DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 11 maj 2017 (*)
”Överklagande – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Artikel 4.2 tredje strecksatsen – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Felaktig tolkning – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Övervägande allmänintresse av utlämnandet – Generell presumtion för sekretess – Handlingar hänförliga till ett EU Pilot-ärende”
I mål C‑562/14 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 5 december 2014,
Konungariket Sverige, företrätt av A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, E. Karlsson och L. Swedenborg, samtliga i egenskap av ombud,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Darius Nicolai Spirlea,
Mihaela Spirlea,
Capezzano Pianore (Italien),
sökande i första instans,
Europeiska kommissionen, företrädd av H. Krämer och P. Costa de Oliveira, båda i egenskap av ombud,
svarande i första instans
med stöd av
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av T. Henze och A. Lippstreu, båda i egenskap av ombud,
intervenient i överklagandet,
Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, D. Hadroušek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
Konungariket Danmark, företrätt av C. Thorning, i egenskap av ombud,
Konungariket Spanien, företrätt av J. García-Valdecasas Dorrego, i egenskap av ombud,
Republiken Finland, företrädd av S. Hartikainen, i egenskap av ombud,
intervenienter i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna E. Juhász (referent), C. Vajda, K. Jürimäe och C. Lycourgos,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: handläggaren K. Malacek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 april 2016,
och efter att den 17 november 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Konungariket Sverige har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen (T‑306/12, EU:T:2014:816) (nedan kallad den överklagade domen). Genom den domen ogillade tribunalen Darius Nicolai Spirlea och Mihaela Spirleas talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 21 juni 2012 om avslag på deras ansökan om tillgång till två handlingar med begäran om upplysningar av den 10 maj respektive den 10 oktober 2011 som kommissionen riktat till Förbundsrepubliken Tyskland i ärendet EU Pilot 2070/11/SNCO (nedan kallat det omtvistade beslutet).
I. Tillämpliga bestämmelser
2 I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43) fastställs principerna, villkoren och gränserna för rätten till tillgång till dessa institutioners handlingar.
3 Skäl 4 i förordningen har följande lydelse:
”Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel [15.3 FEUF].”
4 Skäl 11 i förordningen har följande lydelse:
”I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter. Vid fastställandet av dessa undantag bör institutionerna, på unionens samtliga verksamhetsområden, beakta gemenskapslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter.”
5 Artikel 1 i förordningen har följande lydelse:
”Syftet med denna förordning är
a) att fastställa principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens (nedan kallade institutionerna) handlingar i enlighet med artikel 15 i EG‑fördraget på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar,
b) att fastställa bestämmelser som garanterar att det blir så enkelt som möjligt att utöva denna rätt, och
c) att främja goda förvaltningsrutiner när det gäller tillgång till handlingar.”
6 I artikel 2 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”1. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.
…
3. Denna förordning skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.
…”
7 I artikel 4.2 och 4.6 i förordningen föreskrivs följande:
”2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
…
– syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
…
6. Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut.”
II. Bakgrund till tvisten
8 Sökandena i första instans är föräldrar till ett barn som avled i augusti 2010. Det påstås att dödsfallet orsakades av en behandling med autologa stamceller vid ett privat sjukhus i Düsseldorf (Tyskland). De gav den 8 mars 2011 in ett klagomål till kommissionens generaldirektorat för hälso- och konsumentfrågor.
9 I klagomålet påstod de att sjukhuset i Düsseldorf hade kunnat erbjuda sin vård som en följd av tyska myndigheters passivitet. Tyska myndigheter hade på detta sätt åsidosatt bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1394/2007 av den 13 november 2007 om läkemedel för avancerad terapi och om ändring av direktiv 2001/83/EG och förordning (EG) nr 726/2004 (EUT L 324, 2007, s. 121).
10 Kommissionen inledde som en följd av klagomålet ett EU Pilot-förfarande med ärendenummer 2070/11/SNCO och kontaktade tyska myndigheter i syfte att kontrollera i vilken utsträckning den redogörelse för sjukhusets i Düsseldorfs verksamhet, vilken sökandena hade lämnat i sitt klagomål, kunde strida mot förordning nr 1394/2007.
