj zabrani svake komunikacije sa zatvorenicima koji su osuđeni ili čekaju izricanje presude, ovaj put kako bi se zaštitili ti zatvorenici.
122. U ovoj je fazi potrebno razmotriti eventualnu povredu dostojanstva migranta koji čeka udaljavanje i koji je zatvoren, te mu je, u skladu s prethodno navedenom odredbom, zabranjen svaki kontakt s „redovnim zatvorenicima”.
2. Poštovanje ljudskog dostojanstva i zabrana nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja
123. Na temelju članka 52. stavka 3. Povelje, značenje i opseg članka 4. Povelje, koji odgovara članku 3. EKLJP‑a, jednaki su onima iz spomenute konvencije(78).
124. Što se tiče zabrane nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne propisane u članku 4. Povelje, ona ima apsolutni karakter jer je usko povezana s poštovanjem ljudskog dostojanstva iz članka 1. Povelje. Apsolutni karakter prava zajamčenog člankom 4. Povelje potvrđen je člankom 3. EKLJP‑a. Naime, kao što proizlazi iz članka 15. stavka 2. EKLJP‑a, članak 3. EKLJP‑a ne može se derogirati(79). Članci 1. i 4. Povelje kao i članak 3. EKLJP‑a sadržavaju jednu od temeljnih vrijednosti Unije i njezinih država članica. To je razlog zbog kojeg u svim okolnostima, uključujući borbu protiv terorizma i organiziranog kriminala, EKLJP apsolutno zabranjuje mučenje i nečovječno ili ponižavajuće postupanje ili kazne, bez obzira na ponašanje dotične osobe(80).
125. Iz sudske prakse Suda za ljudska prava proizlazi da članak 3. EKLJP‑a za tijela države na području koje je provedeno oduzimanje slobode predstavlja pozitivnu obvezu koja se sastoji od osiguranja da se svaki zatvorenik drži u uvjetima koji jamče poštovanje ljudskoga dostojanstva, da načini izvršenja mjere dotičnu osobu ne podvrgavaju nelagodi ili kušnji intenziteta koji prelazi neizbježnu razinu patnje svojstvene oduzimanju slobode te da u pogledu praktičnih uvjeta zatvaranja na odgovarajući način budu osigurani zdravlje i dobrobit zatvorenika(81).
126. Među načinima izvršenja koji se uzimaju u obzir u okviru ocjene postojanja nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, navodi se stavljanje u izolaciju zatvorene osobe. U tom je pogledu ESLJP naveo: „potpuna osjetilna izolacija povezana s potpunom socijalnom izolacijom može uništiti ličnost te predstavlja oblik nečovječnog postupanja koji se ne može opravdati zahtjevima sigurnosti niti bilo kojim drugim razlogom. Suprotno tomu, zabrana kontaktiranja s drugim zatvorenicima zbog razloga sigurnosti, održavanja reda ili zaštite sama po sebi ne predstavlja oblik kazne ili nečovječnog postupanja”. ESLJP je pojasnio i da tijekom procjene uvjeta zadržavanja valja uzeti u obzir njihove kumulativne učinke, na temelju čega, osim materijalnih uvjeta smještaja u ćeliji, treba provjeriti trajanje stavljanja u izolaciju(82).
127. Nadležno tijelo pred kojim je u tijeku postupak protiv odluke o zadržavanju u redovnom zatvoru migranta koji čeka udaljavanje stoga je dužan na temelju objektivnih, pouzdanih, preciznih i ažuriranih elemenata i s obzirom na standard zaštite temeljnih prava zajamčen pravom Unije ocijeniti postoje li ozbiljni i opravdani razlozi zbog kojih se vjeruje da će dotična osoba biti izložena nečovječnom ili ponižavajućem postupanju zbog uvjeta zadržavanja(83).
128. Iako će činjenične elemente o kojima ovisi ta ocjena trebati ispitati sud koji je uputio zahtjev, Sud može naznačiti elemente koje treba uzeti u obzir u okviru takvog ispitivanja.
129. Iz odgovora njemačke vlade(84) proizlazi da se ne čini da uvjeti zadržavanja dotičnog migranta, prema stanju spisa podnesenog Sudu i s obzirom na to da tužitelj u glavnom postupku nije podnio dokaz o protivnom, otkrivaju nečovječno ili ponižavajuće postupanje, kako je utvrđeno u točkama 125. i 126. ovog mišljenja, i to tim više jer zainteresirana osoba nije stavljena u izolaciju s obzirom na to da je mogla komunicirati s vanjskim svijetom i osobama unutar zatvora, među ostalim, sa zatvorenicima koji čekaju izricanje presude.
