Language of document : ECLI:EU:C:2019:99

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NILSA WAHLA

od 6. veljače 2019.(1)

Predmet C591/17

Republika Austrija

protiv

Savezne Republike Njemačke

„Povreda obveze države članice – Članak 259. UFEU‑a – Članci 18., 34., 56. i 92. UFEU‑a – Direktiva 1999/62/EZ – Korištenje autocesta – Infrastrukturna pristojba za vozila težine manje od 3,5 tone – Oslobođenje od poreza na motorna vozila – Neizravna diskriminacija – Mjere s istovrsnim učinkom – Ograničenja slobode pružanja usluga – Zajednička prometna politika – Klauzula o mirovanju (standstill)”






1.        Ne diskriminiraj.

2.        Da se čitavo pravo Unije može sažeti u nekoliko zapovijedi, zabrana diskriminacije, osobito diskriminacije na temelju državljanstva, vjerojatno bi bila jedna od prvih.

3.        Zabrana diskriminacije na temelju državljanstva predviđena je člankom 18. UFEU‑a i člankom 21. stavkom 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), dok je šire načelo nediskriminacije – koje navedena zabrana konkretizira – jedno od temeljnih vrijednosti Unije (članak 2. UEU‑a) i prava zaštićenih Poveljom (njezin članak 21.).

4.        To je načelo u središtu ovog predmeta, jednog od rijetkih u kojem je država članica, u skladu s člankom 259. UFEU‑a, pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv druge države članice.

5.        Republika Austrija u svojim očitovanjima u bitnome navodi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila nekoliko odredbi prava Unije uspostavivši: (i) infrastrukturnu pristojbu za sve korisnike mreže autocesta (u daljnjem tekstu: infrastrukturna pristojba) i (ii) oslobođenje od poreza na motorna vozila koji plaćaju vlasnici vozila registriranih u Njemačkoj (u daljnjem tekstu: domaća vozila), u iznosu najmanje jednakom iznosu infrastrukturne pristojbe koju ti vlasnici plaćaju (u daljnjem tekstu: porezno oslobođenje)(2). Osobito, Republika Austrija navodi da sporne mjere zajedno djeluju na način da infrastrukturnoj pristojbi u praksi podliježu samo vozači vozila registriranih u drugim državama članicama (u daljnjem tekstu: strana vozila), što čini neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva.

6.        U ovom ću mišljenju iznijeti razloge zbog kojih smatram da tužbu austrijske vlade treba odbiti. Osobito ću objasniti zašto argumenti o navodnoj diskriminaciji na temelju državljanstva počivaju na bitno pogrešnom razumijevanju pojma „diskriminacija”.

I.      Pravni okvir

A.      Pravo Unije

7.        Članak 7. stavak 1. Direktive 1999/62/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 1999. o naknadama koje se naplaćuju za korištenje određenih infrastruktura za teška teretna vozila (koja je poznata i pod nazivom „Direktiva o eurovinjeti”)(3), kako je izmijenjen, predviđa:

„Ne dovodeći u pitanje članak 9. stavak 1.a, države članice mogu zadržati ili uvesti cestarine i/ili pristojbe na trans‑europskoj cestovnoj mreži ili na određenim dionicama te mreže, ili na bilo kojoj dodatnoj dionici njihove mreže autocesta koje nisu dio trans‑europske cestovne mreže pod uvjetima utvrđenim u stavcima 2., 3., 4. i 5. ovog članka i člancima od 7.a do 7.k. Ovo ne dovodi u pitanje pravo država članica da, u skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije, naplaćuju cestarine i/ili pristojbe na drugim cestama, pod uvjetom da uvođenje cestarina i/ili pristojba na tim drugim cestama ne dovodi do diskriminacije međunarodnog prometa i ne remeti tržišnu utrku među prijevoznicima.”

8.        Članak 7.k te direktive predviđa:

„Ne dovodeći u pitanje članke 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, ova Direktiva ne utječe na slobodu država članica koje uvedu sustav cestarina i/ili pristojbi za infrastrukturu da predvide odgovarajuću nadoknadu za te pristojbe.”

B.      Njemačko pravo

9.        Najrelevantnije odredbe nacionalnog prava, koje ću u daljnjem tekstu zajedno nazivati „nacionalno zakonodavstvo u pitanju”, su sljedeće.

1.      Zakon o infrastrukturnim pristojbama

10.      Infrastrukturna pristojba uvedena je Infrastrukturabgabengesetzom (Zakon o infrastrukturnim pristojbama) od 8. lipnja 2015. (u daljnjem tekstu: InfrAG)(4), u njegovoj verziji koja proizlazi iz članka 1. Zakona od 18. svibnja 2017.(5). Člankom 1. InfrAG‑a propisana je obveza plaćanja pristojbe za korištenje saveznih cesta u smislu članka 1. Bundesfernstraßengesetza (Zakon o saveznim cestama)(6).

11.      U skladu s člancima 3. i 7. InfrAG‑a, infrastrukturnu pristojbu za domaća vozila mora platiti vlasnik vozila u obliku godišnje vinjete. U skladu s člankom 5. stavkom 1. InfrAG‑a, iznos infrastrukturne pristojbe utvrđuje se odlukom nadležnog tijela. Pristojba se smatra plaćenom u trenutku registracije vozila.

12.      Što se tiče vozila registriranih u inozemstvu, obveza plaćanja infrastrukturne pristojbe tereti ili vlasnika ili vozača vozila dok se ono koristi na cestama u pogledu kojih se plaća infrastrukturna pristojba te nastaje, u skladu s člankom 5. stavkom 4. InfrAG‑a, pri prvom korištenju tim cestama nakon prelaska državne granice. Infrastrukturna pristojba mora se platiti u obliku vinjete. Pritom je moguće birati između desetodnevne, dvomjesečne i godišnje vinjete.

13.      Iznos pristojbe koji se mora platiti utvrđen je u stavku 1. priloga članku 8. InfrAG‑a. Izračunava se na temelju kapaciteta cilindara motora, vrste motora (vanjski izvor paljenja ili kompresijsko paljenje) i emisijskog razreda. Cijena desetodnevne vinjete seže od najmanje 2,50 eura do najviše 25 eura. Cijena dvomjesečne vinjete seže od najmanje 7 eura do najviše 55 eura. Naposljetku, najviša cijena godišnje vinjete iznosi 130 eura.

14.      Ako se ceste u pogledu kojih se plaća pristojba koriste bez valjane vinjete ili ako je izračunata cijena vinjete preniska, pristojba se naknadno naplaćuje, u skladu s člankom 12. InfrAG‑a. U tom slučaju, dugovana pristojba odgovara cijeni godišnje vinjete ili razlici između već plaćenog iznosa i cijene godišnje vinjete.

15.      Članak 11. InfrAG‑a predviđa provedbu nasumičnih pregleda radi provjere poštovanja obveze plaćanja infrastrukturne pristojbe. U skladu sa stavkom 7. tog članka, nadležna tijela mogu, na mjestu pregleda, osobi odgovornoj za povredu nametnuti plaćanje pristojbe i jamstva u iznosu jednakom novčanoj kazni koja se može izreći na temelju članka 14. InfrAG‑a, kao i troškova postupka. Osim toga, vozaču se može zabraniti nastavak putovanja ako ne plati pristojbu na mjestu pregleda unatoč zahtjevu da to učini ako postoji osnovana sumnja da je kasnije neće platiti, ako ne predoči isprave potrebne za pregled, ako ne pruži zatražene informacije ili ne plati traženo jamstvo.

16.      Članak 14. InfrAG‑a propisuje da su neplaćanje ili nepotpuno plaćanje infrastrukturne pristojbe, nepružanje informacija ili pružanje netočnih informacija i zanemarivanje naredbe za zaustavljanje vozila radi pregleda prekršaji za koje se može izreći novčana kazna.

2.      Zakon o porezu na motorna vozila

17.      Članak 9. stavak 6. Kraftfahrzeugsteuergesetza (Zakon o porezu na motorna vozila) od 26. rujna 2002.(7) (u daljnjem tekstu: KraftStG), kako je izmijenjen Zweite Verkehrsteueränderungsgesetzom (Drugi zakon o izmjeni poreza na motorna vozila) od 8. lipnja 2015.(8) (u daljnjem tekstu: Drugi VerkehrStÄndG) i Gesetzom zur Änderung des Zweiten Verkehrsteueränderungsgesetz (Zakon o izmjeni Drugog zakona o izmjeni poreza na motorna vozila) od 6. lipnja 2017., predviđa porezno oslobođenje koje u biti odgovara iznosu dugovane infrastrukturne pristojbe, osim za vlasnike vozila „Euro6”, koji imaju pravo na veći iznos oslobođenja(9).

18.      Stupanje na snagu tih odredbi ovisi, u skladu s člankom 3. stavkom 2. Drugog VerkehrStÄndG‑a, o početku prikupljanja infrastrukturne pristojbe na temelju InfrAG‑a.

II.    Kontekst predmeta i predsudski postupak

A.      Postupak na temelju članka 258. UFEUa

19.      Europska komisija je pismima opomene od 18. lipnja 2015. i 10. prosinca 2015. pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv Savezne Republike Njemačke. Komisijini prigovori odnosili su se na zajedničko djelovanje spornih mjera, s jedne strane, i na cijene kratkoročnih vinjeta, s druge. Pisma opomene su pozornost njemačkih tijela skretala na moguću povredu članaka 18., 34., 45. i 56. UFEU‑a, kao i članka 92. UFEU‑a. Nakon što je razmijenila stajališta s njemačkim tijelima i 28. travnja 2016. izdala obrazloženo mišljenje, Komisija je 29. rujna 2016. odlučila predmet uputiti Sudu u skladu s člankom 258. UFEU‑a.

20.      Međutim, nakon što je njemački parlament 24. ožujka 2017. usvojio određene izmjene nacionalnog zakonodavstva u pitanju, Komisija je 17. svibnja 2017. odlučila okončati postupak zbog povrede obveze.

B.      Tekući postupak na temelju članka 259. UFEUa

21.      Republika Austrija je dopisom od 7. srpnja 2017. predmet uputila Komisiji na temelju članka 259. UFEU‑a, navodeći da je Savezna Republika Njemačka uvođenjem spornih mjera povrijedila članke 18., 34., 56. i 92. UFEU‑a. Komisija je dopisom od 14. srpnja 2017. potvrdila primitak dopisa Republike Austrije.

22.      Savezna Republika Njemačka je dopisom od 11. kolovoza 2017. odbacila argumente Republike Austrije. Dana 31. kolovoza 2017. održana je rasprava na kojoj su Republika Austrija i Savezna Republika Njemačka Komisiji izložile svoje argumente. Komisija nije izdala obrazloženo mišljenje u roku od tri mjeseca iz članka 259. UFEU‑a.

III. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

23.      Republika Austrija u svojoj tužbi, koju je podnijela 12. listopada 2017., od Suda zahtijeva da:

–        utvrdi da je Savezna Republika Njemačka uvođenjem infrastrukturne pristojbe, u vezi s poreznim oslobođenjem, povrijedila članke 18., 34., 56. i 92. UFEU‑a; i

–        naloži Saveznoj Republici Njemačkoj snošenje troškova.

24.      Savezna Republika Njemačka od Suda zahtijeva da:

–        odbije tužbu; i

–        naloži Republici Austriji snošenje troškova.

25.      Kraljevini Nizozemskoj i Kraljevini Danskoj je odlukama predsjednika Suda od 15. siječnja i 14. veljače 2018. odobreno da interveniraju u postupak u potporu Republici Austriji odnosno Saveznoj Republici Njemačkoj.