11 Den 10 maj respektive den 10 oktober 2011 ställde kommissionen en begäran om upplysningar till Förbundsrepubliken Tyskland (nedan kallade de omtvistade handlingarna). Tyskland besvarade respektive begäran den 7 juli och den 4 november 2011.
12 Sökandena ansökte den 23 februari och den 5 mars 2012 med stöd av förordning nr 1049/2001 om tillgång till handlingar angående handläggningen av klagomålet. De ansökte särskilt om tillgång till ett yttrande som Förbundsrepubliken Tyskland hade inkommit med den 4 november 2011 och kommissionens två skrivelser med begäran om upplysningar.
13 Kommissionen avslog i två skrivelser av den 26 mars 2012 ansökan om tillgång till de begärda handlingarna.
14 Sökandena gav den 30 mars 2012 in en bekräftande ansökan enligt artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 till kommissionen.
15 Kommissionen underrättade den 30 april 2012 sökandena om att den – mot bakgrund av de upplysningar som hade lämnats i klagomålet samt de tyska myndigheternas yttrande i anledning av kommissionens begäran om upplysningar – inte kunde fastställa Förbundsrepubliken Tysklands påstådda åsidosättande av unionsrätten, särskilt av förordning nr 1394/2007. Kommissionen lät även meddela sökandena att, såvida de inte inkom med ytterligare bevisning, avsåg kommissionen att avsluta utredningen.
16 Med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 vägrade kommissionen den 21 juni 2012 genom det omtvistade beslutet tillgång till de begärda handlingarna. Kommissionen ansåg att utlämnandet av handlingarna skulle kunna påverka den ändamålsenliga handläggningen av den utredning som hade inletts mot Förbundsrepubliken Tyskland. Kommissionen ansåg dessutom att tillgång till delar av de begärda handlingarna enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 inte var möjlig i detta fall. Kommissionen konstaterade slutligen att det inte fanns något övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001, av att handlingarna lämnades ut.
17 Den 27 september 2012 underrättade kommissionen sökandena om att ärendet EU Pilot 2070/11/SNCO var avslutat.
III. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
18 Sökandena väckte talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 juli 2012. Kommissionen yrkade att tribunalen skulle ogilla talan.
19 I målet vid tribunalen intervenerade Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket Sverige till stöd för sökandenas yrkanden. Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien intervenerade till stöd för kommissionens yrkanden.
20 Sökandena åberopade fyra grunder till stöd för sin talan i första instans. Grunderna avsåg 1) ett åsidosättande av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, 2) ett åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, 3) ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten och 4) ett åsidosättande av Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen av den 20 mars 2002 om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (KOM(2002) 141 slutlig) (EGT C 244, 2002, s. 5)
21 Tribunalen underkände alla fem grunder och ogillade således talan i dess helhet.
IV. Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
22 I sitt överklagande har Konungariket Sverige yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen och ogiltigförklara det omtvistade beslutet samt förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
23 Konungariket Danmark har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen.
24 Republiken Finland har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen och ogiltigförklara det omtvistade beslutet.
25 Kommissionen och Konungariket Spanien har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Konungariket Sverige att ersätta rättegångskostnaderna.
26 Republiken Tjeckien har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet.
27 Genom beslut av domstolens ordförande den 7 april 2015 tilläts Förbundsrepubliken Tyskland att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet.
V. Prövning av överklagandet
28 Konungariket Sverige har åberopat tre grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden avser en felaktig tolkning av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, vilken medfört en felaktig tolkning av den generella presumtionen om sekretess för handlingar hänförliga till ett EU Pilot-ärende. Den andra grunden avser en felaktig tolkning av artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001 angående förekomsten av ett övervägande allmänintresse. Den tredje grunden avser att tribunalen tillämpat unionsrätten felaktigt när den inte beaktat det faktum att EU Pilot-ärendet hade avslutats efter antagandet av det omtvistade beslutet.