130. S obzirom na sudsku praksu ESLJP‑a koja se odnosi samo na zabranu potpune osjetilne izolacije zajedno s potpunom socijalnom izolacijom, može se smatrati da je prethodno navedeni zaključak da ne postoji nečovječno ili ponižavajuće postupanje i dalje valjan čak i ako dotični migrant uopće ne kontaktira s redovnim zatvorenicima, neovisno o njihovu kaznenom statusu, uzimajući u obzir da se situacija zainteresirane osobe u takvom slučaju ne može kvalificirati kao djelomična ili relativna izolacija(85).
131. Strogo tumačenje članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 i obveze odvajanja koju sadržava, na temelju prihvaćanja pojma „redovni zatvorenici” koji označuje osuđenike i zatvorenike u istražnom zatvoru, može se stoga utvrditi, a da se ne ugrozi nužno poštovanje temeljnih prava zatvorenog migranta koji čeka udaljavanje, pod uvjetom da se provede ocjena kumulativnih učinaka uvjeta zadržavanja.
132. Međutim, čini mi se da je takvo rasuđivanje previše teorijsko i prekomjerno strogo jer dovodi do sustava koji funkcionira isključivo automatski, pri čemu se zanemaruje precizno ispitivanje svake pojedinačne situacije, koje se ipak zahtijeva načelom proporcionalnosti i na kojem redovito ustraje i Sud u okviru tumačenja odredbi Direktive 2008/115. Čini mi se da je primjer glavnog postupka u tom pogledu osobito koristan kad je riječ o shemi koja može dovesti do rješenja sličnih odstupanju jer je samo utvrđenje da je dotični migrant kontaktirao sa zatvorenikom u istražnom zatvoru koji je zadužen za donošenje obroka u ćelije dovoljno kako bi se utvrdila povreda obveze odvajanja. Kad se obveza odvajanja shvati prestrogo, to dovodi do onemogućavanja bilo kakvog kontakta, čak i slučajnog, što u praksi nije provedivo.
133. K tomu, stavljanje migranta u izolaciju, čak i djelomičnu i relativnu, samo zabranom kontakta sa svim redovnim zatvorenicima, samom svojom prirodom onemogućuje zainteresiranoj osobi pristup sportskim, kulturnim i plaćenim radnim aktivnostima koje se nude svim drugim zatvorenicima, čime se pridaje kaznena priroda mjeri koja je uopće ne bi trebala imati te nastaje nepravedna diskriminacija na štetu migranta u pogledu uvjeta boravka u redovnom zatvoru(86).
134. Stoga valja pronaći pravednu ravnotežu između potrebe da se spriječi svaka opasnost od diskriminirajućeg, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja prema migrantima zadržanim u redovnom zatvoru i potrebe da se u skladu s tekstom članka 16. Direktive 2008/115 osigura odvajanje tih migranata od redovnih zatvorenika kako bi se osigurala zaštita fizičkog i psihičkog integriteta navedenih migranata, kojoj u slučaju migranata koji predstavljaju opasnost za javni poredak ili javnu sigurnost valja dodati zaštitu zatvorske populacije i zatvorskog osoblja. Prema mojem mišljenju, ta ravnoteža, koja se teško provodi, može se temeljiti na dvama elementima.
135. Prvi element odnosi se na to da se smatra da pojam „redovni zatvorenici” treba tumačiti kao da isključuje zatvorenike u istražnom zatvoru, za koje se pretpostavlja da su nedužni. Drugi element odnosi se na to da se dotičnog migranta sustavno zatvara u ćeliju za jednu osobu, pri čemu se mogu odobriti kontakti sa zatvorenicima u istražnom zatvoru u okviru prethodno navedenih zajedničkih aktivnosti koje nadziru odgovorne osobe u ustanovi koje su potpuno upoznate sa stvarnošću svakodnevnog života u zatvoru, uzimajući u obzir razlog zadržavanja, cilj koji se nastoji postići te osobnost i ponašanje dotičnog migranta. Čini mi se da je to rješenje, koje je teoretski zamislivo, poželjno u praksi.
