UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
7 päivänä heinäkuuta 2015 (*)
Kumoamiskanne – Kalastus – Yhteisön valvontajärjestelmä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen – Komission päätös toimintasuunnitelmasta Italian kalastuksenvalvontajärjestelmässä olevien puutteiden korjaamiseksi – Toimi, joka ei sellaisenaan muuta kantajan oikeusasemaa – Toimi ei koske kantajaa erikseen – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T‑312/14,
Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), kotipaikka Rooma (Italia),
Associazione Lega Pesca, kotipaikka Rooma,
Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), kotipaikka Rooma,
edustajinaan asianajajat L. Caroli, S. Ventura ja V. Cannizzaro,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Bouquet ja D. Nardi,
vastaajana,
jossa on kyse 6.12.2013 annettua komission päätöstä, jolla otettiin käyttöön toimintaohjelma kalastuksen valvontaa koskevassa Italian järjestelmässä olevien puutteiden korjaamiseksi (Action plan – C(2013) 8635 final), koskevasta kumoamisvaatimuksesta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. E. Martins Ribeiro sekä tuomarit S. Gervasoni (esittelevä tuomari) ja L. Madise,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 6.2.2015 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Yhteisön valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen, asetusten (EY) N:o 847/96, (EY) N:o 2371/2002, (EY) N:o 811/2004, (EY) N:o 768/2005, (EY) N:o 2115/2005, (EY) N:o 2166/2005, (EY) N:o 388/2006, (EY) N:o 509/2007, (EY) N:o 676/2007, (EY) N:o 1098/2007, (EY) N:o 1300/2008 ja (EY) N:o 1342/2008 muuttamisesta sekä asetusten (ETY) N:o 2847/93, (EY) N:o 1627/94 ja (EY) N:o 1966/2006 kumoamisesta 20.11.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1224/2009 (EUVL L 343, s. 1) 102 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on komission pyynnöstä toimitettava sille kaikki asiaankuuluvat tämän asetuksen täytäntöönpanoa koskevat tiedot. Tietojen toimittamista koskevaa pyyntöä esittäessään komissio asettaa kohtuullisen määräajan, jonka kuluessa tiedot on toimitettava.
2. Jos komissio katsoo, että yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen täytäntöönpanossa on ilmennyt sääntöjenvastaisuuksia tai etteivät voimassa olevat valvontasäännökset tai -menetelmät ole joissakin jäsenvaltioissa tehokkaita, se ilmoittaa asiasta asianomaiselle jäsenvaltiolle, jonka on sen jälkeen tehtävä hallinnollinen selvitys, johon komission virkamiehet voivat osallistua.
3. Asianomaisten jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle selvityksen tuloksista ja toimitettava komissiolle raportti, joka on laadittava viimeistään kolmen kuukauden kuluttua komission pyynnöstä. Komissio voi jäsenvaltion asianmukaisesti perustellusta pyynnöstä jatkaa tätä määräaikaa kohtuullisella ajalla.
4. Jos 2 kohdassa tarkoitettu hallinnollinen selvitys ei johda sääntöjenvastaisuuksien poistumiseen tai jos komissio havaitsee jonkin jäsenvaltion valvontajärjestelmässä puutteita 98 ja 99 artiklassa tarkoitettujen tarkistusten tai riippumattomien tarkastusten tai 100 artiklassa tarkoitetun tutkimuksen aikana, komissio laatii kyseisen jäsenvaltion kanssa toimintasuunnitelman. Jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet tuon toimintasuunnitelman täytäntöönpanemiseksi.”
2 Euroopan komissio ilmoitti 17.12.2012 Italian tasavallalle, että se oli todennut sääntöjenvastaisuuksia, jotka haittasivat tiettyjen yhteisen kalastuspolitiikan säännösten noudattamista ja erityisesti Välimeren laajasti vaeltavien kalalajien kalastukseen liittyvien sääntöjen noudattamista, ja huomautti Italian tasavallalle velvollisuudesta suorittaa hallinnollinen selvitys valvontajärjestelmästään asetuksen N:o 1224/2009 102 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
3 Italian viranomaisten nimeämä Italian valvontaviranomainen suoritti hallinnollisen selvityksen 13.2.2013 komission virkamiesten avustamina.
4 Loppuraportti hallinnollisesta selvityksestä toimitettiin komissiolle 17.4.2013.
5 Komissio katsoi, että hallinnollinen selvitys ei ollut johtanut sen aikaisemmin toteamien sääntöjenvastaisuuksien poistumiseen, ja se laati Italian viranomaisten kanssa toimintasuunnitelman.
6 Komissio otti käyttöön asetuksen N:o 1224/2009 102 artiklan 4 kohdan nojalla 6.12.2013 antamallaan päätöksellä C (2013) 8635 final (jäljempänä riidanalainen päätös) toimintasuunnitelman Italian kalastuksenvalvontajärjestelmässä olevien puutteiden korjaamiseksi. Tässä suunnitelmassa olevista toiminnoista nro 13 koskee sellaisten uusien teknisten toimenpiteiden toteuttamista, jotka koskevat ferrettara-järjestelmän, joka kattaa erilaiset tiheäsilmäisten ajoverkkojen perinteiset menetelmät, ja muiden pyydysten välistä yhteensopivuutta, nro 15 koskee korvaavien toimenpiteiden toteuttamista satelliittivalvonnan puuttumisen korvaamiseksi sekä tiettyjen miekkakalan kalastukseen oikeutettujen alusten ilmoitusvelvollisuutta, nro 16 koskee niiden kansainvälisten säännösten kansallista toimeenpanoa, jotka liittyvät miekkakalan vähimmäispyyntikokoihin ja pitkäsiiman teknisiin ominaisuuksiin, ja lopuksi nro 17 koskee vakavista ja toistuvista rikkomisista määrättävien taloudellisten seuraamusten varoittavuuden vahvistamista.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
7 Kantajat Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca ja Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) nostivat nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 28.4.2014 jätetyllä kannekirjelmällä.
