SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 11 de mayo de 2017 (*)
«Recurso de casación — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Artículo 4, apartado 2, tercer guion — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interpretación incorrecta — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Interés público superior que justifica la divulgación de documentos — Presunción general de confidencialidad — Documentos relativos a un procedimiento EU Pilot»
En el asunto C‑562/14 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 5 de diciembre de 2014,
Reino de Suecia, representado por las Sras. A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson y N. Otte Widgren y por los Sres. E. Karlsson y L. Swedenborg, en calidad de agentes,
parte recurrente,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Darius Nicolai Spirlea,
Mihaela Spirlea,
con domicilio en Capezzano Pianore (Italia),
partes demandantes en primera instancia,
Comisión Europea, representada por el Sr. H. Krämer y la Sra. P. Costa de Oliveira, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
con intervención de:
República Federal de Alemania, representada por los Sres. T. Henze y A. Lippstreu, en calidad de agentes,
parte coadyuvante en casación,
República Checa, representada por los Sres. M. Smolek, D. Hadroušek y J. Vláčil, en calidad de agentes,
Reino de Dinamarca, representado por el Sr. C. Thorning, en calidad de agente,
Reino de España, representado por la Sra. M.J. García-Valdecasas Dorrego, en calidad de agente,
República de Finlandia, representada por el Sr. S. Hartikainen, en calidad de agente,
partes coadyuvantes en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. T. von Danwitz, Presidente de Sala, y los Sres. E. Juhász (Ponente) y C. Vajda, la Sra. K. Jürimäe y el Sr. C. Lycourgos, Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston;
Secretario: Sr. K. Malacek, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de abril de 2016;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de noviembre de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, el Reino de Suecia solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2014:816), por la que éste desestimó el recurso interpuesto por el Sr. Darius Nicolai Spirlea y la Sra. Mihaela Spirlea, en el que solicitaban la anulación de la decisión de la Comisión Europea de 21 de junio de 2012 por la que se les había denegado el acceso a dos solicitudes de información dirigidas por esa institución a la República Federal de Alemania, con fecha de 10 de mayo y 10 de octubre de 2011, en el marco del procedimiento EU Pilot 2070/11/SNCO (en lo sucesivo, «decisión controvertida»).
I. Marco jurídico
2 El Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43), define los principios, condiciones y límites del derecho de acceso a los documentos de esas instituciones.
3 A tenor del considerando 4 de ese Reglamento:
«El presente Reglamento tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo de conformidad con el artículo [15 TFUE, apartado 3].»
4 El considerando 11 de dicho Reglamento enuncia:
«En principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público. No obstante, deben ser protegidos determinados intereses públicos y privados a través de excepciones. Conviene que, cuando sea necesario, las instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones. Al evaluar las excepciones, las instituciones deben tener en cuenta los principios vigentes en la legislación comunitaria relativos a la protección de los datos personales, en todos los ámbitos de actividad de la Unión.»
5 El artículo 1 del citado Reglamento dispone:
«El objeto del presente Reglamento es:
a) definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo denominad[o]s “las instituciones”) al que se refiere el artículo [15 TFUE, apartado 3] de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos;
b) establecer normas que garanticen el ejercicio más fácil posible de este derecho, y
c) promover buenas prácticas administrativas para el acceso a los documentos.»
6 El artículo 2 del Reglamento n.o 1049/2001 establece:
«1. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.
[…]
3. El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.
[…]»
7 El artículo 4, apartados 2 y 6, de ese Reglamento dispone:
«2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
[…]
– el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
[…]
6. En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.»
II. Antecedentes del litigio
8 Los demandantes en primera instancia, padres de un menor fallecido en agosto de 2010, supuestamente a causa de un tratamiento terapéutico a base de células madre autólogas que le fue administrado en una clínica privada establecida en Düsseldorf (Alemania), presentaron, mediante escrito de 8 de marzo de 2011, una denuncia en la Dirección General (DG) «Salud» de la Comisión.
9 En dicha denuncia, señalaban, esencialmente, que la clínica privada había podido ejercer sus actividades terapéuticas como consecuencia de la inacción de las autoridades alemanas, quienes, de este modo, infringieron las disposiciones del Reglamento (CE) n.o 1394/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007, sobre medicamentos de terapia avanzada y por el que se modifican la Directiva 2001/83/CE y el Reglamento (CE) n.o 726/2004 (DO 2007, L 324, p. 121).
