ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Е. SHARPSTON
представено на 26 януари 2016 година(1)
Дело C‑233/14
Европейска комисия
срещу
Кралство Нидерландия
„Свободно движение на граждани на Съюза — Равно третиране — Достъп до преференциални цени за обществен транспорт — Студенти от Европейския съюз, включително студенти по програма „Еразъм“ — Членове 18 ДФЕС, 20 ДФЕС и 21 ДФЕС — Член 24 от Директива 2004/38 — Допустимост“
1. С иска си по член 258 ДФЕС Европейската комисия по същество моли Съда да установи, че Кралство Нидерландия (наричано по-нататък „Нидерландия“) не изпълнява задълженията си по членове 18 ДФЕС, 20 ДФЕС и 21 ДФЕС и по член 24, параграф 2 от Директива 2004/38/ЕО(2), тъй като предоставя право на карти с намаление за обществения транспорт (наричани по-нататък „студентски карти за транспорт“) на следващи в Нидерландия студенти, граждани на други държави — членки на Съюза (студенти по програма „Еразъм“, както и студенти извън програма „Еразъм“, наричани по-нататък „редовни студенти“)(3), при по-неблагоприятни условия от тези, които се прилагат по отношение на гражданите на Нидерландия, следващи в Нидерландия.
Правото на Съюза
Договорът за функционирането на Европейския съюз
2. Член 18, първа алинея ДФЕС забранява всякаква дискриминация на основание гражданство „[в] обхвата на приложение на Договорите и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в него […]“.
3. Член 20, параграф 1 ДФЕС създава гражданство на Съюза. Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Член 20, параграф 2 ДФЕС предвижда, че гражданите на Съюза „се ползват с правата и имат задълженията, предвидени от Договорите“, включително „правото да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки“ (член 20, параграф 2, буква а) ДФЕС). Освен това тези права се упражняват „при условията и в границите, определени от Договорите и от мерките, приети по тяхното прилагане“.
4. Член 21, параграф 1 ДФЕС гласи, че „[в]секи гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване“.
5. Член 165, параграф 1 ДФЕС гласи, че „Съюзът допринася за развитието на качествено обучение чрез насърчаване на сътрудничеството между държавите членки и, ако е необходимо, чрез подпомагане и допълване на техните действия“, като държавите членки отговарят „за съдържанието на учебния процес и организацията на образователните системи […]“. Съгласно член 165, параграф 2, второ тире ДФЕС действията на Съюза целят и „насърчаване на мобилността на студенти“. За да се спомогне за постигането на целите по член 165 ДФЕС, в член 165, параграф 4, първа алинея ДФЕС е предвидено, че Европейският парламент и Съветът приемат поощрителни мерки, с изключение на всякаква хармонизация на законови и подзаконови разпоредби на държавите членки. Член 166, параграф 4 ДФЕС съдържа подобна разпоредба по отношение на политиката в областта на професионалното обучение.
Директива 2004/38
6. Директива 2004/38 се прилага „за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и за членовете на техните семейства […], които ги придружават или се присъединяват към тях“ (член 3, параграф 1).
7. Съгласно съображение 10 от Директива 2004/38 „[л]ица, които упражняват правото си на пребиваване, не следва да се превръщат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка по време на първоначалния период на пребиваване“ и „[п]оради това правото на пребиваване за гражданите на Съюза и членовете на техните семейства за период по-дълъг от три месеца следва да подлежи на определени условия“.
8. Член 16 от Директива 2004/38 закрепва общото правило, че гражданите на Съюза придобиват право на постоянно пребиваване в приемащата държава членка след законно пребиваване там в продължение на непрекъснат срок от пет години. Дотогава те имат право на пребиваване на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако отговарят на определени условия. По-конкретно, член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2004/38 предвижда такова право на пребиваване за граждани на Съюза, които „са записани в частно или държавно учебно заведение, акредитирано или финансирано от приемащата държава членка въз основа на нейното законодателство или административна практика, с основната цел да преминат курс на обучение, включително професионално обучение“, и които „притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка и убедят съответните национални власти, посредством декларация или други равностойни средства, избрани от тях, че притежават достатъчни финансови средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване“(4).
9. Член 24 от Директива 2004/38 гласи:
„1. При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Това право се разпростира и включва членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на пребиваване или постоянно пребиваване.
2. Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“(5).
Законодателството на Съюза относно програма „Еразъм“
10. С Решение 87/327/ЕИО(6) се създава програма „Еразъм“, която започва се изпълнява от 1 юли 1987 г.(7) и има за цел значително подобряване на мобилността на студентите в (тогавашната) Общност и насърчаване на по-широкото сътрудничество между университетите(8). В приложение към решението се определя как Комисията следва да изпълнява програма „Еразъм“(9).
11. Изпълнението на програма „Еразъм“ включва създаването на европейска мрежа за университетско сътрудничество, съставена от университети, които в рамките на програма „Еразъм“ са сключили споразумения за обмен на студенти и преподаватели с университети от други държави членки и които зачитат периодите на обучение, завършени извън изпращащия университет. Целта на тези междууниверситетски споразумения е да се даде възможност на студенти от един университет, като неразделна част от тяхната диплома или академична квалификация, да преминат напълно признат период на обучение в поне още една държава членка. За всяка от тези съвместни програми участващите университети получават годишно подпомагане. Освен това Общността въвежда схема за безвъзмездно подпомагане на студенти по програма „Еразъм“, предлагаща пряка финансова помощ за студенти, участващи в програмата (наричани по-нататък „студенти по програма „Еразъм“), която се изплаща чрез компетентните органи в държавите членки. Безвъзмездните средства се отпускат при определени условия, включително следните. Средствата трябва да покриват разходите за мобилност (тоест пътните разходи), за чуждоезикова подготовка, ако е необходимо, и евентуално по-високата издръжка на живота в приемащата държава. Приемащият университет не събира такси за обучение, а получателите на безвъзмездни средства продължават да плащат таксите за обучение в изпращащия университет, ако има такива. Стипендиите, получавани от студентите в собствената им страна, продължават да им се изплащат по време на тяхното обучение по програма „Еразъм“ в приемащия университет(10).