8 Komissio esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 23.7.2014 toimittamallaan asiakirjalla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan nojalla oikeudenkäyntiväitteen.
9 Kantajat esittivät 8.9.2014 huomautuksensa komission esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä.
10 Esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella unionin yleinen tuomioistuin (toinen jaosto) päätti aloittaa suullisen käsittelyn komission oikeudenkäyntiväitteen ratkaisemiseksi.
11 Asianosaisia kehotettiin prosessinjohtotoimena lausumaan istunnossa useista kysymyksistä ja erityisesti siitä, oliko mahdollista katsoa, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmatta osaa, jonka mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi nostaa kanteen ”sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”, ei pitäisi soveltaa, kun otetaan huomioon sekä tämän määräyksen tavoite että se seikka, että perussopimuksen laatijat ovat liittäneet edellytykseen, jonka mukaan toimen on koskettava henkilöä suoraan, täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumiseen liittyvän lisäedellytyksen, vain sellaisten riitautusten osalta, jotka koskevat toimia, jotka muuttavat sellaisenaan eli täytäntöönpanotoimenpiteistä riippumatta kyseessä olevan henkilön oikeusasemaa.
12 Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 6.2.2014 pidetyssä istunnossa.
13 Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen, erityisesti [päätöksen liitteessä olevien toimintojen nro 13, 15, 16 ja 17 osalta];
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
14 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta,
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
15 Kantajat täsmensivät istunnossa, että kannekirjelmä koski ainoastaan riidanalaisen päätöksen liitteenä olevassa toimintasuunnitelmassa olevien toimintojen nro 13, 15, 16 ja 17 kumoamista, mikä kirjattiin istuntopöytäkirjaan.
Oikeudellinen arviointi
16 Komissio väittää, että nyt käsiteltävä kanne on jätettävä tutkimatta muun muassa sillä perusteella, että kantajat, jotka eivät ole riidanalaisen päätöksen adressaatteja, eivät ole osoittaneet, että niillä olisi asiavaltuus kanteen nostamiseksi tästä päätöksestä. Se väittää, että kantajilla ei ole asiavaltuutta SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannen osan, jonka mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi nostaa kanteen ” sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”, nojalla. Tästä komissio täsmentää, että riidanalainen päätös edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä. Se katsoo lisäksi, että riidanalaisella päätöksellä ei ole välitöntä vaikutusta, koska toimintasuunnitelmalla voi olla vaikutuksia kantajien oikeusasemaan ainoastaan sen täytäntöönpanemiseksi tarpeellisten kansallisten toimenpiteiden välityksellä. Lopuksi komissio väittää, että riidanalainen päätös ei koske kantajia erikseen.
17 Aluksi on todettava, että kantajat ovat yhdistyksiä, joihin kuuluu ammattiaan harjoittavia elinkeinonharjoittajia erityisesti kalastusalalta ja jotka ajavat näiden elinkeinonharjoittajien etuja.
18 Tästä on huomautettava, että sellaisen yhteenliittymän, joka on perustettu yksityisten ryhmän yhteisten etujen edistämiseksi, nostaman kumoamiskanteen tutkittavaksi ottaminen riippuu, ellei sillä ole omaa oikeussuojan tarvetta, siitä, olisivatko sen jäsenet voineet nostaa kyseisen kanteen kukin erikseen (ks. määräys 10.12.2004, EFfCI v. parlamentti ja neuvosto, T‑196/03, Kok., EU:T:2004:355, 41–43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
19 Nyt käsiteltävässä asiassa kantajat vetoavat asiavaltuuteen, joka on niillä kantajayhdistysten jäsenillä, jotka ovat Italian kalatalousalan elinkeinonharjoittajia ja erityisesti kalastajia, joille Italian viranomaiset ovat myöntäneet luvan miekkakalan pyyntiin, eivätkä kantajat vetoa mihinkään muuhun niillä olevaan ominaisuuteen kanteen ajamiseksi, eikä tällainen ominaisuus käy ilmi asiakirja-aineistosta.
20 Näin ollen kantajien asiavaltuutta on käsiteltävä edellä 19 kohdassa mainittujen kaltaisiin kantajien jäseniin nähden.
21 Lisäksi on kiistatonta, että riidanalainen päätös on kohdistettu Italian tasavallalle ja että kantajat eivät ole sen adressaatteja.
22 Aluksi on arvioitava sitä, voivatko kantajat vedota SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmanteen osaan, jonka osalta on tutkittava, voidaanko sitä soveltaa silloin, kun riidanalainen toimi ei sellaisenaan muuta kantajan oikeusasemaa.