10 A raíz de esa denuncia, la Comisión incoó un procedimiento EU Pilot, con la referencia 2070/11/SNCO, y se puso en contacto con las autoridades alemanas para comprobar si los hechos descritos en la denuncia, en lo que respecta a la práctica de la clínica privada, podían ser contrarios al Reglamento n.o 1394/2007.
11 En particular, el 10 de mayo y el 10 de octubre de 2011, la Comisión envió a la República Federal de Alemania dos solicitudes de información (en lo sucesivo, «documentos controvertidos»), a las que dicho Estado respondió el 7 de julio y el 4 de noviembre de 2011, respectivamente.
12 El 23 de febrero y el 5 de marzo de 2012, los demandantes solicitaron acceder, de conformidad con el Reglamento n.o 1049/2001, a documentos con información relativa a la tramitación de su denuncia. En concreto, solicitaron consultar, por una parte, las observaciones presentadas por la República Federal de Alemania el 4 de noviembre de 2011, así como, por otra, los documentos controvertidos.
13 El 26 de marzo de 2012, la Comisión denegó, mediante dos escritos distintos, sus solicitudes de acceso a tales observaciones y documentos.
14 El 30 de marzo de 2012, los demandantes presentaron ante la Comisión una solicitud confirmatoria con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001.
15 El 30 de abril de 2012, la Comisión les informó de que, a la luz de la información facilitada en la denuncia y de las observaciones presentadas por las autoridades alemanas a raíz de sus solicitudes de información, no podía confirmar la supuesta infracción por parte de la República Federal de Alemania del Derecho de la Unión, concretamente del Reglamento n.o 1394/2007. Asimismo, la Comisión señaló a los demandantes que, si no presentaban pruebas complementarias, se propondría poner fin a la investigación.
16 El 21 de junio de 2012, la Comisión denegó, mediante la decisión controvertida, el acceso a los documentos controvertidos, sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001. Esencialmente consideró que la divulgación de esos documentos podría afectar al buen funcionamiento del procedimiento de investigación incoado contra la República Federal de Alemania. Por otra parte, estimó que, en el caso de autos, no era posible un acceso parcial a dichos documentos conforme al artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001. Por último, señaló que no existía interés público superior alguno en el sentido del artículo 4, apartado 2, último inciso, del Reglamento n.o 1049/2001 que justificara la divulgación de tales documentos.
17 El 27 de septiembre de 2012, la Comisión informó a los demandantes en primera instancia de que se había puesto fin definitivamente al procedimiento EU Pilot 2070/11/SNCO.
III. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
18 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 6 de julio de 2012, los demandantes en primera instancia solicitaron la anulación de la decisión controvertida. La Comisión solicitó al Tribunal General que desestimara el recurso por infundado.
19 En el procedimiento ante el Tribunal General, el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia intervinieron en apoyo de las pretensiones de los demandantes, mientras que la República Checa y el Reino de España intervinieron en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
20 En apoyo de su recurso en primera instancia, los demandantes formularon, en esencia, cuatro motivos, basados, respectivamente, en la infracción del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001, en la infracción del artículo 4, apartado 6, de dicho Reglamento, en el incumplimiento de la obligación de motivación y en la infracción de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo Europeo de 20 de marzo de 2002, sobre las relaciones con el denunciante en materia de infracciones del Derecho comunitario [COM(2002) 141 final] (DO 2002, C 244, p. 5).
21 El Tribunal General desestimó sucesivamente estos motivos y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
IV. Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
22 Mediante su recurso de casación, el Reino de Suecia solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y la decisión controvertida y condene en costas a la Comisión.
23 El Reino de Dinamarca solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida.
24 La República de Finlandia solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y la decisión controvertida.
25 La Comisión y el Reino de España solicitan al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas al Reino de Suecia.
26 La República Checa solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación.
27 Mediante resolución del Presidente del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 2015, se admitió la intervención de la República Federal de Alemania en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Este Estado miembro solicitó que el Tribunal de Justicia desestimara el recurso de casación.