12. Въпреки че програма „Еразъм“ претърпява много промени, основните ѝ характеристики видимо остават същите. Понастоящем тя съставлява част от интегриращата програма „Еразъм+“, която е единна програма в областта на образованието, обучението, младежта и спорта. С Регламент (ЕС) № 1288/2013 (наричан по-нататък „Регламентът „Еразъм+“)(11) на основание член 165, параграф 4 ДФЕС и член 166, параграф 4 ДФЕС е създадена „Еразъм+“ (наричана по-нататък „програмата „Еразъм+“)(12). Програмата „Еразъм+“ обхваща по-специално „образованието и обучението на всички равнища в перспективата на ученето през целия живот“, включително „висшето образование („Еразъм“)“(13). „Образователна мобилност за граждани“(14) е едно от действията, чрез които се осъществяват целите на Регламента в областта на образованието и обучението(15). Член 1, параграф 2 предвижда, че програмата се изпълнява през периода от 1 януари 2014 г. до 31 декември 2020 г.
13. В съображение 40 от Регламента „Еразъм+“ се посочва, че „[с] цел насърчаване на достъпа до [програмата „Еразъм+“], безвъзмездните средства, предоставяни в подкрепа на мобилността на физически лица, следва да бъдат съобразени с издръжката за живот в приемащата държава“.
14. В съответствие с член 7, параграф 1, буква а) от Регламента „Еразъм+“ действието за образователна мобилност за граждани подкрепя „мобилността на студенти от всички етапи на висшето образование, на студенти, чираци и ученици в професионалното образование и обучение[, като тази] мобилност може да се осъществи под формата на обучение в институция партньор или трупането на опит като чирак, асистент или стажант в чужбина“, в рамките на държавите по програмата „Еразъм+“, посочени в член 24, параграф 1(16).
15. Съгласно член 18, параграф 7 от Регламента „Еразъм+“ финансовите средства за образователна мобилност за граждани се управляват от национална агенция или агенции и се разпределят въз основа на броя на населението и на издръжката за живот в държавата членка, разстоянието между столиците на държавите членки и постигнатите резултати.
16. Студентската харта „Еразъм+“ е обяснителен документ на Комисията, изготвен за студентите, участващи в програмата „Еразъм+“(17). В нея се разясняват правилата за участие в такава програма. Всеки студент следва да подпише i) договор за безвъзмездна помощ (дори ако не получава финансова подкрепа от средства на Съюза), по принцип с изпращащата институция, в която студентът е записан в своята държава, и ii) споразумение за обучение с изпращащата институция, както и с приемащата институция в приемащата държава. Във второто споразумение се описват всички подробности за планираните студентски дейности в чужбина, включително академичните кредити, които трябва да бъдат придобити и които ще бъдат признати на студента за получаването на образователна степен в изпращащия университет. Освен това в Студентската харта „Еразъм+“ се посочва, че приемащата институция няма да изисква от студента да заплаща такси за обучение, регистрация, полагане на изпити или достъп до лаборатории и библиотеки за периода, в който студентът се обучава в тази институция в приемащата държава. Независимо от това студентът може да бъде таксуван с малки суми като всички местни студенти за разходи като тези за застраховки, членуване в студентски съюзи и използване на свързани с обучението материали или оборудване. Освен това отпуснатите в изпращащата държава безвъзмездни средства или студентски заеми се запазват.
Нидерландското право
17. Законът за финансовата помощ за обучение от 2000 г. (Wet Studiefinanciering 2000, наричан по-нататък „Wsf 2000“) определя обхвата и условията за финансиране на обучението в Нидерландия и в чужбина (наричано по-нататък „финансовата помощ за обучение“). Правилата за прилагане на този закон се съдържат в Решението за финансовата помощ за обучение от 2000 г. (Besluit studiefinanciering 2000, наричано по-нататък „Bsf 2000“). Член 2.1 от Wsf 2000 гласи, че условията за финансиране са свързани с гражданството (член 2.2), възрастта (член 2.3) и вида образование (раздели 2.2—2.4(18)).
18. Член 1.1, параграф 1 от Wsf 2000 определя понятието „студент“ като лице, което следва висше образование и не е външен студент(19), а „участник“ — като лице, което следва курс за професионално образование(20). По-нататък в текста ще наричам тези две групи съответно „студенти висше образование“ и „студенти професионално обучение“.
19. Член 2.2, параграф 1 от Wsf 2000 гласи, че лицата, на които може да се отпуска финансова помощ за обучение, са студентите професионално обучение и студентите висше образование(21), които са граждани на Нидерландия, лицата, които не са граждани на Нидерландия, но се третират като такива за целите на финансовата помощ за обучение съгласно международен договор или решение на международна организация, и лицата, които не са граждани на Нидерландия, но пребивават в Нидерландия и принадлежат към категория лица, които за целите на финансовата помощ за обучение трябва да бъдат третирани еднакво с гражданите на Нидерландия. Член 2.2, параграф 2 от Wsf 2000 предвижда, че по отношение на втората категория лица еднаквото третиране може да бъде ограничено с отделен акт до сума, покриваща разходите за достъп до образование.
20. В съответствие с член 2.3 от Wsf 2000 финансова помощ за обучение по принцип се отпуска на студенти професионално обучение и студенти висше образование на възраст от 18 до 30 години.
21. Условието относно вида образование по член 2.1, буква c) от Wsf 2000 съдържа препращане към видовете образование, описани в раздели 2.2—2.4 от Wsf 2000. Тези раздели обхващат професионалното образование и висшето образование в Нидерландия и в чужбина. От тях става ясно, че студентите професионално обучение и студентите висше образование трябва да бъдат записани в съответните институции, за да могат да ползват финансова помощ за обучение.