26.      Sud je 12. studenoga 2018. od Komisije zatražio određena pojašnjenja u pogledu razloga zbog kojih je odlučila okončati postupak na temelju članka 258. UFEU‑a spomenut u točkama 21. i 22. ovog mišljenja. Komisija je na zahtjev za pojašnjenje odgovorila 26. studenoga 2018. Ona je u svojem dopisu Sudu objasnila da su zakonima koje je njemački parlament usvojio 24. ožujka 2017. izmijenjene odredbe o kratkoročnim vinjetama i poreznom oslobođenju predviđene u nacionalnom zakonodavstvu u pitanju. S obzirom na te izmjene i potrebu za osiguravanjem široke političke potpore za uspostavu jedinstvenog europskog pravnog okvira za zajednički europski sustav cestarina, Komisija je zaključila da postupak treba okončati.

27.      Danska, njemačka, nizozemska i austrijska vlada iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 11. prosinca 2018.

IV.    Analiza

28.      Austrijska vlada u svojoj tužbi ističe četiri tužbena razloga protiv spornih mjera.

29.      U nastavku ću te razloge ispitati redoslijedom kojim ih je austrijska vlada iznijela u svojim očitovanjima.

A.      Prvi tužbeni razlog: neizravna diskriminacija na temelju državljanstva kao posljedica zajedničkog djelovanja spornih mjera

1.      Argumenti stranaka

30.      Prvi tužbeni razlog austrijske vlade odnosi se na navodnu povredu članka 18. UFEU‑a zbog neizravne diskriminacije na temelju državljanstva.

31.      Austrijska vlada u startu naglašava da sporne mjera treba zajedno razmotriti i ocijeniti s obzirom na pravo Unije. Ona smatra da su infrastrukturna pristojba i porezno oslobođenje neraskidivo povezani, i sadržajno i vremenski. Prvonavedeno je naknada, a potonje u biti oslobođenje od te naknade. Osim toga, stupanje na snagu potonjeg je, u skladu s člankom 3. stavkom 2. Drugog VerkehrStÄndG‑a, izričito povezano s primjenom prvonavedenog.

32.      Ta vlada smatra da navodna diskriminacija proizlazi iz zajedničkog djelovanja tih dviju mjera. Infrastrukturnu pristojbu načelno moraju plaćati svi korisnici njemačkih autocesta. Međutim, porezno oslobođenje, iznosa najmanje jednakog iznosu infrastrukturne pristojbe, odobrava se samo vlasnicima domaćih vozila. To znači, prema mišljenju austrijske vlade, da vlasnici domaćih vozila samo u teoriji plaćaju infrastrukturnu pristojbu: iznos koji plate na ime te pristojbe odbija se od poreza na motorna vozila koji moraju platiti. Tako infrastrukturnu pristojbu u praksi plaćaju samo vozači stranih vozila koji su uglavnom državljani drugih država članica.

33.      Austrijska vlada dalje ističe da je nacionalno zakonodavstvo u pitanju namijenjeno ispunjenju obećanja koja su neki njemački političari dali tijekom kampanje za njemačke savezne izbore 2013. Obećano je da će troškove financiranja njemačke infrastrukture snositi vozači stranih motornih vozila, tako da vlasnici njemačkih vozila neće imati nikakav dodatan teret.

34.      Naposljetku, Republika Austrija osporava razloge kojima Savezna Republika Njemačka opravdava eventualnu neizravnu diskriminaciju. Ona smatra da nijedan od tih razloga nije valjan.

35.      Nakon što je priznala da sporne mjere čine jedinstvenu cjelinu iz perspektive prava Unije, Savezna Republika Njemačka tvrdi da ne izazivaju nikakvu diskriminaciju na temelju državljanstva. Naime, strani korisnici njemačkih autocesta nisu u nepovoljnijem položaju u odnosu na vlasnike vozila s boravištem u Njemačkoj kada je riječ o plaćanju iznosâ za financiranje njemačke prometne inftrastrukture jer potonji podliježu ne samo infrastrukturnoj pristojbi nego i porezu na motorna vozila, doduše po sniženoj stopi.

36.      Moglo bi se reći da porezno oslobođenje pogoduje samo osobama s boravištem u Njemačkoj jer se, u skladu s odredbama Direktive Vijeća 83/182/EZ(10), porez na motorna vozila primjenjuje samo na domaća vozila. Njemačka vlada tvrdi da je ta država članica odlukom da izmijeni iznos poreza na motorna vozila kako bi ukupan teret za vlasnike vozila održala na ranijoj razini, čime je spriječila neproporcionalno oporezivanje, zakonito izvršila svoju nadležnost u području izravnog oporezivanja.

37.      Njemačka vlada istovremeno navodi da mora imati ovlast uvesti infrastrukturnu pristojbu, prihod od koje je namijenjen održavanju i unapređenju prometne infrastrukture. Ona smatra legitimnim promijeniti sustav financiranja prometne infrastrukture tako da se više ne financira u cijelosti iz općeg državnog proračuna, nego da ga financiraju korisnici te infrastrukture.

38.      Podredno, Savezna Republika Njemačka ističe čimbenike povezane sa zaštitom okoliša, dijeljenjem tereta i promjenom sustava financiranja prometne infrastrukture kako bi opravdala eventualnu neizravnu diskriminaciju koju može izazvati zajedničko djelovanje spornih mjera.

39.      Kraljevina Nizozemska u bitnome ponavlja argumente austrijske vlade te naglašava usporedivost, za potrebe ovog predmeta, vlasnika domaćih vozila i vlasnika stranih vozila. Nasuprot tomu, danska vlada se slaže s njemačkom vladom da sporne mjere nisu diskriminirajuće te osobito naglašava nadležnost država članica da uvedu, izmijene ili ukinu poreze i druge namete koji nisu usklađeni na razini Unije.

2.      Ocjena

40.      Smatram da je prije detaljnog razmatranja argumenata stranaka korisno pružiti kratak uvod o pojmu diskriminacije u pravu Unije.

a)      Uvodne napomene o pojmu „diskriminacija”

41.      Načelo nediskriminacije izraz je načela jednakosti pojedinaca pred zakonom, koje postoji u pravnim sustavima svih država članica te čini opće načelo prava Unije(11). Ukratko, to načelo zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način. Različito postupanje je opravdano samo ako se temelji na objektivnim razlozima koji se ne tiču državljanstva dotičnih osoba i ako je proporcionalno zakonitom cilju koji se nastoji ostvariti(12).

42.      Dobro je poznato da diskriminacija može biti izravna ili neizravna: izravna diskriminacija postoji ako osoba zbog neke odredive značajke (koja ne može za to biti temelj) ima nepovoljniji tretman nego što ga ima ili bi ga imala druga osoba u usporedivoj situaciji; dok neizravna diskriminacija postoji ako prividno neutralna odredba, kriterij ili postupak može osobe s nekom odredivom značajkom na određeni način staviti u nepovoljniji položaj u odnosu na ostale osobe(13). Drugim riječima, različito postupanje je u slučajevima neizravne diskriminacije izričito povezano s odnosnom značajkom, dok je u slučajevima neizravne diskriminacije ono posljedica neke druge značajke, ali je ta značajka usko povezana s odnosnom.

43.      Da bi se diskriminacija dokazala, potrebno je, kao prvo, pronaći prikladno „mjerilo za usporedbu”: osobu koja se nalazi u usporedivoj situaciji i ima povoljniji tretman zbog odredive značajke. U tom pogledu, nije potrebno da je žrtvu diskriminacije ili osobu koja možebitno ima povoljniji tretman moguće u danom trenutku odrediti kao ljude od „krvi i mesa”: dovoljno je da, zbog navodno diskriminirajuće mjere, te osobe očito postoje(14). Nadalje, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, s jedne se strane ne traži da su situacije istovjetne, nego samo da su usporedive, dok se s druge strane ispitivanje te usporedivosti ne smije provesti općenito i apstraktno, nego posebno i konkretno s obzirom na pogodnost o kojoj je riječ(15).

44.      Dakle, to određivanje mjerila za usporedbu od ključne je važnosti: ako nema valjanog mjerila za usporedbu, nikakva smislena usporedba ne može se provesti te se stoga ne može dokazati nikakva neopravdana razlika u postupanju.

45.      S obzirom na taj kontekst, sada ću razmotriti pitanja koja otvara prvi tužbeni razlog Republike Austrije.

b)      Navodna diskriminirajuća narav spornih mjera

46.      Austrijska vlada u svojim očitovanjima naglašava važnost ocjenjivanja zajedničkog djelovanja dviju spornih mjera. Ona smatra da te mjere vozače stranih vozila stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu na vlasnike domaćih vozila.

47.      Slažem se s austrijskom vladom da vlasnike domaćih vozila u velikoj većini čine njemački državljani, dok su vozači stranih vozila uglavnom državljani drugih država članica. Stoga, iako njemačko zakonodavstvo u pitanju ne predviđa nikakvu izričitu diskriminaciju na temelju državljanstva, ako se utvrdi da su argumenti austrijske vlade osnovani postojat će neizravna diskriminacija na temelju državljanstva te, posljedično, povreda članka 18. UFEU‑a.

48.      Međutim, argumenti austrijske vlade u pogledu neopravdane razlike u postupanju bitno su manjkavi kada je riječ o metodologiji.

49.      Kao prvo, mjerilo za usporedbu koje je austrijska vlada izabrala nije prikladno. Vlasnici domaćih vozila su i korisnici njemačkih cesta (te stoga podliježu infrastrukturnoj pristojbi) i njemački porezni obveznici (jer podliježu porezu na motorna vozila). Nasuprot tomu, vozači stranih vozila su porezni obveznici drugih država članica: oni, kao takvi, mogu podlijegati drugim porezima ili nametima u zemljama u kojima borave, ali nikada neće morati plaćati njemački porez na motorna vozila.

50.      Dakle, vlasnici domaćih vozila i vozači stranih vozila usporedivi su s obzirom na korištenje njemačkih autocesta, ali nisu usporedivi kada ih se promatra u svjetlu obiju mjera, za što bi morali biti i korisnici njemačkih autocesta i porezni obveznici. Argumenti austrijske vlade zato nisu dosljedni: s jedne strane, ona inzistira na zajedničkom razmatranju tih dviju mjera, dok je, s druge strane, mjerilo usporedbe odredila promatrajući samo usporedivost dviju skupina s obzirom na njihovo korištenje njemačkih autocesta.

51.      Austrijska vlada u tom se pogledu poziva na presudu Suda u predmetu Komisija/Njemačka(16), na temelju koje zaključuje da su odnosne dvije skupine usporedive za potrebe predmetnog postupka.

52.      Međutim, ja tu presudu ne tumačim na taj način. Ona se odnosila na navodnu povredu (sadašnjeg) članka 92. UFEU‑a(17). Ta odredba je klauzula o mirovanju (standstill) čije je područje primjene šire od područja primjene članka 18. UFEU‑a. Članak 92. UFEU‑a zabranjuje ne samo diskriminirajuće mjere, nego i sve druge mjere koje mogu utjecati na tržišno natjecanje između domaćih i stranih prijevoznika. Drugim riječima, ta odredba države članice ujedno sprečava da uklone eventualne prednosti koje njihovo zakonodavstvo pruža stranim prijevoznicima(18). Sud je zato s pravom upotrijebio širi pristup na temelju članka 92. UFEU‑a. Međutim, taj pristup nije moguće upotrijebiti na temelju članka 18. UFEU‑a: budući da se potonja odredba odnosi samo na mjere koje su izravno ili neizravno diskriminirajuće s obzirom na državljanstvo, dvije skupine prema kojima se navodno različito postupa moraju biti usporedive u strogom smislu te riječi.