V. Sobre el recurso de casación
28 En apoyo de su recurso de casación, el Reino de Suecia formula tres motivos, basados, el primero, en una interpretación errónea de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, que dio lugar a la aplicación errónea de una presunción general de confidencialidad de los documentos relativos a un procedimiento EU Pilot; el segundo, en una interpretación errónea del artículo 4, apartado 2, último inciso, del Reglamento n.o 1049/2001, en cuanto a la existencia de un interés público superior, y, el tercero, en un error del Tribunal General al considerar que no debía tenerse en cuenta el hecho de que se había puesto fin al procedimiento EU Pilot después de la adopción de la decisión controvertida.
A. Sobre el primer motivo
1. Alegaciones de las partes
29 El Reino de Suecia recuerda que el principio de la mayor transparencia posible es aplicable a las actividades de las instituciones de la Unión, como se desprende del artículo 1 TUE, del artículo 15 TFUE y del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Sostiene que, según la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374), el control del público sobre las actividades de las instituciones es uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática y que las excepciones a este principio son de interpretación estricta, como resulta de los considerandos 1 a 4 del Reglamento n.o 1049/2001.
30 El Reino de Suecia estima que las consideraciones que figuran en los apartados 63 y 80 de la sentencia recurrida adolecen de error de Derecho, por cuanto el Tribunal General, por una parte, no debería haber decidido que para denegar el acceso a los documentos controvertidos, relativos a un procedimiento EU Pilot, en virtud de la excepción de los procedimientos de investigación prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o1049/2001, la Comisión podía basarse en la existencia de una presunción general de confidencialidad aplicable a determinadas categorías de documentos y, por otra, debería haber considerado que la Comisión estaba obligada en este caso a efectuar un examen concreto e individual de los documentos controvertidos.
31 Dicho Estado miembro critica las apreciaciones que figuran en el apartado 56 de la sentencia recurrida y alega que las diferencias entre el procedimiento EU Pilot y el procedimiento por incumplimiento son más numerosas que las posibles similitudes entre ellos, por lo que no está justificado aplicar la presunción general de confidencialidad de los documentos pertenecientes a la fase administrativa previa del procedimiento por incumplimiento a los documentos de un procedimiento EU Pilot.
32 Según el Reino de Suecia, en primer lugar, no cabe sostener válidamente, contrariamente a lo que se afirma en el apartado 62 de la sentencia recurrida, que la única finalidad del procedimiento EU Pilot es evitar un recurso por incumplimiento, ya que la naturaleza y la finalidad de este procedimiento son diferentes en la medida en que tiene principalmente por objeto permitir a la Comisión solicitar información de carácter meramente fáctico. En segundo lugar, afirma que, en los procedimientos EU Pilot, la Comisión se pone en contacto con un Estado miembro sin reprocharle en esta fase que ha infringido el Derecho de la Unión. Por último, asevera que los documentos de los procedimientos EU Pilot rara vez contienen posicionamientos de la Comisión que podrían invocarse, en su caso, en un procedimiento por incumplimiento.
33 El Reino de Suecia estima que de los apartados 47 a 49 de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738) se desprende claramente que, más allá de las exigencias cualitativas que debe observar el procedimiento al que concierna el documento en cuestión, la aplicación de una presunción general de confidencialidad supone también que el número de esos documentos sea suficientemente importante. Sostiene que, en consecuencia, las consideraciones del Tribunal General que figuran en los apartados 74 y 75 de la sentencia recurrida adolecen de error de Derecho y que las razones de eficacia administrativa, que pueden justificar la aplicación de una presunción general de confidencialidad, no pueden existir cuando una solicitud de acceso se refiere sólo a dos documentos.
34 El Reino de Dinamarca y la República de Finlandia alegan que los procedimientos EU Pilot pueden abarcar una amplia variedad de supuestos, que van desde situaciones meramente fácticas hasta asuntos comparables a la fase administrativa previa de los procedimientos por incumplimiento, de manera que sólo después de una apreciación concreta de los documentos que constituyen el objeto de la solicitud de acceso es posible decidir su divulgación. La República de Finlandia estima también que un examen relativo al modo en que un Estado miembro respeta el Derecho de la Unión no basta para justificar la aplicación de una presunción general de confidencialidad de los documentos relativos a ese examen, y que es la decisión de incoar el procedimiento formal prevista en el artículo 258 TFUE lo que constituye el requisito de aplicación de esta presunción general.
35 La Comisión, la República Federal de Alemania, la República Checa y el Reino de España refutan estas alegaciones.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
36 La naturaleza y las características esenciales de los procedimientos EU Pilot se exponen en los apartados 10 y 11 de la sentencia recurrida, y ninguna de las partes del recurso de casación las cuestiona.
37 Estas constataciones resultan además corroboradas por el informe de evaluación del proyecto «EU Pilot» de la Comisión, de 3 de marzo de 2010 [COM(2010) 70 final], y el segundo informe de evaluación del proyecto «EU Pilot» de la Comisión, de 21 de diciembre de 2011 [COM(2011) 930 final]. En particular, en la página 3 de este último informe, la Comisión explica las características del procedimiento EU Pilot:
«El proyecto EU Pilot es el principal instrumento de la Comisión para abordar con los Estados miembros participantes cuestiones que planteen dudas sobre la correcta aplicación del Derecho de la [Unión] o sobre la conformidad de la legislación de un Estado miembro con la legislación de la [Unión] en una fase inicial (es decir, antes de que se incoe un procedimiento de infracción de conformidad con el artículo 258 […] TFUE). En los casos en que pudiera recurrirse al procedimiento de infracción, como norma general, EU Pilot se utiliza antes de que la Comisión dé el primer paso en dicho procedimiento con arreglo al artículo 258 […] TFUE. Este procedimiento sustituye a la anterior práctica por la que la Comisión enviaba escritos administrativos a tal fin.»
38 De tales constataciones y de dichos informes resulta que el procedimiento EU Pilot constituye un procedimiento de cooperación entre la Comisión y los Estados miembros que permite verificar si el Derecho de la Unión se respeta y se aplica correctamente en éstos. Este tipo de procedimiento tiene por objeto resolver posibles infracciones del Derecho de la Unión de manera eficaz evitando, en la medida de lo posible, la incoación formal de un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE.
39 Por lo tanto, la función del procedimiento EU Pilot es preparar o evitar un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro.
40 En la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738), el Tribunal de Justicia decidió que los documentos correspondientes a un procedimiento por incumplimiento en la fase administrativa previa pueden gozar de la presunción general de confidencialidad. En el apartado 65 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que «puede presumirse que la divulgación durante la fase administrativa previa de los documentos correspondientes a un procedimiento por incumplimiento podría entrañar el riesgo de alterar el carácter de dicho procedimiento y de modificar su desarrollo, y que, por lo tanto, tal divulgación supondría, en principio, un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación, en el sentido del tercer guion del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001».
41 Por ello, en el asunto que dio lugar a la sentencia citada en el apartado anterior, todos los documentos se consideraron amparados por dicha presunción, con independencia de que hubieran sido elaborados en la fase informal de ese procedimiento, es decir, antes de que la Comisión enviara el escrito de requerimiento al Estado miembro en cuestión, o durante la fase formal de éste, es decir, después del envío de dicho escrito.
42 Es cierto que, en dicho asunto, no se aplicó el procedimiento EU Pilot, ya que éste no se introdujo hasta el año 2008.
43 Sin embargo, como el Tribunal General señaló en el apartado 66 de la sentencia recurrida, sin incurrir en error de Derecho, el procedimiento EU Pilot se ha limitado a formalizar o estructurar los intercambios de información que tradicionalmente se producen entre la Comisión y los Estados miembros en la fase informal de una investigación relativos a posibles infracciones del Derecho de la Unión.
44 Si bien, en el apartado 78 de la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), el Tribunal de Justicia señaló que la presunción general de confidencialidad no se aplica a los documentos que, en la fecha de la decisión denegatoria de acceso, no se han unido al expediente de la fase administrativa o jurisdiccional en curso, ese razonamiento no impide que dicha presunción se aplique a los documentos relativos a un procedimiento EU Pilot, que claramente están circunscritos por su pertenencia a un procedimiento administrativo en curso.
45 Por lo tanto, mientras, durante la fase administrativa previa de una investigación llevada a cabo mediante un procedimiento EU Pilot, exista el riesgo de alterar el carácter del procedimiento por incumplimiento, modificar su desarrollo y vulnerar los objetivos de este procedimiento, se justifica la aplicación de la presunción general de confidencialidad a los documentos intercambiados entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate, con arreglo a la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738). Este riesgo existe hasta el momento en que se pone fin al procedimiento EU Pilot y se descarta definitivamente la incoación de un procedimiento formal por incumplimiento contra el Estado miembro.
