Causa T‑745/20
Symphony Environmental Technologies plc
e
Symphony Environmental Ltd
contro
Parlamento europeo e a.
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 31 gennaio 2024
«Responsabilità extracontrattuale – Ambiente – Direttiva (UE) 2019/904 – Divieto di immissione sul mercato di prodotti di plastica oxo-degradabile – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Assenza di distinzione tra i prodotti a base di plastica oxo-degradabile e i prodotti a base di plastica oxo‑biodegradabile – Valutazione d’impatto – Parità di trattamento – Proporzionalità»
1. Procedimento giurisdizionale – Pubblicità delle decisioni – Obbligo del giudice dell’Unione di garantire un giusto equilibrio tra la pubblicità delle decisioni e il diritto alla tutela dei dati personali e del segreto commerciale – Richiesta di omissione di dati di dominio pubblico – Rigetto
(Art. 15 TFUE)
(v. punti 20, 22, 23)
2. Ricorso per risarcimento danni – Autonomia rispetto ai ricorsi di annullamento e per carenza – Portata
(Art. 263, comma 4, 268 e 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 31)
3. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Risarcimento del danno asseritamente subito a causa di una disposizione contenuta in una direttiva adottata dal Parlamento e dal Consiglio – Ricorso diretto anche contro la Commissione – Censura di irricevibilità sollevata dalla Commissione alla luce del suo ruolo nell’iter legislativo – Irrilevanza ai fini della valutazione della ricevibilità del ricorso diretto contro la Commissione
(Artt. 268 e 294 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/904, art. 5)
(v. punti 32‑38)
4. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Violazione da parte del legislatore dell’Unione in materia ambientale – Necessità di un’inosservanza grave e manifesta dei limiti dell’ampio potere discrezionale di detto legislatore in tale materia – Sindacato giurisdizionale – Portata
(Artt. 191, 192 e 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 39‑43, 114, 115, 250)
5. Ambiente – Riduzione dell’incidenza di determinati prodotti di plastica sull’ambiente – Direttiva 2019/904 – Divieto di immissione sul mercato dei prodotti di plastica oxo‑degradabile – Obbligo delle istituzioni dell’Unione di adottare tale divieto conformemente alla procedura di restrizione prevista dal regolamento REACH – Insussistenza – Obbligo di attendere l’esito di una procedura di restrizione in corso dinanzi all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) – Insussistenza
(Art. 14, § 1, 16, §§ 1 e 17, § 2, TUE; art. 289 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, artt. 68‑73; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/904, art. 5)
(v. punti 50‑55, 59‑65)
6. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Valutazione della legittimità di un atto dell’Unione alla luce di un altro atto dello stesso rango normativo – Atto non adottato in applicazione di quest’ultimo atto – Mancanza di disposizioni che prevedano il primato di un atto sull’altro – Inammissibilità della valutazione
(Art. 289, §§ 1 e 3, 294 e 340, comma 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/904)
(v. punti 66‑70)
7. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Disposizioni che prevedono una consultazione pubblica sull’introduzione di nuove restrizioni alla fabbricazione, all’uso o all’immissione sul mercato di una sostanza chimica – Esclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, art. 69, § 6, a), e 71, § 1]
(v. punti 73‑77)
8. Atti delle istituzioni – Procedimento di elaborazione – Valutazione d’impatto prevista da un accordo interistituzionale tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione – Obbligo di procedere ad un aggiornamento di tale valutazione ai fini dell’iter legislativo – Insussistenza
(Art. 192, § 1, TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/904)
(v. punti 87‑92)
9. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Necessità di un’inosservanza grave e manifesta da parte delle istituzioni dei limiti del loro potere discrezionale – Divieto di immissione sul mercato dei prodotti di plastica oxo‑degradabile – Divieto applicabile ai prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro-ossidante – Divieto fondato su una valutazione scientifica esaustiva dei rischi posti da tale tipo di plastica – Insussistenza di una violazione sufficientemente qualificata
