Processo T‑745/20
Symphony Environmental Technologies plc
e
Symphony Environmental Ltd
contra
Parlamento Europeu e o.
Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção alargada) de 31 de janeiro de 2024
«Responsabilidade extracontratual — Ambiente — Diretiva (UE) 2019/904 — Proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico oxodegradável — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Inexistência de distinção entre produtos feitos de plástico oxodegradável e produtos feitos de plástico oxobiodegradável — Análise de impacto — Igualdade de tratamento — Proporcionalidade»
1. Processo judicial — Publicidade das decisões — Obrigação de o juiz da União assegurar um justo equilíbrio entre a publicidade das decisões e o direito à proteção dos dados pessoais e do sigilo comercial — Pedido de omissão de dados do domínio público — Rejeição
(Artigo 15.° TFUE)
(cf. n.os 20, 22, 23)
2. Pedido de indemnização — Autonomia em relação ao recurso de anulação e à ação por omissão — Alcance
(Artigos 263.°, quarto parágrafo, 268.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.° 31)
3. Pedido de indemnização — Objeto — Reparação do prejuízo alegadamente sofrido devido a uma disposição constante de uma diretiva adotada pelo Parlamento e pelo Conselho — Ação igualmente intentada contra a Comissão — Alegação de inadmissibilidade deduzida pela Comissão à luz da sua função no processo legislativo — Não incidência na apreciação da admissibilidade da ação intentada contra a Comissão
(Artigos 268.° e 294.° TFUE; Diretiva 2019/5 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 5.°)
(cf. n.os 32‑38)
4. Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada do direito da União — Violação pelo legislador da União no domínio do ambiente — Exigência de uma violação grave e manifesta dos limites do amplo poder de apreciação do referido legislador neste domínio — Fiscalização jurisdicional — Alcance
(Artigos 191.°, 192.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 39‑43, 114, 115, 250)
5. Ambiente — Redução do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente — Diretiva 2019/904 — Proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico oxodegradável — Obrigação de as instituições da União adotarem esta proibição em conformidade com o procedimento de restrições previsto no Regulamento REACH — Inexistência — Obrigação de aguardar pelo resultado do procedimento de restrições pendente na Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA) — Inexistência
(Artigos 14.°, n.° 1, 16.°, n.° 1, e 17.°, n.° 2, TUE; artigo 289.° TFUE; Regulamento n.° 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 68.° a 73.°; Diretiva 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 5.°)
(cf. n.os 50‑55, 59‑65)
6. Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Apreciação da legalidade de um ato da União relativamente a outro ato do mesmo nível normativo — Ato não adotado em aplicação deste último ato — Inexistência de uma disposição que preveja o primado de um ato sobre o outro — Inadmissibilidade da apreciação
(Artigos 289.°, n.os 1 e 3, 294.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Regulamento n.° 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho; Diretiva 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 66‑70)
7. Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Norma jurídica que confere direitos aos particulares — Conceito — Disposições que preveem a realização de uma consulta pública sobre a introdução de novas restrições ao fabrico, utilização ou colocação no mercado de uma substância química — Exclusão
[Regulamento n.° 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 69.°, n.° 6, alínea a), e 71.°, n.° 1]
(cf. n.os 73‑77)
8. Atos das instituições — Processos de elaboração — Avaliação de impacto prevista num acordo interinstitucional entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão — Obrigação de atualização desta avaliação para efeitos do processo legislativo — Inexistência
(Artigo 192.°, n.° 1, TFUE; Diretiva 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 87‑92)
9. Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada do direito da União — Exigência de um desrespeito manifesto e grave pelas instituições dos limites do respetivo poder de apreciação — Proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico oxodegradável — Proibição aplicável aos produtos feitos de plástico que contenha um aditivo pró‑oxidante — Proibição baseada numa avaliação científica exaustiva dos riscos colocados por este tipo de plástico — Inexistência de violação suficientemente caracterizada
(Diretiva 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 15 e artigo 5.°)
(cf. n.os 116‑120, 127‑151, 201‑209, 217‑226, 234‑241, 249)
10. Ambiente — Redução do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente — Diretiva 2019/904 — Proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico oxodegradável — Proibição aplicável aos produtos feitos de plástico que contenha um aditivo pró‑oxidante — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
(Artigos 5.° e 4.° TUE; Diretiva 2019/5 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 5.°)
(cf. n.os 254, 255, 258, 259, 262‑269, 273, 274, 276, 278, 279)
11. Ambiente — Redução do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente — Diretiva 2019/904 — Proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico oxodegradável — Proibição aplicável aos produtos feitos de plástico que contenham um aditivo pró‑oxidante — Proibição inaplicável aos produtos feitos de plástico convencional ou comercializado como compostável — Situações não comparáveis — Violação do princípio da igualdade de tratamento — Inexistência
(Diretiva 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 5.°)
(cf. n.os 287‑294, 300‑304, 306‑308)
12. Ambiente — Redução do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente — Diretiva 2019/904 — Proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico oxodegradável — Proibição aplicável aos produtos feitos de plástico que contenha um aditivo pró‑oxidante — Limitação da liberdade de empresa e dos direitos de propriedade intelectual das sociedades envolvidas no fabrico e na comercialização desse aditivo — Admissibilidade — Requisitos
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 16.°, 17.°, n.° 2, e 52.°, n.° 1; Diretiva 2019/904 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 5.°)
(cf. n.os 315‑320, 325)
13. Ambiente — Redução do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente — Diretiva 2019/904 — Proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico oxodegradável — Proibição aplicável aos produtos feitos de plástico que contenha um aditivo pró‑oxidante — Violação do direito de propriedade das sociedades envolvidas na colocação desse aditivo no mercado — Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 17.°)
(cf. n.os 322, 323)
14. Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais — Direito a uma boa administração — Inaplicabilidade ao processo de elaboração de um ato legislativo
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°)
(cf. n.° 332)
Resumo
Em sede de ação de responsabilidade extracontratual, a Primeira Secção Alargada do Tribunal Geral declara que a proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico oxodegradável, prevista no artigo 5.° da Diretiva 2019/904 (1), é conforme com o artigo 191.° TFUE, que prevê uma série de objetivos, princípios e critérios que o legislador da União tem de respeitar no âmbito da execução da política ambiental, bem como com os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento.