A. Den första grunden
1. Parternas argument
29 Konungariket Sverige har påpekat att principen om största möjliga öppenhet är tillämplig på unionsinstitutionernas arbete, såsom framgår av artikel 1 FEU, artikel 15 FEUF och artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Konungariket Sverige har hävdat att enligt dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374), är allmänhetens insyn i institutionernas arbete en av grundpelarna i ett demokratiskt samhälle och undantagen från denna princip ska i enlighet med vad som framgår av skälen 1–4 förordning nr 1049/2001 tolkas restriktivt.
30 Konungariket Sverige anser att tribunalens rättstillämpning i punkterna 63 och 80 i den överklagade domen är felaktig, eftersom tribunalen dels inte borde ha funnit att kommissionen kunde grunda sig på en generell presumtion för sekretess avseende vissa kategorier av handlingar för att med stöd av undantaget till skydd för syftet med utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 vägra tillgång till de omtvistade handlingarna avseende ett EU pilot-förfarande, dels borde ha funnit att kommissionen var skyldig att i det aktuella fallet göra en konkret och individuell prövning av dessa handlingar.
31 Konungariket Sverige har invänt mot bedömningen i punkt 56 i den överklagade domen och gjort gällande att det finns fler skillnader mellan EU Pilot-förfarandet och fördragsbrottsförfarandet än det finns likheter, vilket innebär att det inte är motiverat att tillämpa den generella presumtionen för sekretess för handlingar i den administrativa fasen i ett fördragsbrottsärende på handlingar som är hänförliga till ett EU Pilot-ärende.
32 I motsats till vad tribunalen funnit i punkt 62 i den överklagade domen kan det enligt Konungariket Sverige inte hävdas att EU Pilot-förfarandets enda syfte är att förhindra att ett fördragsbrottsförfarande inleds, eftersom förstnämnda förfarande är av en annan beskaffenhet och har ett annat ändamål genom att det bland annat avser att göra det möjligt för kommissionen att begära in upplysningar av rent faktamässig art. I EU Pilot-ärenden kommunicerar kommissionen därefter med en medlemsstat utan att i detta skede lägga staten till last att den åsidosatt unionsrätten. Handlingar i EU pilot-ärenden innehåller sällan några ställningstaganden från kommissionen som kan komma att åberopas i ett eventuellt framtida fördragsbrottsförfarande.
33 Konungariket Sverige anser att det tydligt framgår av punkterna 47–49 i domen av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen (C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738), att, vid sidan av de kvalitativa krav som det förfarande som den aktuella handlingen hänför sig till måste uppfylla, förutsätter tillämpningen av en generell presumtion för sekretess också att antalet sådana handlingar måste vara tillräckligt stort. Sverige har därför gjort gällande att tribunalens rättstillämpning i punkterna 74 och 75 i den överklagade domen är felaktig och att det inte kan finnas något intresse av administrativ effektivitet, vilket kan motivera en generell presumtion för sekretess, när ansökan om tillgång endast avser två handlingar.
34 Konungariket Danmark och Republiken Finland har gjort gällande att EU Pilot-ärenden kan avse ett stort antal fall, vilka sträcker sig från de rent faktamässiga till ärenden som är jämförbara med det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsärende. Det är därför endast efter det att det gjorts en konkret bedömning av de handlingar som det har begärts tillgång till som det är möjligt att avgöra om de kan lämnas ut eller inte. Republiken Finland anser även att en bedömning av det sätt på vilket en medlemsstat iakttar unionsrätten inte räcker för att motivera tillämpningen av en generell presumtion för sekretess avseende de handlingar som är hänförliga till den bedömningen, utan det är beslutet att inleda det formella förfarandet i artikel 258 FEUF som utgör förutsättningen för att tillämpa en sådan generell presumtion.
35 Kommissionen, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien har bestritt dessa argument.
2. Domstolens bedömning
36 Beskaffenheten och de väsentliga kännetecknen hos EU Pilot-förfarandet finns beskrivna i punkterna 10 och 11 i den överklagade domen och har inte bestritts av parterna i överklagandet.