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/904, considerando 15 e art. 5)
(v. punti 116‑120, 127‑151, 201‑209, 217‑226, 234‑241, 249)
10. Ambiente – Riduzione dell’incidenza di determinati prodotti di plastica sull’ambiente – Direttiva 2019/904 – Divieto di immissione sul mercato dei prodotti di plastica oxo‑degradabile – Divieto applicabile ai prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro‑ossidante – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Art. 5, § 4, TUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/904, art. 5)
(v. punti 254, 255, 258, 259, 262‑269, 273, 274, 276, 278, 279)
11. Ambiente – Riduzione dell’incidenza di determinati prodotti di plastica sull’ambiente – Direttiva 2019/904 – Divieto di immissione sul mercato dei prodotti di plastica oxo‑degradabile – Divieto applicabile ai prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro‑ossidante – Divieto non applicabile ai prodotti realizzati con plastica convenzionale o commercializzata come compostabile – Situazioni non comparabili – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/904, art. 5)
(v. punti 287‑294, 300‑304, 306‑308)
12. Ambiente – Riduzione dell’incidenza di determinati prodotti di plastica sull’ambiente – Direttiva 2019/904 – Divieto di immissione sul mercato dei prodotti di plastica oxo‑degradabile – Divieto applicabile ai prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro‑ossidante – Limitazione della libertà d’impresa e dei diritti di proprietà intellettuale delle società coinvolte nella produzione e nella commercializzazione di un simile additivo – Ammissibilità – Presupposti
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 16, 17, §§ 2 e 52, § 1; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/904, art. 5)
(v. punti 315‑320, 325)
13. Ambiente – Riduzione dell’incidenza di determinati prodotti di plastica sull’ambiente – Direttiva 2019/904 – Divieto di immissione sul mercato dei prodotti di plastica oxo‑degradabile – Divieto applicabile ai prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro‑ossidante – Violazione del diritto di proprietà delle società coinvolte nell’immissione sul mercato di un simile additivo – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17)
(v. punti 322, 323)
14. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali – Diritto a una buona amministrazione – Inapplicabilità all’iter di elaborazione di un atto legislativo
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41)
(v. punto 332)
Sintesi
Investita di un ricorso per responsabilità extracontrattuale, la Prima Sezione ampliata del Tribunale constata che il divieto di immissione sul mercato di prodotti di plastica oxo‑degradabile, previsto dall’articolo 5 della direttiva 2019/904(1), è conforme all’articolo 191 TFUE, che prevede una serie di obiettivi, di principi e di criteri che il legislatore dell’Unione deve rispettare nell’ambito dell’attuazione della politica ambientale, nonché ai principi di proporzionalità e di parità di trattamento.
La Symphony Environmental Technologies plc e la Symphony Environmental Ltd, ricorrenti, aventi sede nel Regno Unito, hanno come attività lo sviluppo, la produzione e la commercializzazione di taluni prodotti plastici speciali nonché di additivi e mescole madri(2) utilizzati nella fabbricazione di tali prodotti.
Una delle mescole madri prodotte dalle ricorrenti contiene un additivo pro-ossidante che, a loro avviso, consentirebbe alla plastica in cui è stato incorporato di biodegradarsi molto più rapidamente della plastica oxo-degradabile(3). La plastica contenente un siffatto additivo, che esse qualificano come oxo-biodegradabile, dovrebbe pertanto essere distinta dalla plastica oxo‑degradabile.
Con il loro ricorso, le ricorrenti chiedono quindi il risarcimento del danno che ritengono di aver subito a causa del divieto di immissione sul mercato dei prodotti di plastica oxo‑degradabile, previsto all’articolo 5 della direttiva 2019/904, nella parte in cui detto divieto si applica alla plastica oxo-biodegradabile.
Giudizio del Tribunale
In via preliminare, il Tribunale ricorda che la sussistenza di una responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede la compresenza di tre condizioni cumulative, ossia l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti alle persone, la realtà effettiva del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra la presunta violazione e il danno subito dai soggetti lesi.