46 Esta presunción general no excluye la posibilidad de demostrar que un documento determinado cuya divulgación se solicita no está amparado por la citada presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación del documento en virtud del último inciso del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001 (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 66).
47 Por lo que respecta a la supuesta obligación de la Comisión de examinar concreta e individualmente los documentos relativos a un procedimiento EU Pilot a los que se solicita acceso, el Tribunal General, remitiéndose al apartado 68 de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlande/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738), declaró fundadamente que tal obligación privaría a la presunción general de su efecto útil.
48 En el presente asunto, el Tribunal General señaló, en el apartado 45 de la sentencia recurrida, que el procedimiento EU Pilot en cuestión era una «investigación» en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, lo que no se discute en presente procedimiento de casación.
49 Posteriormente, el Tribunal General examinó la cuestión de si la Comisión podía invocar una presunción general de vulneración de los objetivos de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 para denegar el acceso a documentos relativos al procedimiento EU Pilot y respondió afirmativamente a esta cuestión en los apartados 63 y 80 de la sentencia recurrida.
50 Por lo que se refiere a la posible incidencia del escrito de la Comisión de 30 de abril de 2012, mencionado en el apartado 15 de la presente sentencia, en la obligación de divulgación de los documentos controvertidos, debe observarse que dicho escrito no constituye la decisión definitiva de la Comisión de no incoar un procedimiento formal por incumplimiento contra la República Federal de Alemania, sino que únicamente anuncia su intención preliminar de poner fin a la investigación. La decisión definitiva de la Comisión de no incoar un procedimiento formal por incumplimiento contra la República Federal de Alemania no se adoptó hasta el 27 de septiembre de 2012, cuando se puso fin al procedimiento EU Pilot de que se trata. En consecuencia, si bien la decisión controvertida, de 21 de junio de 2012, se adoptó después del escrito de 30 de abril de 2012, lo cierto es que dicha decisión se adoptó antes de que se descartara incoar un procedimiento formal por incumplimiento, el 27 de septiembre de 2012. Por lo tanto, el escrito de 30 de abril de 2012 no afecta a la facultad de la Comisión de basarse en la presunción general de confidencialidad a que se hace referencia en el apartado anterior de la presente sentencia.
51 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al reconocer que, cuando la Comisión invoca la excepción relativa a los procedimientos de investigación prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, está facultada para basarse en una presunción general de confidencialidad aplicable a determinadas categorías de documentos para denegar el acceso a documentos relativos a un procedimiento EU Pilot, sin efectuar un examen concreto e individual de los documentos solicitados.
52 En estas circunstancias, procede desestimar el primer motivo del recurso de casación por infundado.
B. Sobre el segundo motivo
1. Alegaciones de las partes
53 El Reino de Suecia, apoyado por la República de Finlandia, alega que la decisión del Tribunal General que figura en los apartados 94 y 95 de la sentencia recurrida adolece de error de Derecho, por cuanto éste consideró infundadamente que la Comisión no había incurrido en error de apreciación al estimar, en el presente asunto, que ningún interés público superior justificaba la divulgación de los documentos controvertidos en virtud del artículo 4, apartado 2, último inciso, del Reglamento n.o 1049/2001, puesto que la mejor manera de servir al interés general era llevar a buen fin el procedimiento EU Pilot con la República Federal de Alemania. Remitiéndose al apartado 44 de la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374), el Reino de Suecia sostiene que no corresponde a la Comisión determinar la mejor manera de servir al interés general, sino comprobar que no existe un interés público superior que justifique la divulgación de documentos.
54 La Comisión y la República Federal de Alemania refutan estas alegaciones.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
55 El Tribunal General señaló, en el apartado 97 de la sentencia recurrida, que, en apoyo de su solicitud de acceso a los documentos controvertidos, los demandantes en primera instancia se limitaban a formular alegaciones generales, según las cuales la divulgación de esos documentos es necesaria para la protección de la salud pública, y no precisaban los motivos concretos que justifican en qué medida dicha divulgación serviría al interés general. Pues bien, como el Tribunal General recordó acertadamente en el mismo apartado de la sentencia recurrida, para acreditar que la divulgación de los documentos controvertidos obedecía a tal necesidad, dichos demandantes deberían haber demostrado la existencia de un interés público superior en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, último inciso, del Reglamento n.o 1049/2001, que pueda justificar esa divulgación.