22. Член 3.1, параграф 1 от Wsf 2000 гласи, че финансовата помощ за обучение може да се състои от основна безвъзмездна помощ, основен заем и допълнителна безвъзмездна помощ или допълнителен заем. Финансовата помощ за обучение за студентите висше образование (за разлика от тази за студентите професионално обучение) включва още „collegegeldkrediet“, тоест кредит за учебната такса, който е определен в член 1.1, параграф 1 от Wsf 2000 като заем за плащане на таксите за обучение във висше училище. Съгласно член 3.1, параграф 2 от Wsf 2000 финансовата помощ за обучение може да се предоставя изцяло или отчасти под формата на безвъзмездна помощ, заем или „prestatiebeurs“ („стипендия за успех“, определена в член 1.1, параграф 1 от Wsf 2000 като лихвен заем, който при определени условия може да се трансформира в безвъзмездна помощ, без да се заплаща лихвата). Член 3.1, параграф 3 от Wsf 2000 предвижда, че размерът на финансовата помощ за обучение се определя въз основа на бюджета за календарен месец, като за студентите висше образование се взема предвид и кредитът за учебната такса.
23. Член 3.2, параграф 1 от Wsf 2000 определя бюджета за календарен месец на студентите професионално обучение като сумата от средствата, покриващи разходите за издръжка, разноските за обучение и пътните разходи. Съгласно член 3.3, параграф 1 от Wsf 2000 за студентите висше образование този бюджет е сумата от средствата, покриващи разходите за издръжка и пътните разходи.
24. Член 3.6, параграф 2 от Wsf 2000 гласи, че когато не е предвидено друго, средствата за пътни разходи се включват в основната безвъзмездна помощ.
25. За обучение в Нидерландия (член 3.7, параграф 1 от Wsf 2000) средствата за пътни разходи се предоставят под формата на право да използват обществен транспорт през част от седмицата безплатно или на намалени цени. За обучение извън Нидерландия (член 3.7, параграф 2 от Wsf 2000) средствата се предоставят под формата на парична сума в съответствие с член 4.8, параграф 1 и член 5.3, параграф 1 от Wsf 2000. Последните разпоредби посочват условията, при които средствата за пътни разходи се отпускат на студентите професионално обучение и съответно на студентите висше образование под формата на стипендия за успех.
26. Член 3 от Bsf 2000 определя кои чуждестранни граждани следва да се третират наравно с нидерландските. Членове 3а и 3b от Bsf 2000, които се отнасят съответно за студентите професионално обучение и за студентите висше образование, указват кои чуждестранни граждани следва само в някои отношения да се третират еднакво с нидерландските граждани. В първия параграф на всяка от тези разпоредби се посочва, че национално третиране по смисъла на член 2.2, параграф 2 от Wsf 2000 се осигурява само във връзка с предоставянето на средства за покриване на разходите за достъп до образование на студенти, които i) са граждани на държава, която е страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство (ЕИП), или на Швейцария (и членовете на техните семейства), ii) не са работници, самостоятелно заети лица, лица, които запазват този статус на работник или самостоятелно заето лице, и членове на техните семейства и iii) не са придобили право на постоянно пребиваване по смисъла на член 16 от Директива 2004/38. По отношение на студентите професионално обучение член 3a, параграф 2 от Bsf 2000 предвижда, че средствата се предоставят под формата на безвъзмездна помощ, равна на основната безвъзмездна помощ за студенти професионално обучение, които живеят у дома си. Последното изречение на тази разпоредба предвижда още, че тези средства не включват в частност средствата за пътни разходи. По отношение на студентите висше образование член 3b, параграф 2 предвижда, че тези средства се предоставят под формата на кредит за учебната такса.
27. Член 7.37, параграф 2 от Закона за висшето образование и научните изследвания (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) определя какво представлява записване в призната образователна институция. Едно от условията за това е да е представено доказателство, че дължимите учебни такси са или ще бъдат платени.
Досъдебната процедура
28. На 30 ноември 2008 г. Комисията получава жалба от британски гражданин, че студентите по програма „Еразъм“, които преминават част от обучението си в Нидерландия, трябва да заплащат пълната цена за националния обществен транспорт, докато нидерландските студенти ползват преференциални цени.
29. На 19 март 2009 г. Комисията изпраща на Нидерландия официално уведомително писмо, в което твърди, че Нидерландия е нарушила в частност член 24 от Директива 2004/38 и членове 12 ЕО, 17 ЕО и 18 ЕО (понастоящем членове 18 ДФЕС, 20 ДФЕС и 21 ДФЕС).
30. С писмо от 15 май 2009 г. Нидерландия отговаря, че е действала на основание на изключението по член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Освен това тя посочва, че студентите по програма „Еразъм“ по същество не са сходна категория с редовните студенти, които са записани в акредитирана образователна институция в Нидерландия, както и че третира работниците мигранти еднакво с нидерландските граждани.
31. В мотивираното становище от 28 януари 2010 г. Комисията поддържа мнението си, че Нидерландия е нарушила член 18 ДФЕС и член 24 от Директива 2004/38. Освен това тя твърди, че студентската карта за транспорт не попада в обхвата на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 дори ако се приеме, че тази карта покрива разходи за издръжка. Нидерландия е приканена в срок от два месеца от получаването на мотивираното становище да вземе необходимите мерки, за да се съобрази с него.
32. В отговора си от 28 май 2010 г. Нидерландия отново посочва, че член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 ѝ позволява да не предоставя студентски карти за транспорт на студентите по програма „Еразъм“. Ако все пак се допусне, че механизмът за финансиране на обучението е непряко дискриминационен, според Нидерландия тази дискриминация би била обоснована.
33. На 26 януари 2012 г. Комисията изпраща на нидерландското правителство допълнително мотивирано становище. В него Комисията посочва, че нейното твърдение за нарушение се отнася за всички чуждестранни студенти в Нидерландия, а не само за студентите по програма „Еразъм“. Комисията твърди, че разглежданото законодателство води до пряка дискриминация. Освен това тя отхвърля съображенията, с които Нидерландия обосновава наличието на непряка дискриминация.
34. Нидерландското правителство, което отново е приканено да вземе необходимите мерки, за да се съобрази с допълнителното мотивирано становище в срок от два месеца от получаването му, отговаря с писмо от 27 март 2012 г. То подчертава необходимостта да се прави разграничение между студентите по програма „Еразъм“ и редовните студенти и оспорва твърдението на Комисията, че студентите по програма „Еразъм“ са записани в нидерландски образователни институции.