Per quanto attiene alla prima di tali condizioni, nel contesto del caso di specie, il Tribunale precisa che un’eventuale violazione sufficientemente qualificata delle norme di diritto in questione deve basarsi su un’inosservanza grave e manifesta dei limiti dell’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore dell’Unione nell’esercizio delle sue competenze in materia ambientale ai sensi degli articoli 191 e 192 TFUE. Infatti, l’esercizio di tale potere discrezionale implica, da un lato, la necessità per il legislatore dell’Unione di anticipare e valutare sviluppi ecologici, scientifici, tecnici ed economici di carattere complesso e incerto e, dall’altro, il bilanciamento e l’arbitraggio da parte di tale legislatore tra i diversi obiettivi, principi e interessi di cui all’articolo 191 TFUE.
Nel caso di specie, nell’ambito dell’articolo 191 TFUE, il Tribunale afferma, anzitutto, che il Parlamento, il Consiglio e la Commissione (in prosieguo: le «tre istituzioni interessate») non sono incorsi in un errore manifesto di valutazione adottando il divieto di immissione sul mercato di prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro-ossidante(4), dal momento che esse disponevano di una valutazione scientifica il più possibile esaustiva dei rischi che tale tipo di plastica presenta per l’ambiente e per la salute umana. Secondo la direttiva 2019/904(5), tale divieto è giustificato dal fatto che la plastica in questione non si biodegrada correttamente, non è compostabile, ha un impatto negativo sul riciclaggio delle plastiche convenzionali e non presenta un vantaggio ambientale comprovato.
In primo luogo, per quanto riguarda l’affermazione secondo cui la plastica contenente un additivo pro-ossidante non si biodegrada correttamente, gli studi scientifici a disposizione delle tre istituzioni interessate al momento dell’elaborazione e dell’adozione della direttiva 2019/904 rilevano che il livello di biodegradazione raggiunto da tale plastica è basso, se non addirittura inesistente, all’aperto, in discarica o in ambiente marino. Secondo detti studi, è solo nell’ambito di esperimenti condotti in laboratorio che è stata ottenuta una biodegradazione soddisfacente, ma mai in una situazione reale. Orbene, le condizioni ambientali sono variabili e rendono difficile stimare il tempo e il grado di frammentazione necessari affinché possa prodursi la biodegradazione di questo tipo di plastica.
In secondo luogo, dai dati scientifici disponibili durante il procedimento legislativo emerge che la plastica contenente un additivo pro-ossidante non è adatta ad alcuna forma di compostaggio(6). Infatti, la plastica considerata non soddisfa le diverse norme relative al compostaggio industriale o domestico né quelle applicabili agli imballaggi recuperabili mediante compostaggio, in quanto la sua biodegradazione dura troppo a lungo e frammenti di plastica generati dal processo possono danneggiare la qualità del compost o addirittura diffondersi nell’ambiente. Inoltre, la circostanza che un certo tasso di biodegradazione sia stato ottenuto in laboratorio non dimostra che lo stesso tasso sarà ottenuto, nello stesso periodo, in una situazione reale.
In terzo luogo, per quanto riguarda l’affermazione secondo cui la plastica contenente un additivo pro-ossidante ha un’incidenza negativa sul riciclaggio delle plastiche convenzionali, dagli studi scientifici sui quali le tre istituzioni interessate affermano di essersi basate al momento dell’adozione della direttiva 2019/904 risulta che le tecnologie attualmente disponibili non consentono alle imprese di ritrattamento di identificare e isolare la plastica contenente un additivo pro-ossidante dagli altri tipi di plastica, per cui essa sarà necessariamente riciclata con la plastica convenzionale. Orbene, la presenza di additivi pro‑ossidanti nel materiale riciclato ne accelererà la degradazione e avrà quindi un impatto negativo sulla possibilità di commercializzare la plastica riciclata, sulla sua qualità e sul suo prezzo. Al riguardo, anche se l’uso di composti stabilizzanti consentisse, in taluni casi, di evitare un siffatto deterioramento della qualità della plastica riciclata, sarebbe tuttavia difficile determinare la quantità di stabilizzanti necessaria, poiché quest’ultima dipende dalla concentrazione e dal tipo di additivo pro-ossidante utilizzato.