53.      Kao drugo i neovisno o gore navedenom, analiza iz perspektive obiju mjera pokazuje da vozači stranih vozila nisu, i nikada ne mogu biti, u situaciji koja je nepovoljnija od situacije vlasnika domaćih vozila. Da bi se mogli voziti njemačkim autocestama, prvonavedeni moraju platiti samo infrastrukturnu pristojbu, i to ne nužno u obliku godišnje vinjete: po potrebi mogu izabrati i vinjetu kraćeg trajanja. Nasuprot tomu, vlasnici domaćih vozila su na temelju zakona obvezni platiti i infrastrukturnu pristojbu i porez na motorna vozila da bi se mogli voziti njemačkim autocestama. Osim toga, vlasnici vozila registriranih u Njemačkoj infrastrukturnu pristojbu moraju platiti u iznosu godišnje vinjete, neovisno o stvarnom načinu na koji koriste lokalne autoceste.

54.      Posljedično, ako se obje mjere zajedno sagledaju – što austrijska vlada traži od Suda – očito je da se prema stranim vozačima ne postupa nepovoljnije: vozač vozila registriranog u drugoj državi članici njemačkim će tijelima, kako bi se mogao koristiti njemačkim autocestama, uvijek morati platiti manji iznos od onog koji će morati platiti vlasnik istog modela vozila registriranog u Njemačkoj.

55.      Točno je da će iznos poreza na motorna vozila koji će vlasnici domaćih vozila morati platiti biti manji nego prije, zahvaljujući poreznom oslobođenju. Međutim, čak i ako bi porezno oslobođenje „anuliralo” porez na motorna vozila (što nije slučaj), strani vozači bi za korištenje njemačkim cestama morali platiti iznos koji je u najgorem slučaju jednak onomu koji bi morali platiti vlasnici domaćih vozila(19).

56.      Suvišno je isticati da nepovoljnije postupanje ne postoji ni kada se sporne mjere zasebno promatraju. Kao prvo, iznos infrastrukturne pristojbe bez razlike se primjenjuje na sve vozače. Vozači stranih vozila su zapravo u povoljnijem položaju: kako je navedeno u točki 53. ovog mišljenja, oni, za razliku od vlasnika domaćih vozila, imaju tri mogućnosti u pogledu trajanja – te stoga i cijene – vinjete koju moraju kupiti.

57.      Kao drugo, paradoksalno je tvrditi da porezno oslobođenje pogoduje samo vlasnicima domaćih vozila. Poreznog oslobođenja očito ne može biti ako nema poreza. Osim toga, možda bi valjalo ponovno naglasiti da vozači stranih vozila po definiciji ne podliježu njemačkom porezu na motorna vozila. Strana vozila mogu podlijegati sličnom porezu u državi članici u kojoj su registrirana te on može biti viši ili niži od onog koji plaćaju vlasnici usporedivih domaćih vozila. Međutim, to je neizbježna posljedica činjenice da porezi na motorna vozila nisu usklađeni na razini Unije.

58.      Zaključno, austrijska vlada nije uspjela potkrijepiti svoje argumente u odnosu na dva temeljna kriterija za postojanje diskriminacije: s jedne strane, dvije skupine osoba koje je usporedila nisu, u kontekstu mjera koje ta vlada kritizira, u usporedivoj situaciji. S druge strane, austrijska vlada nije uspjela identificirati nikakvo nepovoljnije postupanje prema vozačima stranih vozila uzrokovano spornim mjerama.

c)      Dodatne napomene

59.      Pogreške u argumentima austrijske vlade postaju još očitije ako se promotre pravne posljedice koje bi proizašle ako bi se utvrdilo da sporne mjere izazivaju neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva. Osobito, što bi Savezna Republika Njemačka morala učiniti da svoje postupanje uskladi s člankom 18. UFEU‑a?

60.      Za početak, austrijska vlada ne tvrdi da bi njemačka tijela morala ukinuti infrastrukturnu pristojbu kako bi i domaći i strani korisnici mogli besplatno prometovati njemačkim autocestama. To bi bila doista neobična tvrdnja: članak 18. UFEU‑a ne smije se tumačiti na način da državama članicama zabranjuje uvođenje ili održavanje sustava koji od svih korisnika autocesta (neovisno o njihovu državljanstvu ili mjestu boravka) zahtijeva da plaćaju pristojbe koje ovise o trajanju korištenja autoceste ili cestarinu koja ovisi o duljini putovanja. Nekoliko država članica zapravo već primjenjuje takve sustave, kako za komercijalna vozila tako i za putničke automobile, uključujući susjedne zemlje poput Francuske, Poljske i – ironično – same Austrije.

61.      Ne vidim nijedan valjani pravni argument koji bi opravdao stajalište da su države članice koje su do sada svim vozačima dopuštale da besplatno koriste njihove autoceste zauvijek vezane svojim prvotnim izborom te da stoga ne smiju uvesti sustav naknada sličan onomu koji druge države članice imaju već niz godina. To bi bilo nerazumno (a možda i apsurdno) tumačenje članka 18. UFEU‑a: umjesto da spriječi diskriminaciju nedržavljana, ono bi de facto uzrokovalo obratnu diskriminaciju – diskriminaciju državljana. Naime, ono bi u predmetnom slučaju značilo da bi njemački porezni obveznici morali nastaviti sami financirati njemačke autoceste.

62.      Meni se čini jasnim da tijela država članica načelno mogu slobodno odlučivati o tome mora li korištenje određene infrastrukture biti besplatno ili pak podlijegati korisničkoj naknadi. To je u bitnome politička odluka te je kao takva u ovlasti nadležnih tijela države članice. U Europskoj uniji stoga postoji infrastruktura koja je donekle slična ili istovjetna, ali za koju se u nekim slučajevima naplaćuje korisnička naknada, a u nekima ne. Osim autocesta, i ostala prometna infrastruktura (kao što su cestovni mostovi i cestovni tuneli(20)) pruža nam mnoštvo primjera tih dvaju supostojećih pristupa. Međutim, ta se logika, mutatis mutandis, primjenjuje i na sve ostale vrste javne infrastrukture, koju osobe mogu posjetiti ili koristiti u druge svrhe, povezane s, primjerice, kulturom, turizmom ili religijom(21).

63.      U nedostatku konkretnih pravila Unije u tom području te pod uvjetom da nijedno načelo ili odredba prava Unije nije povrijeđeno, na Europskoj uniji nije da preispituje odluke nacionalnih tijela o tome trebaju li nacionalnu infrastrukturu financirati porezni obveznici ili pak stvarni korisnici. Pravila Unije građanima Unije ne pružaju nikakva jamstva da će im, kada ostvaruju svoje slobode kretanja, obavljanje gospodarske djelatnosti u državi članici odredišta biti neutralno u smislu oporezivanja ili primjene drugih nameta. Iz toga slijedi da nije svaka nepogodnost, u usporedbi sa situacijom u kojoj je taj građanin gospodarsku djelatnost obavljao u državi članici svojeg podrijetla, protivna članku 18. UFEU‑a, pod uvjetom da odnosno zakonodavstvo tog građanina ne stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu na građane koji borave u državi članici odredišta(22).

64.      Teško je shvatiti i zašto bi njemačka tijela morala ukinuti porezno oslobođenje kako bi osigurala da vlasnici domaćih vozila nastave taj porez plaćati po ranijim (i višim) stopama. Porez na motorna vozila u svojoj je biti porez na imovinu. To je stoga izravni porez čije je uređivanje načelno nadležnost država članica. U pravu Unije postoji tek nekolicina odredbi koje se tiču te vrste poreza, kako pokazuje vrlo ograničeno područje primjene Direktive 83/182(23).

65.      Nije mi jasno zašto bi članak 18. UFEU‑a sprečavao njemačka tijela da porez na motorna vozila odrede u visini koju smatraju prikladnom s obzirom na okolnosti koje u danom trenutku postoje u njihovoj zemlji. Kako je austrijska vlada priznala na raspravi, njemačka tijela imaju pravo u potpunosti ukinuti porez ako to smatraju prikladnim a da to ne izazove nikakvu diskriminaciju. Međutim, znači li to da su ta tijela ujedno ovlaštena jednostavno sniziti stope poreza na motorna vozila ako smatraju da je ukupno porezno opterećenje određenih pojedinaca neproporcionalno?

66.      Austrijska vlada je na raspravi navela da ne osporava mogućnost da se uvođenje infrastrukturne pristojbe „kompenzira” snižavanjem poreza na motorna vozila(24). Međutim, kada ju je Sud upitao da pojasni kakva su porezna sniženja prema njezinu mišljenju prihvatljiva, ta se vlada mučila s pružanjem jasnog odgovora: s određenim je oklijevanjem navela da sniženje poreza jednako za sve porezne obveznike (u postotku ili apsolutnom iznosu) načelno treba biti zakonito.

67.      U biti, austrijska vlada je na raspravi čak priznala da se pitanje diskriminacije ne bi pojavilo da su njemačka tijela porezno oslobođenje slično onome koje se razmatra u predmetnom postupku uvela u neko drugo vrijeme te da ga nisu izričito povezala s uvođenjem infrastrukturne pristojbe. U tom istom smislu, austrijska vlada je istaknula da diskriminacije ne bi bilo da su njemačka tijela odlučila sniziti neki drugi porez, nepovezan s uporabom motornih vozila, pod uvjetom da su to učinila na smislen način.

68.      Međutim, s obzirom na taj kontekst, iz pravne perspektive ne vidim nikakvu smislenu razliku između spornog poreznog oslobođenja i onih koje austrijska vlada smatra prihvatljivima. Pored toga, ishod svih tih mjera bio bi, iz financijske perspektive, načelno istovjetan. Neki bi vlasnici domaćih vozila plaćali više nego što plaćaju prema sadašnjim mjerama, a neki manje. Međutim, za vozače stranih vozila ili proračun Savezne Republike Njemačke ništa se ne bi promijenilo.

69.      Njemačka vlada je u tom pogledu izričito izrazila svoju namjeru da ukupno opterećenje vlasnika domaćih vozila ostane na prihvatljivoj razini. Moram se složiti s tim argumentima: članak 18. UFEU‑a nije moguće tumačiti na način da od njemačkih tijela zahtijeva da vlasnicima domaćih vozila nametnu možebitno neproporcionalno porezno opterećenje zbog jednostavnog razloga što su odlučila promijeniti sustav financiranja domaćih autocesta.

70.      U tom je kontekstu nevažno to što su neki njemački političari tijekom izborne kampanje otvoreno izjavili da namjeravaju uvesti pristojbu za strane putnike na njemačkim autocestama. Moglo bi se reći da su te izjave manifestacija – da parafraziram jedan poznati citat – duha koji posljednjih godina progoni Europu: duha populizma i suverenizma(25).

71.      Međutim, pravna analiza koju Sud mora provesti u pogledu nacionalnih mjera poput spornih ne može se temeljiti na izjavama političara. (Stvarna ili navodna) namjera pojedinih članova nacionalnog zakonodavnog tijela ne igra nikakvu ulogu u tom kontekstu. S jedne strane, da bi se za mjeru utvrdilo da povređuje načelo nediskriminacije, nije potrebno dokazati diskriminirajuću namjeru njezina autora(26). S druge strane, izjave kojima javni službenici priznaju ili impliciraju povredu prava Unije nisu dovoljne za dokazivanje njezina postojanja(27): puke izjave ne mogu pravo Unije učiniti primjenjivim na situacije na koje se ono očito ne primjenjuje(28).

72.      Neizostavno je naglasiti da ocjena sukladnosti nacionalne mjere s Ugovorima Unije, u okviru postupka zbog povrede obveze, ima objektivnu narav(29). To vrijedi i u pogledu navodnih povreda načela nediskriminacije: analiza se mora usredotočiti na učinke počiniteljevih radnji, a ne na njegovu subjektivnu namjeru(30).