Производството пред Съда
35. Комисията иска Съдът да установи, че Нидерландия не изпълнява задълженията си по член 18 ДФЕС (във връзка с членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС) и по член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, като предоставя карти за обществен транспорт с намаление за учащи в Нидерландия студенти (тоест студентски карти за транспорт) само на i) нидерландските студенти, които са записани в частно или публично учебно заведение в Нидерландия, и на ii) студентите от други държави членки, които са икономически активни лица или са придобили право на постоянно пребиваване в Нидерландия. Комисията иска също Съдът да осъди Нидерландия да заплати съдебните разноски.
36. Нидерландия моли Съда да обяви иска за недопустим, доколкото се отнася до наличието на непряка дискриминация и до нидерландските студенти, които пребивават извън Нидерландия. Освен това тя твърди, че условията, при които предоставя студентски карти за транспорт, не създават дискриминация между нидерландските студенти и останалите студенти от Съюза. Нидерландия иска още Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
Доводи на страните
37. Както ще поясня по-нататък(22), съществуват сериозни проблеми с допустимостта на иска на Комисията. Отчасти те са породени от начина, по който Комисията формулира твърдението си за нарушение. Моето изложение в частност на доводите на Комисията също е повлияно от тази формулировка.
По допустимостта
38. Нидерландия подчертава, че искът и мотивираното становище в производство по член 258 ДФЕС трябва да се опират на едни и същи основания и доводи, а твърденията за нарушения трябва да са изложени в тях последователно и точно. Искът на Комисията не отговарял на тези изисквания.
39. В една част от исковата молба Комисията твърдяла, че нидерландските студенти по програма „Еразъм“ в Нидерландия са подложени на непряка дискриминация в сравнение с чуждестранните студенти в Нидерландия. На други места в исковата молба обаче тя изразявала недоволство от третирането на чуждестранните студенти по програма „Еразъм“. Нидерландия твърди, че Комисията не е определила точно кои категории студенти според нея са дискриминирани в Нидерландия, нито как са дискриминирани. Документите от досъдебната фаза били също неясни и объркващи, а и от тях личало, че изложеното в исковата молба на Комисията твърдение за непряка дискриминация е ново.
40. По отношение на твърдението на Комисията за нарушение във връзка с третирането на нидерландските студенти, пребиваващи в чужбина, Нидерландия отбелязва, че исковата молба на Комисията съдържа раздел, озаглавен „Студенти извън програмата „Еразъм“ — редовни чуждестранни студенти, включително нидерландски студенти, живеещи в чужбина“. Нидерландия не можела да определи каква е позицията на Комисията по отношение на тези студенти, нито основанието за твърдението за дискриминация. За пълнота Нидерландия изтъква, че нидерландските студенти, пребиваващи в чужбина, имат право на финансова помощ за обучение (включително студентска карта за транспорт), ако са записани за редовно обучение в призната образователна институция в Нидерландия и са под 30-годишна възраст към момента на кандидатстване за финансова помощ за обучение.
41. Нидерландия твърди, че неяснотата на твърдението на Комисията за непряка дискриминация затруднява защитата ѝ и дори я прави невъзможна: твърдението за нарушение не било изложено последователно и точно, а съображенията в мотивираното становище не съответствали на тези в исковата молба.
42. Комисията възразява, че мотивираното становище и допълнителното мотивирано становище показват, че в досъдебната фаза Комисията не е изключвала възможността нидерландското законодателство да е и непряко дискриминационно. Становището, което Комисията поддържа в исковата си молба, просто доразвивало нейната позиция от досъдебната фаза и не можело да се определя като ново твърдение за нарушение.
43. С оглед на пояснението от страна на Нидерландия, че нидерландските студенти, пребиваващи в чужбина, които са записани за редовно обучение в нидерландска образователна институция и отговарят на изискването за възраст, имат право на финансова помощ за обучение, включително студентска карта за транспорт, Комисията приема, че по отношение на тези студенти няма дискриминация. Комисията оттегля това твърдение, но поддържа твърдението си по отношение на чуждестранните редовни студенти.
По същество
44. Комисията твърди, че Нидерландия пряко дискриминира чуждестранните студенти, които не са работници или самостоятелно заети лица, нито са лица, запазили този статус (или членове на техните семейства), и не са постоянно пребиваващи в Нидерландия. За разлика от нидерландските студенти тези студенти нямали право на студентска карта за транспорт. Фактът, че за получаването на такава карта всички студенти трябва да отговарят на още две условия, не променял констатацията за наличие на пряка дискриминация.
45. Като не предоставя студентски карти за транспорт на чуждестранните студенти по програма „Еразъм“, пребиваващи в Нидерландия (а предоставя такива карти на нидерландските студенти, живеещи в Нидерландия), Нидерландия нарушавала член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Комисията се позовава на точки 61, 62 и 64 от решение Комисия/Австрия(23), постановено от Съда на 4 октомври 2012 г., тоест след приключването на досъдебната процедура.
46. Макар Комисията да е съгласна, че студентите по програма „Еразъм“ остават записани в изпращащата образователна институция, според нея този факт е ирелевантен. Студентската харта „Еразъм+“ изисквала приемащата институция да третира всеки студент по същия начин, по който третира собствените си студенти. Безспорно студентите по програма „Еразъм“ не плащали такси за записване в приемащата институция. При все това по време на обучението си в чужбина те ползвали всички услуги, свързани със записването в тази институция, като например семинарни занятия, записване, изпитване, достъп до лабораторно оборудване и библиотеки. Въз основа на това Комисията счита, че студентите по програма „Еразъм“ на практика са записани в Нидерландия и следователно отговарят на условията за получаване на студентска карта за транспорт. В отговор на позицията на Нидерландия, че категорията на студентите по програма „Еразъм“ не е обективно сходна с категорията на редовните студенти, Комисията се позовава на точка 61 от решение Комисия/Австрия и твърди, че студентите са от обективно сходна категория, ако студентът докаже наличието на действителна връзка с приемащата държава членка.
47. В исковата си молба Комисията посочва, че тъй като единствено Нидерландия предоставя подобна придобивка, не съществува риск студентът да получи финансова помощ за пътни разходи едновременно от изпращащата и от приемащата държава членка. В съдебното заседание обаче Комисията посочва, че голям брой държави членки предвиждат подобни карти, но поради една или друга причина отказват да ги издават.
48. Освен това Комисията твърди, че нидерландски студент, който е записан за обучение в чужбина, но реши да премине част от обучението си като студент по програма „Еразъм“ в Нидерландия, не се намира в сходно положение с така наречените от Комисията „стандартни“ чуждестранни студенти по програма „Еразъм“. Първият има право на финансиране за обучение в чужбина („meeneembare studie financiering“, или „MNSF“) — тъй наречената „преносима“ финансова помощ за обучение, която включва сума, съответстваща на стойността на студентската карта за транспорт. Вторите не получават такава сума. Въз основа на тези съображения Комисията счита, че „явно“ е налице пряка дискриминация, основана на гражданство, което противоречи на член 21 ДФЕС и член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. В отговор на въпрос относно точно тази част от исковата молба в съдебното заседание Комисията заявява, че частта от репликата, в която оттегля твърдението си за дискриминация спрямо пребиваващите в чужбина нидерландски студенти, които се записват в образователна институция, за да учат в Нидерландия, обхваща и тази част.
49. В частта от исковата молба, озаглавена „Студенти по програма „Еразъм“ — непряка дискриминация“, Комисията представя позицията на Нидерландия, която според нея гласи, че не съществува непряка дискриминация по отношение на чуждестранните студенти по програма „Еразъм“, тъй като записаните в чужбина нидерландски студенти по програма „Еразъм“, които следват в Нидерландия като част от обучението им по програма „Еразъм“, също нямат право на средства за пътни разходи. Комисията счита, че в ограничения брой случаи, когато следващи в чужбина нидерландски граждани решават да учат по програма „Еразъм“ в Нидерландия, те няма да получават средства за пътни разходи, тъй като получават „преносимата“ финансова помощ за обучението си в чужбина, част от която е предназначена именно за покриване на пътни разходи. Щом чуждестранните студенти по програма „Еразъм“ нямат право на средства за пътни разходи, това означавало, че Нидерландия непряко дискриминира тези студенти в нарушение на член 21 ДФЕС и член 24, параграф 2 от Директива 2004/38.
50. Комисията критикува и начина, по който Нидерландия третира редовните студенти. В отговор на позицията на Нидерландия, че член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 важи и за студентските карти за транспорт, Комисията изтъква точки 53—55 от решение Комисия/Австрия, от които (според нея) следва, че Съдът е приел, че студентските намаления на цените за превоз не са i) безвъзмездна помощ или заем по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, а съставляват ii) различна форма на помощ за издръжка по смисъла на тази разпоредба. Фактът, че средствата за пътни разходи се предоставят първоначално като условен заем, не означавал, че те автоматично попадат в обхвата на изключението по член 24, параграф 2. Доколкото заемът подлежи на възстановяване само в ограничени случаи, тази придобивка следвало да се характеризира като условна безвъзмездна помощ, която не попада в обхвата на посочената разпоредба.
51. Нидерландия твърди, че твърдението за нарушение по отношение на чуждестранните редовни студенти и студентите по програма „Еразъм“ е неоснователно.
52. Що се отнася до чуждестранните редовни студенти, Нидерландия се позовава на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Безспорно било, че студентската карта за транспорт е финансова помощ за издръжка; Нидерландия твърди, че тя съставлява безвъзмездна помощ или студентски заем. Нямало значение дали студентската карта за транспорт ще се характеризира като условен заем или, както предлага Комисията, като условна безвъзмездна помощ. И в двата случая Нидерландия можела да се позове на член 24, параграф 2. Позоваването от страна на Комисията на решение Комисия/Австрия било неуместно. Това дело се отнасяло за намаление на цените за превоз на студенти, чиито родители получават австрийски помощи за деца; то нямало връзка с финансовата помощ за обучение. В писмените си изявления Нидерландия твърди, че този защитен довод важи при условията на евентуалност и що се отнася до чуждестранните студенти по програма „Еразъм“. Въпреки това в съдебното заседание нидерландското правителство като че ли и по отношение на тази категория студенти се позова главно на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, а едва след това и на член 24, параграф 1 от Директива 2004/38.
53. Нидерландия иска Съдът да отхвърли като неоснователно твърдението за наличие на пряка дискриминация по отношение на чуждестранните студенти по програма „Еразъм“. Тази категория студенти не била обективно сходна с категорията на нидерландските студенти. По време на престоя си в чужбина по програма „Еразъм“ студентите оставали записани в образователната институция в изпращащата държава членка и не дължали учебни такси в приемащата образователна институция. Изпращащата държава членка оставала отговорна за тяхната финансова подкрепа. Затова никой от студентите по програма „Еразъм“, независимо какво гражданство има, не получавал финансова помощ за обучение от Нидерландия (включително студентска карта за транспорт). Освен това студентите по програма „Еразъм“ получавали в изпращащата държава членка безвъзмездни средства по тази програма, предназначени да финансират допълнителните им разноски по обучението в чужбина. Размерът на тези средства зависел по-специално от размера на разходите за издръжка в приемащата държава членка. Затова според Нидерландия не е налице дискриминация.
54. Освен това Нидерландия възразява срещу довода на Комисията, че студентите по програма „Еразъм“ на практика са записани в образователна институция в Нидерландия. Наистина студентите по програма „Еразъм“ трябвало да изпълняват определени формалности, но те били чисто административни и не били достатъчно основание да се счита, че студентите по програма „Еразъм“ имат право на финансова помощ за обучение.
55. Във връзка с репликата на Комисията Нидерландия заявява още, че Комисията неправилно тълкува точки 61—64 от решение Комисия/Австрия. Член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 не изисквал действителната връзка с приемащата държава членка да бъде доказана чрез записване в образователна институция в нея. Във всеки случай тези точки от решението се отнасяли до обосноваването на непряката дискриминация, обсъждана по онова дело. Те нямали отношение към критериите, по които се преценява дали е налице (пряка) дискриминация.
56. Според Нидерландия Комисията прилага грешна методология, когато определя кои категории студенти са обективно сходни. От значение било не в каква степен някои категории студенти са сходни или не, а дали от гледна точка на разглежданото национално законодателство те са в сходно положение. В настоящия случай разглежданото законодателство бил Законът за финансовата помощ за обучение. Студентите по програма „Еразъм“ не били от обективно сходна категория със студентите, които са платили учебни такси в Нидерландия, записани са в образователна институция там и въз основа на това имат право на финансова помощ за обучение. При условията на евентуалност, ако Съдът прецени, че двете категории са сходни, Нидерландия отново се позовава на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38.
57. Накрая, в отговор на въпроси, зададени в съдебното заседание, както Комисията, така и Нидерландия изразяват мнение, че студентите по програма „Еразъм“ пребивават в Нидерландия на основание член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2004/38.
Анализ
Предварителни бележки
58. По същество основателността на иска на Комисията зависи от това дали е доказала, че що се отнася до студентската карта за транспорт, Нидерландия третира чуждестранните студенти по-неблагоприятно от сходна категория нидерландски студенти. Тази карта е средство за администриране на схемата от намаления на цените за (обществен) транспорт, тъй като е доказателство за правото на студента да ползва намалените цени. Wsf 2000 определя съответната парична стойност на картата.
59. В петитума на иска си (изложен на последната страница от исковата молба) Комисията моли да се установи, че Нидерландия е нарушила членове 18 ДФЕС, 20 ДФЕС и 21 ДФЕС, както и член 24, параграф 2 от Директива 2004/38(24), като е ограничила кръга на лицата с право на студентска карта за транспорт до нидерландските студенти, които са записани в частна или публична образователна институция, и до студентите с друго гражданство, които са икономически активни лица в Нидерландия или са придобили право на постоянно пребиваване там. С тази формулировка Комисията всъщност посочва кой получава картата, а не кой не я получава. Подразбира се обаче, че тя твърди наличие на дискриминация спрямо студентите с друго гражданство, които са записани в частна или публична образователна институция (предполага се в Нидерландия), и по-общо спрямо всички студенти с друго гражданство (независимо дали са записани в образователна институция, но все пак, предполага се, учащи в Нидерландия), които не са икономически активни лица и/или постоянно пребиваващи в Нидерландия.
60. Тази формулировка се различава от описанието на предмета на иска на заглавната страница на исковата молба на Комисията, което се повтаря в точка 1 от исковата молба и от репликата ѝ. В тях Комисията по същество твърди, че Нидерландия предоставя студентски карти за транспорт само на нидерландски студенти и студенти с друго гражданство, пребиваващи в Нидерландия, които там са икономически активни лица или са придобили право на постоянно пребиваване. От тази формулировка излиза, че Комисията възразява срещу дискриминирането на студенти с друго гражданство (независимо дали са записани в образователна институция, но все пак, предполага се, учащи в Нидерландия), които не са пребиваващи в Нидерландия (следователно не са придобили и право на постоянно пребиваване там) и не са икономически активни лица. Тази категория студенти е едновременно по-широка (не се споменава записването в образователна институция) и по-тясна (включва само студенти, които под никаква форма нямат местопребиваване в Нидерландия) от категорията, посочена в петитума на иска. В крайна сметка от значение е петитумът.
61. В хода на делото Комисията отчасти оттегли твърдението си за нарушение(25). Така с репликата си тя оттегли твърдението за дискриминация на нидерландските студенти, които пребивават в чужбина, но са записани за редовно обучение в акредитирана образователна институция в Нидерландия. Тя прие, че тези студенти се третират по същия начин като нидерландските студенти, които пребивават и учат в Нидерландия. (Не е ясно дали това означава, че първоначално Комисията е твърдяла наличие на основана на гражданството дискриминация между нидерландските студенти, но този въпрос вече е без значение за настоящото дело.) В съдебното заседание, след като бе приканена да поясни частта от иска, свързана с третирането на чуждестранните студенти по програма „Еразъм“ и нидерландските граждани, които са записани в образователна институция в чужбина, но завършват част от обучението си в Нидерландия като студенти по програма „Еразъм“, Комисията заяви, че оттегля и твърдението си за дискриминация по отношение на тези нидерландски студенти. Затова ми се струва, че в крайна сметка Съдът следва да разгледа иска на Комисията само в частта, в която се твърди наличие на дискриминация, основана на гражданството, по отношение на чуждестранните редовни студенти и студенти по програма „Еразъм“ в Нидерландия.
62. При това положение най-напред ще разгледам въпроса за допустимостта на иска на Комисията.
По допустимостта
63. Трайно се приема, че всяка искова молба на основание член 258 ДФЕС трябва да съдържа достатъчно ясно и точно посочване на предмета на спора и кратко изложение на изтъкнатите основания, така че да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол(26). Съществените правни и фактически обстоятелства трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба, а исканията трябва да са формулирани недвусмислено(27). Освен това тези искове следва да се преценяват единствено с оглед на исканията в петитума на самата искова молба. Исканията трябва да са формулирани недвусмислено, за да не се произнесе Съдът ultra petita или да не пропусне да се произнесе по някое твърдение за нарушение(28). Предметът на спора се определя още в официалното уведомително писмо и мотивираното становище и не може след това да бъде разширяван(29). Мотивираното становище и искът трябва да се основават на едни и същи твърдения за нарушения(30).
64. В настоящия случай Нидерландия иска от Съда да обяви иска на Комисията за недопустим в частта, в която се твърди наличие на непряка дискриминация. Ще припомня, че във всички случаи неизпълнението на условията по член 258 ДФЕС съставлява абсолютна процесуална пречка за разглеждане на иска, като Съдът може служебно да я вземе предвид дори ако никоя от страните не повдигнала възражение за недопустимост(31).
65. Споделям становището на Нидерландия относно твърдението за непряка дискриминация и най-напред ще разгледам именно допустимостта на това твърдение. Всъщност смятам, че Съдът следва служебно да обяви иска за недопустим в тази му част, включително по съображения, които не са свързани с това твърдение.
66. Непряка дискриминация, основана на гражданството, е налице, когато дадена национална разпоредба поради характера си може да засегне в по-голяма степен гражданите на други държави членки, отколкото гражданите на съответната държава, и може да постави по-специално първата категория в по-неблагоприятно положение, освен ако тази разпоредба не е обективно обоснована и пропорционална на преследваната цел(32). Следователно, когато се твърди наличие на непряка дискриминация, от съществено значение е да се посочи кой е приложеният критерий, който, макар да не е свързан с гражданството, на практика е довел до дискриминация, основана на гражданството.
67. Комисията не е направила това.
68. В отговор на възражението на Нидерландия Комисията просто заявява, че твърдението за непряка дискриминация не е ново и би трябвало от двете мотивирани становища да е ясно, че Комисията не е изключвала възможността да е налице непряка дискриминация.
69. В тези мотивирани становища Комисията на едно място посочва, че предвиденото в нидерландското законодателство условие за постоянно пребиваване в страната води до непряка дискриминация по отношение на гражданите на други държави членки като цяло (не само на чуждестранните студенти по програма „Еразъм“), че то пряко противоречи на текста на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 и че следователно ограничаването на достъпа до студентската карта за транспорт, така че същата да се предоставя само на икономически активни лица и на постоянно пребиваващи, противоречи на членове 18 ДФЕС, 20 ДФЕС и 21 ДФЕС, както и на член 24 от Директива 2004/38. Другаде Комисията твърди само наличие на пряка дискриминация. В трета част от мотивираните становища тя разглежда възможностите за обосноваване на непряката дискриминация. Накрая, в официалното уведомително писмо Комисията твърди, че е налице дискриминация, основана на гражданството, но не посочва по какъв критерий се провежда тази дискриминация. Там тя се фокусира единствено върху (безспорния) факт, че чуждестранните студенти трябва да заплащат пълната цена за обществен транспорт, докато нидерландските студенти ползват намалени цени. След това тя заключава, че принципът на равно третиране трябва да важи по отношение на всички граждани на Съюза, за които се прилага в частност Директива 2004/38 и които се обучават в приемащата държава членка, независимо дали имат постоянно пребиваване в нея.
70. Оставям настрана въпроса дали Нидерландия е била надлежно уведомена, че искът на Комисията (ако бъде предявен) ще се основава на твърдение за непряка дискриминация, защото бездруго констатирам, че Комисията изобщо не посочва по какъв критерий се провежда непряка дискриминация в настоящия случай и с коя национална правна разпоредба е въведен този критерий.
71. Въпросният критерий не може да е същинско условие за местно гражданство. Това е така, защото във връзка с твърдението си за наличие на пряка дискриминация Комисията поддържа, че Нидерландия третира чуждестранните граждани по-неблагоприятно в сравнение със своите граждани. За да получат студентска карта за транспорт, първите трябва да отговарят на условията да са икономически активни и/или да имат постоянно пребиваване, а вторите — не. Следователно твърдението на Комисията за наличие на пряка дискриминация по необходимост предполага, че според нея е налице разлика в третирането, основана на гражданството: разликата се състои в това дали студентът трябва или не трябва да докаже например, че е постоянно пребиваващ. Ако е така обаче, няма как искът на Комисията да се разбира в смисъл, че според нея условието „постоянно пребиваване в страната“ води и до непряка дискриминация. Това щеше да е възможно само ако нидерландското законодателство прилагаше условието „постоянно пребиваване в страната“ спрямо всички студенти, които кандидатстват за финансова помощ за обучение, включително за студентска карта за транспорт.
72. В отговор на въпрос на Съда в съдебното заседание Комисията посочи като дискриминационни разпоредбите на член 7, параграф 37 от Закона за висшето образование и научните изследвания и член 3a, параграф 2 от Bsf 2000. Тя не уточни дали прилагането им води до пряка, или до непряка дискриминация.
73. Във връзка с непряката дискриминация Комисията видимо поддържа, без други уточнения, че и условието „записване“, и условието „постоянно пребиваване в страната“ (доколкото се прилага за студенти професионално обучение) водят до непряка дискриминация. Доколкото в това се състои твърдението на Комисията за нарушение, искът очевидно следва да бъде отхвърлен като недопустим. Комисията не е изяснила по съгласуван начин, в достатъчна степен и своевременно кой е според нея приложеният дискриминационен критерий. Бих допълнила, че би се стигнало до съвсем превратно прилагане на процедурата по член 258 ДФЕС, ако се позволи на Комисията за първи път да посочи съответната непряко дискриминационна разпоредба от законодателството на държавата членка едва на етапа на устните състезания.
74. Що се отнася до твърдението за пряка дискриминация, вече отбелязах липсата на съгласуваност между исковата молба на Комисията и документите от досъдебната процедура във връзка с изискването за местно гражданство. Въпреки това Нидерландия приема, че за целите на финансовата помощ за обучение, включително студентската карта за транспорт, третира по различен начин нидерландските студенти и студентите от други държави — членки на Съюза, тъй като изисква последните да са или икономически активни лица, или постоянно пребиваващи. В писмените ѝ изявления се цитират по-специално член 3a, параграфи 1 и 2 от Bsf 2000.
75. Според мен от това не следва непременно, че твърдението на Комисията за наличие на пряка дискриминация спрямо всички чуждестранни граждани е допустимо. Да разгледаме по-отблизо двете национални разпоредби, посочени от Комисията в съдебното заседание.
76. Член 7, параграф 37 от Закона за висшето образование и научните изследвания определя какво представлява записване в призната образователна институция. Той изисква да е представено доказателство, че дължимите учебни такси са платени или ще бъдат платени. Гражданството не се споменава. Следователно не виждам как тази разпоредба сама по себе си може да доведе до пряка дискриминация.
77. Комисията също не посочва тази разпоредба като пряко дискриминационна нито в исковата молба, нито на друг етап от производството. Разпоредбите, посочени в частта от исковата молба, която се отнася до пряката дискриминация, са член 2.2, параграф 1, буква b) и член 3.6, параграф 2 от Wsf 2000, както и член 3a от Bsf 2000. В раздела от репликата, свързан с член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, Комисията се позовава на член 3.2, параграф 1 от Wsf 2000 (който определя месечния бюджет за студенти професионално обучение, въпреки че останалата част от доводите на Комисията в този раздел са свързани с положението на студентите висше образование).