In quarto luogo, le informazioni disponibili al momento dell’adozione della direttiva 2019/904 non rivelano alcun vantaggio comprovato della plastica contenente un additivo pro‑ossidante a livello ambientale.
Poi, dopo aver ricordato l’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore dell’Unione per determinare la natura e la portata delle misure da adottare in un contesto tecnico complesso ed evolutivo, il Tribunale rileva che il divieto di immissione sul mercato di prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro-ossidante non viola il principio di proporzionalità. Da un lato, tale divieto è idoneo a realizzare l’obiettivo di tutela dell’ambiente e della salute umana perseguito dalla direttiva 2019/904, considerati i rischi posti dalla plastica contenente un additivo pro-ossidante. Dall’altro, il divieto di cui trattasi non eccede i limiti di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo, dato che nessuna delle alternative proposte dalle ricorrenti è in grado di garantirne la realizzazione. Tale divieto non può neppure essere considerato sproporzionato per il fatto che non è accompagnato da un periodo transitorio, tenuto conto in particolare degli usi non complessi della plastica interessata. Il Tribunale ribadisce, peraltro, l’importanza della tutela della salute umana e dell’ambiente, che è tale da giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori.
Infine, le tre istituzioni interessate non hanno violato il principio della parità di trattamento vietando l’immissione sul mercato di prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro‑ossidante, ma non di prodotti realizzati con plastica convenzionale, salvo poche eccezioni, né quella di prodotti realizzati con plastica commercializzata come «compostabile».
In primo luogo, i prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro-ossidante non possono essere considerati trovarsi in una situazione paragonabile a quella dei prodotti realizzati con plastica convenzionale, di cui la direttiva 2019/904 non vieta l’immissione sul mercato, ad eccezione di nove prodotti monouso. Da un lato, sulla base della valutazione scientifica dei rischi disponibile prima dell’adozione della direttiva 2019/904, non si può escludere che la plastica contenente un additivo pro-ossidante sia, almeno sotto taluni aspetti relativi, in particolare, al suo riciclaggio e alla sua biodegradazione in discarica, più problematica della plastica convenzionale. A tale riguardo, la frammentazione più rapida della plastica contenente un additivo pro-ossidante rispetto alla plastica convenzionale potrebbe avere un maggiore impatto negativo sull’ambiente, essendo concentrata su un periodo più breve. Dall’altro, si deve tener conto dell’obiettivo della direttiva 2019/904, che è, in particolare, quello di prevenire e di ridurre l’incidenza sull’ambiente e sulla salute umana di determinati prodotti in plastica, concentrando gli sforzi là dove sono più necessari. Alla luce di tale obiettivo, non può ritenersi che questi due tipi di plastica si trovino in una situazione paragonabile. Quanto ai prodotti monouso realizzati con plastica convenzionale di cui la direttiva 2019/904 vieta l’immissione sul mercato(7), tenuto conto dell’obiettivo della direttiva, non può ritenersi che essi si trovino in una situazione paragonabile a quella dei prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro-ossidante.
In secondo luogo, neppure i prodotti realizzati con plastica contenente un additivo pro‑ossidante e quelli realizzati con plastica commercializzata come «compostabile» si trovano in una situazione paragonabile. Da un lato, le tre istituzioni interessate hanno potuto ritenere, senza commettere un errore manifesto di valutazione, che esista un rischio che la plastica contenente un additivo pro-ossidante non sia compostabile e, dall’altro, i prodotti realizzati con plastica commercializzata come «compostabile» non rientrano né nell’oggetto né nella finalità della direttiva 2019/904.
Alla luce, in particolare, di tali considerazioni, il Tribunale respinge il ricorso dei ricorrenti nel suo complesso.