KENDELSE AFSAGT AF DOMSTOLENS VICEPRÆSIDENT
28 september 2023 (*)
»Appel – særlige rettergangsformer – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer – opretholdelse af navnet på en fysisk person på listen over personer, enheder og organer, der er genstand for disse foranstaltninger – udsættelse af proceduren for »genopførelse« af denne person på listen – offentliggørelse af en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende – forpligtelse til at vedtage foranstaltninger vedrørende visa udstedt af medlemsstaterne – foranstaltninger, der kan vedtages af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler«
I sag C-564/23 P(R),
angående appel iværksat den 13. september 2023 i henhold til artikel 57, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol,
Rådet for den Europæiske Union ved P. Mahnič, R. Meyer og J. Rurarz, som befuldmægtigede,
appellant,
de andre parter i appelsagen:
Nikita Dmitrievich Mazepin, Moskva (Rusland), ved advokaterne A. Bass, T. Marembert, D. Rovetta og avvocati M. Campa, M. Moretto og V. Villante,
sagsøger i første instans,
Republikken Letland,
intervenient i første instans,
har
DOMSTOLENS VICEPRÆSIDENT
efter at have hørt generaladvokat M. Szpunar,
afsagt følgende
Kendelse
1 Rådet for Den Europæiske Union har ved sit appelskrift nedlagt påstand om ophævelse af kendelsen afsagt af præsidenten for Den Europæiske Unions Ret den 7. september 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RIII, herefter »den appellerede kendelse«), hvorved Rettens præsident tog anmodningen om foreløbige forholdsregler indgivet af Nikita Dmitrievich Mazepin til følge.
Retsforskrifter
Afgørelse 2014/145/FUSP
2 Artikel 1, stk. 1, 6 og 7, i Rådets afgørelse 2014/145/FUSP af 17. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16), som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1218 af 23. juni 2023 (EUT 2023, L 1591, s. 526), fastsætter:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at hindre indrejse i eller transit gennem deres område for:
[…]
e) fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Rusland, og deres nærmeste familiemedlemmer eller andre fysiske personer, der drager fordel af dem, eller erhvervsfolk involveret i økonomiske sektorer, der udgør en betydelig indtægtskilde for Den Russiske Føderations regering, der er ansvarlig for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine, […]
[…]
og fysiske personer med tilknytning til dem eller til de juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen […], jf. bilaget.
[…]
6. Medlemsstaterne kan indrømme fritagelser fra foranstaltningerne i stk. 1, hvis rejsen er berettiget af tvingende humanitære hensyn eller af hensyn til muligheden for at kunne deltage i mellemstatslige møder og møder, som [Den Europæiske Union] tager initiativ til eller er vært for, eller møder, hvor en medlemsstat, der varetager formandskabet for [Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa], er vært, og hvor der føres en politisk dialog, som direkte fremmer de politiske mål med de restriktive foranstaltninger, herunder støtte til Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.
7. En medlemsstat, der ønsker at indrømme fritagelser, jf. stk. 6, giver Rådet skriftlig meddelelse herom. Fritagelsen anses for at være indrømmet, medmindre et eller flere rådsmedlemmer skriftligt gør indsigelse inden for to arbejdsdage efter at have modtaget meddelelsen om den foreslåede fritagelse. Hvis et eller flere af rådsmedlemmerne gør indsigelse, kan Rådet med kvalificeret flertal beslutte at indrømme den foreslåede fritagelse.«
Forordning (EU) nr. 269/2014
3 Artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning nr. 269/2014 af 17. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6), som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 476/2014 af 12. maj 2014 (EUT 2014, L 137, s. 1) (herefter »forordning nr. 269/2014«), bestemmer:
»Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer eller af fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, jf. listen i bilag I, indefryses.«
4 Forordningens artikel 14, stk. 4, fastsætter:
»Listen i bilag I tages op til revision med regelmæssige mellemrum og mindst hver 12. måned.«
Tvistens baggrund
5 Den 9. marts 2022 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2022/397 om ændring af afgørelse 2014/145 (EUT 2022, L 80, s. 31), hvorved Nikita Dmitrievich Mazepins navn blev tilføjet til listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, i bilaget til afgørelse 2014/145.
6 Samme dag vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) 2022/396 om gennemførelse af forordning nr. 269/2014 (EUT 2022, L 80, s. 1), hvorved Nikita Dmitrievich Mazepins navn blev tilføjet til listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer i bilag I til forordning nr. 269/2014.
7 Den 14. september 2022 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2022/1530 om ændring af afgørelse 2014/145 (EUT 2022, L 239, s. 149), hvorved Rådet besluttede at opretholde Nikita Dmitrievich Mazepins navn på listen over personer, enheder og organer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, i bilaget til afgørelse 2014/145 ved at ændre begrundelsen for hans opførelse på denne liste.
8 Samme dag vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) 2022/1529 om gennemførelse af forordning nr. 269/2014 (EUT 2022, L 239, s. 1), hvorved Nikita Dmitrievich Mazepins navn blev opretholdt – med den samme ændring af begrundelsen som den ændring, der er henvist til i den foregående præmis – på listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer i bilag I til forordning nr. 269/2014.