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannen osan soveltaminen sellaisen toimen puuttuessa, joka ei sellaisenaan muuta kantajan oikeusasemaa
23 SEUT 263 artiklan neljännen kohdassa määrätään, että ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”.
24 SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kaksi ensimmäistä osaa vastaavat niitä osia, joista EY 230 artiklan neljännessä kohdassa määrättiin ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa. Ensimmäinen osa mahdollistaa sen, että se, jolle toimi on osoitettu, voi riitauttaa tämän toimen, ja toisessa osassa täsmennetään, että jos riidanalaista toimea ei ole osoitettu sille luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, joka riitauttaa sen, kanteen tutkittavaksi ottaminen edellyttää sitä, että toimi koskee kantajaa samalla sekä suoraan että erikseen (ks. vastaavasti tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, Kok., EU:C:2013:625, 55 ja 56 kohta).
25 Ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa oli niin, että kun toimella oli välittömiä vaikutuksia luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön oikeusasemaan eikä täytäntöönpanotoimenpiteitä tarvittu, kyseinen henkilö saattoi jäädä ilman tehokasta tuomioistuimen tarjoamaa oikeussuojaa, jos toimi ei koskenut sitä erikseen. Se saattoi näet saattaa tällöin kyseisen toimen tuomioistuinvalvonnan piiriin vasta rikottuaan ensin mainitun toimen säännöksiä ja vetoamalla sitten niiden lainvastaisuuteen menettelyissä, jotka on pantu sitä vastaan vireille kansallisissa tuomioistuimissa (tuomio 19.12.2013, Telefónica v. komissio, C‑274/12 P, Kok., EU:C:2013:852, 27 kohta).
26 Tämän torjumiseksi sääntelytoimien osalta Lissabonin sopimuksella SEUT 263 artiklan neljänteen kohtaan lisättiin kolmas osa, jossa lievennetään luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden nostamien kumoamiskanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä. Kyseisen osan mukaan näiden henkilöiden nostamien kumoamiskanteiden tutkittavaksi ottaminen ei edellytä sitä, että toimi koskee niitä erikseen, vaan siinä otetaan käyttöön kyseinen oikeussuojakeino sellaisen ”sääntelytoimen” osalta, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä ja joka koskee kantajaa suoraan (edellä 24 kohdassa mainittu tuomio Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, EU:C:2013:625, 57 kohta).
27 SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisessä osassa tarkoitettua käsitettä ”sääntelytoimi, [joka koskee luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan] ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä,” on näin ollen tulkittava kyseisen määräyksen tavoitteen, jona on – kuten määräyksen syntyhistoriasta ilmenee – välttää se, että yksityinen, jonka oikeusasemaa toimi on kuitenkin suoraan muuttanut, jäisi ilman tehokasta oikeussuojaa tämän toimen osalta, valossa (edellä 25 kohdassa mainittu tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 27 ja 28 kohta).
28 Tämän tavoitteen valossa vaikuttaa kuitenkin siltä, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmatta osaa on sovellettava vain silloin, kun riidanalainen toimi muuttaa sellaisenaan, eli riippumatta täytäntöönpanotoimenpiteistä, kantajan oikeusasemaa.
29 On nimittäin niin, että mikäli toimi ei sellaisenaan muuta kantajan oikeusasemaa, tämä muuttuu vain, jos tätä toimea koskevia täytäntöönpanotoimeinpiteitä toteutetaan kantajaan nähden. Kantaja voi tällöin riitauttaa nämä toimenpiteet ja tällaisen riitauttamisen yhteydessä vedota täytäntöönpanotoimilla täytäntöönpannun toimen lainvastaisuuteen, joten hänen ei voida katsoa jäävän vaille tehokasta oikeussuojaa.
30 Tästä on huomautettava, että mahdollisuus kyseessä olevien toimenpiteiden riitauttamiseen on taattu, kun toimenpiteet kuuluvat jäsenvaltion toimivaltaan joko perussopimuksen määräysten tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön välityksellä. SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa nimittäin määrätään, että jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla. Unionin tuomioistuin on samoin aiemmin katsonut, että kansallisten tuomioistuinten on mahdollisuuksien mukaan tulkittava ja sovellettava oikeussuojakeinojen käyttöä koskevia kansallisia menettelysääntöjä siten, että luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat riitauttaa tuomioistuimissa sellaisen päätöksen tai muun kansallisen toimenpiteen laillisuuden, joka liittyy yleisesti sovellettavan unionin toimen soveltamiseen niiden osalta, vetoamalla viimeksi mainitun toimen pätemättömyyteen (tuomio 25.7.2002, Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, C‑50/00 P, Kok., EU:C:2002:462, 42 kohta).
31 Edellä 28 kohdassa esitettyä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannen osan tulkintaa, joka perustuu tämän määräyksen tavoitteeseen, tukee se seikka, että perussopimuksen laatijat ovat liittäneet kyseisen määräyksen yhteydessä vaatimukseen, jonka mukaan toimen on koskettava henkilöä suoraan, täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumiseen liittyvän lisäedellytyksen.
