Mål T‑745/20
Symphony Environmental Technologies plc
och
Symphony Environmental Ltd
mot
Europaparlamentet m.fl.
Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) av den 31 januari 2024
”Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Miljö – Direktiv (EU) 2019/904 – Förbud mot utsläppande på marknaden av produkter gjorda av oxo-nedbrytbar plast – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter – Åtskillnad saknas mellan produkter gjorda av oxo-nedbrytbar plast och produkter gjorda av oxo-bionedbrytbar plast – Konsekvensbedömning – Likabehandling – Proportionalitet”
1. Domstolsförfarande – Offentliggörande av beslut – Unionsdomstolens skyldighet att säkerställa en jämvikt mellan avgörandenas offentlighet och rätten till skydd för personuppgifter och för affärshemligheter – Begäran om utelämnande av uppgifter som är allmänt tillgängliga – Avslag
(Artikel 15 FEUF)
(se punkterna 20, 22 och 23)
2. Skadeståndstalan – Fristående i förhållande till talan om ogiltigförklaring och passivitetstalan – Räckvidd
(Artiklarna 263 fjärde stycket, 268 och 340 andra stycket FEUF)
(se punkt 31)
3. Skadeståndstalan – Syfte – Ersättning för skada som påstås ha uppstått till följd av en bestämmelse i ett direktiv som antagits av parlamentet och rådet – Talan har även riktats mot kommissionen – Invändning om rättegångshinder har framställts av kommissionen med hänsyn till dess roll i lagstiftningsprocessen – Saknar betydelse för bedömningen av huruvida den talan som riktats mot kommissionen kan tas upp till prövning
(Artiklarna 268 och 294 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/904, artikel 5)
(se punkterna 32–38)
4. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Överträdelse av unionslagstiftaren på miljöområdet – Krav på att lagstiftaren uppenbart och grovt överträtt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning på detta område – Domstolsprövning – Räckvidd
(Artiklarna 191, 192 och 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 39–43, 114, 115 och 250)
5. Miljö – Minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön – Direktiv 2019/904 – Förbud mot utsläppande på marknaden av produkter tillverkade av oxo-nedbrytbar plast – Skyldighet för unionsinstitutionerna att utfärda detta förbud i enlighet med begränsningsförfarandet i Reachförordningen – Föreligger inte – Skyldighet att invänta utgången av ett pågående begränsningsförfarande vid Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) – Föreligger inte
(Artiklarna 14.1, 16.1 och 17.2 FEU; artikel 289 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, artiklarna 68–73; Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/904, artikel 5)
(se punkterna 50–55 och 59–65)
6. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Prövning av en unionsrättsakts lagenlighet i förhållande till en annan rättsakt av samma normativa rang – Rättsakt som inte har antagits med tillämpning av den sistnämnda rättsakten – Det finns inte någon bestämmelse som föreskriver att den ena rättsakten ska ha företräde framför den andra – Prövningen är inte tillåten
(Artiklarna 289.1, 289.3, 294 och 340 andra stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006; Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/904)
(se punkterna 66–70)
7. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter – Rättsregel som ger rättigheter åt enskilda – Begrepp – Bestämmelser i vilka det föreskrivs att offentligt samråd ska äga rum angående införandet av nya begränsningar av tillverkningen, användningen eller utsläppandet på marknaden av ett kemiskt ämne – Omfattas inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006, artiklarna 69.6 och 71.1)
(se punkterna 73–77)
8. Institutionernas rättsakter – Förfarande för utarbetande – Konsekvensbedömning som föreskrivs i det interinstitutionella samarbetet mellan parlamentet, rådet och kommissionen – Skyldighet att uppdatera konsekvensbedömningen under lagstiftningsprocessen – Föreligger inte
(Artikel 192.1 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/904)
(se punkterna 87–92)
9. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Krav på att institutionerna uppenbart och allvarligt har överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning – Förbud mot utsläppande på marknaden av produkter tillverkade av oxo-nedbrytbar plast – Förbud som är tillämpligt på produkter som tillverkats med en plast som innehåller en pro-oxidationstillsats – Förbud som är grundat på en uttömmande vetenskaplig bedömning av de risker som är förenade med denna typ av plast – Någon tillräckligt klar överträdelse föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/904, skäl 15 samt artikel 5)
