Sag C-348/20 P
Nord Stream 2 AG
mod
Europa-Parlamentet
og
Rådet for Den Europæiske Union
Domstolens dom (Store Afdeling) af 12. juli 2022
»Appel – energi – det indre marked for naturgas – direktiv 2009/73/EF – direktiv (EU) 2019/692 – udvidelse af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til gasledninger mellem medlemsstater og tredjelande – artikel 263, stk. 4, TEUF – annullationssøgsmål – betingelse om, at sagsøgeren skal være umiddelbart berørt af den foranstaltning, der er genstand for søgsmålet – ingen skønsbeføjelse med hensyn til de forpligtelser, der er pålagt appellanten – betingelse om, at sagsøgeren skal være individuelt berørt af den foranstaltning, som er genstand for søgsmålet – fastsættelse af undtagelser, der som eneste erhvervsdrivende udelukker appellanten fra at være omfattet af disse undtagelser – anmodning om udtagelse af dokumenter fra sagsakterne – regler om fremlæggelse af beviser for Unionens retsinstanser – EU-institutionernes interne dokumenter«
1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – umiddelbart berørt – kriterier – ændringsdirektiv, der i princippet underlægger en del af gastransmissionslinjerne mellem en medlemsstat og et tredjeland de regler, som finder anvendelse på det indre marked for naturgas – spørgsmålet om, hvorvidt ejeren af gasrørledninger, som kan være omfattet af udvidelsen af anvendelsesområdet for de EU-retlige regler, er umiddelbart berørt – betingelser – direktiv, der umiddelbart påvirker ejerens retsstilling – ingen skønsbeføjelse for medlemsstaterne med hensyn til gennemførelsen af direktivet i forhold til ejeren
[Art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73, art. 2, nr. 17), art. 9, 32, 36 og 49a, samt direktiv 2019/692, art. 1]
(jf. præmis 43, 44, 62-67, 70, 74-77, 95, 97-112, 114 og 164)
2. Retslig procedure – processuelt stridsspørgsmål – anmodning om udtagelse af dokumenter fra sagsakterne – bedømmelseskriterier – EU-institutionernes interne dokumenter – forpligtelse for Unionens retsinstanser til at foretage en afvejning mellem parternes interesser i lyset af deres ret til en retfærdig rettergang – rækkevidde
(Art. 15, stk. 3, første afsnit, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 42 og 47; Europa Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1)
(jf. præmis 128-134 og 136-148)
3. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – individuelt berørt – kriterier – ændringsdirektiv, der i princippet underlægger en del af gastransmissionslinjerne mellem en medlemsstat og et tredjeland de regler, som finder anvendelse på det indre marked for naturgas – søgsmål anlagt af ejeren af gasrørledninger, som kan være omfattet af udvidelsen af anvendelsesområdet for de EU-retlige regler – direktiv, som gør det muligt for de nationale regulerende myndigheder at meddele undtagelser – spørgsmålet om, hvorvidt ejeren, der som eneste erhvervsdrivende i medfør af direktivet er udelukket fra at være omfattet af disse undtagelser, er individuelt berørt – formaliteten
[Art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73, art. 2, nr. 17), art. 36 og 49a, samt direktiv 2019/692, art. 1]
(jf. præmis 156-163)
Resumé
Appellanten, Nord Stream 2 AG, er et schweizisk selskab, hvis eneste aktionær er det offentlige russiske selskab Gazprom. Selskabet har ansvaret for planlægning, opførelse og drift af offshore gasrørledningen Nord Stream 2, der sikrer transport af gas mellem Vyborg (Rusland) og Lubmin (Tyskland). Anlægsarbejdet blev påbegyndt i januar 2017.
Den 17. april 2019 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union direktiv 2019/692 (1) om ændring af direktiv 2009/73 om fælles regler for det indre marked for naturgas. Direktiv 2019/692, der trådte i kraft den 23. maj 2019, har til formål at sikre, at de regler, som gælder for gastransmissionslinjer, der forbinder to eller flere medlemsstater, ligeledes inden for Den Europæiske Union gælder for gastransmissionslinjer til og fra tredjelande, såsom Nord Stream 2-gasrørledningen. Efter ikrafttrædelsen af dette direktiv er ejerne af gasrørledninger mellem en medlemsstat og et tredjeland, såsom appellanten, principielt underlagt de forpligtelser, der er fastsat i direktiv 2009/73 for så vidt angår den del af deres gastransmissionslinjer, som er beliggende på medlemsstaternes område, i det foreliggende tilfælde den del af Nord Stream 2-gasrørledningen, som er beliggende på Forbundsrepublikken Tysklands område. Dette indebærer for disse operatører bl.a. en forpligtelse til at adskille transmissionssystemer og transmissionssystemoperatører fra forsynings- og produktionsinteresser (2), og til at indføre en ikke-diskriminerende ordning for tredjeparters adgang til gastransmissionsnettet på grundlag af offentliggjorte og godkendte tariffer (3).