37 Dessa konstateranden bekräftas för övrigt av kommissionens utvärderingsrapport av den 3 mars 2010 av projektet EU Pilot (KOM(2010) 70 slutlig) och kommissionens andra utvärderingsrapport av projektet EU Pilot av den 21 december 2011 (KOM(2011) 930 slutlig). På sidan 3 i sistnämnda rapport har kommissionen lämnat följande beskrivning av EU Pilot-förfarandet:
”EU Pilot är kommissionens viktigaste redskap för kommunikation med de deltagande medlemsstaterna i ett tidigt skede (dvs. innan ett överträdelseförfarande enligt artikel 258 [FEUF] eventuellt inleds) i frågor som rör genomförandet och tillämpningen av [unionsrätten] (t.ex. medlemsstaternas lagstiftnings förenlighet med denna). När ett överträdelseförfarande enligt artikel 258 [FEUF] kan komma att behöva tas i anspråk använder kommissionen nu som regel EU Pilot innan den tar det första steget i ett sådant förfarande. Detta utgör en avvikelse från tidigare praxis, där kommissionen vid misstanke om överträdelser inledde ett överträdelseförfarande omedelbart genom att skicka en formell förvaltningsskrivelse.”
38 Det framgår av nämnda konstateranden och rapporter att EU Pilot-förfarandet utgör ett förfarande för samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna som gör det möjligt att kontrollera huruvida unionsrätten iakttas och tillämpas på ett riktigt sätt i medlemsstaterna. Denna typ av förfarande syftar till att komma till rätta med eventuella överträdelser av unionsrätten på effektivt sätt genom att i möjligaste mån förhindra det formella inledandet av ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF.
39 Ändamålet med EU Pilot-förfarandet är således att förbereda eller förhindra ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat.
40 Domstolen har i domen av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen (C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738), funnit att handlingar hänförliga till ett fördragsbrottsförfarande kan omfattas av en generell presumtion för sekretess under förfarandets administrativa fas. Domstolen fann i punkt 65 i samma dom att ”det kan presumeras att ett utlämnande av handlingar hänförliga till ett fördragsbrottsförfarande under dess administrativa fas skulle kunna ändra ett sådant förfarandes karaktär och förlopp och följaktligen att ett sådant utlämnande i princip undergräver skyddet för syftet med utredningen i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001”.
41 I det mål som avgjordes genom den i föregående punkt nämnda domen ansågs följaktligen samtliga handlingar omfattas av presumtionen, oberoende av om de hade upprättats under förfarandets informella fas, det vill säga före kommissionens avsändande av en formell underrättelse till den berörda medlemsstaten, eller under förfarandets formella fas, det vill säga efter avsändandet av nämnda underrättelse.
42 I det målet tillämpades inte EU Pilot-förfarandet, eftersom detta infördes först från och med år 2008.
43 Såsom tribunalen fann i punkt 66 i den överklagade domen, utan att dess rättstillämpning var felaktig, har EU Pilot-förfarandet endast formaliserat och strukturerat de utväxlingar av uppgifter som historiskt sett har ägt rum mellan kommissionen och medlemsstaterna under den informella fasen av en utredning av eventuella överträdelser av unionsrätten.
44 Domstolen har i punkt 78 i dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), angett att den generella presumtionen om sekretess inte är tillämplig på handlingar som – vid tidpunkten för beslutet att inte lämna tillgång – inte har lagts till akten i ett pågående administrativt förfarande eller ett pågående förfarande i domstol. Detta resonemang utgör emellertid inte hinder för att tillämpa denna presumtion på handlingar som är hänförliga till ett EU Pilot-ärende, vilka är klart och tydligt avgränsade genom att de tillhör ett pågående administrativt ärende.
45 Tillämpningen av en generell presumtion för sekretess avseende de handlingar som utväxlas mellan kommissionen och en medlemsstat är således motiverad i enlighet med den lösning som domstolen har kommit fram till i domen av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen (C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738), så länge som det under den administrativa fasen av en utredning som genomförs i ett EU Pilot-ärende finns en risk för att fördragsbrottsförfarandets karaktär och förlopp ändras och att syftet med detta förfarande undergrävs. Denna risk föreligger fram till och med den tidpunkt när EU Pilot-ärendet är avslutat och inledandet av ett formellt fördragsbrottsförfarande mot medlemsstaten är slutligt uteslutet.
