CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 26 juli 2017 (1)
Zaak C‑226/16
Eni SpA,
Eni Gas & Power France SA,
Union professionnelle des industries privées du gaz (Uprigaz)
tegen
Premier ministre,
Ministre de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer,
in aanwezigheid van:
Storengy,
Total Infrastructures Gaz France (TIGF)
[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Conseil d’État (Raad van state, Frankrijk)]
„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EU) nr. 994/2010 – Leveringszekerheid van gas – Artikel 2, tweede alinea, punt 1 – Begrip ‚beschermde afnemers’ – Artikel 8, lid 2 – Om redenen van leveringszekerheid opgelegde aanvullende verplichtingen – Artikel 8, lid 5 – Verplichting om gas op te slaan op het grondgebied van een lidstaat”
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EU) nr. 994/2010 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering(2).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van twee zaken die zijn ingeleid bij de Conseil d’État (Raad van state, Frankrijk), de verwijzende rechter, waarbij de rechtmatigheid wordt betwist van decreet nr. 2014‑328(3) dat de Franse regeling betreffende de toegang tot de ondergrondse aardgasopslag heeft gewijzigd. Voor de Conseil d’État voeren verzoeksters, de ondernemingen Eni SpA en Eni Gas & Power France SA, enerzijds, en UPRIGAZ, anderzijds, twee aardgasleveranciers, met name aan dat meerdere bepalingen van verordening nr. 994/2010 zijn geschonden.
3. Het Hof wordt voor het eerst verzocht om uitlegging van die verordening, die ziet op de leveringszekerheid van aardgas, een erg gevoelige sector. De antwoorden van het Hof zullen nuttig zijn om de omvang te begrijpen van de verplichtingen die de lidstaten in het kader van de door die verordening ingevoerde regeling aan gasleveranciers kunnen opleggen om de gaslevering veilig te stellen.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
4. Volgens artikel 2, tweede alinea, van verordening nr. 994/2010
„[...] gelden de volgende definities:
1) ‚beschermde afnemers’, alle huishoudelijke, op een gasdistributienet aangesloten afnemers en daarnaast, als de betrokken lidstaat dat zo beslist, eventueel ook:
a) kleine en middelgrote ondernemingen, op voorwaarde dat zij zijn aangesloten op het gasdistributienet en essentiële sociale diensten, op voorwaarde dat zij zijn aangesloten op een gasdistributie- of transmissienet en dat al deze extra afnemers samen niet meer dan 20 % van het eindgebruik van gas vertegenwoordigen, en/of
b) stadsverwarmingsinstallaties voor zover zij verwarming leveren aan huishoudelijke afnemers en aan de onder a) bedoelde afnemers, op voorwaarde dat deze installaties niet kunnen worden omgeschakeld op andere brandstoffen en aangesloten zijn op een gasdistributie of ‑transmissienet.”
5. Artikel 3, lid 6, van verordening nr. 994/2010 luidt:
„De in de preventieplannen en de noodplannen opgenomen maatregelen om de leveringszekerheid te waarborgen zijn duidelijk omschreven, transparant, evenredig, niet-discriminerend en verifieerbaar, verstoren niet op onnodige wijze de mededinging en de goede werking van de interne gasmarkt en brengen de gasleveringszekerheid van andere lidstaten of de Unie in haar geheel niet in gevaar.”
6. Artikel 8 van verordening nr. 994/2010, met als opschrift „leveringsnorm”, bepaalt:
„1. De bevoegde instantie verplicht bepaalde, door haar geïdentificeerde aardgasbedrijven ertoe de nodige maatregelen te nemen om de gaslevering aan de beschermde afnemers van de lidstaat te waarborgen in de volgende gevallen:
a) extreme temperaturen gedurende een zeven dagen durende piekperiode die voorkomt met een statistische waarschijnlijkheid van eens in de 20 jaar;
b) een ten minste dertig dagen durende periode van uitzonderlijk hoge gasvraag die voorkomt met een statistische waarschijnlijkheid van eens in de 20 jaar; en
c) een periode van ten minste dertig dagen in het geval van het uitvallen van de grootste afzonderlijke infrastructuur onder gemiddelde winterse omstandigheden.
De bevoegde instantie identificeert de in de eerste alinea bedoelde aardgasbedrijven uiterlijk op 3 juni 2012.
2. Een verhoogde leveringsnorm die verder gaat dan dertig dagen voor de in lid 1, onder b) en c), genoemde perioden of elke andere aanvullende verplichting die om redenen van leveringszekerheid wordt opgelegd, is gebaseerd op de in artikel 9 bedoelde risico-evaluatie, komt tot uiting in het preventieve actieplan en:
a) voldoet aan artikel 3, lid 6;
b) veroorzaakt geen onnodige verstoring van de mededinging of belemmering van de werking van de interne gasmarkt;
c) heeft geen negatieve gevolgen voor het vermogen van andere lidstaten om hun beschermde afnemers overeenkomstig dit artikel te beleveren in het geval van een noodsituatie op nationaal, Unie- of regionaal niveau; en
d) voldoet aan de criteria van artikel 11, lid 5, ingeval van een noodsituatie op Unie- of regionaal niveau.
In de geest van solidariteit bepaalt de bevoegde instantie in het preventieve actieplan en de noodplannen hoe verhoogde leveringsnormen of aanvullende verplichtingen voor aardgasbedrijven tijdelijk kunnen worden verlaagd in het geval van een noodsituatie op Unie- of regionaal niveau.
3. Na de door de bevoegde instantie overeenkomstig de leden 1 en 2 gedefinieerde perioden of onder moeilijker omstandigheden dan die welke zijn omschreven in lid 1, spannen de bevoegde instantie en de aardgasbedrijven zich in om de gaslevering, met name voor beschermde afnemers, zo goed mogelijk in stand te houden.
4. De aan aardgasbedrijven opgelegde verplichtingen om te voldoen aan de leveringsnormen als bedoeld in dit artikel, zijn niet-discriminerend en leggen geen buitensporige lasten op aan deze bedrijven.
5. De aardgasbedrijven mogen deze verplichtingen in voorkomend geval op regionaal of Unieniveau nakomen. De bevoegde instantie eist niet dat aan de in dit artikel genoemde normen wordt voldaan via infrastructuur die uitsluitend op haar grondgebied gevestigd is.
6. De bevoegde instantie ziet erop toe dat voorwaarden voor de levering aan beschermde afnemers geen afbreuk doen aan de goede werking van de interne gasmarkt en dat de desbetreffende tarieven de marktwaarde van de leveringen weerspiegelen.”
B. Frans recht
7. In Frankrijk is de opslag van aardgas geregeld in de artikelen L. 421‑1 tot en met L. 421‑16 van de code de l’énergie (energiewet). Die bepalingen regelen de toegang tot de gasopslag in het kader van de op de leveranciers rustende openbaredienstverplichtingen om de continuïteit van de aardgaslevering ook in extreme situaties te verzekeren.