9 Den 13. marts 2023 vedtog Rådet afgørelse (FUSP) 2023/572 om ændring af afgørelse 2014/145 (EUT 2023, L 75 I, s. 134), hvorved Rådet besluttede at opretholde Nikita Dmitrievich Mazepins navn på listen over personer, enheder og organer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, i bilaget til afgørelse 2014/145 ved at ændre begrundelsen for hans opførelse på denne liste og hans identifikationsoplysninger.
10 Samme dag vedtog Rådet gennemførelsesforordning (EU) 2023/571 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 (EUT 2023, L 75 I, s. 1), hvorved Nikita Dmitrievich Mazepins navn blev opretholdt – med de samme ændringer af begrundelsen som de ændringer, der er henvist til i den foregående præmis – på listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer i bilag I til forordning nr. 269/2014.
Sagsbehandlingen for Retten og den appellerede kendelse
11 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. november 2022 indgav Nikita Dmitrievich Mazepin et søgsmål med påstand om annullation af afgørelse 2022/1530 og af gennemførelsesforordning 2022/1529, for så vidt som disse retsakter vedrørte ham (herefter samlet »den første gruppe af anfægtede retsakter«).
12 Ved et særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 9. december 2022 indgav Nikita Dmitrievich Mazepin en første anmodning om foreløbige forholdsregler med henblik på i det væsentlige udsættelsen af gennemførelsen af den første gruppe af anfægtede retsakter. Ved kendelse af 1. marts 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 R, EU:T:2023:102), tog Rettens præsident denne anmodning til følge og udsatte delvist gennemførelsen af disse retsakter, for så vidt som de vedrørte Nikita Dmitrievich Mazepin.
13 Ved et særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 4. april 2023 tilpassede Nikita Dmitrievich Mazepin i henhold til artikel 86 i Rettens procesreglement den stævning, der er omhandlet i denne kendelses præmis 11, således at stævningen ligeledes indeholdt en påstand om annullation af afgørelse 2023/572 og gennemførelsesforordning 2023/571 (herefter samlet »den anden gruppe anfægtede retsakter«).
14 Ved et særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor samme dag indgav Nikita Dmitrievich Mazepin en anden anmodning om foreløbige forholdsregler med henblik på i det væsentlige udsættelsen af gennemførelsen af den anden gruppe af anfægtede retsakter. Ved Rettens præsidents kendelse af 19. juli 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RII, EU:T:2023:406), tog Rettens præsident denne anmodning til følge og udsatte delvist gennemførelsen af disse retsakter, for så vidt som de vedrørte Nikita Dmitrievich Mazepin.
15 Ved et særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 7. september 2023 indgav Nikita Dmitrievich Mazepin en tredje anmodning om foreløbige forholdsregler.
16 Ved den appellerede kendelse tog Rettens præsident denne anmodning til følge og bestemte i det væsentlige:
– i punkt 1 i den appellerede kendelses konklusion udsættelsen af gennemførelsen af den annoncerede »genopførelse« af Nikita Dmitrievich Mazepin på listen på samme betingelser som dem, der blev fastsat i punkt 1 og 2 i konklusionen i Rettens præsidents kendelse af 19. juli 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RII, EU:T:2023:406)
– i punkt 2 i den appellerede kendelses konklusion offentliggørelse af en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende, der klart fastsætter, at gennemførelsen af denne annoncerede »genopførelse« udsættes
– i punkt 3 i den appellerede kendelses konklusion, at Rådet skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at medlemsstaterne på en effektiv og fuldstændig måde efterkommer Rettens præsidents kendelse af 19. juli 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RII, EU:T:2023:406), og navnlig for at sikre, at det visum, som blev udstedt til Nikita Dmitrievich Mazepin den 7. august 2023, eller ethvert andet visum, der kan vise sig nødvendigt, som minimum dækker territoriet for medlemsstaterne i Schengenområdet og forbliver gyldigt i den periode, der er nødvendig for, at Nikita Dmitrievich Mazepin effektivt kan udøve de rettigheder, der følger af kendelsen, og
– i punkt 4 i den appellerede kendelses konklusion, at Rådet skal informere Rettens præsident om de vedtagne foranstaltninger.
17 Den 14. september 2023 indgav Nikita Dmitrievich Mazepin i medfør af artikel 164 i Rettens procesreglement en anmodning om berigtigelse af den appellerede kendelse.
18 Ved kendelse af 19. september 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RIII), vedtog Rettens præsident foreløbige forholdsregler, der i det væsentlige svarer til dem, der er anført i punkt 16 i den foreliggende kendelse, og ophævede den appellerede kendelse.
Parternes påstande
19 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede kendelse ophæves.
– Anmodningen om foreløbige forholdsregler forkastes.
– Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.
20 Nikita Dmitrievich Mazepin har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse i den foreliggende sag om foreløbige forholdsregler, eller:
– Appellen forkastes, og i alle tilfælde:
– Rådet betaler sagsomkostningerne.
Spørgsmålet om, hvorvidt det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen
Argumentation
21 Nikita Dmitrievich Mazepin har gjort gældende, at eftersom Rettens præsident ved kendelse af 19. september 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RIII), ophævede den appellerede kendelse, har den foreliggende appel ikke længere nogen genstand, og det er derfor ufornødent at træffe afgørelse.