(se punkterna 116–120, 127–151, 201–209, 217–226, 234–241 och 249)
10. Miljö – Minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön – Direktiv 2019/904 – Förbud mot utsläppande på marknaden av produkter tillverkade av oxo-nedbrytbar plast – Förbud som är tillämpligt på produkter som tillverkats med en plast som innehåller en pro-oxidationstillsats – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Artikel 5.4 FEU; Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/904, artikel 5)
(se punkterna 254, 255, 258, 259, 262–269, 273, 274, 276, 278 och 279)
11. Miljö – Minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön – Direktiv 2019/904 – Förbud mot utsläppande på marknaden av produkter tillverkade av oxo-nedbrytbar plast – Förbud som är tillämpligt på produkter som tillverkats med en plast som innehåller en pro-oxidationstillsats – Förbudet är inte tillämpligt på produkter som är tillverkade av konventionell plast eller som saluförs som komposterbara – Icke jämförbara situationer – Åsidosättande av principen om likabehandling – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/904, artikel 5)
(se punkterna 287–294, 300–304 och 306–308)
12. Miljö – Minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön – Direktiv 2019/904 – Förbud mot utsläppande på marknaden av produkter tillverkade av oxo-nedbrytbar plast – Förbud som är tillämpligt på produkter som tillverkats med en plast som innehåller en pro-oxidationstillsats – Inskränkning av näringsfriheten och de immateriella rättigheterna för företag som är inblandade i saluföringen av en sådan tillsats – Tillåtet – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 16, 17.2 och 52.1; Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/904, artikel 5)
(se punkterna 315–320 och 325)
13. Miljö – Minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön – Direktiv 2019/904 – Förbud mot utsläppande på marknaden av produkter tillverkade av oxo-nedbrytbar plast – Förbud som är tillämpligt på produkter som tillverkats med en plast som innehåller en pro-oxidationstillsats – Åsidosättande av rätten till egendom för de företag som är inblandade i utsläppandet på marknaden av en sådan tillsats – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17)
(se punkterna 322 och 323)
14. Grundläggande rättigheter – Stadgan om de grundläggande rättigheterna – Rätten till god förvaltning – Ej tillämplig på processen för utarbetande av en lagstiftningsakt
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41)
(se punkt 332)
Resumé
Tribunalen (första avdelningen i utökad sammansättning), vid vilken det väckts talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar, finner att förbudet mot utsläppande på marknaden av produkter tillverkade av oxo-nedbrytbar plast, som föreskrivs i artikel 5 i direktiv 2019/904(1), är förenligt med artikel 191 FEUF, i vilken det föreskrivs ett antal målsättningar, principer och kriterier som unionslagstiftaren ska iaktta vid genomförandet av unionens miljöpolitik. Tribunalen finner även att nämnda direktiv är förenligt med proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling.
Sökandena, Symphony Environmental Technologies plc och Symphony Environmental Ltd, är bolag med säte i Förenade kungariket, vilkas verksamhet består i utveckling, tillverkning och saluföring av vissa specialplastprodukter samt tillsatser och masterbatches(2) som används vid tillverkningen av dessa produkter.
En av de masterbatches som sökandena tillverkar innehåller en pro-oxidationstillsats som enligt dem möjliggör en snabbare biologisk nedbrytning av plast med denna tillsats, jämförd med oxo-nedbrytbar plast.(3) Plast som innehåller denna tillsats benämns av sökandena ”oxo-bionedbrytbar” och ska enligt dem särskiljas från oxo-nedbrytbar plast.
Genom sin talan har sökandena yrkat ersättning för den skada som de anser sig ha lidit till följd av det i artikel 5 i direktiv 2019/904 föreskrivna förbudet mot att släppa ut oxo-nedbrytbara plastprodukter på marknaden, i den mån nämnda förbud är tillämpligt på produkter tillverkade av oxo-bionedbrytbar plast.