46 Denna generella presumtion utesluter emellertid inte möjligheten att visa att en viss handling som begärts utlämnad inte omfattas av presumtionen eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut i enlighet med artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001 (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 66).
47 Beträffande kommissionens påstådda skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av de handlingar hänförliga till ett EU Pilot-ärende som begärs utlämnade, gjorde tribunalen en riktig bedömning när den i punkt 83 i den överklagade domen, med hänvisning till punkt 68 i dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen (C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738), fann att en sådan skyldighet skulle frånta den generella presumtionen om sekretess dess ändamålsenliga verkan.
48 I det föreliggande fallet konstaterade tribunalen i punkt 45 i den överklagade domen, vilket inte har bestritts i samband med överklagandet, att det aktuella EU Pilot-ärendet skulle anses utgöra en utredning, i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
49 Tribunalen prövade därefter frågan huruvida kommissionen kunde åberopa den generalla presumtionen om undergrävandet av de syften som undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 tar sikte på, för att inte ge tillgång till handlingar hänförliga till EU Pilot-ärendet. I punkterna 63 och 80 i den överklagade domen besvarade tribunalen denna fråga jakande.
50 Domstolen erinrar, beträffande den eventuella betydelsen av kommissionens skrivelse av den 30 april 2012, nämnd ovan i punkt 15 i förevarande dom, för skyldigheten att lämna ut de omtvistade handlingarna att denna skrivelse inte utgör kommissionens slutliga beslut att inte inleda något formellt fördragsbrottsförfarande mot Förbundsrepubliken Tyskland, utan tillkännager endast institutionens preliminära avsikt att avsluta utredningen. Kommissionens slutliga beslut att inte inleda något formellt fördragsbrottsförfarande mot Förbundsrepubliken Tyskland fattades först den 27 september 2012 i och med avslutandet av det aktuella EU Pilot-ärendet. Av detta följer att även om det omtvistade beslutet, vilket är daterat den 21 juni 2012, har antagits efter skrivelsen av den 30 april 2012, har det icke desto mindre antagits före beslutet av den 27 september 2012 att inte inleda något formellt fördragsbrottsförfarande. Skrivelsen av den 30 april 2012 saknar därför betydelse för kommissionens rätt att grunda sig på den generalla presumtion för sekretess som anges i föregående punkt.
51 Mot bakgrund av det anförda var tribunalens rättstillämpning inte felaktig när den fann att kommissionen har rätt att grunda sig på en generell presumtion för sekretess som är tillämplig på vissa kategorier av handlingar, när den åberopar undantaget till skydd för syftet med utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 för att vägra tillgång till handlingar hänförliga till ett EU Pilot-ärende, utan att göra någon konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna.
52 Under dessa förhållanden kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
B. Den andra grunden
1. Parternas argument
53 Konungariket Sverige har, med stöd av Republiken Finland, gjort gällande att tribunalens slutsats i punkterna 94 och 95 i den överklagade domen utgör felaktig rättstillämpning. Tribunalen fann i dessa punkter felaktigt att kommissionen inte hade gjort någon oriktig bedömning när den ansåg att det i det föreliggande fallet inte i enlighet med artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001 förelåg något övervägande allmänintresse av utlämnandet, med hänvisning till att det som bäst tjänade allmänintresset var att slutföra EU Pilot-ärendet med Förbundsrepubliken Tyskland. Konungariket Sverige har hänvisat till punkt 44 i dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374), och gjort gällande att det inte är kommissionens sak att göra bedömningen av hur allmänhetens intresse bäst tillgodoses, utan att pröva huruvida ett övervägande allmänintresse för utlämnande av handlingar föreligger.
54 Kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt dessa argument.
2. Domstolens bedömning
55 Tribunalen konstaterade i punkt 97 i den överklagande domen att sökandena i första instans till stöd för sin ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna endast åberopat generella påståenden om att utlämnandet av handlingarna är nödvändigt för att skydda folkhälsan, utan att ange de konkreta skäl som motiverar i vilken utsträckning ett utlämnande skulle tjäna allmänintresset. Tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i samma punkt i den överklagade domen erinrade om att sökandena borde ha styrkt att det föreligger ett övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen in fine i förordning nr 1049/2001, av att handlingarna lämnas ut, i syfte att visa att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna i det föreliggande fallet var nödvändigt.