73.      Zaključno, argumenti koje je austrijska vlada iznijela o tim mjerama nisu uvjerljivi. Jednostavno rečeno, njemačka tijela imala su puno pravo zauzeti stajalište da, kao prvo, troškove mreže autocesta, koje su do sada snosili njemački porezni obveznici(31), moraju jednako dijeliti svi korisnici, uključujući vozače stranih vozila. Kao drugo, vlasnici domaćih vozila bili bi neproporcionalno porezno opterećeni da moraju plaćati i infrastrukturnu pristojbu i porez na motorna vozila.

74.      S obzirom na navedeno i bez potrebe za razmatranjem mogućih opravdavajućih razloga na koje se poziva Savezna Republika Njemačka, predlažem Sudu da odbije prvi tužbeni razlog Republike Austrije.

B.      Drugi tužbeni razlog: neizravna diskriminacija na temelju državljanstva kroz oblik infrastrukturne pristojbe

1.      Argumenti stranaka

75.      Republika Austrija svojim drugim tužbenim razlogom navodi da je način na koji je infrastrukturna pristojba oblikovana u smislu kontrolnih i provedbenih mjera diskriminirajući.

76.      Austrijska vlada s tim u vezi ističe da nacionalna pravila u pitanju više puta prave razliku između domaćih vozila i vozila registriranih u inozemstvu. Konkretno, posebne intervencijske ovlasti (nasumične provjere, prikupljanje jamstva, zabrana daljnjeg putovanja) predviđene u člancima 11., 12. i 14. InfrAG‑a, i naknadno prikupljanje infrastrukturne pristojbe u iznosu godišnje vinjete ili razlike između već plaćenog iznosa i te godišnje vinjete, primjenjuju se samo ili uglavnom na vozila registrirana u inozemstvu. Pored toga, prijetnja od izricanja novčanih kazni na temelju članka 14. InfrAG‑a, prema mišljenju austrijske vlade, pretežito pogađa strane vozače. U prilog svojim argumentima o tom pitanju, austrijska vlada posebno upućuje na presudu Suda u predmetu Komisija/Italija(32).

77.      Njemačka vlada pak ističe, kao prvo, da se većina pravila o provedbi i nadzoru plaćanja infrastrukturne pristojbe sadržanih u člancima 11., 12. i 14. InfrAG‑a bez razlike primjenjuje na sve vozače. Samo se prikupljanje jamstva, predviđeno u članku 11. stavku 7. InfrAG‑a, primjenjuje isključivo na vozače stranih vozila. Međutim, ta vlada smatra da je takva mjera opravdana jer je prikupljanje iznosa koji se duguju za vinjetu i moguću novčanu kaznu teže provesti u inozemstvu. U svakom slučaju, njemačka vlada naglašava da članak 11. stavak 7. InfrAG‑a njemačkim tijelima omogućuje da traže jamstvo, ali ih na to ne obvezuje. Naposljetku, njemačka vlada smatra da naknadno prikupljanje infrastrukturne pristojbe u iznosu godišnje vinjete ili razlike između već plaćenog iznosa i te godišnje vinjete ne čini diskriminaciju jer vlasnici domaćih vozila uvijek plaćaju godišnju vinjetu.

2.      Ocjena

78.      Za početak valja podsjetiti da je u postupku zbog povrede obveze na tužitelju da dokaže postojanje navodne povrede, tako da Sudu pruži sve elemente koji su mu potrebni da ispita njezino postojanje. Tužitelj se pritom ne može pozvati ni na kakvu presumpciju(33).

79.      S obzirom na to načelo i zbog razloga navedenih u nastavku, smatram da Republika Austrija nije dokazala da oblik infrastrukturne pristojbe, u smislu kontrolnih i provedbenih mjera, izaziva neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva(34).

a)      Provjere, zabrana daljnjeg putovanja i prekršajna sankcija

80.      Kao prvo, u spisu predmeta ne vidim nijedan element koji bi doveo u pitanje činjenicu da se, kako njemačka vlada tvrdi, nasumične provjere na licu mjesta, kao i zabrana daljnjeg putovanja i prekršajna sankcija koje je moguće odrediti u slučaju povrede obveze plaćanja infrastrukturne pristojbe, bez razlike primjenjuju na sva vozila koja prometuju njemačkom mrežom autocesta. Tekst relevantnih odredbi InfraAG‑a u tom je pogledu neutralan te ne mogu pronaći nijednu drugu tekstualnu osnovu za navode austrijske vlade.

81.      Njemačka vlada je dalje objasnila da se većina kontrolnih i provedbenih mjera (uključujući sankcije) može bez poteškoća primijeniti na vlasnike domaćih vozila. Činjenica da se infrastrukturna pristojba za ta vozila plaća unaprijed ne isključuje automatski mogućnost povreda. Primjerice, članak 2. InfrAG‑a predviđa neke iznimke od obveze plaćanja infrastrukturne pristojbe. Zato moraju postojati kontrole koje osiguravaju da se vlasnici domaćih vozila na te iznimke ne pozivaju pogrešno ili ih zlorabljuju: u slučaju povrede, zabrana daljnjeg putovanja i prekršajna sankcija može se primijeniti i na vlasnike domaćih vozila.

82.      Austrijska vlada nije osporila te navode. Pored toga, budući da je većina vozila koja se koriste njemačkim autocestama registrirana u Njemačkoj, sumnjam da Sud može olako prihvatiti pretpostavku austrijske vlade da su odredbe o kontrolama i sankcijama, iako su neutralno sročene, u praksi usmjerene uglavnom na vozače stranih vozila. Austrijska vlada nije pružila nikakve dokaze u prilog svojim tvrdnjama o tom pitanju (primjerice, odluke ili interne smjernice upravnih tijela, studije ili statističke podatke).

83.      U svakom slučaju, čak i ako bi bilo točno da kontrolne i provedbene mjere, s obzirom na oblik infrastrukturne pristojbe, razmjerno više pogađaju strane vozače nego domaće, to samo po sebi ne bi upućivalo na diskriminaciju na temelju državljanstva. To bi jednostavno bila neizbježna posljedica činjenice da svi vlasnici domaćih vozila moraju pristojbu unaprijed platiti, dok su je vozači stranih vozila dužni platiti samo prilikom ulaska u mrežu njemačkih autocesta.

84.      Logiku argumenata austrijske vlade i u tom je pogledu teško slijediti. Gotovo se čini da ta vlada sugerira da bi njemačka tijela, s obzirom na to da je vlasnicima domaćih vozila navodno teže povrijediti nacionalno zakonodavstvo u pitanju nego vlasnicima stranih vozila, trebala, u pogledu potonjih, izbjegavati izvršavanje nasumičnih provjera ili određivanje provedbenih mjera. Taj je argument neodrživ.

85.      Austrijska vlada ne tvrdi, primjerice, ni da su provedbene mjere predviđene nacionalnim zakonodavstvom u pitanju neproporcionalne te da stoga mogu državljane drugih država članica odvratiti od toga da ostvaruju svoja prava slobodnog kretanja(35).

86.      Austrijska vlada nije navela ni iznos mogućih prekršajnih sankcija predviđen za povredu obveze plaćanja infrastrukturne pristojbe. Stoga mi se čini da Sud u svakom slučaju ne raspolaže s dovoljno informacija da provede cjelovitu analizu proporcionalnosti o tom pitanju.

b)      Naknadna naplata iznosa godišnje vinjete

87.      Međutim, austrijska vlada jest navela da je naknadna naplata iznosa potrebnog za kupnju godišnje vinjete neproporcionalna, s obzirom na to da članak 14. InfrAG‑a predviđa izricanje prekršajne sankcije.

88.      Taj mi argument nije uvjerljiv.

89.      Kao prvo, te mjere imaju međusobno različitu narav, a, načelno, činjenica da se primjenjuju kumulativno sama po sebi ne znači da se radi o neproporcionalnoj kazni. Obveza plaćanja vinjete nije kazna, nego samo naplata neplaćene pristojbe. S druge strane, prekršajna sankcija je kazna koju tijela zakonito mogu izreći za povredu koju vozač počini. Čini mi se očitim da, u slučaju povrede, njemačka tijela istovremeno mogu i naplatiti dugovani iznos i izreći kaznu(36).

90.      Točno je da se ne može isključiti da, u slučaju izrazito stroge prekršajne sankcije, kombinacija tih dviju mjera, neovisno o povredi, može vozaču izazvati nepodnošljiv financijski teret. Međutim, kako je navedeno u točki 86. ovog mišljenja, austrijska vlada nije pružila nikakve informacije o iznosu prekršajne sankcije.

91.      Kao drugo, činjenica da je počinitelj obvezan kupiti godišnju vinjetu ne čini mi se ni diskriminirajućom ni neproporcionalnom. S jedne strane, vlasnici domaćih vozila uvijek moraju platiti iznos koji odgovara godišnjoj vinjeti. Vozači stranih vozila stoga nemaju nepovoljniji tretman. U najgorem slučaju, strani vozač koji ne ispuni obvezu plaćanja infrastrukturne pristojbe odriče se povlastice koja se obično pruža vozačima stranih vozila (i to isključivo njima): mogućnosti kupnje vinjete kraćeg trajanja po nižoj cijeni. S druge strane, tu mjeru ne smatram neproporcionalnom. S obzirom na nasumičnu narav provjera, tijela koja otkriju povredu obveze kupnje vinjete načelno ne mogu znati koliko dugo se počinitelj nezakonito koristio mrežom autocesta. Stoga smatram razumnim da vozač mora platiti najviši mogući iznos u odnosu na vozilo koje koristi(37).

c)      Polaganje jamstva

92.      Naposljetku, u pogledu obveze počinitelja da pruži jamstvo mora se istaknuti da se ta mjera na prvi pogled doista može činiti diskriminirajućom s obzirom na to da je članak 11. stavak 7. InfrAG‑a primjenjiv samo na vozače stranih vozila.

93.      Međutim, smatram da se različito postupanje predviđeno tom odredbom ne protivi načelu iz članka 18. UFEU‑a. Sudska praksa Suda, uključujući odluke na koje se poziva austrijska vlada, ne podupire argumente koje ta vlada iznosi o tom pitanju.

94.      Sud je u svojoj presudi Komisija/Italija potvrdio da državi članici nije a priori zabranjeno da različito postupa prema stranim vozačima koji počine povrede, pod uvjetom da je takvo postupanje opravdano objektivnim okolnostima i proporcionalno cilju kojem se teži(38). S obzirom na to načelo, Sud je utvrdio da nepostojanje ikakvih sporazuma o osiguravanju provedbe sudske odluke u državi članici različitoj od one u kojoj je donesena objektivno opravdava različito postupanje prema rezidentnim odnosno nerezidentnim počiniteljima. Utvrđeno je da je obveza potonjih da plate jamstvo prikladna kako bi ih se spriječilo da jednostavnom izjavom da se protive trenutnoj naplati novčane kazne izbjegnu djelotvornu sankciju. Unatoč tomu, Sud je zaključio da iznos jamstva nije bio proporcionalan jer je bio dvostruko veći od iznosa novčane kazne u slučaju njezine trenutne naplate. Taj je iznos poticao strane vozače da se odreknu svojeg zakonskog prava na razdoblje u kojem su mogli odlučiti hoće li platiti kaznu ili pred upravnim tijelima osporiti navodnu povredu(39).