32 Ennen näiden kahden kumulatiivisen edellytyksen yhteisten vaikutusten arviointia on syytä huomauttaa aluksi vaatimuksesta, jonka mukaan toimen on koskettava henkilöä suoraan, että ei ole mitään syytä tulkita tätä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa olevaa edellytystä eri tavoin kuin miten sitä on tulkittu saman määräyksen toisessa osassa (julkisasiamies Kokottin asiassa Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, antama ratkaisuehdotus, Kok., EU:C:2013:21, 69 kohta ja asiassa Telefónica v. komissio, C‑274/12 P, antama ratkaisuehdotus, Kok., EU:C:2013:204, 59). Joka tapauksessa suoraa koskemista koskevaa käsitettä, sellaisena kuin se on äskettäin lisätty tähän määräykseen, ei voida tulkita suppeammin kuin millaisena siitä määrättiin EY 230 artiklan neljännessä kohdassa (tuomio 25.10.2011, Microban International et Microban (Europe) v. komissio, T‑262/10, Kok., EU:T:2011:623, 32 kohta).
33 Oikeuskäytännön mukaan edellytys, jonka mukaan kanteen kohteena olevan päätöksen pitää koskea luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan, vaatii täyttyäkseen sen, että riidanalaisella toimella on välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan ja ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, lainkaan harkintavaltaa (tuomio 22.3.2007, Regione Siciliana v. komissio, C‑15/06 P, Kok., EU:C:2007:183, 31 kohta).
34 Tämä edellytys kattaa tosiasiassa kaksi erillistä tilannetta riippuen siitä, muuttaako riidanalainen toimi sellaisenaan – eli riippumatta täytäntöönpanotoimenpiteistä – kantajan oikeusasemaa vai ei.
35 Ensimmäisessä tilanteessa riidanalainen toimi muuttaa sellaisenaan kantajan oikeusasemaa. Tilanne on tällainen muun muassa silloin, kun toimi korvaa kansalliset toimenpiteet, joilla kantajan tilannetta on säännelty. Se koskee siis kantajaa yhtä suoraan kuin nämä kansalliset toimenpiteet, ja sen katsotaan olevan välittömästi täytäntöönpanokelpoinen ja sellaisenaan sovellettava kyseiseen yksityiseen (tuomio 1.7.1965, Toepfer ja Getreide-Import Gesellschaft v. komissio, 106/63 ja 107/63, Kok., EU:C:1965:65, s. 532, 533).
36 Tähän ensimmäiseen tilanteeseen lukeutuvat myös asetus, jota sovelletaan suoraan ilman kansallisten viranomaisten toimenpiteitä ja joka vaikuttaa varmasti ja tosiasiallisesti yksityisten oikeusasemaan rajoittamalla heidän oikeuksiaan tai asettamalla heille velvoitteita (ks. vastaavasti tuomio 1.4.2004, komissio v. Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Kok., EU:C:2004:210, 35 ja 37 kohta), tai päätös siltä osin kuin siinä määrätään aineen markkinoille saattamista koskevasta kiellosta (edellä 32 kohdassa mainittu tuomio Microban International ja Microban (Europe) v. komissio, EU:T:2011:623, 24, 28 ja 34 kohta).
37 Tässä ensimmäisessä tilanteessa vaatimus, jonka mukaan toimen on koskettava henkilöä suoraan, katsotaan täyttyneeksi, eikä ole tarpeen jatkaa tätä koskevaa arviointia.
38 Toisessa tilanteessa se, että riidanalaisella toimella olisi vaikutuksia yksityisten oikeusasemaan, edellyttää väistämättä täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamista. Vaatimus, jonka mukaan toimen on koskettava henkilöä suoraan, katsotaan kuitenkin täyttyneeksi, mikäli tällä toimella asetetaan henkilölle, jolle toimi on osoitettu, velvollisuuksia toimen täytäntöönpanemiseksi ja mikäli tämän henkilön on automaattisesti toteuttava toimenpiteitä, joilla muutetaan kantajan oikeusasemaa (tuomio 13.5.1971, International Fruit Company ym. v. komissio, 41/70 à 44/70, Kok., EU:C:1971:53, 23–28 kohta; tuomio 19.10.2000, Italia Sardegna Lines v. komissio, C‑15/98 ja C‑105/99, Kok., EU:C:2000:570, 36 kohta ja tuomio 26.9.2000, Starway v. neuvosto, T‑80/97, Kok., EU:T:2000:216, 61 ja 62 kohta).
39 On todettava, että toisessa tilanteessa vaatimus siitä, että toimi koskee henkilöä suoraan, edellyttää täyttyäkseen sitä, että riidanalainen toimi välttämättä edellyttää kantajaa koskevia täytäntöönpanotoimenpiteitä.
40 Näin ollen se seikka, että perussopimuksen laatijat ovat SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa liittäneet vaatimukseen, jonka mukaan toimen on koskettava henkilöä suoraan, täytäntöönpanotoimien puuttumiseen liittyvän lisäedellytyksen, johtaa väistämättä siihen, että toinen tilanne suljetaan tämän kolmannen osan soveltamisalan ulkopuolelle.