3. Pravo na slobodu i djelotvoran pravni lijek
136. Uvodno je važno istaknuti da se u članku 16. Direktive 2008/115 ne navodi donošenje posebne odluke u pogledu toga da se migranta koji čeka udaljavanje zadrži u redovnom zatvoru. Što se tiče postojanja posebnog načina izvršavanja mjere zadržavanja, s obzirom na opću strukturu Direktive 2008/115 koju valja uzeti u obzir prilikom tumačenja njezinih odredbi(87), potrebno je uputiti na članak 15. tog akta.
137. Člankom 15. Direktive 2008/115 utvrđuju se strogi materijalni uvjeti za zadržavanje i nastavak zadržavanja te se utvrđuje sudsko ispitivanje povezano s donošenjem tih mjera.
138. Iz članka 15. Direktive 2008/115 proizlazi da zadržavanje može naložiti upravno ili sudsko tijelo, uzimajući u obzir da su države članice obvezne predvidjeti brzo sudsko ispitivanje zakonitosti zadržavanja u najkraćem mogućem roku od početka zadržavanja ili priznati dotičnom državljaninu treće zemlje pravo da pokrene postupak u kojem će se odlučivati o zakonitosti zadržavanja brzim sudskim ispitivanjem koje će se provesti u najkraćem mogućem roku od pokretanja postupka, pri čemu se dotični državljanin pušta bez odgode ako se utvrdi da je zadržavanje nezakonito.
139. Neovisno o tome je li ga naložilo upravno ili sudsko tijelo, zadržavanje se na temelju članka 15. stavka 3. Direktive 2008/115 preispituje u razumnim vremenskim razmacima na zahtjev državljanina ili po službenoj dužnosti, pri čemu se u slučaju da je produženo vrijeme zadržavanja predviđa sudsko ispitivanje. U tom pogledu, Sud je odlučio da preispitivanje svakog produljenog zadržavanja državljanina treće zemlje treba ispitati sudsko tijelo koje, kad odlučuje o mogućnosti produljenja prvotnog zadržavanja, mora obvezno provesti nadzor tog zadržavanja, čak i ako tijelo koje mu je uputilo zahtjev taj nadzor nije izričito tražilo i čak i ako je zadržavanje konkretnog državljanina već preispitalo tijelo koje je odredilo prvotno zadržavanje(88).
140. Valja podsjetiti da Direktivu 2008/115 treba tumačiti, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 24. i njezina članka 1., uz poštovanje temeljnih prava i načela priznatih osobito Poveljom. Što se konkretnije tiče pravnih lijekova protiv odluka povezanih sa zadržavanjem, predviđenih u članku 15. Direktive 2008/115, njihova obilježja treba odrediti u skladu s člankom 6. Povelje koji se odnosi na pravo na slobodu svake osobe i člankom 47. Povelje u skladu s kojim svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima navedenim člankom(89).
141. Stoga valja smatrati da sudsko tijelo koje odlučuje o zahtjevu za zadržavanje ili produljenje mjere, pri čemu se ono izvršava u redovnom zatvoru zbog opasnosti koju dotični migrant predstavlja za javni poredak ili javnu sigurnost, treba moći odlučiti o svim činjeničnim i pravnim elementima koji su relevantni kako bi se utvrdilo je li tražena mjera opravdana s obzirom na zahtjeve iz članka 15. Direktive 2008/115 i zahtjeve povezane s dokazom postojanja stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva odnosno unutarnju ili vanjsku sigurnost dotične države članice(90).
142. Kada zadržavanje nije opravdano ili više nije opravdano s obzirom na te zahtjeve, nadležno sudsko tijelo mora moći svojom odlukom zamijeniti odluku upravnog tijela ili, ovisno o slučaju, odluku sudskog tijela koje je odredilo prvotno zadržavanje i odlučiti o mogućnosti određivanja zamjenske mjere ili o puštanju na slobodu konkretnog državljanina. U tu svrhu sudsko tijelo mora moći uzeti u obzir kako činjenice i dokaze koje je navelo upravno tijelo koje je odredilo prvotno zadržavanje tako i sva očitovanja koja eventualno podnese konkretni državljanin treće zemlje. K tomu, ono mora moći potražiti sve druge elemente relevantne za svoju odluku ako to ocijeni potrebnim. Iz toga slijedi da ovlasti sudskog tijela u okviru nadzora ne mogu, ni u kojem slučaju, biti ograničene samo na elemente koje je pružilo predmetno upravno tijelo(91).
