Causa T‑433/17
Franklin Dehousse
contro
Corte di giustizia dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 20 settembre 2019
«Accesso ai documenti – Corte di giustizia dell’Unione europea – Documenti che l’istituzione detiene nell’esercizio delle sue funzioni amministrative – Domanda di accesso presentata da un ex giudice del Tribunale – Diniego parziale di accesso – Responsabilità extracontrattuale dell’Unione»
1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte di giustizia sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene – Obiettivi – Principio dell’accesso più ampio possibile – Interpretazione restrittiva delle eccezioni al principio dell’accesso
(Art. 15, § 3, TFUE; decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all’accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene)
(v. punti 29‑34)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte di giustizia sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene – Diniego di accesso a un documento con la motivazione che non esiste o non è detenuto dall’istituzione interessata – Circostanza che non può comportare l’inapplicabilità del principio di trasparenza e del diritto di accesso ai documenti – Obbligo dell’istituzione di giustificare il diniego di accesso – Obbligo per l’istituzione di creare il documento in questione – Insussistenza
(Art. 15, § 3, TFUE; decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all’accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene)
(v. punti 35, 36)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte di giustizia sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene – Presunzione d’inesistenza derivante da una dichiarazione formulata in tal senso dall’istituzione interessata – Presunzione semplice superabile in base a indizi pertinenti e concordanti – Obbligo dell’istituzione di redigere e conservare la documentazione riguardante le sue attività
(Art. 15 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 42; decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all’accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene)
(v. punti 36‑38)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte di giustizia sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene – Diniego di accesso a un documento con la motivazione che non esiste o non è detenuto dall’istituzione interessata – Obbligo dell’istituzione di redigere e conservare la documentazione riguardante le sue attività – Portata – Obbligo di conservazione dei documenti relativi a incontri straordinari e importanti di natura istituzionale – Prova del concreto verificarsi di un incontro – Superamento della presunzione di inesistenza dei documenti richiesti
(Art. 15 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41; decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all’accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene)
(v. punti 40‑48)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte di giustizia sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene– Diniego di accesso a un documento con la motivazione che non esiste o non è detenuto dall’istituzione interessata – Obbligo dell’istituzione di redigere e conservare la documentazione riguardante le sue attività – Obbligo di conservazione dei documenti relativi a incontri straordinari e importanti di natura istituzionale – Obbligo dell’istituzione di fornire spiegazioni plausibili che giustifichino l’inesistenza o il mancato possesso dei documenti – Insussistenza di giustificazioni – Violazione del diritto di accesso ai documenti – Obbligo per l’istituzione di creare il documento in questione – Insussistenza
(Art. 15 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41 e 42; decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all’accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene)
(v. punti 49‑55)
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte di giustizia sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene – Obbligo della Corte di redigere e conservare in un registro la documentazione riguardante le sue attività amministrative – Insussistenza
(Decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all’accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene)
(v. punti 64, 66)
7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte di giustizia sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene – Ambito di applicazione – Documenti riconducibili all’esercizio di funzioni amministrative – Valutazione in funzione della natura dei documenti richiesti – Documenti di lavoro relativi all’adozione del nuovo codice di condotta dei membri ed ex membri della Corte di giustizia – Inclusione – Limiti – Pregiudizio al processo decisionale
(Art. 13, § 1, TUE; art. 15 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47, 2º comma; Statuto della Corte di giustizia, artt. 2 e 4; decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all’accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene, art. 3, § 3, 2º comma)
(v. punti 81‑92, 96, 97)
8. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Portata – Documenti di lavoro relativi all’adozione del nuovo codice di condotta dei membri ed ex membri della Corte di giustizia – Pareri per uso interno all’istituzione nell’ambito di consultazioni preliminari – Inclusione – Diniego di accesso – Presupposti – Obbligo di motivazione – Portata – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo per l’istituzione di procedere ad un esame concreto e specifico dei documenti richiesti – Insussistenza
(Decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all'accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene, art. 3, § 3, 2º comma)
(v. punti 98‑101, 110)
9. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte di giustizia sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Documenti di lavoro relativi all’adozione del nuovo codice di condotta dei membri ed ex membri della Corte di giustizia – Necessità di garantire l’indipendenza e la libera espressione dei membri dell’istituzione – Necessità di tutelare l’interesse dei singoli – Presunzione generale di applicazione dell’eccezione al diritto di accesso all’insieme dei documenti del fascicolo amministrativo – Ammissibilità – Limiti – Interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione dei documenti – Onere della prova
(Decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all’accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene, art. 3, § 3, 2º comma)
(v. punti 102‑112)
10. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione della Corte di giustizia sull’accesso ai documenti amministrativi che essa detiene – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo – Portata – Obbligo di valutazione in conformità con la normativa dell’Unione in materia di protezione dei dati personali – Applicabilità integrale delle disposizioni del regolamento n. 45/2001 a qualsiasi domanda di accesso a documenti contenenti dati personali – Obbligo del richiedente di dimostrare la necessità del trasferimento dei dati personali di cui trattasi – Domanda di accesso giustificata dalla necessità di controllare la spesa pubblica– Esclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, art. 8; decisione della Corte di giustizia dell’11 ottobre 2016 relativa all’accesso del pubblico ai documenti amministrativi che essa detiene, art. 3, § 1, b)]
(v. punti 116‑118, 124, 128)
11. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegalità – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Necessità di un’inosservanza grave e manifesta da parte delle istituzioni dei limiti del loro potere discrezionale – Risposta negativa del cancelliere della Corte a una richiesta di informazioni di un membro dell’istituzione – Atto amministrativo, adottato nell’adempimento del dovere generale di assistenza e di sollecitudine, che non costituisce una decisione sfavorevole – Consultazione preliminare del comitato consultivo per l’applicazione del codice di condotta dei membri ed ex membri della Corte – Mancata audizione dell’interessato – Violazione del diritto di essere ascoltato – Esclusione – Mancata comunicazione all’interessato del parere del comitato consultivo – Violazione del principio di buona amministrazione – Esclusione
[art. 340, 2º comma, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 4]
(v. punti 164, 165, 174‑192)
Sintesi
Nella sentenza Dehousse/Corte di giustizia dell’Unione europea (T-433/17), pronunciata il 20 settembre 2019, il Tribunale si è pronunciato, per la prima volta, sul regime dell’accesso ai documenti detenuti dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (in prosieguo: la «Corte») nell’esercizio delle sue funzioni amministrative, ai sensi delle norme da essa adottate, in base all’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, nella sua decisione dell’11 ottobre 2016 (1).