41 On lisättävä, että kysymys siitä, onko sillä, jolle riidanalainen päätös on osoitettu, harkintavaltaa riidanalaisen toimen täytäntöönpanossa, on vailla merkitystä arvioitaessa täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaoloa koskevaa edellytystä, koska tällainen olemassaolo on riittävä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannen osan soveltamatta jättämiseen (ks. vastaavasti edellä 25 kohdassa mainittu tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 35 kohta ja määräys 9.9.2013, Altadis v. komissio, T‑400/11, Kok., EU:T:2013:490, 47 kohta). Lisäksi on todettava, että jos SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettu täytäntöönpanotoimenpiteiden käsite tarkoittaisi vain harkintavaltaa edellyttäviä täytäntöönpanotoimenpiteitä, olisi yksityiselle paradoksaalisesti huomattavasti helpompaa nostaa kanne sääntelytoimenpiteistä, jotka ovat ainoita tämän määräyksen tarkoittamia toimia, kuin yksittäistapausta koskevista toimenpiteistä, joita edelleen koskee vaatimus siitä, että toimen on koskettava henkilöä erikseen. Tällainen tulkinta ei kuitenkaan vaikuta perussopimuksen laatijoiden tavoitteiden mukaiselta.
42 Edellä esitetystä seuraa, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmatta osaa voidaan soveltaa, kun otetaan huomioon sekä tämän määräyksen tavoite että se seikka, että perussopimuksen laatijat ovat liittäneet vaatimukseen, jonka mukaan toimen on koskettava henkilöä suoraan, täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumiseen liittyvän lisäedellytyksen, ainoastaan sellaisten toimien riitautuksiin, jotka koskevat vaatimuksen, jonka mukaan toimen on koskettava henkilöä suoraan, sisältämästä kahdesta tilanteesta ensimmäistä (ks. edellä 34 kohta), eli tapausta, joka liittyy toimiin, jotka muuttavat sellaisenaan eli mistään täytäntöönpanotoimenpiteistä riippumatta kantajan oikeusasemaa.
43 Koska riidanalainen toimi ei näin ollen muuta sellaisenaan kantajan oikeusasemaa, tämä toteamus riittää sen johtopäätöksen tekemiseen, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmatta osaa ei voida soveltaa, eikä ole tässä tapauksessa tarpeen tutkia sitä, edellyttääkö tämä toimi kantajaa koskevia täytäntöönpanotoimenpiteitä.
44 Nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa tilannetta on tarkasteltava edellä esitettyjen toteamusten perusteella.
45 Tästä on huomautettava, että riidanalainen päätös on tehty asetuksen N:o 1224/2009 102 artiklan 4 kohdan perusteella, ja tässä kohdassa todetaan yhtäältä, että komissio voi laatia kyseisen jäsenvaltion kanssa toimintasuunnitelman, jolla on tarkoitus korjata kyseisen valtion yhteisen kalastuspolitiikan alalla perustaman valvontajärjestelmän puutteet, ja toisaalta, että tämän jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sitä koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanemiseksi.
46 Neuvosto on tällä säännöksellä tyytynyt valtuuttamaan komission laatimaan yhdessä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa toimintasuunnitelman, joka koostuu kansallisista toimenpiteistä, joita nämä viranomaiset toteuttavat, ja saattamaan tämän suunnitelman sitten niitä velvoittavaksi.
47 Asetuksen N:o 1224/2009 102 artiklan 4 kohdasta ei siten käy ilmi, että komissiolla olisi toimivalta tehdä yksipuolisia toimia, jotka olisivat suoraan sovellettavissa jäsenvaltion kalatalousalan elinkeinonharjoittajiin.
48 Tästä on todettava, että asetuksen N:o 1224/2009 102 artikla, jonka otsikko on ”Tarkistusraportin, riippumatonta tarkastusta koskeva raportin ja tutkimusraportin seurantatoimet”, kuuluu kyseisen asetuksen X osastoon, jonka otsikko on ”Komission suorittama arviointi ja valvonta”.
49 Tämän otsikon alla olevien toimenpiteiden tavoitteena on, kuten asetuksen N:o 1224/2009 X osaston ensimmäisessä artiklassa eli 96 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet”, säädetään, jäsenvaltioiden suorittaman yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen soveltamisen valvominen ja arviointi.
50 Asetuksen N:o 1224/2009 102 artiklan 4 kohdan eli kyseisen asetuksen X osaston viimeisen artiklan viimeisen kohdan nojalla hyväksytty päätös on siis jäsenvaltioiden yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevien sääntöjen soveltamisen valvonta- ja arviointitoimenpiteiden seurannan huipennus, ja se johtaa vain joukkoon toimenpiteitä, jotka kyseisen jäsenvaltion on pantava täytäntöön, mikäli se ei ole noudattanut kyseisiä sääntöjä. Kuten 14.11.2008 päivätystä tiedonannosta, jonka komissio on osoittanut Euroopan parlamentille ja neuvostolle ja joka koskee neuvoston ehdotusta yhteisön valvontajärjestelmästä yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattamiseksi, käy ilmi, on toimintasuunnitelman laatimisen tarkoituksena antaa kyseessä olevalle jäsenvaltiolle mahdollisuus korjata havaitut puutteet ja lopettaa sääntöjenvastaisuudet.
51 Asetuksen N:o 1224/2009 102 artiklan 4 kohdan nojalla tehty päätös on näin ollen erotettava niistä yksittäistapauksia koskevista tai yleisistä toimenpiteistä, jotka komissio voi toteuttaa kyseisen asetuksen XI osaston, jonka otsikko on ”Toimenpiteet, joilla varmistetaan, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteita”, nojalla. Komissio voi tämän osaston säännösten perusteella muun muassa väliaikaisesti kieltää kalastukset, joihin puutteet vaikuttavat (104 artikla), alentaa jäsenvaltion tulevia kiintiöitä (105 artikla), alentaa jäsenvaltion tulevaa pyyntiponnistusta (106 artikla) ja kiireellisissä tapauksissa jopa keskeyttää jäsenvaltion lipun alla purjehtivien alusten kalastustoiminnan (108 artikla).
52 Edellä esitetystä seuraa, että asetuksen N:o 1224/2009 102 artiklan 4 kohdan nojalla tehty päätös ei muuta sellaisenaan eli täytäntöönpanotoimenpiteistä riippumatta minkään muun luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön kuin päätöksen kohteena olevan jäsenvaltion oikeusasemaa. Päätös ei siis sellaisenaan muuta esimerkiksi kalatalousalan elinkeinonharjoittajien oikeusasemaa.
53 Sitä, että yksityisen oikeusasema ei muutu, tukevat nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaista päätöstä koskevat julkaisutoimet. Tätä päätöstä ei nimittäin ole julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, vaan se on osoitettu vain Italian tasavallalle. Lisäksi tämä päätös on luokiteltu 17.3.2014 asti turvaluokkaan EU Restricted, mikä on lisäosoitus siitä, että siihen ei voida vedota yksityisiä vastaan.
54 Lisäksi kutakin riidanalaisen päätöksen liitteenä olevassa toimintasuunnitelmassa mainittua toimintaa vastaa toimivaltaisten kansallisten viranomaisten hyväksymä toimenpide. Erityisesti toimintojen nro 13 ja 15 osalta on säädetty ministeriön asetuksen antamisesta, ja toimintojen 16 ja 17 osalta on säädetty voimassa olevan kansallisen lainsäädännön muuttamisehdotuksen hyväksymisestä. Tämä tukee sitä, että riidanalainen päätös ei sellaisenaan eli täytäntöönpanotoimenpiteistä riippumatta muuta yksityisten oikeusasemaa.
55 Näin on edellä esitetyn ja erityisesti tämän tuomion 42 ja 43 kohdassa esitettyjen seikkojen perusteella todettava, että kantajat eivät voi vedota SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmanteen osaan saadakseen kanteensa tutkittavaksi.
56 Edellä esitetty päätelmä on tehtävä ilman, että olisi tarpeen määritellä se, onko riidanalainen päätös SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettu sääntelytoimi. Ei myöskään ole tarpeen tutkita sitä, edellyttääkö tämä päätös kantajia tai niiden jäseniä koskevia täytäntöönpanotoimenpiteitä; tämän tutkiminen edellyttäisi, että unionin yleinen tuomioistuin kiinnittää huomiota sen henkilön asemaan, joka vetoaa kanneoikeuteen tämän määräyksen nojalla, eikä muiden yksityisten asemaan (edellä 25 kohdassa mainittu tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 30 kohta).
57 Lisäksi on niin, että vaikka Italian tasavalta ei olisi toteuttanut riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan toimintasuunnitelman mukaisia toimenpiteitä, minkä asianosaiset näyttävät istunnossa myöntäneen, ei tämä vaikuttaisi kantajien tai niiden jäsenten oikeusasemaan millään tavoin, eikä niiden voitaisi katsoa jäävän – toisin kuin kantajat väittävät – vaille tehokasta oikeussuojaa.
58 Lisäksi on todettava, että koska komissio voi asetuksen N:o 1224/2009 102 artiklan 4 kohdan nojalla vain laatia yhdessä toimivaltaisen kansallisten viranomaisten kanssa toimintasuunnitelman, joka koostuu kansallisista toimenpiteistä, joita nämä viranomaiset toteuttavat, ja saattamaan tämän suunnitelman sitten niitä velvoittavaksi (ks. edellä 46 kohta), on kantajien väite siitä, että Italian hallintoviranomaiset tai tuomioistuimet voisivat soveltaa riidanalaista päätöstä suoraan tai asianmukaisen tulkintatavan välityksellä, virheellinen.
59 Riidanalaisen päätöksen kaltainen päätös, joka ei muuta sellaisenaan eli täytäntöönpanotoimenpiteistä riippumatta minkään muun luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön kuin päätöksen kohteena olevan jäsenvaltion oikeusasemaa, ei voi luoda velvoitteita yksityisille, eikä siihen siten voida sellaisenaan vedota yksityisiä vastaan (ks. analogisesti määräys 7.7.2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica v. komissio, T‑244/13, EU:T:2014:644, 30 ja 39 kohta).
60 Lopuksi on todettava, että kantajien väitettä, jonka mukaan Italian tuomioistuimet voisivat soveltaa unionin oikeuden mukaisen tulkintajärjestelmän tekniikkaa, ei voida hyväksyä. On nimittäin huomautettava, että kansallisen oikeuden unionin oikeuden mukaista tulkintaa koskevalla periaatteella on tietyt rajat. Kansallisen tuomioistuimen velvollisuutta tukeutua direktiivin sisältöön, kun se tulkitsee ja soveltaa asiaan liittyviä kansallisen oikeuden säännöksiä, rajoittavat yleiset oikeusperiaatteet, eikä se voi olla perustana kansallisen oikeuden contra legem ‑tulkinnalle (tuomio 15.1.2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, Kok., EU:C:2014:2, 39 kohta). Näin ollen Italian kansallisissa säännöksissä on joko jo säädetty riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuista velvollisuuksista, ja tässä tapauksessa riidanalainen päätös ei muuta kantajien tai niiden jäsenten oikeusasemaa, tai kansallisiin säännöksiin ei sisälly tällaisia velvollisuuksia, ja tällöin Italian tuomioistuimet eivät voi tulkita kansallista oikeutta unionin oikeuden mukaisesti.
Sen arvioiminen, koskeeko toimi kantajia erikseen
61 On huomautettava, että riidanalaista päätöstä ei ole osoitettu kantajille, ja – kuten aiemmin on todettu (ks. tämän tuomion 55 kohta) – kantajat eivät voi vedota SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmanteen osaan.
62 Kantajat voivat nostaa kanteen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla vain, mikäli riidanalainen päätös koskee niitä suoraan ja erikseen.
63 Näistä edellytyksistä jälkimmäisen osalta on vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsottu, että muut oikeussubjektit kuin päätöksen adressaatit voivat väittää, että päätös koskee niitä erikseen, ainoastaan, jos kyseinen päätös vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella nämä henkilöt erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin adressaatti (tuomio 15.7.1962, Plaumann v. komissio, 25/62, Kok., EU:C:1963:17, s. 223; tuomio 9.6.2011, Comitato ”Venezia vuole vivere” ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, Kok., EU:C:2011:368, 52 ja edellä 25 kohdassa mainittu tuomio Telefónica v. komissio EU:C:2013:852, 46 kohta).
64 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi myös se, että se, että on mahdollista jollakin tarkkuudella määrittää niiden oikeussubjektien lukumäärä, joihin toimenpidettä sovelletaan, tai jopa yksilöidä nämä oikeussubjektit, ei mitenkään merkitse sitä, että olisi katsottava, että toimenpide koskee näitä oikeussubjekteja erikseen, jos toimenpidettä sovelletaan siinä objektiivisesti määritellyn oikeudellisen tilanteen tai tosiseikaston perusteella (edellä 25 kohdassa mainittu tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 47 kohta).
65 On todettava, että riidanalaista päätöstä sovelletaan objektiivisesti määritellyissä tilanteissa ja että sillä on oikeusvaikutuksia yleisesti ja abstraktisti nimettyihin henkilöryhmiin nähden.
66 On nimittäin niin, että ensinnäkin riidanalainen päätös ja erityisesti sen liitteenä olevassa toimintasuunnitelmassa mainitut toiminnat nro 13, 15, 16 ja 17 koskevat kantajien jäseniä vain niiden objektiivisen kalastajan aseman ja erityisesti tiettyjä kalastusmenetelmiä käyttävien miekkakalan kalastajien aseman vuoksi ja samalla tavoin kuin mitä tahansa muuta taloudellista toimijaa, joka on tosiasiallisesti tai mahdollisesti samanlaisessa tilanteessa (ks. säännöksistä, joissa säädetään riidanalaisessa päätöksessä määrättyä velvoitteita vastaavista velvoitteista, edellä 36 kohdassa mainittu tuomio komissio v. Jégo-Quéré, EU:C:2004:210, 46 kohta ja määräys 14.2.2012, Federcoopesca ym. v. komissio, T‑366/08, EU:T:2012:74, 28 kohta).
67 Istunnossa ei myöskään ole kiistetty sitä, että Italian lipun alla purjehtivien alusten, joilla on oikeus harjoittaa miekkakalan pyyntiä, nykyinen luettelo käsittää yli 7 300 alusta, mikä on yksi osoitus lisää siitä, että riidanalainen päätös ei voi vaikuttaa kantajiin tai niiden jäseniin erikseen.
68 Toiseksi ei vaikuta siltä, että mikään unionin oikeuden säännös olisi velvoittanut komissiota sen tehdessä riidanalaista päätöstä noudattamaan menettelyä, jossa kantajien jäsenet tai kantajat olisivat voineet vedota mahdollisiin oikeuksiinsa. Unionin oikeudessa ei siis ole määritelty kantajien jäsenien tai kantajien kaltaisten toimijoiden hyväksi erityistä oikeusasemaa riidanalaisen päätöksen tekemistä varten (edellä 66 kohdassa mainittu tuomio Jégo-Quéré, EU:C:2004:210, 47 kohta).
69 Edellä esitetystä seuraa, että riidanalainen päätös ei koske sellaisten henkilöiden suljettua joukkoa, jotka oli määritelty päätöksen tekohetkellä ja joiden oikeuksia komissio olisi halunnut säännellä (tuomio 21.5.1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke ym. v. komissio, 97/85, Kok., EU:C:1987:243, 11 kohta).
70 Vaikka riidanalainen päätös voisi vaikuttaa kantajiin tai niiden jäseniin henkilöryhmänä, jonka jäsenet olivat tiedossa tai yksilöitävissä toimen toteuttamisajankohtana kyseisen ryhmän jäsenten ominaisten kriteerien perusteella, mitä ei ole näytetty toteen, asiakirja-aineistosta ei missään tapauksessa käy ilmi, että kantajilla tai niiden jäsenillä voitaisiin katsoa olevan saavutettu oikeus, johon riidanalainen päätös voisi vaikuttaa.