95.      Naglasio bih da je ta presuda dosljedna mnogim drugim odlukama Suda. Primjerice, Sud je u presudi Komisija/Španjolska(40) zaključio da je odredba koja je od stranih društava zahtijevala da polože jamstvo za obavljanje određene gospodarske djelatnosti u Španjolskoj bila suprotna pravilima o slobodnom kretanju predviđenima u Ugovoru. Sud je to pravilo proglasio neproporcionalnim zato što nije uzimalo u obzir jamstva koja su društva u pitanju možebitno položila u državi članici svojeg podrijetla. Međutim, taj je Sud natuknuo da bi, s obzirom na tadašnje stanje razvoja sustava prekogranične naplate dugova i izvršenja stranih presuda unutar Europske unije, neka blaža mjera možda bila sukladna pravu Unije(41).

96.      U novijoj presudi Čepelnik(42) Sud je utvrdio da nacionalno pravilo koje je u slučaju postojanja sumnje da je strani pružatelj usluga povrijedio nacionalne radnopravne propise predviđalo polaganje jamstva nije per se nespojivo s člankom 56. UFEU‑a, nego samo zbog svojih posebnih karakteristika. Unatoč činjenici da je jamstvo morao platiti naručitelj usluga, stvarni iznos jamstva mogao je premašivati, i to značajno, iznos koji je ta stranka načelno morala platiti pružatelju usluge. Osim toga, jamstvo se primjenjivalo automatski i bezuvjetno, neovisno o konkretnim okolnostima pojedinog pružatelja usluga, unatoč očitoj činjenici da nisu svi pružatelji registrirani u inozemstvu bili u sličnoj situaciji. Nadalje, kazna čije je plaćanje jamstvo trebalo osigurati bila je izrazito teška, čak i za manje povrede(43).

97.      S obzirom na tu sudsku praksu, smatram da mogućnost zahtijevanja polaganja jamstva predviđenog člankom 11. stavkom 7. InfrAG‑a nije samo po sebi protivno pravu Unije. Točno je da su Savezna Republika Njemačka i Republika Austrija sklopile bilateralni sporazum o pravosudnoj i upravnoj suradnji. Unatoč tomu, kako je njemačka vlada istaknula, Savezna Republika Njemačka nije slične sporazume sklopila sa svim državama članicama Europske unije.

98.      Međutim, da bi takva mjera bila sukladna načelu proporcionalnosti, te stoga i članku 18. UFEU‑a, smatram da još dva uvjeta moraju biti ispunjena.

99.      Kao prvo, obveza polaganja jamstva ne smije se automatski primjenjivati na sve počinitelje, nego samo kada postoje objektivni razlozi za vjerovati da će tijelu, ako se iznos vinjete ili sankcije ne plati odmah, biti nemoguće ili preteško taj iznos naplatiti u budućnosti. Doista, Sud je više puta priznao da progon povreda počinjenih uporabom vozila registriranih u inozemstvu može iziskivati složenije i skuplje postupke te time opravdati usvajanje propisa koji omogućuju različito postupanje(44).

100. Međutim, tijelo ne može pretpostaviti da svi strani vozači koji dugovani iznos ne plate na licu mjesta postupaju u zloj vjeri. Ne može se pretpostaviti da svi vozači stranih vozila koji počine povredu žele iskoristiti upravne prepreke koje proizlaze iz prekogranične provedbe ovršnih mjera kako bi izbjegli odgovornost(45).

101. Uostalom, prekogranično izvršenje kazni i ostalih upravnih odluka posljednjih je godina postalo lakše i jednostavnije tijelima država članica zahvaljujući usvajanju određenih akata Unije poput, među ostalim, Okvirne odluke Vijeća 2005/214/PUP(46) i Direktive 2015/413/EU(47). Osim toga, kako je istaknula austrijska vlada, u nekim su slučajevima primjenjive i odredbe bilateralnih sporazuma o suradnji kojih je Savezna Republika Njemačka stranka.

102. Shodno tomu, tijela države članice ne mogu zauzeti stajalište da će prekogranične provedbene mjere u svim okolnostima biti potrebne niti da će te mjere, ako su potrebne, uvijek uzrokovati neprihvatljivo upravno ili financijsko opterećenje.

103. Njemačka vlada u pogledu tog pitanja naglašava da iz teksta članka 11. stavka 7. InfrAG‑a jasno proizlazi da se polaganje jamstva, ako se povreda otkrije te počinitelj dugovani iznos ne plati odmah, može zahtijevati, ali da ne postoji obveza da se to učini. U vezi s time, ta vlada ističe da su tijela nadležna za primjenu te odredbe očito obvezna tumačiti je s obzirom na pravo Unije, kako bi izbjegla eventualnu povredu pravila Ugovora.

104. U tom se pogledu mora imati na umu da Sud praktično područje primjene nacionalnih zakona, propisa ili upravnih odredbi(48) mora ocijeniti s obzirom na način na koji ih tumače nacionalni sudovi(49). U elementima koje je tužiteljica pružila Sudu nema ničega što sugerira da upravna i pravosudna tijela Savezne Republike Njemačke ne bi članak 11. stavak 7. InfrAG‑a, ako bi se to od njih zatražilo, protumačila s obzirom na relevantna pravila Unije kako bi osigurala poštovanje prava Unije(50).

105. Kao drugo, mišljenja sam da se jamstvo ne smije odrediti u visini koja nema nikakvu razumnu vezu s počinjenom povredom ili koja bi vozače stranih vozila mogla odvratiti od toga da ostvaruju svoja prava na slobodno kretanje u Njemačkoj. U tom pogledu ističem da je visina jamstva ograničena na visinu možebitno dugovanih iznosa (naknade za vinjetu i kazne koja se može izreći) i troškova upravnog postupka.

106. S tim u vezi, u spisu nema nikakvih informacija o vjerojatnim iznosima kazne i troškova postupka. U nedostatku konkretnih elemenata, Sud ne može jednostavno pretpostaviti da će ukupni iznos nužno biti neproporcionalan, kako austrijska vlada implicira.

107. Zaključno, smatram da i drugi tužbeni razlog treba odbiti.

C.      Treći tužbeni razlog: povrede članaka 34. i 56. UFEUa

1.      Argumenti stranaka

108. Republika Austrija navodi da sporne mjere čine ograničenja slobodnog kretanja robe i slobode pružanja usluga, u smislu da mogu utjecati na prekogranične isporuke robe uporabom vozila ukupne težine manje od 3,5 tone i na pružanje usluga od strane nerezidenata pa čak i na pružanje usluga nerezidentima. Austrijska vlada dalje tvrdi da takva ograničenja nije moguće opravdati.

109. Savezna Republika Njemačka navodi, kao prvo, da infrastrukturna pristojba nije mjera s učinkom istovrsnim količinskom ograničenju u smislu članka 34. UFEU‑a. Ona se u tu svrhu osobito poziva na presudu Keck i Mithouard(51). Osim toga, porezno oslobođenje – prema mišljenju njemačke vlade – nema prekogranični aspekt jer utječe samo na njemačke državljane. Kao drugo, njemačka vlada negira da infrastrukturna pristojba povređuje slobodu pružanja usluga. Ona u vezi s time upućuje na presudu Mobistar i Belgacom Mobile(52).

2.      Ocjena

110. Argumenti austrijske vlade u biti se odnose isključivo na infrastrukturnu pristojbu. Naime, nipošto nije očito koji bi mogli biti prekogranični učinci poreznog oslobođenja. Potonja mjera samo snižava porez koji vlasnici domaćih vozila moraju plaćati. Međutim, takav porez nije nametnut, niti se može nametnuti, vlasnicima vozila registriranih u drugim državama članicama niti se navodi da je porez na motorna vozila de facto diskriminirajući i stoga protivan članku 110. UFEU‑a(53).

111. Shodno tomu, moja će analiza u tom kontekstu uglavnom biti usredotočena na pitanje povređuje li infrastrukturna pristojba članke 34. i 56. UFEU‑a.

112. Međutim, prije toga je potrebno iznijeti jedno uvodno zapažanje. Često se tvrdi da Sud, kada nacionalna mjera na prvi pogled može utjecati na dvije ili više sloboda na unutarnjem tržištu, može sukladnost te mjere ispitivati samo s obzirom na pretežito pogođenu slobodu, a ne i s obzirom na ostale slobode koje se čine tek sporednima(54).

113. Prema mojemu mišljenju, takav pristup – koji prije svega opravdavaju razlozi ekonomičnosti postupka – može biti legitiman u kontekstu prethodnog postupka. Nisam naročito siguran je li ga moguće slijediti u kontekstu izravne tužbe, u kojem Sud načelno mora odgovoriti na sve tužbene razloge. Osobito, čini mi se da je tužbeni razlog u okviru postupka zbog povrede obveze moguće zanemariti samo ako je navodna povreda neizbježna posljedica povrede koju je Sud već utvrdio ili ako je taj razlog iznesen podredno razlogu koji je proglašen osnovanim(55).

114. U svakom slučaju, s obzirom na argumente Republike Austrije, čini mi se da Sud u ovom predmetu navodnu povredu treba ispitati iz perspektive obiju istaknutih sloboda.

a)      Slobodno kretanje robe

115. Austrijska vlada u biti tvrdi da je infrastrukturna pristojba mjera s istovrsnim učinkom koju nije moguće opravdati te da se stoga protivi članku 34. UFEU‑a.

116. Za početak, mora se imati na umu da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, sve mjere koje mogu izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar Unije smatraju mjerama s istovrsnim učinkom u smislu članka 34. UFEU‑a(56). Stoga prepreke slobodnom kretanju robe koje su posljedica primjene, na robu iz drugih država članica u kojima se zakonito proizvodi i stavlja na tržište, pravila koja predviđaju zahtjeve koje takva roba mora zadovoljavati čine mjere s učinkom istovrsnim količinskom ograničenju, čak i ako se ta pravila jednako primjenjuju na sve proizvode(57). Nasuprot tomu, primjena nacionalnih odredbi koje ograničavaju ili zabranjuju određene načine prodaje na proizvode iz drugih država članica ne može izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, omesti trgovinu između država članica, pod uvjetom da se te odredbe primjenjuje na sve relevantne gospodarske subjekte te da nisu pravno i stvarno diskriminirajuće(58).

117. S obzirom na navedeno, ne slažem se s njemačkom vladom da infrastrukturnu pristojbu, u mjeri u kojoj može utjecati na distribuciju robe u Njemačkoj, treba smatrati „načinom prodaje” u smislu sudske prakse proizašle iz presude Keck.

118. Pojam načina prodaje obuhvaća samo nacionalna pravila koja se odnose na „načine na koje se proizvodi mogu prodavati”(59). Drugim riječima, on obuhvaća mjere koje uređuju način (primjerice, kada, gdje, kako i od strane koga) na koji se proizvodi mogu stavljati na tržište(60). Tim pojmom ne treba obuhvatiti pravila koja se odnose na način na koji se roba može prevoziti. Iskustvo pokazuje da načini prodaje, pod uvjetom da nisu diskriminirajući, uvoznoj robi načelno ne ometaju ulaz na tržište države članice. Nasuprot tomu, ograničavanje načina na koji je robu moguće prevoziti može izravnije utjecati na prekograničnu trgovinu robom tako što u tehničkom, gospodarskom ili praktičnom smislu otežava ili čak onemogućuje uvoz i izvoz. Prema mojemu mišljenju, nacionalna pravila o prijevozu u određenim su pogledima slična domaćim pravilima o korištenju, na koja je Sud odbio primijeniti načelo utvrđeno presudom Keck(61). To potvrđuje nekoliko predmeta u kojima je Sud razmatrao sukladnost nacionalnih mjera o ograničavanju prijevoza robe s člankom 34. UFEU‑a, s obzirom na tradicionalnu sudsku praksu proizašlu iz presuda Dassonville i Cassis de Dijon(62).