56 Domstolen har redan funnit att det ankommer på den som gör gällande förekomsten av ett övervägande allmänintresse att på ett konkret sätt åberopa de omständigheter som motiverar att handlingarna i fråga lämnas ut och att en redogörelse av rent generella överväganden inte räcker för att visa att ett övervägande allmänintresse väger tyngre än skälen för att vägra lämna ut handlingarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkterna 93 och 94 och där angiven rättspraxis).
57 Domstolen konstaterar i detta avseende att det inte finns någon omständighet i förevarande mål som är ägnad att visa att tribunalens överväganden i punkt 97 i den överklagade domen avseende såväl den bevisbörda som åvilar sökandena i första instans, som att de endast framfört ett generellt påstående om att det är nödvändigt för att skydda folkhälsan att de får tillgång till de omtvistade handlingarna, utan att ange några konkreta skäl till varför detta skydd skulle utgöra ett övervägande allmänintresse, skulle utgöra felaktig rättstillämpning.
58 Mot denna bakgrund har Konungariket Sverige inte fog för att hävda att tribunalens rättstillämpning var felaktig när den fann att kommissionen lagligen kunde anse att det i det föreliggande fallet inte förelåg något övervägande allmänintresse enligt artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001 av att lämna ut handlingarna.
59 Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
C. Den tredje grunden
1. Parternas argument
60 Konungariket Sverige har hänvisat till punkterna 100 och 101 i den överklagade domen och gjort gällande att tribunalens rättstillämpning var felaktig när den vägrade att godta att omständigheter som inträffat efter ett beslut att inte ge tillgång till en handling enligt förordning nr 1049/2001 också måste beaktas av unionsdomstolarna inom ramen för den kontroll av ett sådant besluts lagenlighet som de utövar enligt artikel 263 FEUF. Denna medlemsstat anser att i det föreliggande fallet borde tribunalen med avseende på förordning nr 1049/2001 ha beaktat den omständigheten att EU Pilot-ärendet avslutats, trots att detta hade inträffat efter antagandet av det omtvistade beslutet.
61 Konungariket Sverige har gjort gällande att om nya omständigheter endast kunde prövas i en ny ansökan om tillgång till handlingar riktad till den berörda institutionen, skulle en sådan ordning få till följd parallella förfaranden, att handläggningstiderna blev längre och att sökandena ålades en ökad administrativ börda. Dessutom grundade tribunalen sin slutsats på praxis från domstolen avseende förfanden i ärenden rörande statligt stöd, vilken inte kan överföras på beslut som antas enligt förordning nr 1049/2001. Enligt Konungariket Sverige borde tribunalen snarare ha beaktat punkterna 37–41 i domen av den 15 september 2011, Koninklijke Grolsch/kommissionen (T‑234/07, EU:T:2011:476).
62 Kommissionen, Republiken Tjeckien och Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt dessa argument.
2. Domstolens bedömning
63 Tribunalen gjorde en riktig bedömning i punkt 100 i den överklagade domen när den konstaterade att det följer av domstolens praxis att lagenligheten av en unionsrättsakt ska bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som förelåg den dag då rättsakten antogs (dom av den 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./kommissionen, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
64 Mot denna bakgrund saknas det stöd för den tredje grunden avseende att tribunalen borde ha tagit den omständigheten att det aktuella EU Pilot-ärendet hade avslutats i beaktande, trots att ärendet hade avslutats efter antagandet av det omtvistade beslutet och den grunden ska därför underkännas.
65 Överklagandet ska följaktligen ogillas i sin helhet.
VI. Rättegångskostnader
66 Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
67 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande med stöd av artikel 184.1 i dessa regler, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Medlemsstater som har intervenerat i ett mål ska enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna bära sina rättegångskostnader.
68 Kommissionen har yrkat att Konungariket Sverige ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Sverige har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
69 Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien och Republiken Finland ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Konungariket Sverige ska ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3) Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien och Republiken Finland ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter