CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate l’8 maggio 2014 (1)
Causa C‑137/13
Herbaria Kräuterparadies GmbH
contro
Freistaat Bayern
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bayerisches Verwaltungsgericht München (Germania)]
«Agricoltura – Etichettatura di prodotti biologici – Regolamento (CE) n. 889/2008 – Articolo 27, paragrafo 1, lettera f) – Utilizzo di prodotti e sostanze nella trasformazione di prodotti alimentari etichettati come biologici – Divieto di utilizzo di minerali e vitamine in mancanza di previsione di legge – Aggiunta di gluconato ferroso e vitamine a un succo di frutta biologico misto – Quantità richieste perché sia permessa la vendita come integratore alimentare, recante indicazioni nutrizionali e sulla salute, o come prodotto alimentare destinato a un’alimentazione particolare»
1. La presente causa ha ad oggetto una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bayerisches Verwaltungsgericht München (Tribunale amministrativo di Monaco di Baviera, Germania; in prosieguo: il «Verwaltungsgericht»).
2. Si tratta di un prodotto che contiene principalmente ingredienti da agricoltura biologica, ma anche additivi non biologici, quali vitamine e minerali. Ci si domanda se possa essere etichettato e commercializzato come «biologico». In particolare, ci si chiede se tali additivi siano «previsti per legge» qualora il prodotto sia commercializzato come integratore alimentare e/o come avente benefici sulla salute o nutrizionali che non potrebbero conseguirsi in mancanza di tali additivi.
3. Dinanzi a codesta Corte, il fabbricante (europeo) del prodotto afferma inoltre che prodotti simili importati dagli Stati Uniti d’America (in prosieguo: gli «Stati Uniti») possono essere commercializzati nell’Unione europea (in prosieguo: «l’Unione») con l’etichetta «biologico» conforme a norme statunitensi equivalenti ma non identiche a quelle dell’Unione.
Quadro normativo
Integratori alimentari e sostanze nutritive
4. Il considerando 9 della direttiva 2002/46 (2) recita come segue: «Occorre che le vitamine e i minerali normalmente presenti nei cibi e quindi assunti con la dieta siano consentiti negli integratori alimentari, senza peraltro renderne tassativa la presenza. (…)».
5. Il considerando 15 così prevede: «Gli integratori alimentari sono acquistati dai consumatori per concorrere all’apporto della normale dieta. Per poter svolgere tale funzione, è necessario che le vitamine e i minerali eventualmente riportati sull’etichetta del prodotto siano presenti nel prodotto stesso in quantità significative».
6. L’articolo 2, lettera a), della menzionata direttiva definisce gli integratori alimentari come «i prodotti alimentari destinati ad integrare la dieta normale e che costituiscono una fonte concentrata di sostanze nutritive o di altre sostanze aventi un effetto nutritivo o fisiologico, sia monocomposti che pluricomposti, in forme di dosaggio (…)», e la lettera b) definisce le sostanze nutritive o nutrienti come vitamine o minerali. L’articolo 4, paragrafo 1, in combinato disposto con gli allegati I e II, enuncia un elenco tassativo di vitamine e minerali consentiti nella fabbricazione di integratori alimentari.
7. L’articolo 5, paragrafo 3, prevede che: «Per garantire che gli integratori alimentari contengano quantità sufficienti di vitamine e minerali, è opportunamente fissato un livello quantitativo minimo per dose giornaliera raccomandata dal fabbricante». Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, i livelli quantitativi minimi di vitamine e minerali cui fa riferimento il paragrafo 3 sono definiti dalla Commissione. Tuttavia, tali livelli quantitativi non sono ancora stati definiti.
8. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), l’etichettatura deve recare il nome delle categorie di sostanze nutritive che caratterizzano il prodotto o una indicazione relativa alla natura di tali sostanze.
Le indicazioni nutrizionali e sulla salute
9. L’articolo 2, paragrafo 2, punto 1), del regolamento n. 1924/2006 (3) definisce il termine «indicazione» come «qualunque messaggio o rappresentazione non obbligatorio in base alla legislazione comunitaria o nazionale, (...) che affermi, suggerisca o sottintenda che un alimento abbia particolari caratteristiche».
10. L’articolo 3 così dispone:
«Le indicazioni nutrizionali e sulla salute possono essere impiegate nell’etichettatura, nella presentazione e nella pubblicità dei prodotti alimentari immessi sul mercato comunitario solo se conformi alle disposizioni del presente regolamento.
(…) l’impiego delle indicazioni nutrizionali e sulla salute non può:
a) essere falso, ambiguo o fuorviante;
(...)».
11. L’articolo 5, paragrafo 1, prevede, tra l’altro, quanto segue:
«L’impiego di indicazioni nutrizionali e sulla salute è permesso soltanto se sono rispettate le seguenti condizioni:
a) si è dimostrato che la presenza, (…) in un alimento o categoria di alimenti di una sostanza nutritiva o di altro tipo rispetto alla quale è fornita l’indicazione ha un effetto nutrizionale o fisiologico benefico, sulla base di prove scientifiche generalmente accettate;
b) la sostanza nutritiva o di altro tipo rispetto alla quale è fornita l’indicazione:
i) è contenuta nel prodotto finale in una quantità significativa ai sensi della legislazione comunitaria o, in mancanza di tali regole, in quantità tale da produrre l’effetto nutrizionale o fisiologico indicato, sulla base di prove scientifiche generalmente accettate,
(...)».
12. L’articolo 8, paragrafo 1, prevede che: «Le indicazioni nutrizionali sono consentite solo se elencate nell’allegato e conformi alle condizioni stabilite dal presente regolamento». L’articolo 13, paragrafo 1, consente altresì l’utilizzo, in particolare, di indicazioni sulla salute che descrivono o fanno riferimento al ruolo di una sostanza nutritiva o di altro tipo per la crescita, lo sviluppo e le funzioni dell’organismo basate su prove scientifiche generalmente accettate e ben comprese dal consumatore medio, e che sono incluse in un elenco che la Commissione redigerà ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 3.