143. Svako drukčije tumačenje članka 15. Direktive 2008/115 imalo bi za posljedicu oduzimanje korisnog učinka stavcima 1., 2., 4. i 6. tog članka i članku 16. stavku 1. te bi sudski nadzor koji se zahtijeva u članku 15. te direktive postao besmislen, ugrožavajući tako ostvarenje ciljeva koje postavlja ta direktiva(92).
144. K tomu, odredbe članka 15. Direktive 2008/115 treba tumačiti ne samo s obzirom na članke 6. i 47. Povelje, nego i odredbe EKLJP‑a na koje se upućuje u Povelji, pri čemu odgovarajuća prava u ovom slučaju proizlaze iz članka 5. EKLJP‑a koji se odnosi na pravo na slobodu i sigurnost te članaka 6. i 13. EKLJP‑a koja se odnose na pravo na pošteno suđenje i djelotvoran pravni lijek(93).
145. U tom kontekstu, valja smatrati da zahtjev za pojedinačno preispitivanje koji podnese dotični migrant, predviđen u prvoj rečenici članka 15. stavka 3. Direktive 2008/115, treba moći ispitati, kako bi se osiguralo poštovanje zahtjeva iz članaka 6. i 47. Povelje, u kratkom roku i neovisno o tome što nije istekao rok utvrđen za preispitivanje zadržavanja po službenoj dužnosti, uvjete zadržavanja zainteresirane osobe u svrhu provjere eventualnog ugrožavanja dostojanstva te osobe protivno člancima 1. do 4. Povelje u vezi člankom 3. EKLJP‑a.
146. Na sudu koji je uputio zahtjev je da provede potrebne provjere u pogledu poštovanja minimalnih jamstava predviđenih Direktivom 2008/115 i temeljnih prava državljanina treće zemlje koji je zadržan u redovnom zatvoru s obzirom na naznake iznesene u ovom mišljenju.
147. U tom pogledu, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i odgovora njemačke vlade proizlazi da odluke o zadržavanju i produljenju mjere u pravilu donosi sud i da je dotični migrant imao mogućnost podnošenja pravnog lijeka protiv tih sudskih odluka. K tomu, navodi se da prvotno zadržavanje može trajati najdulje šest mjeseci te da ga je moguće produljiti za najviše dvanaest mjeseci. Kad se njemačku vladu pitalo o načinima na koji se provodi sudsko ispitivanje, navela je da odluku kojom se nalaže ili produljuje oduzimanje slobode mora poništiti po službenoj dužnosti prije isteka utvrđenog roka ako više ne postoji razlog za oduzimanje slobode i da zainteresirana osoba ili tijelo također može tražiti ukidanje oduzimanja slobode, pri čemu o tom zahtjevu odlučuje sud u rješenju protiv kojeg se može podnijeti pravni lijek.
148. Valja utvrditi da spis podnesen Sudu nije dovoljno potkrijepljen kako bi se točno razumio postupovni sustav u pogledu pravnog lijeka koji može podnijeti dotični državljanin treće zemlje i kako bi se na temelju toga pružile dodatne informacije sudu koji je uputio zahtjev.
V. Zaključak
149. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Članak 16. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom u vezi s člankom 15. navedene direktive i člancima 1. do 4., 6. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim se omogućuje da se u redovnom zatvoru zadrži državljanin treće zemlje koji čeka udaljavanje te predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju koja ugrožava temeljni interes društva odnosno unutarnju ili vanjsku sigurnost dotične države članice, što je na nadležnom nacionalnom tijelu da provjeri, pod uvjetom zabrane kontakta s osuđenim zatvorenicima.
Na nadležnom je nacionalnom tijelu, kojem je podnesen pravni lijek u pogledu odluke o zadržavanju ili produljenju zadržavanja državljanina treće zemlje koji čeka udaljavanje u redovnom zatvoru, također da konkretno i precizno provjeri uvjete zadržavanja tog državljanina kako bi se uvjerilo u poštovanje načelâ učinkovitosti i proporcionalnosti te minimalnih jamstava predviđenih u članku 16. Direktive 2008/115, kao i temeljnih prava navedenog državljanina, poput onih propisanih u člancima 1. do 4., 6 i 47. Povelje o temeljnim pravima.