Il ricorrente, ex membro del Tribunale dell’Unione, aveva, da un lato, investito il Tribunale di una domanda di annullamento delle decisioni con le quali la Corte aveva accolto solo parzialmente varie domande di accesso a diversi documenti e dati, tra cui, in particolare, gli scambi avvenuti fra il presidente della Corte o il suo capo di gabinetto e le autorità pubbliche tedesche tra il 2011 e il 2015, nonché i documenti di lavoro che avevano portato all’adozione del nuovo codice di condotta dei membri e degli ex membri della Corte.
Nel caso di specie, il Tribunale ha parzialmente accolto la domanda di annullamento. Infatti, esso ha dichiarato, anzitutto, che il rigetto della domanda di accesso agli scambi avvenuti con le autorità pubbliche tedesche, giustificato dalla circostanza che i documenti in questione non avevano potuto essere rinvenuti, violava il diritto di accesso ai documenti. A tale riguardo, esso ha ricordato, anzitutto, che, se la Corte avesse adottato le proprie norme relative all’accesso del pubblico ai documenti relativi all’esercizio delle sue funzioni amministrative, i principi desumibili dal regolamento n. 1049/2001 (2), in particolare quello dell’interpretazione e dell’applicazione rigorosa delle eccezioni al diritto di accesso, si sarebbero imposti anche ad essa. In tale contesto, la circostanza che un documento richiesto non esista o non sia in possesso dell’istituzione non comporta l’inapplicabilità del principio di trasparenza, in quanto quest’ultima deve giustificare il suo diniego di accesso a tale titolo. Peraltro, sebbene l’inesistenza o il mancato possesso di un documento si presumano quando siano affermati da un’istituzione, siffatta presunzione può essere tuttavia superata con qualsiasi mezzo, sulla base di indizi pertinenti e concordanti. Di conseguenza, qualora un’istituzione non possa più avvalersi di siffatta presunzione, essa è tenuta a provare l’inesistenza o il mancato possesso dei documenti richiesti, fornendo spiegazioni plausibili che consentano di determinarne le ragioni.
Nel caso di specie, il Tribunale ha constatato che era pacifico che un incontro tra l’ex presidente della Corte e alcuni ministri del governo tedesco aveva effettivamente avuto luogo il 28 novembre 2014. Esso ha peraltro ricordato che sia il diritto di accesso ai documenti che il principio di buona amministrazione, sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, esigono che le istituzioni facciano quanto necessario per facilitarne l’esercizio, procedendo in modo adeguato e diligente alla redazione e alla conservazione dei documenti riguardanti le loro attività. Esso ne ha dedotto che, astenendosi dal fornire una spiegazione plausibile che consentisse di comprendere perché non esistevano o non avevano potuto essere rinvenuti documenti relativi ad incontri straordinari e importanti di natura istituzionale legati alla missione specifica di rappresentanza esercitata dal suo presidente, la Corte era venuta meno ai suoi obblighi e aveva violato il diritto di accesso ai documenti del ricorrente.
Il Tribunale ha respinto, per contro, la domanda di annullamento del rigetto della domanda di accesso ai documenti di lavoro preparatori al codice di condotta. A tale riguardo, esso ha anzitutto rilevato che la Corte non poteva concludere che tali documenti erano, di diritto, esclusi dall’ambito di applicazione del diritto di accesso ai documenti. Esso ha tuttavia considerato che, in quanto si riferivano ai pareri dei membri per uso interno all’istituzione nell’ambito di consultazioni preliminari, tali documenti erano coperti da una presunzione generale di riservatezza, in base all’eccezione prevista all’articolo 3, paragrafo 3, secondo comma, della decisione dell’11 ottobre 2016, che tutela il suo processo decisionale, giustificata dalla necessità di garantire l’indipendenza e la libera espressione dei membri dell’istituzione, nell’interesse stesso dei singoli. Esso ha concluso che, in mancanza di elementi idonei a superare tale presunzione, la Corte ha potuto legittimamente presumere che la divulgazione di tali documenti, nel loro insieme, pregiudicasse gravemente il suo processo decisionale.
Il ricorrente chiedeva, d’altro lato, il risarcimento del danno morale derivante dal rigetto, da parte della Corte, di una richiesta di informazioni dallo stesso formulata quando era ancora membro del Tribunale. Il Tribunale ha tuttavia respinto tale domanda, non avendo il ricorrente dimostrato, in particolare, che l’istituzione aveva violato in maniera sufficientemente qualificata una norma giuridica superiore preordinata a conferire diritti ai singoli.