13. L’allegato al regolamento n. 1924/2006, sotto la rubrica «FONTE DI [NOME DELLA O DELLE VITAMINE] E/O [NOME DEL O DEI MINERALI]», dispone quanto segue: «L’indicazione che un alimento è fonte di vitamine e/o minerali e ogni altra indicazione che può avere lo stesso significato per il consumatore sono consentite solo se il prodotto contiene almeno una quantità significativa di cui all’allegato della direttiva 90/496/CEE (…)». (4)
14. L’allegato al regolamento n. 432/2012 (5) contiene un elenco delle indicazioni sulla salute consentite sugli alimenti, come specificato nell’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1924/2006. Per quanto riguarda il ferro, può essere impiegata l’indicazione «Il ferro contribuisce alla normale formazione dei globuli rossi e dell’emoglobina», ma solo per alimenti che siano almeno una fonte di ferro come specificato nell’indicazione.
I prodotti alimentari destinati a un’alimentazione particolare
15. L’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/39 (6) definisce i prodotti alimentari destinati a un’alimentazione particolare come «prodotti alimentari che, per la loro particolare composizione o per il particolare processo di fabbricazione, si distinguono nettamente dai prodotti alimentari di consumo corrente, sono adatti all’obiettivo nutrizionale indicato e sono commercializzati in modo da indicare che sono conformi a tale obiettivo».
16. L’articolo 1, paragrafo 3, prevede quanto segue:
«Un utilizzo nutrizionale particolare risponde alle esigenze nutrizionali particolari:
a) di alcune categorie di persone il cui processo di assimilazione o il cui metabolismo sono perturbati, oppure
b) di alcune categorie di persone che si trovano in condizioni fisiologiche particolari per cui possono trarre benefici particolari dall’ingestione controllata di talune sostanze negli alimenti; oppure
c) dei lattanti o bambini nella prima infanzia in buona salute».
17. L’articolo 3, paragrafo 1, richiede che la natura o la composizione dei prodotti alimentari destinati a un’alimentazione particolare sia tale per cui detti prodotti siano adeguati all’utilizzo nutrizionale particolare al quale sono destinati.
18. L’articolo 4, paragrafo 3, delega alla Commissione l’adozione di un elenco delle sostanze aventi uno scopo nutrizionale specifico, ivi incluse le vitamine e i sali minerali, da aggiungere ai prodotti alimentari destinati a un’alimentazione particolare.
19. Detto elenco è stato adottato nell’allegato al regolamento n. 953/2009 (7), il cui considerando 5 del preambolo così recita: «Quando l’aggiunta di una sostanza nutritiva è stata giudicata necessaria, ciò è stato specificato tramite apposite norme nelle relative direttive unitamente, se del caso, agli opportuni criteri quantitativi».
L’etichettatura dei prodotti alimentari biologici prodotti nell’UE
20. Il preambolo del regolamento n. 834/2007 (8) contiene, tra gli altri, i seguenti considerando:
«(20) Gli alimenti trasformati dovrebbero essere etichettati come biologici solo quando tutti o quasi tutti gli ingredienti di origine agricola sono biologici. Si dovrebbero tuttavia prevedere disposizioni speciali di etichettatura per gli alimenti trasformati comprendenti ingredienti di origine agricola che non si possono ottenere con metodi biologici (…)
(…)
(22) È importante preservare la fiducia del consumatore nei prodotti biologici. Le eccezioni ai requisiti della produzione biologica dovrebbero essere pertanto strettamente limitate ai casi in cui sia ritenuta giustificata l’applicazione di norme meno restrittive.
(...)».
21. L’articolo 3 del regolamento in oggetto enuncia gli obiettivi generali che la produzione biologica dovrebbe perseguire, ivi compreso, ai sensi della lettera c), quello di «mirare a produrre un’ampia varietà di alimenti e altri prodotti agricoli che rispondano alla domanda dei consumatori di prodotti ottenuti con procedimenti che non danneggino l’ambiente, la salute umana, la salute dei vegetali o la salute e il benessere degli animali».
22. L’articolo 6 così dispone:
«(…) la produzione di alimenti biologici trasformati si basa sui seguenti principi specifici:
a) produrre alimenti biologici composti di ingredienti provenienti dall’agricoltura biologica, tranne qualora un ingrediente non sia disponibile sul mercato in forma biologica;
b) limitare l’uso di additivi, di ingredienti non biologici con funzioni principalmente sensoriali e tecnologiche, nonché di micronutrienti e ausiliari di fabbricazione alimentari, in modo che siano utilizzati al minimo e soltanto nei casi di impellente necessità tecnologica o a fini nutrizionali specifici;
c) non utilizzare sostanze e metodi di trasformazione che possano trarre in inganno quanto alla vera natura del prodotto;
(...)».
23. L’articolo 19 è rubricato «Norme generali applicabili alla produzione di alimenti trasformati». L’articolo 19, paragrafo 2, della direttiva prevede in particolare che:
«Le seguenti condizioni si applicano alla composizione degli alimenti biologici trasformati:
a) il prodotto è ottenuto principalmente da ingredienti di origine agricola; (…)
b) possono essere utilizzati nei prodotti alimentari solo gli additivi, gli ausiliari di fabbricazione, gli aromi, l’acqua, il sale, le preparazioni a base di microrganismi ed enzimi, i minerali, gli oligoelementi, le vitamine, nonché gli amminoacidi e gli altri micronutrienti destinati ad un’alimentazione particolare e solo a condizione che siano stati autorizzati per l’uso nella produzione biologica ai sensi dell’articolo 21;
(...)».