8. Meer in het bijzonder luidt artikel L. 421‑3 van de energiewet:
„Dankzij de opslag van aardgas kan met voorrang worden verzekerd dat:
1o op ondergrondse aardgasopslag aangesloten netten naar behoren functioneren en in evenwicht zijn;
2° direct of indirect wordt voldaan aan de behoeften van huishoudelijke afnemers en van andere afnemers die geen onderbreekbaar leveringscontract hebben afgesloten of die een taak van algemeen belang vervullen;
3° de andere in artikel L. 121‑32 neergelegde openbaredienstverplichtingen worden nagekomen.”
9. Artikel L. 421‑4 van de energiewet luidt:
„Per 31 oktober van elk jaar moeten alle leveranciers direct of indirect in Frankrijk voldoende aardgas in opslag houden, rekening houdend met hun andere aanpassingsinstrumenten, om gedurende de periode van 1 november tot en met 31 maart te voldoen aan hun contractuele verplichtingen tot directe of indirecte levering aan de in de derde alinea van artikel L. 421‑3 vermelde afnemers [...].”
10. Volgens artikel L. 421‑7 van de energiewet stelt een decreet, na raadpleging van de Conseil d’État daarover, de voorwaarden en de toepassingsbepalingen vast van met name artikel L. 421‑4.
11. Decreet nr. 2006/1034, dat krachtens die bepaling is vastgesteld en vervolgens is gewijzigd bij decreet nr. 2014‑328, waartegen bij de verwijzende rechter beroep is ingesteld, preciseert de voorwaarden voor de toegang tot de gasopslag. Blijkens de verwijzingsbeslissing voorziet dit decreet, zoals gewijzigd, in de eerste plaats, in de toekenning van rechten op toegang tot de opslagcapaciteit of „opslagrechten”(4) aan iedere gasleverancier op basis van de omvang van zijn afnemersbestand, zodat hij gedurende de winter zijn afnemers kan bevoorraden en, in de tweede plaats, in de vastlegging van de verplichtingen van de leveranciers.
12. Artikel 9 van decreet nr. 2014‑328 heeft decreet nr. 2006/1034 gewijzigd door ten eerste te bepalen dat de opslagverplichtingen van de leveranciers worden berekend op basis van de „opslagrechten” die niet langer alleen overeenkomen met het jaarlijkse verbruik van hun huishoudelijke afnemers en hun afnemers die taken van algemeen belang vervullen, zoals was bepaald in de eerdere versie van het decreet, maar ook met het verbruik van op het distributienet aangesloten afnemers die geen onderbreekbaar leveringscontract hebben afgesloten. Ten tweede heeft decreet nr. 2014‑328 de omvang van de opslagverplichtingen verlaagd van 85 % naar 80 % van de opslagrechten.
II. Feiten van het hoofdgeding, nationale procedure en prejudiciële vragen
13. Bij twee verzoekschriften hebben de ondernemingen Eni SpA en Eni Gas & Power France SA (hierna samen: „ENI”) enerzijds en UPRIGAZ anderzijds, bij de Conseil d’État beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van decreet nr. 2014‑328 wegens misbruik van bevoegdheid.
14. In hun beroepen voeren ENI en UPRIGAZ met name aan dat genoemd decreet de bepalingen van verordening nr. 994/2010 schendt. Ten eerste verruimt dit decreet op onrechtmatige wijze de in artikel 2, tweede alinea, punt 1, van die verordening bedoelde definitie van „beschermde afnemers”. Ten tweede schrijft het aardgasleveranciers, in strijd met artikel 8, lid 5, van verordening nr. 994/2010, voor dat de opslagcapaciteit zich in Frankrijk moet bevinden.
15. In dat verband merkt de verwijzende rechter in de eerste plaats op dat de in decreet nr. 2014‑328 vervatte definitie van „beschermde afnemers” ook ziet op niet-huishoudelijke afnemers die zijn aangesloten op het distributienet, geen onderbreekbaar leveringscontract hebben afgesloten en die niet noodzakelijk „kleine en middelgrote ondernemingen” in de zin van artikel 2, tweede alinea, punt 1, onder a), van verordening nr. 994/2010 zijn. De in het decreet opgenomen definitie van „beschermde afnemers” zou dus ruimer kunnen zijn dan die welke in die verordening is opgenomen. De Franse autoriteiten betogen echter dat die extra afnemers kleine locaties zijn die, hoewel zij deel uitmaken van grote ondernemingen, veel kenmerken gemeen hebben met kleine en middelgrote ondernemingen. Voorts sluit volgens die autoriteiten een dergelijke verruimde definitie aan bij de om redenen van leveringszekerheid opgelegde aanvullende verplichtingen die de lidstaten krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010 aan aardgasbedrijven kunnen opleggen.
16. De rechtmatigheid van decreet nr. 2014‑328 hangt dus af van de vraag of artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010 aldus moet worden uitgelegd dat die bepaling eraan in de weg staat dat een lidstaat aan aardgasleveranciers aanvullende verplichtingen oplegt die voortvloeien uit het feit dat tot „beschermde afnemers” ook afnemers worden gerekend die niet in artikel 2, tweede alinea, punt 1, onder a), van verordening nr. 994/2010 zijn genoemd.
17. In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat, om de continuïteit van de aardgaslevering aan afnemers te verzekeren, artikel L. 421‑4 van de energiewet gasleveranciers verplicht om voldoende aardgas in Frankrijk in opslag te houden, rekening houdend met de andere aanpassingsinstrumenten waarover zij beschikken, en dat decreet nr. 2014‑328 vereist dat 80 % van de opslagrechten op het nationale grondgebied worden verwezenlijkt, met dien verstande dat de met energiezaken belaste minister rekening houdt met de andere aanpassingsinstrumenten waarover een gasleverancier beschikt, bij de beoordeling of de door hem aangehouden opslagcapaciteit voldoende is om de naleving van zijn opslagverplichting te verzekeren. Of decreet nr. 2014‑328 rechtmatig is, hangt af van de vraag of artikel 8, lid 5, van verordening nr. 994/2010 zich ertegen verzet dat een lidstaat gasleveranciers dergelijke verplichtingen oplegt.
18. Derhalve heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 8, lid 2, van [verordening nr. 994/2010] aldus worden uitgelegd dat deze bepaling eraan in de weg staat dat een lidstaat aan leveranciers van aardgas aanvullende verplichtingen oplegt die voortvloeien uit het feit dat tot ‚beschermde afnemers’, waarvan het verbruik bijdraagt aan het bepalen van de reikwijdte van de opslagverplichtingen om de continuïteit van de levering van aardgas te verzekeren, mede afnemers worden gerekend die niet in artikel 2, lid 1, van deze verordening worden genoemd?
2) Moet artikel 8, lid 5, van [verordening nr. 994/2010] aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich ertegen verzet dat een lidstaat aan leveranciers van aardgas verplichtingen oplegt die betrekking hebben op de hoeveelheid opgeslagen gas en de corresponderende onttrekkingsdebieten, alsmede op het aanhouden van opslagcapaciteiten die zijn verkregen uit hoofde van rechten overeenkomend met de verplichting om voorraden op het grondgebied van deze lidstaat aan te houden, met dien verstande dat de minister bij zijn beoordeling van de door een leverancier aangehouden opslagcapaciteit rekening houdt met andere, aan de leverancier ter beschikking staande aanpassingsinstrumenten?”
III. Procedure bij het Hof
19. De verwijzingsbeslissing is ingekomen bij het Hof op 20 april 2016. Eni, UPRIGAZ, Storengy en TIGF, de Franse regering, de Poolse regering en de Europese Commissie hebben opmerkingen ingediend en waren aanwezig ter terechtzitting op 16 maart 2017.
IV. Analyse
20. Alvorens te antwoorden op de twee prejudiciële vragen van de verwijzende rechter, acht ik het nodig om vooraf de doelstellingen en de context van verordening nr. 994/2010 te bespreken.
A. Unierechtelijke bepalingen inzake de leveringszekerheid van aardgas en, meer in het bijzonder, verordening nr. 994/2010
21. Volgens artikel 194, lid 1, onder b), VWEU is de continuïteit van de energievoorziening in de Unie één van de fundamentele doelstellingen van het beleid van de Unie op het vlak van energie.(5)
22. In 2004 is bij richtlijn 2004/67/EG(6) voor het eerst een gemeenschappelijk rechtskader ingesteld om de gasleveringszekerheid te waarborgen en bij te dragen tot de goede werking van de interne gasmarkt, in het geval van een verstoring van die levering.
23. Het bij richtlijn 2004/67 ingevoerde stelsel vertoonde evenwel gebreken. Dat is gebleken tijdens de Russisch-Oekraïense gascrisis die in 2009 ontstond en die tot een ongekende onderbreking in de aardgasvoorziening binnen de Unie heeft geleid. Die crisis heeft duidelijk gemaakt dat het noodzakelijk was om binnen de Unie geharmoniseerde maatregelen vast te stellen die in geval van crisis naar aanleiding van ernstige onderbrekingen van de aardgastoevoer, een gemeenschappelijk minimumniveau van paraatheid in alle lidstaten kon verzekeren.(7)
24. Op basis van de lessen die de Uniewetgever uit de tenuitvoerlegging van richtlijn 2004/67/EG had getrokken, heeft hij verordening nr. 994/2010 vastgesteld.
25. Verordening nr. 994/2010 voorziet in een alomvattende gemeenschappelijke aanpak op het gebied van de leveringszekerheid, met name door het voeren van een beleid van solidariteit, dat verenigbaar is met de werking van de interne markt.(8) Daarom worden bij die verordening bepalingen vastgesteld die erop gericht zijn de gasleveringszekerheid te waarborgen door de goede en continue werking van de interne markt voor aardgas te verzekeren, door toe te staan dat er buitengewone maatregelen kunnen worden vastgesteld die moeten worden uitgevoerd wanneer de markt de gevraagde hoeveelheid gas niet meer kan leveren, en door te zorgen voor een duidelijke omschrijving en toewijzing van verantwoordelijkheden aan aardgasbedrijven, de lidstaten en de Unie met betrekking tot zowel preventieve acties als reacties op concrete verstoringen van de levering.(9)
26. Meer in het bijzonder voorziet verordening nr. 994/2010, om een goede werking van de interne gasmarkt te waarborgen, met name bij verstoringen van de levering en in crisissituaties, in een benadering op drie niveaus: allereerst zijn de betrokken aardgasbedrijven, die volgens marktmechanismen werken, verantwoordelijk om de continuïteit van de levering te waarborgen; wanneer de marktmechanismen falen dragen de lidstaten, hetzij op nationaal hetzij op regionaal niveau, die verantwoordelijkheid; ten slotte neemt de Unie zelf die verantwoordelijk op zich.(10)
27. Verordening nr. 994/2010 voorziet in mechanismen voor de coördinatie, in een geest van solidariteit, van de planning voor en de reactie op noodsituaties op het niveau van de lidstaat, op regionaal niveau en op Unieniveau.(11) Daartoe bepaalt de verordening in het bijzonder dat de lidstaten twee plannen kunnen opstellen: een preventief actieplan, dat de maatregelen omvat die nodig zijn om de geïdentificeerde risico’s voor de leveringszekerheid in de lidstaat weg te nemen of te beperken; en een noodplan, dat de maatregelen omvat om de effecten van een verstoring van de gaslevering weg te nemen of te beperken.(12)
28. Om de gaslevering veilig te stellen in tijden van crisis, legt verordening nr. 994/2010 ten eerste normen vast betreffende de gasinfrastructuur om de gasleveringszekerheid te verbeteren(13) en, ten tweede, geharmoniseerde normen voor de leveringszekerheid. Laatstgenoemde normen voorzien in een verplichting om de levering aan „beschermde afnemers” te verzekeren in bepaalde gevallen van verstoring van de gaslevering of uitzonderlijk hoge vraag. Zij willen minstens een antwoord kunnen bieden op een situatie als die welke tijdens de gascrisis van 2009 ontstond.(14)
29. Meer in het bijzonder hebben de in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 994/2010 bedoelde geharmoniseerde normen voor de leveringszekerheid tot doel ervoor te zorgen dat de levering in stand wordt gehouden, met name voor huishoudelijke gebruikers en voor een beperkt aantal extra afnemers die bijzonder kwetsbaar zijn en bijzondere bescherming nodig hebben(15), te weten de „beschermde afnemers” als bedoeld in artikel 2, tweede alinea, punt 1, van die verordening, met dien verstande dat een brede definitie van dergelijke „beschermde afnemers” niet in strijd mag zijn met de Europese solidariteitsmechanismen.(16)
30. Hoewel verordening nr. 994/2010 een zekere mate van harmonisering van de normen voor de leveringszekerheid nastreeft, heeft de Uniewetgever evenwel de bezorgdheid in aanmerking genomen van sommige lidstaten die verdergaande normen voor de leveringszekerheid hadden vastgesteld. Vanuit dit oogpunt heeft die wetgever in artikel 8, lid 2, van de betrokken verordening bepaald dat de lidstaten kunnen voorzien in verhoogde leveringsnormen of aanvullende verplichtingen die verder gaan dan de in lid 1 van dat artikel bedoelde geharmoniseerde normen voor de leveringszekerheid. Om het bij die verordening ingevoerde systeem, dat de leveringszekerheid moet veiligstellen en dat op de solidariteit van de lidstaten is gebaseerd, niet in gevaar te brengen, legt artikel 8, lid 2, van die verordening strikte voorwaarden vast waaronder de lidstaten dergelijke maatregelen kunnen vaststellen.
31. In dat verband moet worden opgemerkt dat het vereiste van solidariteit tussen de lidstaten een wezenlijke rol speelt in het bij verordening nr. 994/2010 ingevoerde systeem en, in ruimere zin, in het kader van het beleid van de Unie op het gebied van energie. Daarom ga ik een paar korte, specifieke overwegingen aan dat aspect wijden.
B. Korte overwegingen over het beginsel van solidariteit tussen de lidstaten in het kader van het beleid van de Unie op het gebied van energie
32. Artikel 194 VWEU dat voor het eerst een bepaling van primair recht op het vlak van het energiebeleid van de Unie in het Unierecht heeft ingevoerd, bepaalt in lid 1 dat dit beleid moet worden gevoerd „in een geest van solidariteit tussen de lidstaten”.
33. Die verwijzing naar de solidariteit tussen de lidstaten, die is toegevoegd aan de tekst van het Verdrag van Lissabon(17), past in een context waarin het beginsel van solidariteit tussen de lidstaten van dien aard is dat het kan worden omschreven als een „constitutioneel beginsel”. De gedachte van solidariteit tussen de lidstaten komt namelijk niet enkel op verschillende plaatsen in het Verdrag tot uitdrukking(18), maar is volgens artikel 3, lid 3, derde alinea, VEU een van de doelstellingen van de Unie.
34. Voorts volgt zowel uit artikel 194, lid 1, onder b), VWEU als uit artikel 122, lid 1, VWEU dat het beginsel van solidariteit tussen de lidstaten bijzonder relevant is op het gebied van energievoorziening.
35. Het is dus tegen die achtergrond dat, overeenkomstig de benadering die op het niveau van het primaire recht wordt gevolgd, het bij verordening nr. 994/2010 ingevoerde systeem berust op het vereiste van solidariteit tussen de lidstaten, dat in de gehele verordening doorwerkt. De geest van solidariteit tussen de lidstaten wordt namelijk uitdrukkelijk vermeld in meerdere overwegingen van die verordening(19) en in meerdere bepalingen ervan(20).
36. Meer in het bijzonder volgt expliciet uit overweging 36 van verordening nr. 994/2010 dat het versterken van de solidariteit tussen de lidstaten in het geval van een noodsituatie op Unieniveau een van de doelstellingen van die verordening is, met name om lidstaten te ondersteunen die over minder gunstige geografische of geologische omstandigheden beschikken.
37. Derhalve moet bij de uitlegging van de bepalingen van verordening nr. 994/2010 rekening worden gehouden met de fundamentele rol die het beginsel van solidariteit tussen de lidstaten in het kader van die verordening speelt.
38. In dat verband moet voorts worden opgemerkt dat in een nieuw voorstel voor een verordening, dat door de Commissie is ingediend met het oog op de intrekking van verordening nr. 994/2010(21), het beginsel van solidariteit een nog belangrijkere rol speelt en uitdrukkelijk is opgenomen in de tekst van de verordening, in een artikel dat specifiek aan de solidariteit is gewijd(22).
C. Eerste prejudiciële vraag
1. Opmerkingen vooraf
39. De eerste prejudiciële vraag die de verwijzende rechter aan het Hof voorlegt, betreft het onderlinge verband tussen de definitie van „beschermde afnemers” van artikel 2, tweede alinea, punt 1, van verordening nr. 994/2010 en de aanvullende verplichtingen die de lidstaten volgens artikel 8, lid 2, van die verordening aan leveranciers van aardgas mogen opleggen.
40. Meer in het bijzonder wenst de Conseil d’État te vernemen of een lidstaat, wanneer hij een dergelijke aanvullende verplichting oplegt, al dan niet „verder” mag gaan dan hetgeen de definitie van „beschermde afnemers” in artikel 2, tweede alinea, punt 1, van verordening nr. 994/2010 omvat, door tot de werkingssfeer van die aanvullende verplichting ook afnemers te rekenen die niet onder die definitie vallen.
41. Die vraag vindt haar grondslag in het feit dat de definitie van „beschermde afnemers” die met de vaststelling van decreet nr. 2014‑328 in het Franse recht is opgenomen, tot beschermde afnemers de „niet-huishoudelijke afnemers die op het distributienet zijn aangesloten en die geen onderbreekbaar leveringscontract hebben afgesloten” rekent. Volgens de verwijzende rechter omvat die categorie niet-huishoudelijke afnemers die niet noodzakelijkerwijs onder het begrip „kleine en middelgrote ondernemingen” (hierna: „kmo”), als bedoeld in artikel 2, tweede alinea, punt 1, onder a), van verordening nr. 994/2010, vallen.
42. De partijen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, zijn het oneens over het op de eerste prejudiciële vraag te geven antwoord.
43. Enerzijds voeren de Franse regering, de Poolse regering, Storengy en TIGF, ondernemingen voor aardgasopslag, in wezen aan dat verordening nr. 994/2010 zich er niet tegen verzet dat een lidstaat gasleveranciers een aanvullende verplichting oplegt waarvan de reikwijdte ook afnemers omvat die niet onder de in artikel 2, tweede alinea, punt 1, van die verordening genoemde beschermde afnemers vallen. De Franse regering voert in de allereerste plaats zelfs aan dat de vraag of de nationale regeling verenigbaar is met verordening nr. 994/2010 niet aan de orde is omdat de in het nationale recht opgenomen definitie van „beschermde afnemers” niet ruimer is dan die welke in artikel 2 van die verordening wordt gegeven.
44. ENI en UPRIGAZ, leveranciers van aardgas, voeren daarentegen aan dat artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010 zich ertegen verzet dat een lidstaat gasleveranciers aanvullende verplichtingen oplegt die voortvloeien uit een ruimere definitie van het begrip „beschermde afnemers” dan die welke in artikel 2 van die verordening daaraan wordt gegeven.
45. Het standpunt van de Commissie is genuanceerd. Zij lijkt niet uit te sluiten dat een lidstaat een aanvullende verplichting mag opleggen door aan het begrip „beschermde afnemers” een definitie te geven die ruimer is dan de definitie die daaraan in artikel 2 van verordening nr. 994/2010 wordt gegeven. Zij benadrukt evenwel dat bij het opleggen van een aanvullende verplichting de daarvoor in die verordening gestelde strikte voorwaarden moeten worden nageleefd.
46. Om te beginnen acht ik het noodzakelijk een aantal overwegingen te formuleren over de reikwijdte van de definitie van „beschermde afnemers” in de zin van artikel 2, tweede alinea, punt 1, van verordening nr. 994/2010. Die overwegingen lijken nuttig om de verwijzende rechter in staat te stellen de argumenten van de Franse regering te onderzoeken volgens welke de in de nationale wettelijke regeling opgenomen definitie van „beschermde afnemers” niet verder gaat dan de definitie van dat begrip in verordening nr. 994/2010. Vervolgens zal ik op basis van die overwegingen ingaan op het onderlinge verband tussen de definitie van „beschermde afnemers” in artikel 2, tweede alinea, punt 1, van verordening nr. 994/2010 en de in artikel 8, lid 2, van die verordening genoemde mogelijkheid om aanvullende verplichtingen op te leggen.
2. Reikwijdte van de definitie van „beschermde afnemers” in artikel 2, tweede alinea, punt 1, onder a), van verordening nr. 994/2010
47. De Franse regering voert aan dat, door tot beschermde afnemers niet alleen huishoudens te rekenen, maar ook „niet-huishoudelijke afnemers die op het distributienet zijn aangesloten en die geen onderbreekbaar leveringscontract hebben afgesloten”, decreet nr. 2014‑328 niet verder is gegaan dan de definitie van „beschermde afnemers” die in artikel 2, tweede alinea, punt 1, onder a), van verordening nr. 994/2010 wordt gegeven.
48. Die categorie van afnemers omvat namelijk kleine entiteiten, zoals kleine ondernemingen, kleine agentschappen van grote ondernemingen, kleine handelszaken die tot geïntegreerde netwerken behoren of kleine industriële sites die tot een grotere onderneming behoren. Grotere ondernemingen zijn niet op het distributienet aangesloten, maar rechtstreeks op het transmissienet.
49. Volgens de Franse regering moet de verwijzing naar kmo’s in verordening nr. 994/2010 aldus worden opgevat dat zij niet enkel ziet op entiteiten die juridisch het statuut van een kmo hebben, maar – gelet op de doelstellingen van die verordening – ook op entiteiten die feitelijk zelfstandige eenheden vormen die eenzelfde hoeveelheid gas verbruiken als een kmo.
50. Een dergelijke zienswijze is haars inziens noodzakelijk vanuit pragmatisch oogpunt om de afsluiting te beheren in geval van ontoereikende voorziening. Bovendien is zij in overeenstemming met de speelruimte die verordening nr. 994/2010 aan de lidstaten laat. Ten slotte vereist ook het beginsel van gelijke behandeling dat een dergelijke zienswijze wordt gevolgd. Overeenkomstig dit beginsel moet het begrip „kmo” aldus worden uitgelegd dat het ook ziet op entiteiten die dezelfde mate van kwetsbaarheid vertonen.
51. In herinnering zij gebracht dat de definitie van „beschermde afnemers” in artikel 2, tweede alinea, punt 1, van verordening nr. 994/2010 om te beginnen bepaalt dat noodzakelijkerwijze als „beschermde afnemers” worden beschouwd alle huishoudelijke, op een gasdistributienet aangesloten afnemers. Vervolgens biedt dat artikel, onder a) en onder b), de lidstaten de mogelijkheid om twee specifieke categorieën van „beschermde afnemers” toe te voegen.
52. Wat meer in het bijzonder de onderhavige zaak betreft, mogen de lidstaten volgens artikel 2, tweede alinea, punt 1, onder a), van verordening nr. 994/2010 als beschermde afnemers beschouwen „kleine en middelgrote ondernemingen, op voorwaarde dat zij zijn aangesloten op het gasdistributienet [...] en dat al deze extra afnemers samen niet meer dan 20 % van het eindgebruik van gas vertegenwoordigen”.
53. Dat mogelijke „beschermde afnemers” zijn opgesomd in een limitatieve lijst betekent dat, hoewel verordening nr. 994/2010 de lidstaten een zekere speelruimte toekent bij het omschrijven van het begrip „beschermde afnemers”, die speelruimte echter strikt afgebakend is door die verordening. Uit overweging 10 van verordening nr. 994/2010 blijkt duidelijk waarom dit zo is. In die overweging wordt gewezen op het risico dat een brede definitie van beschermde afnemers in strijd is met de solidariteitsmechanismen tussen de lidstaten.
54. Zoals de Commissie in haar opmerkingen terecht heeft gesteld, is de achterliggende gedachte van de harmonisering van het begrip „beschermde afnemers” namelijk dat moet worden vermeden dat de werking van de bij verordening nr. 994/2010 ingevoerde mechanismen voor Europese solidariteit in gevaar komen doordat op nationaal vlak een te ruime groep van personen wordt beschermd, waardoor voor de beschermde afnemers in de andere lidstaten extra risico’s ontstaan.(23) In diezelfde optiek vermeldt overweging 29 van die verordening, naast huishoudens, „een beperkt aantal extra afnemers”.
55. De definitie van „beschermde afnemers” strekt ertoe te verzekeren dat in tijden van crisis de meest kwetsbare afnemers van gas worden voorzien. Een dergelijke bescherming van het hoogste niveau kan niet aan alle afnemers worden verzekerd, omdat anders het bij verordening nr. 994/2010 ingevoerde systeem van veiligstelling van de aardgaslevering zou worden uitgehold. De definitie van „beschermde afnemers” bepaalt dus de personele werkingssfeer van de leveringsnormen.
56. Wat meer in het algemeen de speelruimte van de lidstaten betreft, volgt bovendien duidelijk uit overweging 5 van die verordening – waarnaar de Franse regering ter staving van haar betoog verwijst – dat, hoewel de vóór verordening nr. 994/2010 vastgestelde bepalingen op het gebied van de gasleveringszekerheid de lidstaten een grote bewegingsruimte boden bij hun keuze van maatregelen, die verordening die ruimte verder wil beperken om te vermijden dat unilateraal door een lidstaat getroffen maatregelen de goede werking van de interne gasmarkt en de gaslevering aan afnemers in het gedrang brengen, doordat zij een gastekort in de buurlanden doen ontstaan.(24)
57. Derhalve kan de verwijzing in artikel 2, tweede alinea, punt 1, onder a), van verordening nr. 994/2010 naar kmo’s niet worden opgevat als een open verwijzing, die vrij door de lidstaten mag worden uitgelegd. In dat artikel wordt integendeel juist verwezen naar een nauwkeurig bepaald juridisch begrip. Hoewel verordening nr. 994/2010 het begrip „kmo” niet uitdrukkelijk omschrijft, kan dit begrip, bij gebreke van een verwijzing naar het nationale recht, niet worden omschreven op basis van de wettelijke regelingen van de lidstaten.(25) Integendeel, gelet op de doelstelling van verordening nr. 994/2010 en op de context van artikel 2 van die verordening, moet worden aangenomen dat die bepaling verwijst naar het in het Unierecht gehanteerde begrip „kmo”.(26)
58. In dat verband is aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen(27) van belang. In die aanbeveling worden nauwkeurige criteria vastgesteld voor de bepaling van die categorie van ondernemingen(28) en het is die aanbeveling die als uitgangspunt moet worden genomen bij de omschrijving van dat begrip.(29) Voorts merk ik op dat uit de informatie in de opmerkingen van de Franse regering volgt dat de definitie van „kmo” in het Franse recht overeenkomt met die welke in die aanbeveling is voorgesteld.
59. Dat de Franse regering zich ter terechtzitting heeft beroepen op het beginsel van gelijke behandeling, vindt zijn grondslag in de stelling dat een agentschap of een filiaal van een grote onderneming even kwetsbaar is als een kmo. Volgens mij is dat uitgangspunt echter kennelijk onjuist. Doordat dergelijke entiteiten tot een omvangrijke entiteit (een groep) behoren, kunnen zij immers beschikken over (economische en technische) middelen waarover kmo’s over het algemeen niet beschikken en die hen in staat stellen het hoofd te bieden aan crisissituaties op het vlak van energievoorziening. Agentschappen en filialen van grote ondernemingen en kmo’s bevinden zich dus niet objectief gezien in dezelfde situatie.
60. Overigens hanteert de wetgever bij de bepaling van de kwetsbare afnemers die een verhoogde bescherming verdienen, niet het criterium van energieverbruik. De Franse regering kan daar dus niet naar verwijzen om aan te tonen dat er een analogie bestaat tussen kmo’s en agentschappen en filialen van grote ondernemingen.
61. Hoewel het uiteindelijk aan de verwijzende rechter en niet aan het Hof staat om te bepalen of de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling verenigbaar is met verordening nr. 994/2010, in het licht van de door de Franse regering zelf aangevoerde argumenten, lijkt de definitie van „beschermde afnemers” in de Franse wettelijke regeling niet in overeenstemming te zijn met de definitie in artikel 2, tweede alinea, punt 1, van die verordening. De verwijzende rechter lijkt in zijn verwijzingsbeslissing overigens dit standpunt te delen.(30)
3. Mogelijkheid om aanvullende verplichtingen op te leggen aan afnemers die niet onder de definitie van „beschermde afnemers” vallen
62. In het licht van voorgaande overwegingen, ga ik thans in op de vraag of een lidstaat gasleveranciers op grond van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010 een aanvullende verplichting mag opleggen, waarvan de werkingssfeer ook afnemers omvat die niet onder de definitie van „beschermde afnemers” van artikel 2, tweede alinea, punt 1, van verordening nr. 994/2010 vallen.
63. Zoals ik in punt 30 van de onderhavige conclusie reeds heb opgemerkt, biedt artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010 de lidstaten de mogelijkheid om twee soorten maatregelen vast te stellen die verder gaan dan de geharmoniseerde normen voor de leveringszekerheid waarin lid 1 van dat artikel voorziet: verhoogde leveringsnormen en aanvullende verplichtingen.
64. Volgens mij zijn dit twee verschillende soorten maatregelen en de draagwijdte ervan vloeit voort uit hun benaming zelf.
65. Het eerste soort maatregelen zijn namelijk „leveringsnormen” – te weten die welke in lid 1 zijn bedoeld en waarnaar in lid 2 overigens uitdrukkelijk wordt verwezen – die echter „verhoogd” zijn, te weten verlengd in de tijd, zoals blijkt uit de woorden „die verder gaat dan dertig dagen”. Uit de tekst van lid 1 van dat artikel blijkt dat die leveringsnormen uitsluitend zien op de bescherming van beschermde afnemers.
66. Het tweede soort maatregel betreft daarentegen „aanvullende” verplichtingen die aan gasbedrijven kunnen worden opgelegd. Uit het gebruik van het woord „aanvullend” volgt duidelijk dat het extra verplichtingen betreft die verschillen van de in lid 1 van artikel 8 van verordening nr. 994/2010 genoemde leveringsnormen, waarnaar in de betrokken bepaling, wat deze tweede soort maatregelen betreft, overigens niet wordt verwezen.
67. Uit deze letterlijke analyse van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010 volgt dat niets een lidstaat belet om gasbedrijven een aanvullende verplichting op te leggen die van toepassing is op een ruimere groep van afnemers dan die welke in de definitie van „beschermde afnemers” in de zin van die verordening is bedoeld.
68. Uit diezelfde bepaling, gelezen in het licht van de doelstellingen van verordening nr. 994/2010, volgt evenwel ook dat die mogelijkheid aan erg strikte voorwaarden is onderworpen. Artikel 8, lid 2, van die verordening bakent die mogelijkheid namelijk strikt af door meerdere voorwaarden te stellen waaraan moet zijn voldaan opdat een dergelijke aanvullende verplichting verenigbaar is met die verordening.
69. Zo volgt in de eerste plaats uit de tekst zelf van de aanhef van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010 dat de aanvullende verplichting „om redenen van leveringszekerheid” moet worden opgelegd. Om aan die voorwaarde te voldoen, moet de aanvullende verplichting tot doel hebben ervoor te zorgen dat het systeem van gasvoorziening beter het hoofd kan bieden aan uitzonderlijke en onvoorziene gebeurtenissen die de leveringscapaciteit in het gedrang brengen.
70. In de tweede plaats moet, nog steeds volgens de aanhef van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010, een dergelijke aanvullende verplichting zijn gebaseerd op de evaluatie, als bedoeld in artikel 9 van die verordening, van de risico’s voor de gasleveringszekerheid in de betrokken lidstaat.
71. In de derde plaats moet volgens artikel 8, lid 2, onder a), van verordening nr. 994/2010 een dergelijke aanvullende verplichting voldoen aan de vereisten van artikel 3, lid 6, van die verordening. Zij moet dus duidelijk omschreven, transparant, evenredig, niet-discriminerend en verifieerbaar zijn; zij mag de mededinging en de goede werking van de interne gasmarkt niet op onnodige wijze verstoren(31) en zij mag de gasleveringszekerheid van andere lidstaten of van de Unie in haar geheel niet in gevaar brengen.
72. In de vierde plaats mag volgens de woorden van artikel 8, lid 2, onder c), van verordening nr. 994/2010 overeenkomstig de geest van solidariteit tussen de lidstaten waarop het bij die verordening ingevoerde systeem berust, de aanvullende verplichting geen negatieve gevolgen hebben voor het vermogen van andere lidstaten om hun beschermde afnemers te beleveren in het geval van een noodsituatie op nationaal, Unie- of regionaal niveau.
73. In de vijfde plaats moet die verplichting de criteria naleven die in artikel 11, lid 5, van verordening nr. 994/2010 zijn gesteld in geval van noodsituaties op regionaal of Unieniveau.(32)
74. In de zesde plaats moet volgens artikel 8, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 994/2010 de bevoegde instantie, in de geest van solidariteit tussen de lidstaten, in het preventieve actieplan en de noodplannen bepalen hoe die aanvullende verplichting tijdelijk kan worden verlaagd in het geval van een noodsituatie op Unie- of regionaal niveau.