71 Tästä on huomautettava, että kun riidanalainen päätös vaikuttaa sellaiseen henkilöryhmään, jonka jäsenet olivat tiedossa tai yksilöitävissä toimen toteuttamisajankohtana kyseisen ryhmän jäsenille ominaisten kriteerien perusteella, kyseisen toimen voidaan katsoa koskevan niitä erikseen taloudellisten toimijoiden rajoitettuun joukkoon kuuluvina henkilöinä. Se koskee niitä näin muun muassa silloin, kun päätöksellä muutetaan näiden henkilöiden ennen toimen toteuttamista hankkimia oikeuksia (tuomio 13.3.2008, komissio v. Infront WM, C‑125/06 P, Kok., EU:C:2008:159, 71 ja 72 kohta ja tuomio 27.2.2014, Stichting Woonlinie ym. v. komissio, C‑133/12 P, Kok., EU:C:2014:105, 46 kohta).
72 Tässä asiassa on muistettava, että yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteena on varmistaa elollisten vesiluonnonvarojen hyödyntäminen niin, että luodaan talouden, ympäristön ja sosiaalisten tekijöiden kannalta kestävät olosuhteet (asetuksen N:o 1224/2009 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale). Tämän politiikan onnistuminen edellyttää tehokkaan valvontajärjestelmän täytäntöönpanoa (asetuksen N:o 1224/2009 johdanto-osan toinen perustelukappale).
73 Tämä valvontajärjestelmä perustuu erityisesti asetuksen N:o 1224/2009 III osastossa, jonka otsikko on ”Vesialueille pääsyä ja vesiluonnonvarojen käyttöä koskevat yleiset vaatimukset”, säädettyyn lupajärjestelmään. Niinpä kyseisen asetuksen 6 artiklan mukaan unionin kalastusalusta voidaan käyttää elollisten vesiluonnonvarojen kaupalliseen hyödyntämiseen vain, jos sillä on voimassa oleva kalastuslisenssi. Samoin tämän asetuksen 7 artiklan mukaan unionin vesillä toimivalla unionin kalastusaluksella on lupa harjoittaa erityistä kalastustoimintaa ainoastaan, jos tämä mainitaan voimassa olevassa kalastusluvassa.
74 Kalastuslisenssin voimassaolo voidaan kuitenkin keskeyttää väliaikaisesti tai se voidaan peruuttaa pysyvästi. Tähän liittyen säädetään asetuksen N:o 1224/2009 92 artiklassa pisteytysjärjestelmästä. Tässä järjestelmässä kalastuslisenssin haltijalle määrätään pisteitä, kun yhteisen kalastuspolitiikan sääntöihin on kohdistunut vakava rikkomus. Kun pisteiden kokonaismäärä saavuttaa tietyn kynnyksen, kalastuslisenssin voimassaolo keskeytetään tai peruutetaan ilman eri toimenpiteitä. Kyseisen asetuksen 7 artiklassa säädettyä kalastuslupaa ei myönnetä, jos kyseisellä kalastusaluksella ei ole kalastuslisenssiä tai jos sen kalastuslisenssin voimassaolo on keskeytetty tai se on peruutettu, ja se on peruutettava tilapäisesti silloin, kun kalastuslisenssin voimassaolo on keskeytetty.
75 Lisäksi asetuksen N:o 1224/2009 108 artiklassa säädetään komission mahdollisuudesta päättää tiettyjen edellytysten täyttyessä kiireellisistä toimenpiteistä, joihin kuuluu muun muassa jäsenvaltion lipun alla purjehtivien alusten kalastustoiminnan keskeyttäminen.
76 Näin ollen unionin kalastusaluksiin sovelletaan luonnonvaroihin pääsyn osalta lupajärjestelmää, joka on tietyssä määrin epävarma.
77 Tästä unionin tuomioistuin on jo aiemmin katsonut, että se, että henkilöllä on kalastusoikeus ja toimivaltaisen jäsenvaltion myöntämä kiintiö tietylle kalastuskaudelle, ei anna henkilölle oikeutta siihen, että se voisi käyttää mainitun kiintiön kokonaan kaikissa olosuhteissa (tuomio 14.10.2014, Giordano v. komissio, C‑611/12 P, Kok., EU:C:2014:2282, 48 kohta).
78 Täten on todettava, että kalastuslisenssin ja kalastusluvan myöntäminen, johon kantajat vetoavat, ei oikeuta katsomaan niiden haltijaa edellä 71 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuksi saavutetun oikeuden haltijaksi.
79 Näin ollen kantajien väite siitä, että ne tai niiden jäsenet olisi yksilöity riidanalaisessa päätöksessä, on virheellinen.
80 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kantajilla ei ole asiavaltuutta kanteen nostamiseen riidanalaisesta päätöksestä.
81 Näin ollen tämä kanne on joka tapauksessa jätettävä tutkimatta, eikä ole tarpeen määrittää sitä, ovatko kantajat oikeutettuja riidanalaisen päätöksen osittaiseen kumoamiseen.
Oikeudenkäyntikulut
82 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantajat on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca ja Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Julistettiin Luxemburgissa 7 päivänä heinäkuuta 2015.
Allekirjoitukset