Bedømmelse
22 Det følger af selve ordlyden af konklusionen i Rettens præsidents kendelse af 19. september 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RIII), at den appellerede kendelse er ophævet.
23 Det fremgår i den forbindelse af artikel 159 i Rettens procesreglement, at efter anmodning fra en af parterne kan en kendelse vedrørende en anmodning om foreløbige forholdsregler til enhver tid ændres eller ophæves på grund af ændrede forhold.
24 Det følger af Domstolens praksis, at en dommers afgørelse i en sag om foreløbige forholdsregler om ophævelse af en kendelse, der fastsætter foreløbige forholdsregler, ikke medfører ophævelse med tilbagevirkende kraft af denne kendelse, men kun kendelsens ændring eller ophævelse for fremtiden, idet dommeren i en sag om foreløbige forholdsregel udelukkende vil kunne tage en sådan kendelse op til fornyet overvejelse (jf. i denne retning kendelse af 14.2.2002, Kommissionen mod Artegodan, C-440/01 P(R), EU:C:2002:95, præmis 65, og Domstolens vicepræsidents kendelse af 19.5.2022, Den Tjekkiske Republik mod Polen (Minen i Turów), C-121/21 R, EU:C:2022:408, præmis 22).
25 Denne afgørelse kan således ikke have som virkning, at der rejses tvivl om de tidligere virkninger af en kendelse om foreløbige forholdsregler (jf. i denne retning Domstolens vicepræsidents kendelse af 19.5.2022, Den Tjekkiske Republik mod Polen (Minen i Turów), C-121/21 R, EU:C:2022:408, præmis 23).
26 Det følger heraf, at Rettens præsidents kendelse af 19. september 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RIII), fra tidspunktet for dens forkyndelse til parterne højst kan fratage den appellerede kendelse enhver virkning, men førstnævnte kendelse kan ikke fjerne sidstnævnte kendelse fra Unionens retsorden, idet den førstnævnte kendelse lader virkningerne af sidstnævnte bestå mellem tidspunktet for sidstnævntes forkyndelse og tidspunktet for forkyndelsen af den kendelse, der ophæver sidstnævnte.
27 Det skal følgelig fastslås, at den foreliggende appel har en genstand, og at der skal træffes afgørelse herom.
Om appellen
28 Til støtte for appellen har Rådet fremsat fem anbringender vedrørende for det første en tilsidesættelse af begrundelsespligten, for det andet og fjerde åbenbare retlige fejl vedrørende kompetencen for dommeren i en sag om foreløbige forholdsregler, for det tredje åbenbare fejl i anvendelsen af kriterierne for indrømmelse af foreløbige forholdsregler og for det femte åbenbare retlige fejl i punkt 3 i den appellerede kendelses konklusion.
Om det femte anbringende
Argumentation
29 Med det femte anbringende, som skal behandles i første række, har Rådet gjort gældende, at punkt 3 i appellerede kendelses konklusion er behæftet med flere åbenbare retlige fejl.
30 For det første tilsidesatte den forholdsregel, som blev pålagt Rådet i dette punkt 3, kompetencefordelingen, der er fastsat i artikel 266 TEUF. Det tilkommer nemlig ikke Unionens retsinstanser, men Rådet at tage de nødvendige foranstaltninger til at gennemføre denne kendelse.
31 For det andet er dette punkt 3 behæftet med en retlig fejl, eftersom Rådet blev pålagt at vedtage en foranstaltning, der ikke henhører under Rådets kompetence. Rådet har således ikke kompetence til at sikre medlemsstaternes anvendelse af EU-retten. Navnlig giver hverken den primære EU-ret eller Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeks) (EUT 2009, L 243, s. 1) Rådet mulighed for at gribe ind i medlemsstaternes udstedelse af visa. I henhold til artikel 13, stk. 2, TEU kan Rådet kun handle inden for rammerne af sine beføjelser.
32 For det tredje har Rettens præsident i dette punkt 3 de facto meddelt medlemsstaterne et påbud og dermed overskredet grænserne for sin kompetence.
33 Nikita Dmitrievich Mazepin har gjort gældende, at Rådet har pligt til at gennemføre de foranstaltninger, der fremgår af den appellerede kendelses konklusion, for at handle i overensstemmelse med artikel 13, stk. 2, TEU og artikel 266 TEUF.
34 Derudover har Rådet en kompetence, der er fastlagt i artikel 16, stk. 1, TEU og artikel 32 TEU, med henblik på at koordinere medlemsstaternes foranstaltninger inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. For så vidt angår medlemsstaterne anvendelse af Rettens præsidents kendelse af 19. juli 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RII, EU:T:2023:406), kunne Rådet således f.eks. tilskynde medlemsstaterne til at vedtage en fælles tilgang bestående i at udstede et ensartet visum til Nikita Dmitrievich Mazepin, samtidig med at det overlades til den pågældende medlemsstat at vurdere, om de grunde, som Nikita Dmitrievich Mazepin har påberåbt sig for indrejse på medlemsstatens område, opfylder de betingelser, der er fastsat i kendelsen.
Bedømmelse
35 I henhold til artikel 13, stk. 2, TEU kan EU’s institutioner kun handle inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt dem ved traktaterne (jf. i denne retning dom af 23.10.2007, Parlamentet mod Kommissionen, C-403/05, EU:C:2007:624, præmis 49).