24. In particolare, l’articolo 21 così dispone:
«1. L’autorizzazione dei prodotti e delle sostanze per l’uso nella produzione biologica e la loro inclusione nell’elenco ristretto di prodotti e sostanze di cui all’articolo 19, paragrafo 2, letter[a] b) (…) è soggetta (…) ai seguenti criteri valutati complessivamente:
i) non sono disponibili alternative autorizzate conformemente al presente capo;
ii) senza ricorrere a tali prodotti e sostanze, sarebbe impossibile produrre o conservare gli alimenti o rispettare determinati requisiti dietetici previsti sulla base della normativa comunitaria.
Inoltre, i prodotti e le sostanze di cui all’articolo 19, paragrafo 2, lettera b), si trovano in natura e possono soltanto aver subito processi meccanici, fisici, biologici, enzimatici o microbici salvo ove tali prodotti e sostanze derivanti da tali fonti non siano disponibili in quantitativi o qualità sufficienti sul mercato.
2. La Commissione decide (…) in merito all’autorizzazione dei prodotti e delle sostanze e la loro inclusione nell’elenco ristretto di cui al paragrafo 1 del presente articolo e stabilisce le condizioni e i limiti specifici per il loro uso e, se necessario, per il ritiro dei prodotti.
(...)».
25. L’articolo 23 («Uso di termini riferiti alla produzione biologica») dispone, tra l’altro, quanto segue:
«1. Ai fini del presente regolamento, si considera che un prodotto riporta termini riferiti al metodo di produzione biologico quando, nell’etichettatura, nella pubblicità o nei documenti commerciali, il prodotto stesso, i suoi ingredienti o le materie prime per mangimi sono descritti con termini che suggeriscono all’acquirente che il prodotto, i suoi ingredienti o le materie prime per mangimi sono stati ottenuti conformemente alle norme stabilite dal presente regolamento. In particolare i termini elencati nell’allegato [(9)], nonché i rispettivi derivati e abbreviazioni, quali “bio” e “eco”, possono essere utilizzati, singolarmente o in abbinamento, nell’intera Comunità e in qualsiasi lingua comunitaria, nell’etichettatura e nella pubblicità di prodotti che soddisfano le prescrizioni previste dal presente regolamento o stabilite in virtù del medesimo.
(…)
2. I termini di cui al paragrafo 1 non vanno utilizzati in alcun luogo della Comunità e in nessuna lingua comunitaria, nell’etichettatura, nella pubblicità e nei documenti commerciali di prodotti che non soddisfano le prescrizioni del presente regolamento, salvo qualora non si applichino a prodotti agricoli in alimenti o mangimi o non abbiano chiaramente alcun legame con la produzione biologica.
(…)
4. Per quanto riguarda gli alimenti trasformati possono essere utilizzati i termini di cui al paragrafo 1:
a) nella denominazione di vendita purché:
i) gli alimenti trasformati siano conformi all’articolo 19;
ii) almeno il 95% in peso degli ingredienti di origine agricola sia biologico;
(...)».
26. L’articolo 27 del regolamento n. 889/2008 (10) è rubricato «Uso di taluni prodotti e sostanze nella trasformazione degli alimenti». L’articolo 27, paragrafo 1, prevede, tra l’altro, quanto segue:
«Ai fini dell’articolo 19, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CE) n. 834/2007, solo le seguenti sostanze possono essere utilizzate nella trasformazione degli alimenti biologici (…):
(...)
f) le sostanze minerali (anche oligoelementi), le vitamine, gli aminoacidi e altri micronutrienti, autorizzati unicamente se il loro impiego è previsto per legge negli alimenti in cui vengono incorporati».
L’etichettatura dei prodotti biologici importati dagli Stati Uniti
27. Il considerando 33 del preambolo al regolamento n. 834/2007 così recita:
«I prodotti biologici importati nella Comunità europea dovrebbero poter essere immessi sul mercato comunitario come biologici se sono stati prodotti secondo norme di produzione e sottoposti ad un regime di controllo conformi o equivalenti a quelli stabiliti dalla legislazione comunitaria. Inoltre, i prodotti importati nell’ambito di un regime equivalente dovrebbero essere muniti di un certificato rilasciato dall’autorità competente o dall’autorità o organismo di controllo riconosciuti del paese terzo interessato».
28. Tali obiettivi vengono attuati con l’articolo 32 del regolamento, per quanto riguarda i prodotti conformi, e l’articolo 33 per quanto riguarda i prodotti che offrono garanzie equivalenti. L’articolo 33, paragrafo 1, consente che questi ultimi siano immessi sul mercato dell’Unione a condizione che: a) siano stati ottenuti secondo norme di produzione equivalenti; b) gli operatori siano stati soggetti a misure di controllo di efficacia equivalente; c) abbiano sottoposto le proprie attività ad un sistema di controllo riconosciuto, e d) il prodotto sia munito di un certificato di ispezione rilasciato da un ente competente. L’articolo 33, paragrafo 2, autorizza la Commissione a compilare un elenco di paesi terzi aventi norme di produzione equivalenti e misure di controllo a efficacia equivalente.
29. Il titolo III del regolamento n. 1235/2008 (11) è rubricato «Importazioni di prodotti che offrono garanzie equivalenti». L’articolo 7 del predetto titolo riguarda la compilazione e il contenuto dell’elenco dei paesi terzi, che si trova nell’allegato III, mentre l’articolo 10 riguarda la compilazione e il contenuto dell’elenco degli organismi e delle autorità di controllo riconosciuti ai fini dell’equivalenza, che si trova nell’allegato IV.
30. Detti allegati sono stati modificati in particolare dal regolamento n. 126/2012 (12) che, con effetto dal 1° giugno 2012 al 30 giugno 2015, ha aggiunto gli Stati Uniti all’elenco dei paesi terzi riconosciuti per, fra l’altro, i prodotti agricoli trasformati per l’uso nell’alimentazione e ha inserito nell’elenco gli organismi di controllo riconosciuti in quel paese.