As demandantes, a Symphony Environmental Technologies plc e a Symphony Environmental Ltd, são sociedades com sede no Reino Unido, cuja atividade consiste no desenvolvimento, na produção e na comercialização de determinados produtos plásticos especializados, bem como de aditivos e misturas‑mestre (2)utilizados no fabrico desses produtos.
Uma das misturas‑mestre produzidas pelas demandantes contém um aditivo pró‑oxidante que, defendem, permite ao plástico ao qual foi incorporado biodegradar‑se muito mais rapidamente do que o plástico oxodegradável (3). O plástico que contém esse aditivo, que qualificam de oxobiodegradável, deve, portanto, distinguir‑se do plástico oxodegradável.
Com a ação intentada, as demandantes pedem assim a reparação do prejuízo que consideram ter sofrido devido à proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico oxodegradável, prevista no artigo 5.° da Diretiva 2019/904, por a referida proibição se aplicar ao plástico oxobiodegradável.
Apreciação do Tribunal Geral
A título preliminar, o Tribunal Geral recorda que a responsabilidade extracontratual da União está sujeita à verificação de três requisitos cumulativos, a saber, a violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre a violação alegada e o dano sofrido pelos lesados.
No que respeita ao primeiro destes requisitos, o Tribunal Geral esclarece que, no contexto da presente causa, a eventual violação suficientemente caracterizada das normas jurídicas em causa deve assentar numa violação grave e manifesta dos limites do amplo poder de apreciação de que o legislador da União dispõe no exercício das competências em matéria ambiental ao abrigo dos artigos 191.° e 192.° TFUE. Com efeito, o exercício desse poder discricionário implica, por um lado, a necessidade de o legislador da União antecipar e avaliar evoluções ecológicas, científicas, técnicas e económicas de caráter complexo e incerto, e, por outro, uma ponderação e arbitragem, por esse legislador, entre os diferentes objetivos, princípios e interesses referidos no artigo 191.° TFUE.
No caso em apreço, no âmbito do artigo 191.° TFUE, o Tribunal Geral considera, antes de mais, que o Parlamento, o Conselho e a Comissão (a seguir as «três instituições em causa») não cometeram um erro manifesto de apreciação ao adotarem a proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico que contém um aditivo pró‑oxidante (4), uma vez que dispunham de uma avaliação científica tão exaustiva quanto possível dos riscos que esse tipo de plástico representa para o ambiente e para a saúde humana. Segundo a Diretiva 2019/904 (5), esta proibição justifica‑se pelo facto de esse plástico não se degradar convenientemente, não ser compostável, afetar negativamente a reciclagem do plástico convencional e não proporcionar um benefício ambiental comprovado.
Em primeiro lugar, no que respeita à afirmação de que o plástico que contém um aditivo pró‑oxidante não se biodegrada convenientemente, os estudos científicos à disposição das três instituições em causa aquando da elaboração e da adoção da Diretiva 2019/904 referem que o nível de biodegradação atingido por esse plástico é reduzido, ou mesmo inexistente, seja em ambiente aberto, em aterro ou no meio marinho. De acordo com os referidos estudos, foi só no âmbito de experiências laboratoriais que foi obtida uma biodegradação satisfatória, mas nunca em condições reais. Ora, as condições ambientais são variáveis e dificultam a estimativa do prazo e do grau de fragmentação necessários para que a biodegradação deste tipo de plástico possa ocorrer.
Em segundo lugar, decorre dos dados científicos disponíveis na pendência do processo legislativo que o plástico que contém um aditivo pró‑oxidante não se presta a nenhuma forma de compostagem (6). Com efeito, o plástico em causa não cumpre as diferentes normas relativas à compostagem industrial ou doméstica nem as aplicáveis às embalagens valorizáveis por compostagem, porque a sua biodegradação dura demasiado tempo e os fragmentos de plástico gerados pelo processo podem prejudicar a qualidade do composto, ou mesmo espalhar‑se no ambiente. Por conseguinte, a circunstância de ter sido obtida em laboratório uma determinada taxa de biodegradação não demonstra que a mesma taxa seja obtida, no mesmo prazo, em condições reais.