36 Denne bestemmelse, der finder anvendelse på samtlige EU-institutioner, er til hinder for, at dommeren i en sag om foreløbige forholdsregler pålægger Rådet at vedtage en eller flere foranstaltninger, der ikke henhører under denne institutions kompetence.
37 Det skal i den forbindelse bemærkes, at i punkt 3 i den appellerede kendelses konklusion pålægger Rettens præsident Rådet at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at medlemsstaterne på en effektiv og fuldstændig måde efterkommer Rettens præsidents kendelse af 19. juli 2023, Mazepin mod Rådet (T-743/22 RII, EU:T:2023:406), og navnlig for at sikre, at det visum, som blev udstedt til Nikita Dmitrievich Mazepin den 7. august 2023, eller ethvert andet visum, der kan vise sig nødvendigt, som minimum dækker territoriet for medlemsstaterne i Schengenområdet og forbliver gyldigt i den periode, der er nødvendig for, at Nikita Dmitrievich Mazepin effektivt kan udøve de rettigheder, der følger af kendelsen.
38 For det første skal det bemærkes, at den primære EU-ret imidlertid ikke tildeler Rådet en generel kompetence til at vedtage foranstaltninger, der regulerer medlemsstaternes anvendelse af retsakter som den første eller den anden gruppe af anfægtede retsakter. Navnlig kan den forpligtelse, der efter artikel 32 TEU pålægges medlemsstater til at rådføre sig med hinanden i Det Europæiske Råd og i Rådet om alle udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, som er af almindelig interesse, ikke forstås således, at den bemyndiger Rådet til at træffe foranstaltninger til at tilskynde medlemsstaterne til at udstede et visum på de betingelser, der er fastsat i den appellerede kendelse.
39 Den primære EU-ret giver heller ikke Rådet beføjelse til at træffe individuelle foranstaltninger for at sikre, at en medlemsstat udsteder et visum, eller for at sikre, at et sådant visum har en bestemt geografisk eller tidsmæssig udstrækning.
40 For det andet er en sådan beføjelse heller ikke tillagt Rådet i medfør af EU-retsakter, der harmoniserer medlemsstaternes visumpolitik. En sådan beføjelse er navnlig ikke fastsat i forordning nr. 810/2009.
41 For det tredje skal det ganske vist bemærkes, at artikel 1, stk. 7, i afgørelse 2014/145, som ændret ved afgørelse 2023/1218, bestemmer, at Rådet i visse tilfælde kan træffe afgørelse om en medlemsstats mulighed for at udstede et visum ved fritagelse fra de restriktive foranstaltninger, der følger af denne afgørelses artikel 1, stk. 1.
42 Denne artikel 1, stk. 7, giver imidlertid ikke Rådet mulighed for af egen drift at gribe ind over for en medlemsstat eller udstede instruktioner til en medlemsstat vedrørende udstedelsen eller rækkevidden af et visum, men giver denne institution muligheden for at afgøre, om en medlemsstat, der ønsker at udstede et visum, kan indrømme fritagelser fra disse restriktive foranstaltninger i det tilfælde, hvor et eller flere rådsmedlemmer gør indsigelse mod udstedelsen af dette visum.
43 Det følger af det ovenstående, at Rådet ikke har kompetence til at træffe de foranstaltninger, der er omhandlet i punkt 3 i den appellerede kendelses konklusion, og at Rettens præsident således ikke uden at tilsidesætte artikel 13, stk. 2, TEU kunne pålægge Rådet at vedtage sådanne foranstaltninger.
44 Det følger heraf, at det femte anbringende skal tages til følge.
45 Eftersom dette anbringende kun omhandler punkt 3 i den appellerede kendelses konklusion, skal det andet appelanbringende ligeledes behandles.
Det andet anbringende
Argumentation
46 Med sit andet anbringende, som skal behandles i anden række, har Rådet gjort gældende, at Rettens præsident ved at pålægge de forholdsregler, der fremgår af punkt 1-3 i den appellerede kendelses konklusion, begik en åbenbar retlig fejl vedrørende rækkevidden af hans kompetence som dommer i en sag om foreløbige forholdsregler.
47 Rettens dommer i sager om foreløbige forholdsregler kan i henhold til artikel 157, stk. 2, i Rettens procesreglement træffe foreløbige forholdsregler med henblik på at bevare effektiviteten af den kommende afgørelse om en anmodning om foreløbige forholdsregler, som har til formål at bevare effektiviteten af den kommende afgørelse i hovedsøgsmålet, hvortil denne anmodning er accessorisk.
48 I den foreliggende sag vedrører hovedsøgsmålet anlagt af Nikita Dmitrievich Mazepin fire EU-retsakter. Det følger heraf, at i denne retslige procedure kunne Rettens præsident kun vedtage foreløbige forholdsregler med henblik på at bevare effektiviteten af en eventuel afgørelse, der annullerer disse retsakter. Følgelig kunne de forholdsregler, der er anordnet i henhold til artikel 157, stk. 2, i Rettens procesreglement, kun have til formål at bevare effektiviteten af sådanne foreløbige forholdsregler.