31. Ai sensi del considerando 4 del preambolo del regolamento n. 126/2012:
«Alcuni prodotti agricoli importati dagli [Stati Uniti] sono attualmente commercializzati nell’Unione in forza delle disposizioni transitorie di cui all’articolo 19 del [regolamento n. 1235/2008]. Gli Stati Uniti hanno chiesto alla Commissione di essere inseriti nell’elenco previsto all’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1235/2008 e a questo scopo hanno trasmesso le informazioni necessarie elencate negli articoli 7 e 8 del medesimo regolamento. Sulla base dell’esame di tali informazioni e di successivi contatti con le autorità statunitensi, le norme che disciplinano la produzione e i controlli dei prodotti biologici negli Stati Uniti risultano equivalenti a quelle stabilite nel regolamento (CE) n. 834/2007. La Commissione ha proceduto, con esito soddisfacente, a un esame in loco delle norme di produzione e delle misure di controllo effettivamente applicate negli Stati Uniti, come previsto all’articolo 33, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 834/2007. Pertanto, è opportuno inserire gli Stati Uniti nell’elenco riportato nell’allegato III del regolamento (CE) n. 1235/2008».
Fatti, svolgimento del processo e questioni oggetto di rinvio
32. La Herbaria Kräuterparadies GmbH (in prosieguo: la «Herbaria») realizza il prodotto «Herbaria Blutquick – Eisen + Vitamine» (Herbaria Blutquick – Ferro + Vitamine; in prosieguo: il «Blutquick»), un succo di frutta misto con estratti di erbe. Sebbene composto principalmente di ingredienti provenienti da agricoltura biologica ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 834/2007, il Blutquick contiene anche vitamine e gluconato ferroso non provenienti da agricoltura biologica. Il prodotto è pubblicizzato e commercializzato come integratore alimentare di ferro e vitamine e sull’etichetta è riportata l’indicazione di provenienza da agricoltura biologica ai sensi dell’articolo 23 del regolamento n. 834/2007, insieme alla dicitura: «Il ferro contribuisce alla normale formazione dei globuli rossi e dell’emoglobina». La dose giornaliera raccomandata del prodotto copre il 20% del fabbisogno quotidiano di ferro. Il prodotto viene altresì consigliato come sostegno del naturale sviluppo intellettuale dei bambini se assunto durante la gravidanza e l’allattamento, come contrasto agli stati di astenia e come benefico per il benessere generale.
33. Nel dicembre del 2011, le competenti autorità bavaresi imponevano alla Herbaria di cessare l’utilizzo dell’indicazione di provenienza da agricoltura biologica nell’etichettatura, nella pubblicità e in sede di commercializzazione del Blutquick, per violazione dell’articolo 23, paragrafo 4, lettera a), punto i), del regolamento n. 834/2007 in combinato disposto con l’articolo 19, paragrafo 2, lettera b), del medesimo regolamento e con l’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 889/2008. Le motivazioni erano le seguenti: le sostanze minerali e le vitamine si possono aggiungere unicamente se il loro impiego è previsto per legge negli alimenti in cui vengono incorporati. Non sussisteva alcun obbligo giuridico di questo genere in relazione al Blutquick. Non si tratterebbe in particolare di un prodotto ai sensi del regolamento in materia di regime alimentare nazionale (la Diätverordnung). Il fatto che il regolamento n. 1924/2006 abbia assoggettato le «indicazioni nutrizionali e sulla salute» a precisi requisiti non significava che fosse imposto per legge l’impiego di vitamine e sostanze minerali nella produzione di alimenti, qualora non rientrassero nell’ambito di applicazione della Diätverordnung. Quand’anche il Blutquick fosse consentito a norma del regolamento n. 1924/2006, tale prodotto non potrebbe essere etichettato, pubblicizzato e commercializzato utilizzando l’indicazione di provenienza da produzione biologica ai sensi dell’articolo 23 del regolamento n. 834/2007, poiché il regolamento n. 1924/2006 non prevede che gli alimenti e gli integratori alimentari debbano essere necessariamente addizionati con vitamine e arricchiti di gluconato ferroso.
34. La Herbaria ha impugnato tale decisione, sostenendo in particolare che l’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 889/2008 intendeva autorizzare l’aggiunta di minerali e vitamine se e in quanto altre norme di diritto dell’Unione o altre norme di diritto dei singoli Stati richiedano che venga garantito un determinato contenuto di vitamine e di sostanze minerali e l’alimento in questione non possa conseguire la sua finalità dichiarata senza una tale aggiunta. Il punto di riferimento era il singolo prodotto alimentare e il suo specifico e previsto utilizzo. Le norme sugli integratori alimentari o sulle indicazioni nutrizionali e sulla salute, in particolare quelle previste nel regolamento n. 1924/2006, richiedevano che si aggiungessero sostanze minerali e vitamine ai prodotti alimentari recanti etichette che li distinguessero come aventi specifiche funzioni nutritive. Il divieto di indicazioni ingannevoli richiedeva che la quantità giornaliera indicata dal produttore permettesse di raggiungere, quale contenuto garantito, il 15% della dose massima raccomandata dalle autorità (13). Dallo scopo dichiarato di un integratore alimentare si poteva dedurre l’obbligo legale di raggiungere i corrispondenti valori minimi. Laddove tali valori potessero essere conseguiti soltanto con l’aggiunta di sostanze, tale aggiunta doveva ritenersi prevista per legge. Inoltre, il regolamento n. 432/2012 prescriveva per legge talune dosi quotidiane e imponeva così l’aggiunta di sostanze agli alimenti biologici. L’aggiunta di gluconato ferroso e di vitamine al Blutquick era indispensabile per raggiungere i valori nutrizionali necessari per conseguire l’obiettivo nutrizionale indicato. Ciò non poteva farsi con ingredienti da agricoltura biologica. Le aggiunte si sarebbero limitate alla quantità necessaria.