Ved kendelse af 20. maj 2020 (4) afviste Retten det af appellanten anlagte søgsmål, hvorved der var nedlagt påstand om annullation af det omtvistede direktiv, med den begrundelse, at appellanten ikke var umiddelbart berørt af dette direktiv. Retten var af den opfattelse, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private, når der ikke forinden er truffet gennemførelsesforanstaltninger. Under disse omstændigheder foretog Retten ikke en prøvelse af, om appellantens søgsmål kunne antages til realitetsbehandling som følge af, at appellanten var individuelt berørt. I forbindelse med dette søgsmål bestemte Retten endvidere, at visse interne dokumenter, som appellanten havde fremlagt i forbindelse med søgsmålet uden at indhente tilladelse fra de berørte institutioner, skulle udtages af sagsakterne.
I forbindelse med en appel iværksat af appellanten ophævede Domstolen (Store Afdeling) Rettens kendelse og fastslog, at søgsmålet skulle antages til realitetsbehandling. I denne forbindelse præciserede Domstolen sin praksis vedrørende formaliteten med hensyn til direkte søgsmål anlagt af private til prøvelse af direktiver. Domstolen præciserede endvidere den betydning, som forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt (5) har for behandlingen af en påstand om udtagelse af interne dokumenter fra sagsakterne.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis bemærkede Domstolen, at det af artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF fremgår, at enhver fysisk eller juridisk person kan anlægge søgsmål med henblik på prøvelse af retsakter, som berører denne umiddelbart og individuelt. For at en privatperson kan være umiddelbart berørt af den anfægtede retsakt, skal to betingelser kumulativt være opfyldt. For det første skal den anfægtede foranstaltning umiddelbart have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet må foranstaltningen ikke overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den.
Hvad angår den første betingelse om, at foranstaltningen skal have umiddelbar indvirkning på en privatpersons retsstilling, bemærkede Domstolen, at spørgsmålet, om en retsakt kan have en sådan umiddelbar indvirkning, ikke kan vurderes alene på grundlag af, at retsakten har form af et direktiv, og at der skal lægges vægt på denne retsakts indhold. Det følger heraf, at enhver retsakt principielt kan påvirke en privatpersons retsstilling umiddelbart, uanset om denne retsakt omfatter gennemførelsesforanstaltninger, herunder foranstaltninger med henblik på gennemførelse af et direktiv. Disse sidstnævnte foranstaltninger rejser nemlig ikke tvivl om den umiddelbare forbindelse mellem dette direktiv og disse virkninger, forudsat at det nævnte direktiv ikke overlader medlemsstaterne nogen skønsbeføjelse med hensyn til at pålægge den private de nævnte virkninger.
I det foreliggende tilfælde havde det omtvistede direktiv ved at udvide anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 til gasledninger mellem medlemsstaterne og tredjelande til følge, at appellanten som ejer af en sådan gasledning blev underlagt de forpligtelser, som følger heraf. I denne henseende var den omstændighed, at det for gennemførelsen af disse forpligtelser var nødvendigt for den pågældende medlemsstat, i det foreliggende tilfælde Forbundsrepublikken Tyskland, at vedtage gennemførelsesforanstaltninger, uden betydning, for så vidt som denne medlemsstat ikke havde en skønsbeføjelse med hensyn til disse gennemførelsesforanstaltninger, der kunne forhindre, at disse forpligtelser blev pålagt appellanten.
Følgelig fastslog Domstolen, at Retten havde begået en retlig fejl ved at fastslå, at det omtvistede direktiv ikke påvirkede appellantens retsstilling umiddelbart.
Hvad angår den anden betingelse om den skønsbeføjelse, der er overladt adressaterne for en retsakt med henblik på gennemførelsen heraf, præciserede Domstolen, at eksistensen af en sådan beføjelse skal undersøges ved at lægge vægt på denne retsakts indhold og i øvrigt nødvendigvis skal vurderes under hensyn til de konkrete retsvirkninger, som søgsmålet vedrører, og som faktisk kan komme til at påvirke den pågældendes retsstilling.