49 Rettens præsident har imidlertid ved den appellerede kendelse anordnet forholdsregler, der vedrører retsakter, som ikke er omfattet af hovedsøgsmålet anlagt af Nikita Dmitrievich Mazepin, og som endda endnu ikke er blevet vedtaget. Herved har Rettens præsident overskredet grænserne for sin kompetence.
50 Denne vurdering støttes af ordlyden af artikel 278 TEUF og artikel 156, stk. 1, i Rettens procesreglement, som fastsætter, at Rettens præsident udelukkende kan udsætte gennemførelsen af retsakt, som der er anlagt en hovedsag til prøvelse af ved Retten.
51 Selv om artikel 279 TEUF og artikel 156, stk. 2, i Rettens procesreglement ganske vist tillader, at Retten kan vedtage andre slags foreløbige forholdsregler, kræver disse bestemmelser imidlertid, at disse forholdsregler er knyttet til et hovedsøgsmål, der er anlagt ved Retten af den pågældende sagsøger, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
52 Nikita Dmitrievich Mazepin har principalt gjort gældende, at med den appellerede kendelse har Rettens præsident truffet afgørelse om udsættelsen af gennemførelsen, ikke af en kommende retsakt, men af en administrativ procedure, der var igangværende på tidspunktet for undertegnelsen af den appellerede kendelse. En sådan forholdsregel kan vedtages i henhold til artikel 279 TEUF med henblik på at sikre Rådets overholdelse af de kendelser om foreløbige forholdsregler, som Rettens præsident allerede havde vedtaget i den foreliggende sag, i en kontekst, hvor Rådet åbenbart tilsidesætter de forpligtelser, der følger af disse sidstnævnte kendelser.
53 Nikita Dmitrievich Mazepin har subsidiært gjort gældende, at de forholdsregler, som Rettens præsident har anordnet, er uundværlige for at sikre Nikita Dmitrievich Mazepin en effektiv retsbeskyttelse.
54 Mere subsidiært har Nikita Dmitrievich Mazepin gjort gældende, at enhver fejl, der måtte følge af den appellerede kendelses anticiperede karakter, er blevet berigtiget, for så vidt som sagsøgeren efter forkyndelsen af denne kendelse har tilpasset påstandene i sit annullationssøgsmål.
Bedømmelse
55 Indledningsvis skal det bemærkes, at selv om det andet anbringende vedrører punkt 1-3 i den appellerede kendelses konklusion, følger uregelmæssigheden af denne konklusions punkt 3 allerede af den foreliggende kendelses præmis 43. Derfor skal dette anbringende kun behandles, for så vidt som det vedrører den nævnte konklusions punkt 1 og 2.
56 I denne forbindelse skal det bemærkes, at artikel 39, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, der finder anvendelse på rettergangsmåden ved Retten i medfør af denne statuts artikel 53, stk. 1, fastsætter, at præsidenten ved behandlingen af anmodninger med henblik på de forholdsregler, der er fastsat i artikel 278 TEUF og 279 TEUF, kan træffe afgørelse »[u]nder anvendelse af en summarisk fremgangsmåde, der fastlægges i procesreglementet, og som i fornødent omfang kan afvige fra visse af bestemmelserne i denne statut«.
57 I denne forbindelse bemyndiger artikel 157, stk. 1, i Rettens procesreglement Rettens præsident til at meddele modparten en kort frist til at fremsætte skriftlige eller mundtlige bemærkninger. Procesreglementets artikel 157, stk. 2, fastsætter imidlertid, at Rettens præsident kan tage en parts anmodning om foreløbige forholdsregler til følge, endog før modparten har fremsat sine bemærkninger.
58 Det følger af disse bestemmelser, at Rettens præsident, når denne træffer afgørelse som dommer i en sag om foreløbige forholdsregler, har beføjelse til at træffe afgørelse uden forinden at have hørt parternes bemærkninger (jf. i denne retning Domstolens vicepræsidents kendelse af 8.12.2020, Price mod Rådet, C-298/20 P(R), EU:C:2020:1006, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
59 Det følger af Domstolens praksis vedrørende artikel 160, stk. 7, i Domstolens procesreglement, som svarer til artikel 157, stk. 2, i Rettens procesreglement, at dommeren, der behandler en anmodning om foreløbige forholdsregler, kan vedtage sådanne forholdsregler som sikkerhedsforanstaltninger, endog før modparten har fremsat sine bemærkninger, enten indtil afsigelsen af kendelsen, der afgør anmodningen om foreløbige forholdsregler, eller frem til, at hovedsagen afsluttes, hvis dette finder sted tidligere, når anordning af disse forholdsregler sker for at tilgodese hensynet til en god retspleje, og navnlig med henblik på at sikre den effektive virkning af proceduren vedrørende foreløbige forholdsregler (jf. i denne retning Domstolens vicepræsidents kendelse af 27.7.2023, VC mod EU-OSHA, C-456/23 P(R)-R, EU:C:2023:612, præmis 4 og den deri nævnte retspraksis).