35. Le autorità replicavano che non esisteva alcun obbligo giuridico di aggiungere vitamine o gluconato ferroso. Il regolamento n. 1924/2006 si limitava a consentire l’aggiunta di tali sostanze, ma non lo imponeva. Una diversa interpretazione sarebbe stata in contrasto con l’articolo 6, lettera b), del regolamento n. 834/2007, secondo cui l’uso di additivi nella produzione biologica dovrebbe essere limitato al minimo.
36. In tali circostanze, il Verwaltungsgericht chiede alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sulle seguenti questioni:
«1) Se l’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento (CE) n. 889/2008 debba essere inteso nel senso che l’utilizzo delle sostanze ivi indicate è previsto per legge solo quando una disposizione di diritto dell’Unione o una disposizione nazionale, compatibile con tale diritto, prescrive direttamente l’aggiunta delle sostanze nell’alimento in cui devono essere incorporate o stabilisce per esse quantomeno un contenuto minimo che deve essere incorporato.
2) In caso di risposta negativa alla prima questione: se l’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento (CE) n. 889/2008 debba essere inteso nel senso che l’utilizzo delle sostanze ivi indicate è previsto per legge anche nei casi in cui la messa in commercio di un alimento come integratore alimentare o con l’utilizzo di indicazioni sulla salute di un alimento cui non è stata aggiunta almeno una delle sostanze succitate sarebbe ingannevole e idonea a indurre il consumatore in errore, poiché l’alimento de quo, a causa di una concentrazione troppo ridotta di una delle suddette sostanze, non può svolgere la sua funzione di alimento o la funzione specificata nelle indicazioni sulla salute.
3) In caso di risposta negativa alla prima questione: se l’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento (CE) n. 889/2008 debba essere inteso nel senso che l’utilizzo delle sostanze ivi indicate è previsto per legge anche nei casi in cui determinate indicazioni sulla salute possono essere utilizzate soltanto per alimenti che contengono una determinata quantità, cosiddetta significativa, di almeno una delle sostanze indicate».
37. Le parti del procedimento principale hanno presentato osservazioni scritte, così come i governi ceco, francese e spagnolo e la Commissione europea, i quali hanno anche, con l’eccezione dei governi ceco e spagnolo, presentato conclusioni orali all’udienza del 13 febbraio 2014.
38. Sostanzialmente, in tutte le osservazioni presentate, eccezion fatta per quelle della Herbaria, si ritiene che alla prima questione dovrebbe rispondersi affermativamente, e che non sussista alcuna prescrizione di diritto dell’Unione che la Herbaria possa invocare. La Herbaria sostiene il contrario, ma solleva altresì il tema dell’importazione di integratori alimentari dagli Stati Uniti, i quali, afferma, possono essere etichettati come biologici pur contenendo ferro e vitamine. A tale questione, non essendo stata sollevata dal giudice del rinvio, non si fa riferimento in alcuna delle altre osservazioni, ma essa è stata discussa in udienza.
Valutazione
Interpretazione della legislazione
39. Le tre questioni rinviate possono riformularsi congiuntamente nel senso che con esse ci si chiede se le parole «previsto per legge negli alimenti in cui vengono incorporati», di cui all’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 889/2008, si riferiscano esclusivamente a) ad una diretta prescrizione di legge relativa a una o più fra le sostanze contenute nell’elenco delle sostanze che devono essere presenti in un prodotto alimentare perché questo possa essere commercializzato in generale, indipendentemente da qualunque dichiarazione circa le sue caratteristiche o l’uso che se ne prevede, ovvero b) se si riferiscano anche alla fattispecie di un prodotto alimentare commercializzato come integratore alimentare, recante indicazioni nutrizionali o sulla salute o destinato a un’alimentazione particolare, ma che non potrebbe essere commercializzato in tal modo a meno che contenga una quantità specifica di una o più di tali sostanze.
40. L’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 834/2007 vieta il riferimento alla produzione biologica nei prodotti che non soddisfano le prescrizioni contenute nel regolamento medesimo. L’articolo 23, paragrafo 4, chiarisce che tale riferimento è consentito negli alimenti trasformati (e un succo di frutta misto a estratti di erbe è necessariamente un alimento trasformato) soltanto se tale alimento è conforme all’articolo 19. L’articolo 19, paragrafo 2, lettera b) consente l’aggiunta, tra l’altro, di minerali e vitamine unicamente a condizione che siano stati autorizzati per l’uso nella produzione biologica ai sensi dell’articolo 21. L’articolo 21 reca i criteri generali per l’autorizzazione all’uso di tali sostanze e delega alla Commissione il compito di stilare un elenco ristretto nel quadro di tali criteri. Secondo i criteri generali non sono disponibili alternative autorizzate e la sostanza deve essere necessaria per produrre o conservare gli alimenti o rispettare determinati requisiti dietetici previsti sulla base della normativa dell’Unione.
41. Su tali basi, la Commissione ha redatto, all’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento n. 889/2008, l’elenco ristretto di sostanze che possono utilizzarsi nella trasformazione di alimenti commercializzati come biologici. Ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), le sostanze minerali e le vitamine sono autorizzate unicamente se il loro impiego è previsto per legge.
42. Il linguaggio utilizzato in tali disposizioni (14) chiarisce che le stesse dovrebbero essere interpretate restrittivamente – come confermato dal considerando 22 del preambolo al regolamento n. 834/2007, il quale statuisce che, per preservare la fiducia del consumatore, le eccezioni ai requisiti della produzione biologica dovrebbero essere strettamente limitate a casi in cui siano ritenute giustificate.
43. Non esito pertanto a concluderne che le parole «previsto per legge» di cui all’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 889/2008 dovrebbero essere interpretate restrittivamente come riguardanti unicamente una diretta prescrizione di legge in virtù della quale la sostanza dovrebbe essere utilizzata nella trasformazione dell’alimento in questione.
44. Non si sostiene che vi sia una qualche prescrizione di legge, ai sensi del diritto dell’Unione o di qualche diritto nazionale compatibile con il primo, che prescriva che un succo di frutta misto a estratti di erbe venduto semplicemente come prodotto alimentare, biologico o meno, contenga una qualche quantità specifica di ferro o di una particolare vitamina.
45. Tuttavia, in alcune circostanze, può prendersi in considerazione l’ipotesi che vi sia una prescrizione di legge relativa a tale prodotto che richieda che esso contenga certe sostanze minerali o vitamine in livelli quantitativi specifici qualora il prodotto stesso debba vendersi come integratore alimentare, recante un’indicazione nutrizionale o sulla salute, o come prodotto alimentare destinato a un’alimentazione particolare e la presenza di detti livelli quantitativi sia necessaria perché il prodotto venga commercializzato in tal guisa. Non condividerei tuttavia un’analisi di questo tipo.
46. Per quanto riguarda gli integratori alimentari, la Commissione rileva che, sebbene livelli quantitativi minimi di vitamine e sostanze minerali negli integratori alimentari possano essere fissati ai sensi dell’articolo 5, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2002/46, tali livelli quantitativi in realtà non sono ancora stati fissati. Né – sebbene questa sia una questione che solo il Verwaltungsgericht può stabilire – tali livelli quantitativi sembrano essere stati fissati nella legislazione tedesca applicabile (15). Inoltre, anche se livelli quantitativi minimi fossero stati fissati, ciò non imporrebbe ai produttori di includere una particolare sostanza minerale o vitamina nei propri prodotti; impedirebbe invece loro di commercializzare tali prodotti come integratori alimentari contenenti la sostanza o le sostanze in questione, tranne che in presenza del livello o dei livelli quantitativi minimi.
47. Per quanto riguarda le indicazioni nutrizionali e sulla salute, risulta evidente dalle disposizioni dei regolamenti n. 1924/2006 e n. 432/2012, esposte supra ai paragrafi da 9 a 14, che le indicazioni relative al Blutquick sono tali da poter essere fornite solo se il ferro e le vitamine sono presenti in quantità significative. Tuttavia, come rileva ancora la Commissione, un’indicazione ai sensi del regolamento n. 1924/2006 è proprio una di quelle non obbligatorie ai sensi del diritto dell’Unione o della legislazione nazionale. Ancora, pertanto, le norme in questione non impongono alcun requisito di legge relativo al contenuto dei prodotti alimentari interessati; specificano invece le condizioni alle quali possono essere fornite indicazioni nutrizionali o sulla salute.
48. Infine, per quanto riguarda i prodotti alimentari destinati a un’alimentazione particolare, innanzitutto non risulta in alcun modo dagli atti di causa che il Blutquick rientri nella definizione di tali prodotti alimentari ai sensi dell’articolo 1, paragrafi 2 e 3, della direttiva n. 2009/39, sebbene si presenti come destinato, tra l’altro, alle madri che allattano e alle persone che soffrono di astenia, le quali potrebbero considerarsi «in condizioni fisiologiche particolari per cui possono trarre benefici particolari dall’ingestione controllata di talune sostanze negli alimenti». Ma in ogni caso, come rileva il governo francese, le sostanze nutritive possono essere aggiunte unicamente se «previste da norme specifiche delle pertinenti e specifiche direttive, unitamente alle adeguate condizioni quantitative, secondo il caso» (16). E ancora, non vi è alcun obbligo di commercializzare, ad esempio, un succo di frutta misto come un prodotto alimentare destinato a un’alimentazione particolare, ma solo il divieto di commercializzarlo come tale se non soddisfa i requisiti della direttiva 2009/39 e del regolamento n. 953/2009.
49. In breve, tutti gli esempi citati nella domanda di pronuncia pregiudiziale, o da parte della Herbaria, in cui l’aggiunta di minerali e/o vitamine potrebbe considerarsi «prevista per legge», sono in realtà ipotesi in cui al fabbricante è fatto divieto di commercializzare il prodotto come integratore alimentare, recante indicazioni nutrizionali o sulla salute, a meno che non abbia un certo contenuto di sostanze minerali o vitamine. Non essendovi alcuna prescrizione di legge che imponga di commercializzare un prodotto in detti termini, occorrerebbe un’interpretazione estensiva inaccettabile dell’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 889/2008 per includere tali fattispecie nel suo ambito di applicazione e per autorizzare in virtù di ciò l’utilizzo di sostanze minerali e/o vitamine nella trasformazione di prodotti alimentari da commercializzare come biologici.
50. Allo stato attuale della legislazione (17), questa mi sembra l’unica interpretazione coerente possibile.
51. Riconosco che, nel quadro dell’Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi (18), l’Organo d’appello permanente dell’OMC ha ritenuto che l’obbligo di soddisfare certe condizioni al fine di contrassegnare un prodotto contenente tonno con il marchio «dolphin-safe» (tonno pescato senza rischi per i delfini), una situazione non dissimile da quella di cui trattasi, è inderogabile ai fini dell’allegato 1.1 di tale accordo, anche se il prodotto potrebbe essere commercializzato senza tale marchio (19).
52. Tuttavia, le circostanze del presente caso sono più complicate rispetto a quelle esaminate dall’Organo d’appello. Qui non si tratta semplicemente di un problema di conformità a certe specifiche condizioni al fine di utilizzare una particolare indicazione nell’etichetta. Si tratta piuttosto di conciliare fra loro due o più gruppi di requisiti, che non possono tutti essere necessariamente soddisfatti contemporaneamente, al fine di utilizzare nell’etichettatura una combinazione di indicazioni.