119. Međutim, to ne znači da infrastrukturnu pristojbu treba smatrati mjerom s istovrsnim učinkom.

120. Mora se imati na umu, kao prvo, da Savezna Republika Njemačka već ima sustav cestarina za autoceste koji se primjenjuje na vozila težine od 3,5 ili više tona. Infrastrukturna pristojba koja je predmet ovog postupka stoga se odnosi samo na vozila težine manje od 3,5 tone. Shodno tomu, ta se pristojba uglavnom tiče putničkih automobila, autobusa i malih kombija te se – valja ponovno naglasiti – bez razlike primjenjuje i na domaća i na strana vozila.

121. Unatoč tomu, austrijska vlada tvrdi da se određeni proizvodi podrijetlom iz drugih država članica mogu putničkim automobilima ili malim kombijima izvoziti u Njemačku te da stoga može postojati utjecaj na prekograničnu trgovinu.

122. Točno je da se ne može isključiti da se određena roba ponekad može od mjesta njezine proizvodnje, uvoza, skladištenja ili jednostavno mjesta u inozemstvu gdje je stavljena na tržište putničkim automobilima ili malim kombijima prevesti u Njemačku. Međutim, to nije dovoljno da se infrastrukturnu pristojbu smatra mjerom s istovrsnim učinkom.

123. U tom bih pogledu podsjetio da je Sud, u dosljednom nizu presuda, utvrdio da nacionalne mjere čiji su ograničavajući učinci „suviše nesigurni i neizravni”, „isključivo hipotetski” ili „suviše beznačajni i nesigurni” ne povređuju članak 34. UFEU‑a(63). To osobito vrijedi za mjere koje „ne prave razliku s obzirom na podrijetlo robe koja se prevozi” te „[čija] svrha nije urediti trgovinu robom s drugim državama članicama”(64).

124. Čini se da je to slučaj s predmetnom infrastrukturnom pristojbom, koja čini mjeru koja nipošto nije namijenjena uređenju trgovine: ona se bez razlike primjenjuje na sva vozila koja prometuju njemačkom mrežom autocesta, neovisno o privatnoj ili komercijalnoj svrsi putovanja i podrijetlu vozila i robe koja se možebitno prevozi. Broj uvoznih proizvoda na koje može utjecati vjerojatno je skroman, a povećanje cijene tih proizvoda koje može uzrokovati vjerojatno je još manje, s obzirom na to da će infrastrukturna pristojba u danom slučaju vjerojatno činiti tek neznatan dio ukupnih troškova prijevoza.

125. Smatram da iz spisa predmeta nije moguće donijeti nijedan drugi zaključak, osobito s obzirom na to da Austrija nije pružila nikakve dokaze (procjene, studije, primjere itd.) o mogućem utjecaju infrastrukturne pristojbe na prekograničnu trgovinu. Austrijska vlada od Suda zapravo traži da o ovom predmetu odluči na temelju puke pretpostavke, unatoč tomu što ona, kao tužiteljica, snosi teret dokazivanja.

b)      Sloboda pružanja usluga

126. Austrijska vlada smatra da se infrastrukturna pristojba protivi i članku 56. UFEU‑a jer i stranim pružateljima usluga i domaćim kupcima poskupljuje prometovanje Njemačkom.

127. Za početak se mora podsjetiti da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, ograničenjima slobodnog pružanja usluga moraju smatrati sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili umanjuju privlačnost korištenja tom slobodom. Osim toga, članak 56. UFEU‑a dodjeljuje prava ne samo pružatelju usluga, nego i njihovu primatelju(65).

128. Međutim, Sud je više puta utvrdio da mjere čiji je jedini učinak opterećenje predmetnih usluga dodatnim troškovima i koje na isti način utječu na pružanje usluga između država članica kao i unutar iste države članice nisu obuhvaćene člankom 56. UFEU‑a(66).

129. To osobito može vrijediti za poreze i druge vrste nameta koje nacionalna tijela mogu uvesti izvršavajući svoje nadležnosti u području oporezivanja ili gospodarske politike. Ako ti porezi i nameti nisu izravno ili neizravno diskriminirajući te je njihov iznos skroman u odnosu na dotične usluge, ne može se pretpostaviti da vjerojatno otežavaju pristup tržištu države članice u pitanju(67).

130. Točno je da su vozači putničkih automobila, autobusa ili malih kombija registriranih u inozemstvu prije mogli besplatno pristupiti njemačkoj mreži autocesta. Međutim, Sud je više puta istaknuo da odredbe Unije o slobodnom kretanju ne omogućuju gospodarskim subjektima da se pouzdaju u nepostojanje izmjene zakona(68). Jednostavne izmjene nacionalnih zakona, pod uvjetom da nisu diskriminirajuće, ili puke razlike između nacionalnih zakona pojedinih država članica, pod uvjetom da ne otežavaju pristup tržištu države članice, nisu dovoljne da izazovu primjenu pravila Ugovora koja se odnose na slobodu kretanja, čak i ako mogu negativno utjecati na odluku gospodarskih subjekata iz Unije o tome hoće li ostvariti svoja prava na slobodno kretanje(69).

131. S obzirom na navedeno te na činjenicu da tužiteljica nije pružila nikakve konkretne dokaze ili informacije, Sud ne može jednostavno pretpostaviti da će uvođenje nameta koji je po vrsti i iznosu ekvivalentan predmetnoj infrastrukturnoj pristojbi neizbježno odvratiti pružatelje usluga s poslovnim nastanom u inozemstvu od toga da pružaju usluge u Njemačkoj ili pojedince s boravištem u Njemačkoj obeshrabriti od selidbe u inozemstvo u sličnu svrhu.

132. Kako je spomenuto u točki 124. ovog mišljenja, infrastrukturna pristojba bez razlike se primjenjuje na sva vozila koja prometuju njemačkom mrežom autocesta, neovisno o privatnoj ili komercijalnoj svrsi putovanja i podrijetlu vozila i robe koja se možebitno prevozi. Iz informacija kojima Sud raspolaže čini se da je cijena vinjete u skladu s cijenama koje se primjenjuju u drugim državama članicama (uključujući Republiku Austriju) te da se teško može smatrati neproporcionalnom u odnosu na primljene usluge (neograničen pristup njemačkoj mreži autocesta). Stoga se čini da je eventualni učinak na slobodno kretanje u najbolju ruku nesiguran ili neizravan. Drugim riječima, ne postoji ništa što bi upućivalo na ometanje pristupa tržištu.

133. S obzirom na navedeno, moguće opravdavajuće razloge na koje se njemačka vlada pozvala nije potrebno razmatrati.

D.      Četvrti tužbeni razlog: povreda članka 92. UFEUa

1.      Argumenti stranaka

134. Republika Austrija svojim posljednjim tužbenim razlogom navodi da sporne mjere povređuju članak 92. UFEU‑a jer se primjenjuju na komercijalni autobusni prijevoz ili prijevoz robe motornim vozilima težine manje od 3,5 tone. Austrijska vlada naglašava da članak 92. UFEU‑a ne predviđa mogućnost opravdanja, što znači da se sporne mjere zbog svoje diskriminirajuće naravi protive članku 92. UFEU‑a. Ta se vlada, u vezi s time, poziva na presudu Komisija/Njemačka.

135. Savezna Republika Njemačka pak smatra da je taj tužbeni razlog neosnovan. Njemačka vlada ističe da članak 92. UFEU‑a nije moguće tumačiti kao dalekosežnu odredbu koja onemogućuje bilo koju izmjenu nacionalnog zakonodavstva koja bi mogla utjecati na cestovni promet. Njemačka vlada ujedno upućuje na činjenicu da je nakon donošenja presude Komisija/Njemačka usvojena velika količina propisa, prije svega Direktiva o eurovinjeti. Članak 7. stavak 1. i članak 7.k te direktive izričito dopuštaju mjere poput spornih.

2.      Ocjena

136. U skladu s člankom 92. UFEU‑a, „[d]o donošenja odredaba navedenih u članku 91. stavku 1., nijedna država članica ne smije, osim ako Vijeće jednoglasnom odlukom donese mjeru kojom se odobrava odstupanje, postupiti tako da različite odredbe koje su uredile to pitanje 1. siječnja 1958. ili, za države pristupnice, na datum njihovog pristupanja učini neposredno ili posredno manje povoljnima za prijevoznike ostalih država članica u odnosu na prijevoznike koji su državljani te države članice”.

137. Članak 91. stavak 1. UFEU‑a pak pruža osnovu za usvajanje mjera za provedbu zajedničke prometne politike, a osobito za usvajanje „zajedničk[ih] pravila koja se primjenjuju na međunarodni promet prema državnom području države članice ili iz njega, odnosno, promet preko državnog područja jedne države članice ili više njih”, „uvjet[a] pod kojima prijevoznici nerezidentni u nekoj državi članici mogu pružati prometne usluge unutar te države članice” i „mjer[a] za poboljšanje sigurnosti prometa”.

138. Članak 92. UFEU‑a (ili odredbe koje su mu prethodile: prvo članak 76. UEEZ‑a, a potom članak 72. UEZ‑a) Sud gotovo i nije tumačio, a Vijeće ga je rijetko primjenjivalo. Ovaj predmet stoga pruža Sudu priliku da pojasni područje primjene i značenje te odredbe.

139. Promet je predmet zajedničke politike, što znači da postoje posebna pravila koja ponekad mogu odstupati, a u svakom slučaju razlikovati se, od pravila koja uređuju ostale djelatnosti. Kada su se Ugovori Zajednice sastavljali, države članice su zbog raznih razloga zauzele stajalište da promet ima određene specifičnosti koje zahtijevaju poseban skup pravila(70). Smatralo se, među ostalim, da su između načina na koji su prometne usluge bile uređene u pojedinim državama članicama postojale značajne razlike, što je, s obzirom na osjetljivost predmetne tematike, zahtijevalo oprezan i postupan pristup uspostavi zajedničke politike(71).

140. Zato je bilo važno, kao prvi korak, spriječiti države članice da ugroze taj proces uvođenjem novih pravila koja bi nacionalne prijevoznike stavljala u povoljniji položaj u odnosu na strane. To bi proširilo jaz između skupova pravila pojedinih država članica te bi se protivilo samom duhu buduće politike. Tadašnji članak 76. UEEZ‑a (sada članak 92. UFEU‑a) oblikovan je upravo s tim ciljem: državama članicama je nametao obvezu mirovanja dok Zajednica (sada Europska unija) ne usvoji zajednička pravila. U vezi s time, ne smije se previdjeti da danas, kao ni tada, opća zabrana ograničenja slobode pružanja usluga u Europskoj uniji, predviđena člankom 56. UFEU‑a (tada člankom 59. UEEZ‑a), nije primjenjiva u području prometa, u skladu s člankom 58. stavkom 1. UFEU‑a (tada člankom 61. stavkom 1. UEEZ‑a).

141. Imajući na umu tu zakonodavnu povijest, argumenti koje je austrijska vlada iznijela u prilog tvrdnji da je članak 92. UFEU‑a povrijeđen nisu uvjerljivi.

142. Za početak, članak 92. UFEU‑a se možda više ne primjenjuje na mjere poput spornih. Nije iznenađujuće da se tu odredbu u prošlosti vrlo rijetko primjenjivalo, a vrlo dugo uopće nije bila primijenjena: nekadašnji članak 76. UEEZ‑a od početka je bio zamišljen kao prijelazno pravilo čije bi se područje primjene postupno smanjivalo(72). Naime, u tekstu članka 92. UFEU‑a izričito je predviđeno da se on primjenjuje samo „[d]o donošenja odredaba navedenih u članku 91. stavku 1. [UFEU‑a]”. U biti, neki su se komentatori nakon uspostave zajedničkih pravila koja obuhvaćaju sve načine prijevoza (zrakom, cestom, željeznicom, morem i unutarnjim plovnim putevima) čak pitali nije li ta odredba uvelike postala zastarjela(73).