60 Den procedure, der er fastsat i artikel 157, stk. 2, i Rettens procesreglement, udgør således en undtagelsesprocedure med henblik på så hurtigt som muligt at kunne træffe afgørelse om foreløbige forholdsregler for at sikre, at det tidsforløb, der er nødvendigt for at træffe afgørelse – efter en kontradiktorisk procedure – om en anmodning om foreløbige forholdsregler, ikke medfører, at den part, der har indgivet denne anmodning, fratages en tilstrækkelig retsbeskyttelse.
61 Denne undtagelsesprocedure udgør ikke desto mindre et særligt middel til at gennemføre artikel 278 TEUF og 279 TEUF samt artikel 39, stk. 1, i statutten om Den Europæiske Unions Domstol. Det skal derfor fastslås, som Rådet har gjort gældende, at denne procedure ikke giver dommeren i en sag om foreløbige forholdsregler kompetence til at vedtage forholdsregler, som vedkommende ikke ville have kompetence til at vedtage i henhold til artikel 278 TEUF og 279 TEUF.
62 Eftersom den appellerede kendelse ikke præciserer, om de forholdsregler, der blev anordnet i punkt 1 og 2 i kendelsens konklusion, er baseret på artikel 278 TEUF eller på artikel 279 TEUF, skal det undersøges, om disse forholdsregler følger af de beføjelser, der i medfør af den ene eller den anden bestemmelse er tillagt dommeren i sager om foreløbige forholdsregler.
63 Hvad i første række angår artikel 278 TEUF fastsætter denne bestemmelse, at indbringelse af klager for Domstolen ikke har opsættende virkning, men at Domstolen dog, hvis den skønner, at forholdene kræver det, kan udsætte gennemførelsen af den anfægtede retsakt.
64 Denne bestemmelse er gennemført i artikel 156, stk. 1, i Rettens procesreglement, som præciserer, at anmodninger i henhold til artikel 278 TEUF om udsættelse af gennemførelsen af en retsakt, der er udstedt af en institution, kun kan antages til realitetsbehandling, hvis den, der fremsætter anmodningen, har anlagt sag til prøvelse af retsakten ved Retten.
65 I den foreliggende sag var der for Retten på tidspunktet for undertegnelsen af den appellerede kendelse i forbindelse med et annullationssøgsmål anlagt ved denne retsinstans af Nikita Dmitrievich Mazepin indgivet anmodninger vedrørende afgørelse 2022/1530 og 2023/572, samt gennemførelsesforordning 2022/1529 og 2023/571 (herefter samlet »de omtvistede retsakter«).
66 I den forbindelse skal det bemærkes, at punkt 1 og 2 i denne kendelses konklusion ikke formelt er fremstillet således, at de fastsætter udsættelsen af gennemførelsen af en eller flere af de retsakter, som Nikita Dmitrievich Mazepin har anfægtet ved Retten.
67 Disse punkter kan heller ikke anses for i det væsentlige at bestemme udsættelsen af visse virkninger af disse retsakter.
68 Proceduren for »genopførelse«, hvis udsættelse bestemmes i punkt 1 i den appellerede kendelses konklusion, har til formål at ændre dels afgørelse 2014/145 ved at forlænge sidstnævnte, dels forordning nr. 269/2014 ved at gennemføre den forpligtelse, der er fastsat i artikel 14, stk. 4, i denne forordning, til at tage listen i denne forordnings bilag I op til revision med regelmæssige mellemrum.
69 Eftersom de omtvistede retsakter begrænser sig til at ændre afgørelse 2014/145 og forordning nr. 269/2014 uden dermed at forpligte Rådet til for fremtiden at indlede en ny procedure for »genopførelse«, kan den procedure, som dette punkt 1 i den appellerede kendelses konklusion vedrører, således ikke anses for at udgøre en virkning eller en gennemførelsesforanstaltning til disse retsakter.
70 Hvad angår punkt 2 i den appellerede kendelses konklusion anordnes der med dette punkt offentliggørelse af en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende – en offentliggørelse, der hverken hjemles eller forbydes i de pågældende retsakter.
71 Det følger heraf, at punkt 1 og 2 i den appellerede kendelses konklusion ikke gyldigt kunne baseres på artikel 278 TEUF.
72 Hvad i anden række angår artikel 279 TEUF fastslår denne bestemmelse, at i sager, der er indbragt for Domstolen, kan den foreskrive de nødvendige foreløbige forholdsregler.
73 Denne bestemmelse indrømmer dommeren i sager om foreløbige forholdsregler vide skønsbeføjelser til at vedtage de forholdsregler, der skal anordnes, der bl.a. kan bestå af foreløbige påbud, og yderligere forholdsregler for at sikre virkningen af foreløbige forholdsregler, som denne dommer har vedtaget (jf. i denne retning Domstolens præsidents kendelse af 24.4.2008, Kommissionen mod Malta, C-76/08 R, EU:C:2008:252, præmis 19, samt kendelse af 20.11.2017, Kommissionen mod Polen, C-441/17 R, EU:C:2017:877, præmis 96, 97 og 99).