75. In het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de nationale maatregelen verenigbaar zijn met het Unierecht en is het Hof slechts bevoegd de nationale rechter alle uitleggingselementen betreffende het Unierecht te verschaffen aan de hand waarvan hij de verenigbaarheid kan beoordelen. Het staat dus aan de verwijzende rechter om te bepalen of het opleggen van een aanvullende verplichting aan gasleveranciers om de gasopslag uit te breiden teneinde in geval van crisis te verzekeren dat gas wordt geleverd aan „niet-huishoudelijke afnemers die op het distributienet zijn aangesloten en die geen onderbreekbaar leveringscontract hebben afgesloten” en die geen kmo’s zijn, in casu voldoet aan de in de punten 69 tot en met 74 van de onderhavige conclusie vermelde voorwaarden. Bij de beoordeling van die verenigbaarheid moet de verwijzende rechter rekening houden met de uitleggingselementen die het Hof hem heeft verschaft.(33)
76. In dit verband zal ik alleen enkele overwegingen maken over twee aspecten: ten eerste, de voorwaarde dat de aanvullende verplichting wordt opgelegd „om redenen van leveringszekerheid” en, ten tweede, het in punt 71 van de onderhavige conclusie vermelde vereiste dat de aanvullende verplichting evenredig is.
a) Voorwaarde dat de aanvullende verplichting wordt opgelegd om redenen van leveringszekerheid
77. De eerste voorwaarde waaraan een door een lidstaat aan gasleveranciers opgelegde aanvullende verplichting moet beantwoorden om verenigbaar te zijn met verordening nr. 994/2010, is dat zij om redenen van leveringszekerheid wordt opgelegd.
78. De Franse regering heeft ter terechtzitting aangevoerd dat het geen twijfel leed dat de betrokken aanvullende verplichting aan die voorwaarde voldeed, aangezien zij tot doel had de leveringszekerheid te waarborgen voor extra afnemers die, om technische redenen, niet van de beschermde afnemers konden worden onderscheiden. In dat verband heeft die regering voorts opgemerkt dat een dergelijke aanvullende verplichting die op „extra” afnemers betrekking had, geen afbreuk deed aan de bescherming van de beschermde afnemers als omschreven in verordening nr. 994/2010 en dus aan de nuttige werking van artikel 2 en artikel 8, lid 2, van die verordening.
79. Ik betwijfel of het enkele vereiste extra categorieën van afnemers te beschermen, dat zou berusten op technische redenen, waarvan het bestaan overigens zeer omstreden is, een werkelijke reden van gasleveringszekerheid is, bedoeld om de veerkracht van het leveringssysteem te verhogen – zoals in punt 69 van de onderhavige conclusie is uiteengezet – die kan rechtvaardigen dat aanvullende verplichtingen, zoals de aan de orde zijnde verplichting, worden vastgesteld. Een dergelijke aanvullende verplichting moet als doel hebben de risico’s te verlagen voor de leveringszekerheid in de betrokken lidstaat, zoals geïdentificeerd in de in artikel 9 van verordening nr. 994/2010 bedoelde evaluatie, waarop die aanvullende verplichting gebaseerd moet zijn, zoals in punt 70 van de onderhavige conclusie is uiteengezet.
80. Die twijfel wordt nog versterkt wanneer wordt aangenomen, zoals in punt 54 van de onderhavige conclusie is uiteengezet, dat de bescherming op nationaal vlak van een te ruime groep personen extra risico’s kan doen ontstaan voor de beschermde afnemers uit de andere lidstaten en de bij verordening nr. 994/2010 ingevoerde mechanismen voor Europese solidariteit in het gedrang kan brengen.
81. Het staat in ieder geval aan de verwijzende rechter om in casu na te gaan of aan het opleggen van de betrokken aanvullende verplichting werkelijke redenen van leveringszekerheid ten grondslag liggen.
b) Evenredigheid van de aanvullende verplichting
82. Zoals uit punt 71 van de onderhavige conclusie volgt, moet de aanvullende verplichting die krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010 aan gasbedrijven mag worden opgelegd, het evenredigheidsbeginsel naleven. Om aan die voorwaarde te voldoen moet de aanvullende verplichting geschikt zijn om de beoogde doelstelling te bereiken, te weten de leveringszekerheid veilig te stellen, en mag zij niet verder gaan dan noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken.
83. In dat verband meen ik dat, zoals de Commissie heeft opgemerkt, de verwijzende rechter zich bij de beoordeling van de evenredigheid van de betrokken aanvullende verplichting weliswaar mag laten leiden door de rechtspraak van het Hof inzake de gereguleerde prijzen van gas en elektriciteit(34), doch moet nagaan of die rechtspraak in een zaak als de onderhavige wel relevant is.
84. Zoals de Franse regering heeft opgemerkt, is er namelijk een wezenlijk verschil tussen de feitelijke en juridische context van de in die rechtspraak besproken situaties, die betrekking hadden op nationale maatregelen betreffende het opleggen van een marktprijs, en die van de onderhavige zaak, waarin maatregelen inzake de leveringszekerheid aan de orde zijn.(35)
4. Antwoord op de eerste prejudiciële vraag
85. Gelet op een en ander ben ik van mening dat op de eerste prejudiciële vraag moet worden geantwoord dat artikel 8, lid 2, van verordening nr. 994/2010 zich er niet tegen verzet dat een lidstaat gasleveranciers een aanvullende verplichting oplegt die van toepassing is op afnemers die niet onder de definitie van artikel 2, tweede alinea, punt 1, van die verordening vallen, mits wordt aangetoond dat de in artikel 8, lid 2, gestelde voorwaarden, zoals gepreciseerd in de punten 68 tot en met 74 van de onderhavige conclusie, strikt worden nageleefd, hetgeen door de verwijzende rechter uitvoerig dient te worden nagegaan.
D. Tweede prejudiciële vraag
86. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 8, lid 5, van verordening nr. 994/2010 zich ertegen verzet dat een regeling van een lidstaat gasleveranciers verplicht gasvoorraden op hun grondgebied aan te houden teneinde in geval van crisis de leveringszekerheid veilig te stellen, met dien verstande dat de bevoegde autoriteit bij de beoordeling van de door de leverancier aangehouden opslagcapaciteit rekening houdt met de andere aanpassingsmechanismen waarover deze beschikt.
87. In dat verband moet worden opgemerkt dat artikel 8, lid 5, van verordening nr. 994/2010 twee bepalingen bevat: ten eerste, een machtigingsbepaling en, ten tweede, een verbodsbepaling. De eerste volzin van dat lid 5 bepaalt namelijk dat de aardgasbedrijven de hun opgelegde verplichtingen om te voldoen aan de leveringsnormen van artikel 8 in voorkomend geval op regionaal of Unieniveau mogen nakomen. De tweede volzin bepaalt daarentegen dat de bevoegde nationale autoriteit niet mag vereisen dat aan die verplichtingen wordt voldaan via infrastructuur die uitsluitend op haar grondgebied is gevestigd.