143. To osobito vrijedi, prema mojemu mišljenju, za cestovni promet. Naime, usvojeno je nekoliko mjera Unije namijenjenih uspostavi zajedničke politike u tom sektoru, posebno krajem osamdesetih i početkom devedesetih godina prošlog stoljeća(74). Zakonodavac Unije tijekom tih je godina, s ciljem provedbe (sadašnjeg) članka 91. stavka 1. UFEU‑a, među ostalim, predvidio da se od siječnja 1990. uvede mogućnost da ugovorne stranke slobodno pregovaraju o tarifama; ukinuo kvote od siječnja 1993.; uveo, također od siječnja 1993., dozvolu za cestovne prijevoznike koja vrijedi u čitavoj Zajednici; uspostavio zajednička pravila za međunarodni prijevoz putnika običnim i putničkim autobusima; i uveo kabotažu koja se trebala realizirati u više faza(75).

144. Danas je, kako je nedavno potvrđeno u mišljenju 2/15, sektor cestovnog prometa uvelike uređen zakonodavstvom Unije(76). Osobito, zakonodavstvo Unije sadržava zajednička pravila o pristupu profesijama i tržištu, utvrđuje minimalne standarde u pogledu radnog vremena, vremena vožnje i razdoblja odmora za profesionalni cestovni promet te utvrđuje minimalne godišnje poreze na vozila kao i zajednička pravila za cestarine i korisničke pristojbe za teška teretna vozila(77).

145. U predmetnom je postupku posebno relevantan zadnji od tih aspekata. Naime, Direktiva o eurovinjeti predviđa zajednička pravila u pogledu cestarina temeljenih na prijeđenoj udaljenosti i korisničkih pristojbi za vremenski ograničeno pravo prometovanja (vinjeta), koje se za korištenje određene infrastrukture naplaćuju teškim teretnim vozilima. Ta pravila propisuju da se trošak izgradnje, upravljanja i razvoja infrastrukture može putem cestarina i vinjeta prebaciti na korisnike cesta.

146. Međutim, zakonodavac Unije za sada je usklađivanje zakona država članica u tom području odlučio ograničiti samo na vozila težine veće od 3,5 tone(78). Članak 7. stavak 1. Direktive o eurovinjeti jasno predviđa da, pod određenim uvjetima, „države članice mogu zadržati ili uvesti cestarine i/ili pristojbe na trans‑europskoj cestovnoj mreži ili na određenim dionicama te mreže, ili na bilo kojoj dodatnoj dionici njihove mreže autocesta koje nisu dio trans‑europske cestovne mreže”. Države članice načelno imaju pravo „naplać[ivati] cestarine i/ili pristojbe na drugim cestama, pod uvjetom da uvođenje cestarina i/ili pristojba na tim drugim cestama ne dovodi do diskriminacije međunarodnog prometa i ne remeti tržišnu utrku među prijevoznicima”. Tu odredbu treba tumačiti u vezi s uvodnom izjavom 9. Direktive 2011/76/EU(79), prema kojoj ta direktiva „ne sprečava države članice da ostalim korisnicima cesta, koji nisu obuhvaćeni [tom d]irektivom, naplaćuju njihovu uporabu u skladu s nacionalnim propisima”. Osim toga, članak 7.k Direktive o eurovinjeti izričito dopušta državama članicama koje uvedu sustav korisničkih pristojbi za infrastrukturu da predvide odgovarajuću nadoknadu za te pristojbe.

147. Nipošto se ne može tvrditi da – kako austrijska vlada implicira u svojim očitovanjima – nijedna država članica, unatoč opsežnom zakonodavstvu koje je Europska unija na temelju članka 91. UFEU‑a usvojila u području cestovnog prometa te posebnim pravilima u Direktivi o eurovinjeti, ne smije uvesti sustav cestarina ili korisničkih pristojbi za korištenje svoje mreže autocesta u odnosu na vozila koja nisu obuhvaćena Direktivom o eurovinjeti sve dok zakonodavac Unije ne uredi tu problematiku. Ne može se tvrditi ni da država članica, kada to učini, ne može sniziti porez na motorna vozila kako bi nadoknadila nove pristojbe.

148. Taj bi se zaključak, osim što ga je teško uskladiti sa samim tekstom Direktive o eurovinjeti, ujedno protivio dvama široko prihvaćenim načelima prometne politike Unije: troškovi povezani s korištenjem prometnih infrastruktura moraju se temeljiti na načelima „korisnik plaća” i „onečišćivač plaća”(80). To bi bio i nelogičan zaključak jer bi značio da su sve države članice koje su takve sustave uspostavile nakon 1. siječnja 1958. (ili nakon datuma pristupanja Zajednici/Uniji) povrijedile i nastavljaju povređivati članak 92. UFEU‑a.

149. Austrijska vlada se u prilog svojem navodu poziva na presudu Komisija/Njemačka.

150. Međutim, smatram da zaključak do kojeg je Sud došao u tom predmetu nije moguće jednostavno primijeniti na predmetni postupak. Naime, taj je predmet pokrenut 1990., kada većina mjera potrebnih za provedbu zajedničke politike u području cestovnog prometa nije još bila usvojena ili se tek trebala prenijeti u nacionalna prava, uključujući – a to je posebno važno – Direktivu o eurovinjeti. Međutim, „odred[be] naveden[e] u članku 91. stavku 1. [UFEU‑a]” sada su konačno usvojene, uključujući posebna pravila o raspodjeli troškova za prometne infrastrukture.

151. U svakom slučaju, čak i ako bi članak 92. UFEU‑a još uvijek bio primjenjiv, austrijska vlada nije uspjela objasniti, a kamoli dokazati, kako mjera koja se odnosi samo na vozila težine manje od 3,5 tone može imati ikakav stvaran učinak na strane prijevoznike. Ta vlada i u pogledu tog pitanja od Suda zapravo traži da svoju odluku utemelji na pretpostavci. Međutim, kako je spomenuto u točki 78. ovog mišljenja, u kontekstu postupka na temelju članka 259. UFEU‑a tužitelj mora navodne povrede dokazati ne pozivajući se ni na kakvu presumpciju.

152. Zbog svih tih razloga smatram da i četvrti tužbeni razlog treba odbiti.

V.      Troškovi

153. U skladu s člankom 138. stavkom 1. i člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, smatram da Republika Austrija treba snositi vlastite troškove i troškove Savezne Republike Njemačke, dok Kraljevina Danska i Kraljevina Nizozemska trebaju snositi vlastite troškove.

VI.    Zaključak

154. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud:

–        odbije tužbu;

–        naloži Republici Austriji snošenje vlastitih troškova i troškova Savezne Republike Njemačke;

–        naloži Kraljevini Danskoj i Kraljevini Nizozemskoj snošenje vlastitih troškova.


1      Izvorni jezik: engleski


2      Te ću mjere zajedno nazivati „sporne mjere”.


3      SL 1999., L 187, str. 42. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 6., str. 34.)


4      BGBl. I, str. 904.


5      BGBl. I, str. 1218.


6      BGBl. I, str. 1206.


7      BGBl. I, str. 3818.


8      BGBl. I, str. 901.


9      BGBl. I, str. 1493.


10      Direktiva Vijeća od 28. ožujka 1983. o oslobođenju od poreza unutar Zajednice za određena prijevozna sredstva koja se privremeno uvoze iz jedne države članice u drugu (SL 1983., L 105, str. 59.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 3.)


11      Vidjeti u tom smislu presudu od 19. listopada 1977., Ruckdeschel i dr., 117/76 i 16/77, EU:C:1977:160, t. 7. Također vidjeti članak 20. Povelje.


12      Vidjeti presudu od 2. listopada 2003., Garcia Avello, C‑148/02, EU:C:2003:539, t. 31. i navedenu sudsku praksu.


13      Vidjeti članak 2. točku 1. Direktive 2006/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o provedbi načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima zapošljavanja i rada (SL 2006., L 204, str. 23.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 246. i ispravak SL 2017., L 162, str. 56.).


14      Vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 2008., Feryn, C‑54/07, EU:C:2008:397, t. 23. do 25., i od 25. travnja 2013., Asociaţia Accept, C‑81/12, EU:C:2013:275, t. 36.


15      Vidjeti presudu od 19. srpnja 2017., Abercrombie & Fitch Italia, C‑143/16, EU:C:2017:566, t. 25. i navedenu sudsku praksu.


16      Presuda od 19. svibnja 1992., Komisija/Njemačka, C‑195/90, EU:C:1992:219 (u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Njemačka)


17      Općenito u pogledu članka 92. UFEU‑a, vidjeti točke 134. do 152. ovog mišljenja.


18      U pogledu tog pitanja, vidjeti raspravu u mišljenju nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u predmetu Komisija/Njemačka, C‑195/90, EU:C:1992:123, t. 14. do 21.


19      A fortiori, u tom je kontekstu nevažna činjenica da vlasnici vozila Euro 6 imaju pravo na porezno oslobođenje u iznosu većem od onog koji plaćaju za godišnju vinjetu.


20      Primjerice, korištenje mosta Vasco da Gama u Portugalu i mosta Øresund između Švedske i Danske podliježe cestarini, ali korištenje lančanog mosta Széchenyi u Budimpešti ne. Isto tako, korištenje cestovnog tunela Arlberg u Austriji i cestovnog tunela Fréjus između Italije i Francuske podliježe cestarini, ali korištenje tunela Gran Sasso u Italiji ne.


21      Primjerice, kupolu Reichstaga u Berlinu, Britanski muzej u Londonu, katedralu Notre‑Dame u Parizu, Panteon u Rimu i vrtove dvorca Schönbrunn u Beču moguće je besplatno posjetiti, dok se posjećivanje muzeja Van Gogh u Amsterdamu, Akropole u Ateni, muzeja Prado u Madridu ili bazilike svetog Marka u Veneciji obično naplaćuje.


22      Vidjeti u tom smislu presudu od 15. srpnja 2004., Lindfors, C‑365/02, EU:C:2004:449, t. 34. i navedenu sudsku praksu. Općenitije, također vidjeti presudu od 16. siječnja 2003., Komisija/Italija, C‑388/01, EU:C:2003:30.


23      Vidjeti točku 36. ovog mišljenja.


24      Ističem da je takvo kompenziranje izričito dopušteno člankom 7.k Direktive o eurovinjeti. Iako u ovom predmetu nije izravno primjenjiva, tu je odredbu moguće smatrati konkretizacijom načela koje mora vrijediti i u situaciji koja se razmatra u predmetnom postupku.


25      Pažljivi čitatelji prepoznat će da se radi o parafrazi uvoda „Manifesta komunističke partije” iz 1848., koji su sastavili filozofi Karl Marx i Friedrich Engels. U izvorniku se, očito, govori o komunizmu, ali ni na koji način ne sugeriram da odnosne dvije pojave treba smatrati sličnima.


26      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika W. Van Gervena u spojenim predmetima Jackson i Cresswell, C‑63/91 i C‑64/91, EU:C:1992:212, t. 15. i sljedeće.


27      Vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2017., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑502/15, neobjavljena, EU:C:2017:334, t. 25. i navedenu sudsku praksu.


28      Vidjeti u tom smislu presudu od 16. listopada 2012., Mađarska/Slovačka, C‑364/10, EU:C:2012:630, t. 56. do 61.


29      Vidjeti osobito presudu od 16. rujna 2004., Komisija/Španjolska, C‑227/01, EU:C:2004:528, t. 58.


30      U pravnoj teoriji, s dodatnim upućivanjima, vidjeti Sanchez‑Graells, A., „Assessing the Public Administration’s Intention in EU Economic Law: Chasing Ghosts or Dressing Windows?”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2016., str. 111. i 112.