74 Det følger imidlertid af Domstolens praksis, at sådanne foreløbige forholdsregler skal have en direkte forbindelse med hovedsøgsmålets genstand (jf. i denne retning kendelse af 19.10.1976, Société pour l’Exportation des Sucres mod Kommissionen, 88/76 R, EU:C:1976:140, præmis 5, og af 16.12.1980, Metallurgica Rumi mod Kommissionen, 258/80 R, EU:C:1980:296, præmis 21), hvilket krav i det væsentlige er gentaget i artikel 156, stk. 2, i Rettens procesreglement, som bestemmer, at en anmodning, der vedrører en de foreløbige forholdsregler, som er omhandlet i artikel 279 TEUF, kun kan antages til realitetsbehandling, hvis den hidrører fra en hovedpart i en sag, som verserer for Retten, og vedrører denne sag.
75 I den forbindelse kan de foreløbige forholdsregler, der er vedtaget i henhold til artikel 279 TEUF, ikke gå ud over tvistens ramme, sådan som denne er fastsat af hovedsøgsmålet, idet de foreløbige forholdsregler kun kan have til formål at sikre interessen for en af parterne i en sag for Retten i, at den afgørelse, der afslutter hovedsagen, ikke bliver illusorisk, idet den fratages sin praktiske betydning (jf. i denne retning kendelse af 17.5.1991, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, C-313/90 R, EU:C:1991:220, præmis 24, samt Domstolens præsidents kendelse af 24.4.2008, Kommissionen mod Malta, C-76/08 R, EU:C:2008:252, præmis 15).
76 Eftersom en dom om annullation har som virkning, at den annullerede retsakt bortfalder med tilbagevirkende kraft (jf. i denne retning dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet, 22/70, EU:C:1971:32, præmis 60), kan dommeren i sager om foreløbige forholdsregler følgelig bl.a., i henhold til artikel 279 TEUF, bestemme, at en EU-institution ikke skal vedtage en retsakt, der udgør en form for gennemførelse af den annullerede retsakt, eller som vil medføre, at visse af sidstnævnte retsakts virkninger tillægges en endelig karakter.
77 Derimod kan dommeren i en sag om foreløbige forholdsregler ikke uden at overskride rækkevidden af en tvist, der vedrører et annullationssøgsmål, påbyde en EU-institution at udsætte en procedure, der ikke afhænger af den annullerede retsakt, med henblik på at undgå, at den retsakt, der vedtages efter afslutningen af denne procedure, indeholder den samme ulovlighed som den, der blev gjort gældende i søgsmålet.
78 Domstolen har ganske vist fastslået, at i tilfælde af annullation af en forordning, som kun har virkning i en klart afgrænset periode, har den institution, som har udstedt forordningen, en pligt til at sørge for, at nye retsakter, der skal udstedes efter afsigelsen af annullationsdommen, og som skal gælde for perioder efterfølgende dommen, ikke kommer til at indeholde en bestemmelse af samme indhold som den, der blev erklæret ulovlig (jf. i denne retning dom af 26.4.1988, Asteris m.fl. mod Kommissionen, 97/86, 99/86, 193/86 og 215/86, EU:C:1988:199, præmis 29).
79 Imidlertid skal det for det første bemærkes, at den absolutte retskraft, som en dom om annullation har, knytter sig til såvel dommens konklusion som de præmisser, der udgør det nødvendige grundlag herfor, men den kan ikke medføre annullation af en retsakt, der er behæftet med samme ugyldighedsgrund, men som ikke er indbragt for Unionens retsinstanser til prøvelse (jf. i denne retning dom af 14.9.1999, Kommissionen mod AssiDomän Kraft Products m.fl., C-310/97 P, EU:C:1999:407, præmis 54). For det andet skal det bemærkes, at det ikke tilkommer Unionens retsinstanser inden for rammerne af en annullationsdom at bestemme de foranstaltninger, som den pågældende institution skal træffe for at opfylde dommen (jf. i denne retning dom af 24.6.1986, AKZO Chemie og AKZO Chemie UK mod Kommissionen, 53/85, EU:C:1986:256, præmis 23, og af 25.5.1993, Foyer culturel du Sart-Tilman mod Kommissionen, C-199/91, EU:C:1993:205, præmis 17).
80 Det følger heraf, at en annullationsdom ikke direkte kan føre til, at der rejses tvivl om gyldigheden af en retsakt, der er senere i tid end den annullerede retsakt, med den begrundelse, at den efterfølgende retsakt er behæftet med den samme ulovlighed som den, som den annullerede retsakt var behæftet med.
81 Under sådanne omstændigheder ville en kendelse afsagt af dommeren i en sag om foreløbige forholdsregler, hvorved en EU-institutions påbydes at udsættes en procedure, der kan føre til vedtagelse af en sådan efterfølgende retsakt, medføre, at den pågældende sagsøger ikke blev sikret en beskyttelse mod virkningerne af retsakter vedtaget af en institution, som den primære EU-ret foreskriver, men en præventiv beskyttelse af en helt anden karakter.
82 For at sikre en sådan beskyttelse ville dommeren i sager om foreløbige forholdsregler være tvunget til at foretage en vurdering af spørgsmål, som den pågældende institution endnu ikke har haft lejlighed til at udtale sig om, hvilket ville foregribe behandlingen af realitetsspørgsmålene og medføre en sammenblanding af den administrative og den judicielle sagsbehandling (jf. analogt dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 20), på trods af, at det ikke tilkommer denne dommer at træde i institutionens sted (jf. i denne retning kendelse af 5.10.1969, Tyskland mod Kommissionen, 50/69 R, EU:C:1969:42, s. 451).