88. De bepalingen van artikel 8, lid 5, van verordening nr. 994/2010 hebben tot doel te verzekeren dat een werkelijke interne gasmarkt wordt verwezenlijkt en overeenkomstig overweging 12 van die verordening te beletten dat de maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering de mededinging en de goede werking van de interne gasmarkt onnodig verstoren.
89. In casu legt artikel 9 van decreet nr. 2014‑328, gelezen in samenhang met artikel L. 421‑4 van de energiewet, gasleveranciers de verplichting op om op 31 oktober van elk jaar op het Franse grondgebied gasvoorraden in opslag te houden die overeenkomen met ten minste 80 % van de opslagrechten die betrekking hebben op de afnemers die binnen de werkingssfeer van de verplichting vallen. De bevoegde minister houdt evenwel rekening met de andere aanpassingsinstrumenten waarover de gasleverancier beschikt, wanneer hij beoordeelt of deze zijn verplichtingen nakomt.
90. In dat verband wijs ik er net als de Commissie op dat de Franse wettelijke regeling de jure vereist dat leveranciers, om aan hun verplichtingen te voldoen, voldoende aardgas in opslag houden in Frankrijk. Op zich beschouwd is een dergelijke verplichting in strijd met de tweede bepaling van artikel 8, lid 5, van verordening nr. 994/2010 aangezien zij gasbedrijven verplicht om de krachtens artikel 8 van die verordening op hen rustende verplichtingen noodzakelijkerwijze via infrastructuur die op het nationale grondgebied gevestigd is, na te komen.
91. De Franse wettelijke regeling staat niettemin toe dat de bevoegde minister rekening houdt met „andere aanpassingsinstrumenten” van de betrokken leverancier. In dat verband verstrekt de verwijzende rechter echter niet voldoende informatie om te begrijpen wat in de praktijk de draagwijdte is van de beoordeling door de bevoegde minister.
92. Om te beginnen kan nergens uit worden afgeleid wat het begrip „aanpassingsinstrument” inhoudt. In antwoord op een precieze vraag die ter terechtzitting in verband met de draagwijdte van dat begrip is gesteld, heeft de Franse regering uitsluitend verwezen naar gasopslagreserves waarover de leverancier in voorkomend geval in andere lidstaten beschikt. Ik ben echter met de Poolse regering van mening dat een leverancier moet kunnen aantonen dat hij de in artikel 8 van verordening nr. 994/2010 bedoelde verplichtingen die hem zijn opgelegd om te voldoen aan de leveringsnormen of de aanvullende verplichtingen kan nakomen, mede via op de markt gebaseerde maatregelen die in bijlage II bij verordening nr. 994/2010 als voorbeeld zijn vermeld. Bij de beoordeling of aan die verplichtingen kan worden voldaan, moet namelijk de volledige individuele situatie van iedere leverancier in aanmerking worden genomen.
93. Vervolgens is niet duidelijk of het onderzoek dat de bevoegde minister verricht om „rekening te houden met andere aanpassingsinstrumenten” daadwerkelijk kan garanderen dat gasleveranciers in de praktijk kunnen voldoen aan hun verplichtingen op regionaal niveau of op Unieniveau. Meer in het bijzonder moet worden nagegaan of de concrete uitvoering van een dergelijke beoordeling op precieze en verifieerbare criteria berust.
94. Derhalve meen ik dat op de tweede prejudiciële vraag moet worden geantwoord dat artikel 8, lid 5, van verordening nr. 994/2010 zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die gasleveranciers verplicht om aan de krachtens artikel 8 van die verordening op hen rustende verplichtingen om gas in opslag te houden, noodzakelijkerwijze en uitsluitend te voldoen via infrastructuur die op het nationale grondgebied gevestigd is. In casu moet de verwijzende rechter echter nagaan of de door de nationale regeling aan de bevoegde minister geboden mogelijkheid om rekening te houden met „andere aanpassingsinstrumenten” van de betrokken leveranciers, aan laatstgenoemden daadwerkelijk garandeert dat zij in de praktijk aan hun verplichtingen kunnen voldoen op regionaal niveau of op Unieniveau.
V. Conclusie
95. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Conseil d’État gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„Artikel 8, lid 2, van verordening (EU) nr. 994/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering en houdende intrekking van richtlijn 2004/67/EG van de Raad moet aldus worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat een lidstaat gasleveranciers een aanvullende verplichting oplegt die van toepassing is op afnemers die niet onder de definitie van artikel 2, tweede alinea, punt 1, van die verordening vallen, mits wordt aangetoond dat de hiernavolgende voorwaarden strikt zijn nageleefd, hetgeen door de verwijzende rechter uitvoerig dient te worden nagegaan:
‐ ten eerste is die aanvullende verplichting opgelegd om werkelijke redenen van leveringszekerheid;
‐ ten tweede is die aanvullende verplichting gebaseerd op een evaluatie van de risico’s voor de leveringszekerheid in de betrokken lidstaat, als bedoeld in artikel 9 van die verordening;
‐ ten derde is die aanvullende verplichting overeenkomstig artikel 3, lid 6, van die verordening duidelijk omschreven, transparant, evenredig, niet-discriminerend en verifieerbaar, verstoort zij niet op onnodige wijze de mededinging en de goede werking van de interne gasmarkt en brengt zij de gasleveringszekerheid van andere lidstaten of van de Unie in haar geheel niet in gevaar;
‐ ten vierde heeft die aanvullende verplichting overeenkomstig het beginsel van solidariteit tussen de lidstaten dat aan verordening nr. 994/2010 ten grondslag ligt, geen negatieve gevolgen voor het vermogen van andere lidstaten om hun beschermde afnemers overeenkomstig artikel 8 van die verordening te beleveren in het geval van een noodsituatie op nationaal, Unie- of regionaal niveau;
‐ ten vijfde voldoet die aanvullende verplichting aan de criteria van artikel 11, lid 5, van die verordening in het geval van een noodsituatie op Unie- of regionaal niveau;
‐ ten zesde is, in overeenstemming met het beginsel van solidariteit tussen de lidstaten, in het preventieve actieplan en in het noodplan bepaald hoe die aanvullende verplichting tijdelijk kan worden verlaagd in het geval van een noodsituatie op Unie- of regionaal niveau.
Artikel 8, lid 5, van verordening nr. 994/2010 verzet zich tegen een regeling van een lidstaat die gasleveranciers verplicht om aan de krachtens artikel 8 van die verordening op hen rustende verplichtingen om gas in opslag te houden, noodzakelijkerwijze en uitsluitend te voldoen via infrastructuur die op het nationale grondgebied is gevestigd. De verwijzende rechter moet echter nagaan of de door die regeling aan de bevoegde minister geboden mogelijkheid om ‚rekening te houden met andere aanpassingsinstrumenten’ van de betrokken leveranciers, aan laatstgenoemden daadwerkelijk garandeert dat zij in de praktijk aan hun verplichtingen kunnen voldoen op regionaal niveau of op Unieniveau.”