31      Sustav cestarina za teška teretna vozila već je na snazi.


32      Presuda od 19. ožujka 2002., C‑224/00, EU:C:2002:185 (u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Italija)


33      Vidjeti u tom smislu presudu od 26. travnja 2018., Komisija/Bugarska, C‑97/17, EU:C:2018:285, t. 69. i navedenu sudsku praksu.


34      Austrijska vlada je na raspravi istaknula da postoji još jedan razlog zbog kojeg je infrastrukturna pristojba diskriminirajuća na temelju svojeg oblika. Ta je vlada navela da infrastrukturnu pristojbu, s obzirom na različite načine na koje se plaća, u praksi treba smatrati sastavljenom od dviju različitih mjera: poreza za vlasnike domaćih vozila i korisničke pristojbe za vozače stranih vozila. Međutim, taj argument nije jasno objašnjen ni izričito istaknut u njezinoj tužbi. Stoga ga smatram očito nedopuštenim.


35      U nedostatku zajedničkih pravila o određenom pitanju, države članice su nadležne propisati kazne za povredu obveza predviđenih u domaćem zakonodavstvu. Međutim, države članice ne mogu propisati kaznu koja je toliko neproporcionalna težini povrede da ograničava slobode utvrđene u Ugovorima. Vidjeti u tom smislu presude od 7. srpnja 1976., Watson i Belmann, 118/75, EU:C:1976:106, t. 21., i od 29. veljače 1996., Skanavi i Chryssanthakopoulos, C‑193/94, EU:C:1996:70, t. 36.


36      Vidjeti po analogiji moje mišljenje u predmetu Vámos, C‑566/16, EU:C:2017:895, t. 57. i 58. (potvrđeno u presudi od 17. svibnja 2018., EU:C:2018:321, t. 42.).


37      Taj je scenarij, prema mojemu mišljenju, sličan scenariju vozača koji izgubi kartu koju je dobio na ulazu u autocestu. Vozač tada obično mora platiti cestarinu koja odgovara najduljem mogućem putovanju na toj autocesti.


38      Vidjeti točku 20. presude.


39      Vidjeti točke 21. do 29. presude.


40      Presuda od 26. siječnja 2006., C‑514/03, EU:C:2006:63


41      Vidjeti točke 41. do 44. presude.


42      Presuda od 13. studenoga 2018., C‑33/17, EU:C:2018:896


43      Vidjeti točke 46. do 48. presude. Također vidjeti moje mišljenje u tom predmetu, EU:C:2018:311, t. 100., 101. i 107.


44      Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice C. Stix‑Hackl u predmetu Komisija/Italija, C‑224/00, EU:C:2001:671, t. 31. i sljedeće i navedenu sudsku praksu.


45      Vidjeti u tom smislu presude od 11. ožujka 2004., de Lasteyrie du Saillant, C‑9/02, EU:C:2004:138, t. 51. i 52.; od 9. studenoga 2006., Komisija/Belgija, C‑433/04, EU:C:2006:702, t. 35. do 38.; od 7. rujna 2017., Eqiom i Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, t. 31.; i od 20. prosinca 2017., Deister Holding i Juhler Holding, C‑504/16 i C‑613/16, EU:C:2017:1009, t. 61.


46      Okvirna odluka Vijeća od 24. veljače 2005. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na novčane kazne (SL 2005., L 76, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 69.)


47      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2015. o olakšavanju prekogranične razmjene informacija o prometnim prekršajima protiv sigurnosti prometa na cestama (SL 2015., L 68, str. 9.)


48      Vidjeti osobito presudu od 27. studenoga 2003., Komisija/Finska, C‑185/00, EU:C:2003:639, t. 109.


49      Vidjeti osobito presudu od 10. srpnja 1986., Komisija/Italija, 235/84, EU:C:1986:303, t. 14.


50      Vidjeti po analogiji presudu od 29. svibnja 1997., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑300/95, EU:C:1997:255, t. 38.


51      Presuda od 24. studenoga 1993., C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905 (u daljnjem tekstu: presuda Keck)


52      Presuda od 8. rujna 2005., C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518


53      Sud je više puta utvrdio da se područja primjene članaka 34. i 110. UFEU‑a međusobno isključuju. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da područje primjene članka 34. UFEU‑a ne obuhvaća prepreke trgovini uređene drugim posebnim odredbama te da prepreke porezne naravi o kojima se govori u članku 110. UFEU‑a nisu obuhvaćene zabranom iz članka 34. UFEU‑a (vidjeti osobito presudu od 7. travnja 2011., Tatu, C‑402/09, EU:C:2011:219, t. 33.).


54      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Saugmandsgaarda Øea u predmetu Komisija/Mađarska (Prava plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima), C‑235/17, EU:C:2018:971, t. 43. do 50.


55      Vidjeti, primjerice, presude od 30. svibnja 2006., Komisija/Irska, C‑459/03, EU:C:2006:345, t. 168. do 173.; i od 20. listopada 2011., Komisija/Francuska, C‑549/09, neobjavljena, EU:C:2011:672, t. 48.


56      Vidjeti osobito presude od 11. srpnja 1974., Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82 (u daljnjem tekstu: presuda Dassonville), t. 5., i od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr., C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 31.


57      Vidjeti u tom smislu presude od 20. veljače 1979., Rewe‑Zentral, 120/78, EU:C:1979:42 (u daljnjem tekstu: presuda Cassis de Dijon), t. 6., 14. i 15.; i od 10. veljače 2009., Komisija/Italija, C‑110/05, EU:C:2009:66 (u daljnjem tekstu: presuda Trailers), t. 35.


58      Vidjeti presudu Keck, t. 16. i 17., i presudu Trailers, t. 36.


59      Vidjeti presudu od 30. travnja 2009., Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft, C‑531/07, EU:C:2009:276, t. 20.


60      Vidjeti presude od 12. studenoga 2015., Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, i od 21. rujna 2016., Etablissements Fr. Colruyt, C‑221/15, EU:C:2016:704. Također vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Deutsche Parkinson Vereinigung, C‑148/15, EU:C:2016:394, t. 20. i sljedeće.


61      Vidjeti presudu Trailers, t. 37., 56. i sljedeće.


62      Vidjeti osobito presude od 12. lipnja 2003., Schmidberger, C‑112/00, EU:C:2003:333; od 15. studenoga 2005., Komisija/Austrija, C‑320/03, EU:C:2005:684; i od 21. prosinca 2011., Komisija/Austrija, C‑28/09, EU:C:2011:854.


63      Vidjeti osobito presude od 7. ožujka 1990., Krantz, C‑69/88, EU:C:1990:97, t. 11.; od 5. listopada 1994., Centre d'insémination de la Crespelle, C‑323/93, EU:C:1994:368, t. 36.; od 3. prosinca 1998., Bluhme, C‑67/97, EU:C:1998:584, t. 22.; i od 26. svibnja 2005., Burmanjer i dr., C‑20/03, EU:C:2005:307, t. 31.


64      Vidjeti presude od 18. lipnja 1998., Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, t. 31.; od 14. srpnja 1994., Peralta, C‑379/92, EU:C:1994:296, t. 24.; i od 5. listopada 1995., Centro Servizi Spediporto, C‑96/94, EU:C:1995:308, t. 41.


65      Presuda od 13. studenoga 2018., Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, t. 37. i 38. i navedena sudska praksa


66      Vidjeti, primjerice, presude od 8. rujna 2005., Mobistar i Belgacom Mobile, C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518, t. 31.; od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 36.; i od 22. studenoga 2018., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, t. 32.


67      Vidjeti u tom smislu presudu od 17. veljače 2005., Viacom Outdoor, C‑134/03, EU:C:2005:94, t. 37. do 39.; i po analogiji presudu od 1. lipnja 2006., innoventif, C‑453/04, EU:C:2006:361, t. 37. do 40. Također vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Viacom Outdoor, C‑134/03, EU:C:2004:676, t. 58. do 67.; i moje mišljenje u predmetu Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:442, t. 26. do 29.


68      Vidjeti presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 78. i navedenu sudsku praksu.


69      Vidjeti u tom smislu presudu od 29. travnja 2004., Weigel, C‑387/01, EU:C:2004:256, t. 55. Također vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Tizzana u predmetu CaixaBank France, C‑442/02, EU:C:2004:187, t. 58.


70      Vidjeti Aussant, J., Fornasier, R., „La Politique Commune des Transports”, u Commentaire Megret – Le Droit de la CEE, sv. 3., 2. izd., 1990., str. 195.‑197.


71      Općenito vidjeti Robert, J., „Doubts on a Common Transport Policy”, 1967., Common Market Law Review, sv. 5., str. 193. i sljedeće.


72      Vidjeti Aussant, J., Fornasier, R., iz bilješke 69 ovog mišljenja, str. 216.


73      Vidjeti, primjerice, Grand, L., komentar o članku 72. UEZ‑a, u Pingel, I. (ur.), Commentaire article par article des traités UE et CE, 2. izd., Dalloz, Pariz, 2010., str. 667. i 668. Slično tomu, vidjeti Balducci Romano, F., „Comment to Article 92 TFEU”, u Curti Gialdino, C., Codice dell’Unione Europea Operativo, Simone, Napulj, 2012., str. 962. i 963.


74      Razlog za to je u činjenici da je Parlament sredinom osamdesetih proveo uspješan postupak protiv Vijeća zbog neuvođenja zajedničke politike za promet (vidjeti presudu od 22. svibnja 1985., Parlament/Vijeće, 13/83, EU:C:1985:220).


75      Uredbom Vijeća (EEZ) br. 4058/89 od 21. prosinca 1989. o utvrđivanju naknada za cestovni prijevoz robe između država članica (SL 1989., L 390, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 2., str. 5.); Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1841/88 od 21. lipnja 1988. o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 3164/76 o kvotama Zajednice za cestovni prijevoz robe između država članica (SL 1988., L 163, str. 1.); Uredbom Vijeća (EEZ) br. 881/92 od 26. ožujka 1992. o pristupu tržištu cestovnog prijevoza robe unutar Zajednice prema ili iz državnog područja države članice ili prelaskom preko državnog područja jedne ili više država članica (SL 1992., L 95, str. 1.); Uredbom Vijeća (EEZ) br. 684/92 od 16. ožujka 1992. o zajedničkim pravilima za međunarodni prijevoz putnika običnim i putničkim autobusima (SL 1992., L 74, str. 1.); i Uredbom Vijeća (EEZ) br. 3118/93 od 25. listopada 1993. o utvrđivanju uvjeta pod kojima strani prijevoznici mogu pružati usluge cestovnog prijevoza tereta u unutarnjem prometu u državi članici (SL 1993., L 279, str. 1.)


76      Mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini između EU‑a i Singapura) od 16. svibnja 2017., EU:C:2017:376, t. 204. do 212. Također vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u istom postupku, EU:C:2016:992, t. 260. do 267.


77      Za relativno noviji pregled postojećeg zakonodavstva, s upućivanjima na razne pravne instrumente koji su trenutno na snazi, vidjeti Izvješće Komisije Europskom parlamentu od 14. travnja 2014. o stanju na tržištu cestovnog prometa Unije (COM(2014) 222 final).


78      Vidjeti uvodnu izjavu 5. Direktive o eurovinjeti.


79      Direktiva 2011/76/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 27. rujna 2011. o izmjeni Direktive 1999/62 (SL 2011., L 269, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 21., str. 247.)


80      Vidjeti, primjerice, uvodnu izjavu 3. Direktive 2011/76; i Bijelu knjigu Europske komisije pod naslovom Plan za jedinstveni europski prometni prostor – ususret konkurentnom prometnom sustavu u kojem se učinkovito gospodari resursima (COM(2011) 144 final), t. 58.