53. Ai sensi del diritto dell’Unione, occorre adempiere determinate condizioni per commercializzare un prodotto come biologico. Altre condizioni devono essere adempiute perché detto prodotto possa essere commercializzato come integratore alimentare, con indicazioni nutrizionali o sulla salute o come prodotto alimentare destinato a un’alimentazione particolare. Perché possa essere commercializzato sia come biologico sia come integratore alimentare, con indicazioni nutrizionali o sulla salute o come prodotto alimentare destinato a un’alimentazione particolare, devono adempiersi tutte le condizioni pertinenti. Ma in nessun caso sussiste alcuna prescrizione di legge che imponga che un prodotto debba essere commercializzato in una di tali forme. Se le condizioni pertinenti per la commercializzazione in forma combinata non possono essere tutte soddisfatte contemporaneamente per il medesimo prodotto, spetta al produttore scegliere come commercializzare il prodotto e quindi verificare quali condizioni deve adempiere. Come rileva il governo francese, l’approccio opposto consentirebbe ai produttori di commercializzare come biologici prodotti contenenti sostanze non biologiche non autorizzate, semplicemente scegliendo di fornire indicazioni diverse, oltre a quella di produzione biologica, che non potrebbero fornirsi senza l’aggiunta di tali sostanze.
54. La Herbaria sostiene comunque che lo scopo enunciato all’articolo 3, lettera c), del regolamento n. 834/2007, cioè produrre «un’ampia varietà» di alimenti biologici e di prodotti che rispondano alla domanda dei consumatori, deve intendersi nel senso che deve essere possibile commercializzare prodotti biologici per tutte le categorie di prodotti alimentari che soddisfino tale domanda, compresi gli integratori alimentari, i prodotti dietetici e i normali prodotti alimentari recanti indicazioni nutrizionali o sulla salute.
55. Tale argomento non mi pare convincente. Lo scopo in questione comprende naturalmente la commercializzazione di prodotti biologici in tali categorie. Non comprende però la commercializzazione di tali prodotti come biologici in tali categorie quando questi non soddisfano le condizioni per essi previste perché possano commercializzarsi come biologici.
56. Sono pertanto dell’idea che le parole «previsto per legge negli alimenti in cui vengono incorporati», di cui all’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 889/2008, si riferiscano unicamente a una prescrizione di legge riferita direttamente a una o più delle sostanze facenti parte dell’elenco di quelle che devono essere contenute in un prodotto alimentare se questo deve essere commercializzato in generale. La loro applicabilità non può estendersi a fattispecie in cui il prodotto alimentare è commercializzato come integratore alimentare, con un’indicazione nutrizionale o sulla salute o come prodotto alimentare destinato a un’alimentazione particolare, ma che non potrebbe essere commercializzato in tal modo a meno che non contenga un particolare livello quantitativo di una o più di dette sostanze.
Differenza di trattamento rispetto ai prodotti importati dagli Stati Uniti
57. Nelle proprie osservazioni scritte presentate alla Corte, la Herbaria ha sostenuto che, in seguito all’entrata in vigore del regolamento n. 126/2012 (che ha attuato uno scambio di corrispondenza fra la Commissione e il Dipartimento statunitense dell’agricoltura), i prodotti alimentari prodotti negli Stati Uniti possono essere commercializzati come biologici nell’Unione anche qualora contengano vitamine e sostanze minerali nutritive non biologiche, poiché tale etichettatura era consentita negli Stati Uniti dal paragrafo 205.605 del titolo 7 (Agricoltura) dell’Electronic Code of Federal Regulations (Codice digitale delle norme federali) (20). La Herbaria ha citato un prodotto statunitense (l’Organic Life Vitamins), affermando che fosse paragonabile al Blutquick, in quanto commercializzato nell’Unione pur contenendo vitamine e sostanze minerali non biologiche. Se il Blutquick non fosse ugualmente commercializzabile, il diritto della Herbaria alla parità di trattamento sarebbe violato.
58. Le conclusioni orali in udienza sono state, a richiesta della Corte, essenzialmente dedicate a tale tema.
59. Il tema è, potenzialmente, di estrema importanza. Prefigura, in un contesto alquanto più limitato, una delle tipologie di problematiche che verosimilmente diverranno d’attualità con riguardo al partenariato transatlantico per il commercio e gli investimenti (in prosieguo: il «TTIP»), attualmente in fase di negoziato tra la Commissione in nome e per conto dell’Unione e i rappresentanti per il commercio degli Stati Uniti in nome e per conto degli Stati Uniti (21). è un tema che riguarda il «mutuo riconoscimento» e che solleva questioni di uguaglianza di trattamento e, eventualmente, di discriminazione inversa. Se l’Unione deve consentire l’importazione e la conseguente vendita, come biologici, di prodotti alimentari non conformi alle norme dell’Unione ma che forniscono solo garanzie equivalenti, ci si potrebbe chiedere se non sia anche possibile commercializzare, come biologici, prodotti alimentari prodotti nell’Unione che rispettino i requisiti delle norme che prevedono tali garanzie equivalenti. A proposito del TTIP, sono state espresse preoccupazioni riguardo al fatto che, tra l’altro, si avrebbe un’assimilazione di fatto di ampie fasce di misure regolamentari e una conseguente perdita di autonomia regolamentare.
60. Vi sono comunque, a mio parere, ragioni cogenti per le quali la Corte non dovrebbe occuparsi di tali questioni nel contesto del presente procedimento.
61. In primo luogo e innanzitutto, il Verwaltungsgericht non ha richiesto alcuna indicazione al riguardo – anche se, secondo quanto dichiarato dal difensore della Herbaria in udienza, si trattava di un tema sollevato e discusso nel procedimento nazionale. Secondo la costante giurisprudenza della Corte, spetta esclusivamente al giudice nazionale, che deve pronunciarsi sulla controversia e che deve assumersi la responsabilità della conseguente decisione giudiziale, giudicare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale ai fini dell’adozione della sua sentenza, sia la rilevanza delle questioni che propone alla Corte (22). In tale contesto, a mio parere, spetta altresì al giudice nazionale, almeno in prima battuta, decidere se una questione di diritto dell’Unione sollevata innanzi a sé non deve essere decisa perché egli possa emettere una sentenza, e che, pertanto, nell’interesse dell’economia processuale, detta questione non dovrebbe essere proposta alla Corte. Il sistema dei rinvii pregiudiziali si basa su un dialogo tra giudici, il cui inizio dipende interamente dalla valutazione della pertinenza e della necessità del detto rinvio compiuta dal giudice nazionale (23).