Em terceiro lugar, quanto à afirmação de que o plástico que contém um aditivo pró‑oxidante afeta negativamente a reciclagem do plástico convencional, resulta dos estudos científicos nos quais as três instituições em causa afirmam ter‑se baseado quando da adoção da Diretiva 2019/904 que as tecnologias atualmente disponíveis não permitem às empresas de reprocessamento identificar e isolar o plástico que contém um aditivo pró‑oxidante dos outros tipos de plástico, pelo que será necessariamente reciclado com o plástico convencional. Ora, a presença de aditivos pró‑oxidantes na matéria reciclada acelerará a sua degradação e terá assim um impacto negativo na possibilidade de comercializar o plástico reciclado, na sua qualidade e no seu preço. A este respeito, embora a utilização de compostos estabilizadores permita, em certos casos, evitar a deterioração da qualidade do plástico reciclado, é, porém, difícil determinar a quantidade de estabilizadores necessária, uma vez que esta depende da concentração e do tipo de aditivo pró‑oxidante utilizado.
Em quarto lugar, as informações disponíveis no momento da adoção da Diretiva 2019/904 não revelam qualquer benefício comprovado do plástico que contém um aditivo pró‑oxidante a nível ambiental.
Em seguida, após ter recordado o amplo poder de apreciação de que dispõe o legislador da União para determinar a natureza e o alcance das medidas a adotar num quadro técnico complexo e com caráter evolutivo, o Tribunal Geral constata que a proibição de colocação no mercado de produtos feitos de plástico que contém um aditivo pró‑oxidante não viola o princípio da proporcionalidade. Por um lado, esta proibição é adequada à realização do objetivo de proteção do ambiente e da saúde humana prosseguido pela Diretiva 2019/904, tendo em conta os riscos colocados pelo plástico que contém um aditivo pró‑oxidante. Por outro lado, a proibição em causa não ultrapassa os limites do que é necessário para alcançar esse objetivo, uma vez que nenhuma das alternativas propostas pelas demandantes consegue assegurar a sua realização. Esta proibição também não pode ser considerada desproporcionada pelo facto de não ser acompanhada de um período de transição, tendo em conta, nomeadamente, as utilizações não complexas do plástico visado. O Tribunal Geral reitera, ainda, a importância da proteção da saúde humana e do ambiente, que é suscetível de justificar consequências económicas negativas, mesmo consideráveis, para certos operadores.
Por último, as três instituições em causa não violaram o princípio da igualdade de tratamento ao proibirem a colocação no mercado de produtos feitos de plástico que contém um aditivo pró‑oxidante, mas não a de produtos feitos de plástico convencional, com algumas exceções, nem a dos produtos feitos de plástico comercializado como «compostável».
Em primeiro lugar, não se pode considerar que os produtos feitos de plástico que contém um aditivo pró‑oxidante estão numa situação comparável à dos produtos feitos de plástico convencional, cuja colocação no mercado a Diretiva 2019/904 não proíbe, com exceção de nove produtos de utilização única. Por um lado, com base na avaliação científica dos riscos disponível antes da adoção da Diretiva 2019/904, não se pode excluir que o plástico que contém um aditivo pró‑oxidante seja, pelo menos sob certos aspetos relacionados, nomeadamente, com a sua reciclagem e a sua biodegradação em aterro, mais problemática do que o plástico convencional. A este respeito, a fragmentação mais rápida do plástico que contém um aditivo pró‑oxidante em comparação com o plástico convencional pode ter um impacto negativo acrescido no ambiente, uma vez que está concentrada num período mais curto. Por outro lado, deve ter‑se em conta o objetivo da Diretiva 2019/904, que é, nomeadamente, prevenir e reduzir o impacto de determinados produtos de plástico no ambiente e na saúde humana, concentrando os esforços onde são mais necessários. À luz deste objetivo, não se pode considerar que estes dois tipos de plástico estão numa situação comparável. Quanto aos produtos de utilização única feitos de plástico convencional cuja colocação no mercado a Diretiva 2019/904 proíbe (7), não se pode, tendo em conta o objetivo da diretiva, considerá‑los numa situação comparável à dos produtos feitos de plástico que contém um aditivo pró‑oxidante.
Em segundo lugar, os produtos feitos de plástico que contém um aditivo pró‑oxidante e os feitos de plástico comercializado como «compostável» também não estão numa situação comparável. Por um lado, as três instituições em causa puderam considerar, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que existe um risco de o plástico que contém um aditivo pró‑oxidante não ser compostável e, por outro, os produtos feitos de plástico comercializado como «compostável» não integram o objeto nem o objetivo da Diretiva 2019/904.
À luz, nomeadamente, das considerações expostas, o Tribunal Geral julga improcedente a ação intentada pelas demandantes.