Selv om de medlemsstater, der er adressater for det omtvistede direktiv, har et vist skøn med hensyn til udmøntningen af de forpligtelser, som det indfører, havde den pågældende medlemsstat i det foreliggende tilfælde imidlertid ingen skønsbeføjelse med hensyn til at pålægge appellanten disse forpligtelser. Den havde navnlig ikke mulighed for at indrømme appellanten en af de undtagelser, der er fastsat i direktiv 2009/73 (6). Uanset den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne har for at indrømme de undtagelser, der er fastsat i direktiv 2009/73, til gasvirksomheder, som opfylder de af dem fastsatte betingelser, kunne ingen af disse undtagelser nemlig finde anvendelse på appellantens situation, idet denne ikke opfyldte disse betingelser. Der bestod således en direkte forbindelse mellem det omtvistede direktivs ikrafttrædelse og den omstændighed, at appellanten derved blev pålagt de forpligtelser, der er fastsat deri.
Domstolen fandt derfor, at Retten havde begået en retlig fejl ved at fastslå, at det omtvistede direktiv overlader medlemsstaterne en skønsbeføjelse, uden at tage hensyn til appellantens situation og den omstændighed, at ikrafttrædelsen af det omtvistede direktiv havde haft den direkte følge, at appellanten var blevet pålagt forpligtelser, som denne ikke kunne unddrage sig.
På baggrund af disse betragtninger konkluderede Domstolen, at appellanten var umiddelbart berørt af det omtvistede direktiv.
Domstolen behandlede derefter Rådets anmodning om, at visse af de interne dokumenter, som appellanten uretmæssigt havde fremlagt i forbindelse med sagen, skulle udtages af sagsakterne. Der var nærmere bestemt tale om en henstilling fra Europa-Kommissionen til Rådet om indledning af forhandlinger mellem Unionen og et tredjeland med henblik på at indgå en international aftale, om en udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste vedrørende denne henstilling og om bemærkninger, som Forbundsrepublikken Tyskland havde fremsat i forbindelse med lovgivningsproceduren for vedtagelsen af det omtvistede direktiv.
Domstolen bemærkede først, at spørgsmålet om, hvorvidt beviser der uretmæssigt er fremlagt, såsom interne dokumenter fra Unionens institutioner, hvis fremlæggelse disse institutioner ikke har givet tilladelse til, kan antages til realitetsbehandling, afhænger af en afvejning af parternes interesser bl.a. i lyset af formålet om at sikre parternes ret til en retfærdig rettergang. Selv om forordning nr. 1049/2001 har en vis vejledende værdi i forbindelse med afvejningen af disse interesser, regulerer den i denne henseende ikke udtømmende denne afvejning.
Hvad angår udtalelsen fra Rådets Juridiske Tjeneste var Domstolen i lighed med Retten således af den opfattelse, at afvejningen skulle falde ud til fordel for beskyttelsen af interesserne hos Rådet, hvis ret til en retfærdig rettergang og interesse i at modtage åbne, objektive og fuldstændige udtalelser ville blive krænket af opretholdelsen af den nævnte udtalelse i sagsakterne, uden at appellantens interesse i at underbygge sin argumentation med henvisning til denne udtalelse i det foreliggende tilfælde var tilstrækkelig til at begrunde denne opretholdelse, så meget desto mere som denne argumentation på ingen måde afhang af fremlæggelsen af en sådan udtalelse. Hvad derimod angår Kommissionens henstilling og Forbundsrepublikken Tysklands bemærkninger fastslog Domstolen, at Retten reelt udelukkende havde anvendt bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001 uden at foretage en afvejning af de foreliggende interesser og uden inden for denne ramme at undersøge, om den omstændighed, at de samme dokumenter fortsat indgik i sagsakterne, konkret og faktisk ville være til skade for den interesse, der var blevet påberåbt som begrundelse for at udtage dem, nemlig offentlighedens interesse med hensyn til internationale forbindelser (7).
Efter at have imødekommet appellen tog Domstolen under anvendelse af sin beføjelse til at påkende sagen til sidst stilling til, om appellanten var individuelt berørt af det omtvistede direktiv. I denne henseende fastslog Domstolen, at appellanten var individuelt berørt af de deri fastsatte undtagelsesbetingelser, idet appellanten var den eneste erhvervsdrivende, der var og kunne være udelukket fra anvendelsen af disse undtagelser.
På denne baggrund fastslog Domstolen, at appellantens annullationssøgsmål kunne antages til realitetsbehandling, og hjemviste sagen til Retten med henblik på, at denne kunne træffe afgørelse om realiteten.