Tribunalens bedömning
Tribunalen erinrar inledningsvis om att för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar måste tre kumulativa villkor vara uppfyllda, nämligen att det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan den påstådda överträdelsen och den skada som de drabbade personerna har lidit.
Beträffande det första villkoret preciserar tribunalen att en eventuell tillräckligt klar överträdelse av rättsregler i fråga måste grunda sig på ett uppenbart och allvarligt överskridande av gränserna för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som unionslagstiftaren har vid utövandet av sina befogenheter på miljöområdet enligt artiklarna 191 och 192 FEUF. Utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning innebär nämligen dels att unionslagstiftaren måste förutse och utvärdera den ekologiska, vetenskapliga, tekniska och ekonomiska utvecklingen av komplex och osäker karaktär, dels att unionslagstiftaren ska göra en avvägning och avvägning mellan de olika mål, principer och intressen som avses i artikel 191 FEUF.
I förevarande fall anser tribunalen att parlamentet, rådet och kommissionen (nedan kallade de tre berörda institutionerna) med avseende på artikel 191 FEUF inte gjorde någon uppenbart oriktig bedömning när de antog förbudet mot utsläppande på marknaden av plastprodukter som innehåller en pro-oxidationstillsats(4), eftersom de hade tillgång till en så uttömmande vetenskaplig bedömning som möjligt av de risker som denna typ av plast medför för miljön och människors hälsa. Enligt direktiv 2019/904(5) motiveras förbudet av att denna typ av plast inte riktigt bryts ned biologiskt, inte är komposterbar, har en negativ inverkan på återvinningen av konventionell plast och inte har någon påvisad miljöfördel.
Vad för det första gäller påståendet att plast som innehåller en pro-oxidationstillsats inte riktigt bryts ned biologiskt, framgår det av de vetenskapliga studier som de tre berörda institutionerna hade tillgång till vid utarbetandet och antagandet av direktiv 2019/904 att graden av biologisk nedbrytning av denna typ av plast är låg, eller till och med obefintlig, vare sig det är fråga om i fria luften, i deponi eller i marin miljö. Enligt nämnda studier var det endast vid laboratorieförsök som en tillfredsställande biologisk nedbrytning uppnåddes, men aldrig under verkliga förhållanden. Miljöförhållandena är emellertid varierande och gör det svårt att uppskatta den tid och den grad av fragmentering som krävs för att biologisk nedbrytning av denna typ av plast ska kunna uppstå.
För det andra framgår det av de vetenskapliga uppgifter som var tillgängliga under lagstiftningsförfarandet att plast som innehåller en pro-oxidationstillsats inte lämpar sig för kompostering.(6) Denna plast uppfyller inte standarderna för industriell kompostering eller hemkompostering. Den uppfyller inte heller de standarder som gäller för återvinning av förpackningar genom kompostering, eftersom den biologiska nedbrytningen tar för lång tid och de plastpartiklar som uppstår under processen kan skada kompostens kvalitet och till och med sprida sig i miljön. Dessutom visar inte den omständigheten att en viss biologisk nedbrytningsgrad har erhållits i laboratorium att samma grad av biologisk nedbrytning kommer att erhållas inom samma tidsram under verkliga förhållanden.
Vad för det tredje gäller påståendet att plast som innehåller en pro-oxidationstillsats har en negativ inverkan på återvinningen av konventionell plast, framgår det av de vetenskapliga studier som de tre berörda institutionerna har uppgett att de grundade sig på när direktiv 2019/904 antogs att nu tillgänglig teknik inte gör det möjligt för återvinningsföretag att identifiera och separera plast som innehåller en pro-oxidationstillsats från andra typer av plast, vilket innebär att den återvinns med konventionell plast. Förekomsten av pro-oxidationstillsatser i det återvunna materialet kommer att påskynda dess nedbrytning och därmed inverka negativt på möjligheten att saluföra återvunnen plast, dess kvalitet och pris. Även om användningen av stabilisatorer i vissa fall skulle göra det möjligt att undvika en sådan försämring av kvaliteten på den återvunna plasten, skulle det ändå vara svårt att fastställa vilken mängd stabilisatorer som behövs, eftersom den beror på vilken koncentration och vilken typ av pro-oxidationstillsats som används.