83 Den manglende kompetence, som dommeren i en sag om foreløbige forholdsregler har til at påbyde en EU-institution at udsætte en procedure, der ikke afhænger af en anfægtet retsakt, med henblik på at undgå, at den vedtagne retsakt kommer til at indeholde den samme ulovlighed som den, der blev erklæret ulovlig i et annullationssøgsmål, er desuden, i modsætning til hvad Nikita Dmitrievich Mazepin har gjort gældende, ikke af en sådan natur, at det fratager sidstnævnte den retsbeskyttelse, der tilkommer ham i henhold til den primære EU-ret, idet sidstnævnte retsakt kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål sammen med en anmodning om foreløbige forholdsregler, der i givet fald kan medføre bevilling af foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 156, stk. 2, i Rettens procesreglement.
84 Som det fremgår af denne kendelses præmis 65, var der for Retten på tidspunktet for undertegnelsen af den appellerede kendelse, inden for rammerne af det annullationssøgsmål, der var indbragt af Nikita Dmitrievich Mazepin, indgivet en stævning vedrørende de omtvistede retsakter.
85 Det skal for det første bemærkes, at af de grunde, der er anført i denne kendelses præmis 68 og 69, skal de retsakter, der kan vedtages af Rådet i forbindelse med en procedure for »genopførelse«, som den foreliggende sag vedrører, anses for at følge af en procedure, som ikke afhænger af de omtvistede retsakter, og navnlig for ikke at gennemføre de sidstnævnte retsakter.
86 For det andet skal det bemærkes, at de retsakter, som Rådet kan vedtage i denne procedure, har til formål – henset til denne institutions praksis – at finde anvendelse for en periode, der ligger efter den periode, som de omtvistede retsakter finder anvendelse på, således at de førstnævnte retsakter ikke medfører, at sidstnævnte retsakters virkninger tillægges en endelig karakter.
87 Det følger heraf, at den forholdsregel, der blev anordnet i punkt 1 i den appellerede kendelses konklusion, ikke har en direkte forbindelse med genstanden for det annullationssøgsmål, som Nikita Dmitrievich Mazepin har anlagt for Retten. I mangel af en sådan forbindelse kan denne forholdsregel ikke anses for at udgøre en accessorisk foranstaltning, som har til formål at bevare effektiviteten af de foreløbige forholdsregler, som Rettens præsident allerede har anordnet i tidligere kendelser, som er afsagt i den foreliggende sag, og som er nævnt i præmis 12 og 14 i denne kendelse, eftersom Rettens præsident ved disse kendelser har anordnet en delvis udsættelse af gennemførelsen af de retsakter, som annullationssøgsmålet vedrører. Det følger heraf, at den forholdsregel, som blev anordnet i den appellerede kendelses punkt 1, ikke gyldigt kunne vedtages i overensstemmelse med artikel 279 TEUF.
88 Det samme gør sig gældende for den forholdsregel, der blev anordnet i punkt 2 i den appellerede kendelses konklusion, eftersom dette punkt begrænser sig til at sikre offentliggørelsen af den forholdsregel, som blev anordnet i punkt 1 i den appellerede kendelses konklusion.
89 Det forhold, at Nikita Dmitrievich Mazepin efter tidspunktet for undertegnelsen af den appellerede kendelse indgav en anmodning om tilpasning af stævningen for Retten, er under alle omstændigheder uden betydning for ovenstående betragtninger, for så vidt som denne anmodning vedrører annullationen af nye retsakter, som Rådet har vedtaget, og som de forholdsregler, der fremgår af den appellerede kendelses konklusion, ikke direkte vedrører.
90 Det følger heraf, at det andet anbringende skal tages til følge, og at der er grundlag for, uden at det er nødvendigt at tage stilling til det første, det tredje og det fjerde anbringende, at ophæve den appellerede kendelse i sin helhed, for så vidt som punkt 4 i denne kendelses konklusion er uadskillelig fra sidstnævntes punkt 1-3.
Anmodningen om foreløbige forholdsregler for Retten
91 I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver Rettens afgørelse, enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse. Denne bestemmelse finder tillige anvendelse ved appel, som er iværksat i henhold til statuttens artikel 57, stk. 2 (jf. Domstolens vicepræsidents kendelse af 24.5.2022, Puigdemont i Casamajó m.fl. mod Parlamentet og Spanien, C-629/21 P(R), EU:C:2022:413, præmis 172 og den deri nævnte retspraksis).
92 I den foreliggende sag har Rettens præsident truffet afgørelse, inden sagens øvrige parter har haft mulighed for at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med artikel 157, stk. 1, i Rettens procesreglement.
93 På denne baggrund fremgår det, at sagen ikke er moden til påkendelse, og den skal følgelig hjemvises til Retten.
Sagsomkostninger
94 Da sagen hjemvises til Retten, skal afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.
På grundlag af disse præmisser bestemmer Domstolens vicepræsident:
1) Kendelsen afsagt af præsidenten for Den Europæiske Unions Ret den 7. september 2023, Mazepin mod Rådet (T‑743/22 RIII), ophæves.
2) Sagen hjemvises til Den Europæiske Unions Ret.
3) Afgørelsen om sagsomkostninger udsættes.
Underskrifter