62. Inoltre, il fatto che il Verwaltungsgericht non abbia fatto riferimento alla questione sollevata dalla Herbaria significa inevitabilmente che, su tale questione, la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene tutti gli elementi richiesti dall’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte. In particolare, non vi sono indicazioni circa alcun accertamento di merito o deduzione sulla paragonabilità dell’Organic Life Vitamins al Blutquick, sull’effettiva vendita del primo nell’Unione ai sensi dell’articolo 33 del regolamento n. 834/2007 o della possibile conformità del secondo alla normativa statunitense se fosse stato prodotto negli Stati Uniti; né, ovviamente, vi è alcuna indicazione sul perché potrebbe essere necessaria una pronuncia sull’interpretazione delle norme riguardanti l’etichettatura e la commercializzazione di prodotti alimentari biologici provenienti dagli Stati Uniti.
63. Con queste affermazioni, non intendo criticare il Verwaltungsgericht. Al contrario, quel giudice ha evidentemente adottato una decisione informata nel non rinviare una questione relativa a tale argomento e quindi, del tutto correttamente, nell’astenersi dal fornire motivazioni e dettagli di fatto al riguardo. Di conseguenza, se la Corte dovesse affrontare la questione, lo farebbe al buio, non conoscendo né le motivazioni che hanno spinto il Verwaltungsgericht a non chiedere indicazioni su tale argomento, né i fondamenti di merito e di rito in base ai quali tali motivazioni potevano essere contestate. La Corte oltrepasserebbe i limiti della funzione a essa affidata se decidesse di pronunciarsi su un problema ipotetico senza avere a disposizione i necessari elementi di fatto o di diritto (24). Rispondere a una questione sollevata da una delle parti del procedimento principale senza il consenso del giudice del rinvio mi sembrerebbe oltrepassare ancor di più i limiti di tale funzione.
64. Inoltre, affrontare una questione proposta non nella domanda di pronuncia pregiudiziale – e che non può neanche estrapolarsi naturalmente o logicamente dalle questioni esposte in tale atto – ma solo nelle osservazioni di una delle parti del procedimento principale, significherebbe privare gli Stati membri parti del procedimento dei diritti conferiti loro dall’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia, cioè essere informati sull’oggetto delle questioni rinviate alla Corte e presentare osservazioni scritte su tali questioni. Vero è che uno Stato membro può chiedere di formulare conclusioni orali in udienza in risposta agli argomenti proposti nelle osservazioni scritte. Tuttavia, da un lato, esso può non aver ricevuto tali osservazioni nella propria lingua ufficiale, mentre la domanda di pronuncia pregiudiziale è sempre tradotta, o almeno riassunta, in tutte le lingue ufficiali dell’Unione; dall’altro lato, in udienza si ha a disposizione solo un tempo limitato e può non essere possibile formulare conclusioni in modo approfondito e utile come avverrebbe se fossero scritte.
65. In secondo luogo, come ha rilevato la Commissione in udienza, il procedimento principale riguarda l’impugnazione di una decisione adottata dalle autorità bavaresi nel dicembre del 2011, la cui validità, presumibilmente, dovrebbe essere pertanto valutata ai sensi del diritto al tempo in vigore. Ai sensi dell’articolo 3 del regolamento n. 126/2012, su cui la Herbaria fonda le proprie deduzioni, il regolamento medesimo si applica solo dal 1° giugno 2012. Risulta dunque che, in quella che sembra essere l’epoca dei fatti, non vi poteva essere alcun prodotto alimentare proveniente dagli Stati Uniti e contenente vitamine e sostanze minerali, autorizzato alla commercializzazione come biologico nell’Unione, sul quale la Herbaria poteva basare un’azione per disparità di trattamento.
66. In tali circostanze, la mia raccomandazione è che la Corte non dovrebbe tentare di affrontare il motivo aggiunto proposto dalla Herbaria nell’ambito del presente procedimento. Dovesse comunque la Corte ritenere appropriato farlo, ritengo che dovrebbe prima chiedere al Verwaltungsgericht chiarimenti ai sensi dell’articolo 101 del regolamento di procedura e in seguito a ciò, qualora lo ritenesse opportuno, riaprire la fase orale della procedura ai sensi dell’articolo 83 di tale regolamento al fine di consentire a ogni Stato membro interessato di presentare osservazioni alla luce di quel chiarimento.
Conclusione
67. Per le considerazioni fin qui esposte, sono del parere che la Corte dovrebbe rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale come segue:
L’articolo 27, paragrafo 1, lettera f), del regolamento (CE) n. 889/2008 della Commissione, del 5 settembre 2008, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio deve essere interpretato nel senso che l’utilizzo delle sostanze ivi indicate è previsto per legge solo quando una disposizione di diritto dell’Unione o una disposizione nazionale compatibile con tale diritto prescrive direttamente, rispetto all’alimento in cui dette sostanze devono essere incorporate, l’aggiunta di tali sostanze, o stabilisce per esse quantomeno un contenuto minimo, prima che tale alimento possa essere immesso sul mercato.
Tale obbligo non sussiste qualora la commercializzazione di un alimento come integratore alimentare, con indicazioni nutrizionali o sulla salute, o come prodotto alimentare destinato a un’alimentazione particolare, potrebbe, senza l’aggiunta di una o più delle sostanze ivi indicate, trarre in inganno il consumatore poiché l’alimento non può, senza tale sostanza o sostanze a un livello sufficiente, conseguire la sua finalità dichiarata come prodotto alimentare o la sua finalità dichiarata come formulata nell’indicazione nutrizionale o sulla salute. Tale obbligo non sussiste neanche quando una specifica indicazione nutrizionale o sulla salute può essere utilizzata unicamente per alimenti che contengono un «significativo» livello quantitativo della sostanza o delle sostanze ivi indicate.