För det fjärde framgår det inte av de uppgifter som var tillgängliga vid tidpunkten för antagandet av direktiv 2019/904 att plast som innehåller en pro-oxidationstillsats medför några fördelar i miljöhänseende.
Efter att ha erinrat om det stora utrymme för skönsmässig bedömning som unionslagstiftaren har vid fastställandet av arten och omfattningen av de åtgärder som ska antas i ett komplicerat tekniskt sammanhang som ständigt förändras, konstaterar tribunalen att förbudet mot utsläppande på marknaden av plastprodukter som innehåller en pro-oxidationstillsats inte strider mot proportionalitetsprincipen. Med hänsyn till de risker som är förknippade med plast som innehåller en pro-oxidationstillsats, är detta förbud lämpligt för att uppnå det mål att skydda miljön och människors hälsa som eftersträvas med direktiv 2019/904. Förbudet går inte heller utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål, eftersom inget av de alternativ som sökandena har föreslagit kan säkerställa att det uppnås. Förbudet kan inte anses oproportionerligt på grund av att det inte åtföljs av någon övergångsperiod, särskilt med hänsyn till de okomplicerade användningsområdena för den aktuella plasten. Tribunalen upprepar för övrigt vikten av att skydda människors hälsa och miljön, vilket kan motivera även betydande negativa ekonomiska konsekvenser för vissa aktörer.
De tre berörda institutionerna har inte åsidosatt den allmänna principen om likabehandling genom att förbjuda utsläppande på marknaden av produkter tillverkade av plast som innehåller en pro-oxidationstillsats, men inte utsläppande på marknaden av produkter tillverkade av konventionell plast (med några undantag) eller saluföring av plastprodukter som saluförs som ”komposterbara”.
För det första kan det inte anses att plastprodukter som innehåller en pro-oxidationstillsats befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för produkter tillverkade av konventionell plast, vilka enligt direktiv 2019/904 inte är förbjudna att släppas ut på marknaden (med undantag för nio produkter för engångsbruk). På grundval av den vetenskapliga riskbedömning som var tillgänglig före antagandet av direktiv 2019/904, att det inte kan uteslutas att plast som innehåller en pro-oxidationstillsats är mer problematisk än konventionell plast, åtminstone i vissa avseenden som bland annat rör återvinning och biologisk nedbrytning i deponier. I detta avseende skulle den snabbare fragmenteringen av plast som innehåller en pro-oxidationstillsats jämfört med konventionell plast kunna ha en större negativ inverkan på miljön, eftersom den är koncentrerad till en kortare period. Vidare ska hänsyn tas till syftet med direktiv 2019/904, vilket bland annat är att förebygga och minska vissa plastprodukters inverkan på miljön och människors hälsa genom att inrikta insatserna där det är mest nödvändigt. Mot bakgrund av detta syfte kan dessa båda typer av plast inte anses befinna sig i en jämförbar situation. När det gäller engångsprodukter av konventionell plast, vilka enligt direktiv 2019/904 inte får släppas ut på marknaden(7), kan de, med hänsyn till direktivets syfte, inte anses befinna sig i en situation som är jämförbar med situationen för produkter tillverkade av plast som innehåller en pro-oxidationstillsats.
För det andra befinner sig plastprodukter som innehåller en pro-oxidationstillsats inte heller i en jämförbar situation med plastprodukter som marknadsförs som ”komposterbara”. De tre berörda institutionerna kunde, utan att göra någon uppenbart oriktig bedömning, anse att det finns en risk för att plast som innehåller en pro-oxidationstillsats inte är komposterbar. Dessutom omfattas plastprodukter som marknadsförs som ”komposterbara” varken av föremålet för eller syftet med direktiv 2019/904.
Mot bakgrund av bland annat dessa överväganden ogillar tribunalen sökandenas talan i dess helhet.