56 El Tribunal de Justicia ya ha declarado que incumbe a quien alega la existencia de un interés público superior invocar de manera concreta las circunstancias que justifican la divulgación de los documentos de que se trate y que la exposición de consideraciones de carácter meramente general no basta para acreditar que un interés público superior prevalece sobre las razones que justifican la denegación de la divulgación de los documentos en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartados 93 y 94 y jurisprudencia citada).
57 A este respecto, procede señalar que ninguno de los datos presentados en este asunto puede acreditar que adolecen de error de Derecho las consideraciones del Tribunal General, que figuran en el apartado 97 de la sentencia recurrida, relativas tanto a la carga de la prueba que recae sobre los demandantes en primera instancia como al hecho de que éstos se habían limitado a alegar con carácter general que la protección de la salud pública exigía que se les permitiera acceder a los documentos controvertidos, sin exponer los motivos concretos que justificaban que dicha protección revestía un interés público superior.
58 En estas circunstancias, el Reino de Suecia no puede sostener fundadamente que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que la Comisión estaba legitimada para considerar que, en el presente asunto, ningún interés público superior justificaba la divulgación de los documentos con arreglo al artículo 4, apartado 2, último inciso, del Reglamento n.o 1049/2001.
59 Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo del recurso de casación.
C. Sobre el tercer motivo
1. Alegaciones de las partes
60 El Reino de Suecia critica los apartados 100 y 101 de la sentencia recurrida y alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al no admitir que las circunstancias acaecidas después de una decisión denegatoria de acceso a un documento con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001 también debían ser tomadas en consideración por los órganos jurisdiccionales de la Unión, en el marco del control de legalidad de una decisión de esta índole que ejercen sobre la base del artículo 263 TFUE. Estima que, en el presente asunto, a pesar de que el procedimiento EU Pilot finalizó después de la adopción de la decisión controvertida, el Tribunal General debería haber tenido en cuenta esa circunstancia, a la luz del Reglamento n.o 1049/2001.
61 Dicho Estado miembro alega que, si sólo pudieran examinarse nuevas circunstancias presentando ante la institución de que se trate una nueva solicitud de acceso a los documentos, dicho régimen tendría como consecuencia procedimientos paralelos y retrasos en los procedimientos, así como mayores cargas administrativas para los solicitantes. Además, sostiene que, en apoyo de su decisión, el Tribunal General se basó en una jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a procedimientos en materia de ayudas de Estado, que no es extrapolable a las decisiones adoptadas en virtud del Reglamento n.o 1049/2001. Según el Reino de Suecia, el Tribunal General debería haber tenido en cuenta los apartados 37 a 41 de la sentencia de 15 de septiembre de 2011, Koninklijke Grolsch/Comisión (T‑234/07, EU:T:2011:476).
62 La Comisión, la República Checa y la República Federal de Alemania refutan estas alegaciones.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
63 Como el Tribunal General señaló fundadamente en el apartado 100 de la sentencia recurrida, de reiterada jurisprudencia se desprende que la legalidad de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adoptó el acto (sentencia de 3 de septiembre de 2015, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Comisión, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, apartado 22 y jurisprudencia citada).
64 Por lo tanto, procede desestimar por infundado el tercer motivo del recurso de casación, basado en que el Tribunal General debería haber tenido en cuenta la finalización del procedimiento EU Pilot, que se produjo después de la adopción de la decisión controvertida.
65 Por consiguiente, procede desestimar el recurso de casación en su totalidad.
VI. Costas
66 En virtud del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando el recurso de casación sea infundado, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas.
67 A tenor del artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El artículo 140, apartado 1, del citado Reglamento dispone que los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.
68 Puesto que se han desestimado las pretensiones del Reino de Suecia y la Comisión ha solicitado su condena en costas, procede condenar a este Estado miembro a cargar con las costas de la Comisión.
69 La República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, el Reino de España y la República de Finlandia cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) El Reino de Suecia cargará con las costas de la Comisión Europea.
3) La República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, el Reino de España y la República de Finlandia cargarán con sus propias costas.
Firmas