78. Член 3а, параграф 2 от Bsf 2000 се отнася до студентите професионално обучение. Като посочва тази разпоредба устно (а всъщност и в писмените си изявления), Комисията видимо ограничава твърдението си за наличие на пряка дискриминация в смисъл, че такава дискриминация е налице само спрямо студентите професионално обучение. На въпрос в съдебното заседание дали това е имала предвид, Комисията отговаря отрицателно. Твърдението ѝ включвало и студентите висше образование. Комисията обаче отново не посочва кои националните разпоредби водят до пряка дискриминация спрямо студентите висше образование.
79. Нещо повече, въпреки че тези разпоредби на нидерландското законодателство се отнасят не само до граждани на Съюза, но и до лица с гражданство на държава от ЕИП или Швейцария, от исковата молба на Комисията изобщо не личи тя да твърди наличие на дискриминация по отношение на лица, които не са граждани на Съюза. Следователно, ако твърдението на Комисията за пряка дискриминация все пак се отнася за студентите висше образование и студентите с гражданство на държава от ЕИП или Швейцария, то трябва също да се приеме за недопустимо.
80. Стигам до извода, че твърдението на Комисията за пряка дискриминация е допустимо единствено що се отнася до чуждестранните студенти професионално обучение, които са граждани на Съюза, включително студентите по програма „Еразъм“.
По същество
Приложимост на Директива 2004/38
81. Член 18 ДФЕС забранява всякаква дискриминация на основание гражданство в случаите, попадащи в обхвата на приложение на Договорите. Той обаче е предназначен да се прилага самостоятелно само за положения, за които Договорът не предвижда специфични правила за недопускане на дискриминация(33). Член 21 ДФЕС урежда специфичното положение, при което гражданин на Съюза упражнява свободата си да се придвижва и пребивава на територията на държавите членки(34). Това включва положението на студентите — граждани на Съюза, които отиват в друга държава членка, за да следват там висше образование(35). Все пак те имат такова право на свободно движение само ако са спазени ограниченията и условията, предвидени в Договора и в приетите за неговото прилагане разпоредби, включително Директива 2004/38(36). Принципът на равно третиране, закрепен общо в член 18 ДФЕС, е конкретизиран с член 24 от Директива 2004/38 по отношение на гражданите на Съюза, за които се прилага тази директива(37).
82. В настоящия случай Комисията твърди, че е налице дискриминация, основана на гражданството, по отношение на чуждестранните студенти, които са упражнили правото си на свободно движение, за да учат в Нидерландия, и следователно попадат в обхвата на член 24 от Директива 2004/38.
83. Съгласно член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на тази директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Съдебната практика относно достъпа до социални помощи показва, че това проявление на принципа на равно третиране се прилага само по отношение на студенти, които пребивават законно в приемащата държава членка, което означава пребиваването им да отговаря на условията по Директива 2004/38(38).
84. Член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 обаче позволява на държавите членки да не прилагат този принцип във връзка с „финансова[та] помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“, които още не са придобили право на постоянно пребиваване. По този начин член 24, параграф 2 изрично дава право на държавите членки да дерогират принципа на равно третиране за ограничен период от време във всеки конкретен случай(39). Съдът приема, че това изключение следва да се тълкува стриктно и в съответствие с разпоредбите на Договора, включително разпоредбите относно гражданството на Съюза и свободата на движение(40).
85. Държавите членки могат да се позовават на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 само ако се прилага член 24, параграф 1, тоест — в настоящия случай — само ако пребиваването на студентите отговаря на условията по Директива 2004/38(41). И двете страни са съгласни, че студентите, за които се отнася искът на Комисията, пребивават в Нидерландия на основание член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2004/38. Следователно е безспорно, че по принцип член 24, параграф 1 се прилага.
86. В съдебното заседание към Комисията е отправен въпросът дали член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2004/38 може да се приложи, при положение че тази разпоредба се отнася за граждани на Съюза, които „са записани в частно или държавно учебно заведение, акредитирано или финансирано от приемащата държава членка“, а студентите по програма „Еразъм“ по дефиниция остават записани в изпращащата държава членка. Комисията отговаря, че може, без да дава допълнителни пояснения.
87. Според мен член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2004/38 не хармонизира определението за студент, нито подробните условия, при които държава членка може да запише дадено лице за студент. Дали е налице записване, всъщност зависи от законодателството или административна практика на приемащата държава членка. Важното е гражданинът на Съюза да е упражнил правото си на свободно движение, за да се установи в друга държава членка, и да се е записал в частно или държавно учебно заведение, акредитирано или финансирано от приемащата държава членка, с цел да премине курс на обучение. Член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2004/38 не изисква студентът да е записан там с цел да получи диплома или университетска степен от това учебно заведение, макар че в повечето случаи ще е така. Важното е съответните граждани на Съюза да са записани в приемащата държава „с основната цел да преминат курс на обучение“ и съответно записването да им дава право на достъп до курс на обучение. Фактът, че студентите по програма „Еразъм“ остават записани в учебно заведение в друга държава членка, не е пречка те да могат да бъдат „записани“ и на друго място по смисъла на член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2004/38.
88. Накрая, така както са изложени, доводите на Комисията изобщо не дават основание да се допусне, че се отнасят и за студентите (професионално обучение), които не пребивават в Нидерландия на основание или в съответствие с Директива 2004/38. Затова няма да разглеждам последиците от изискването за законно пребиваване на студентите (професионално обучение), които пребивават в друга държава членка въз основа на националното право или на норми от правото на Съюза, различни от Директива 2004/38.
Член 24, параграф 2 от Директива 2004/38
89. Комисията иска да се установи, че Нидерландия е нарушила член 24, параграф 2 от Директива 2004/38(42), тъй като съдържащите се в тази разпоредба условия не са изпълнени. Ако Комисията не е права по отношение на член 24, параграф 2, става безпредметно да се разглежда въпросът дали имплицитно тя прави и искане да се установи, че Нидерландия е нарушила принципа на равно третиране по член 24, параграф 1 от Директива 2004/38.
90. Приложимостта на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 зависи от това дали съответната придобивка съставлява „финансова помощ за издръжка за обучение“, предоставена под формата на „безвъзмездна помощ“ или „студентски заем“.
91. Съдът вече е приел, че доколкото позволява пряко или косвено на студентите да покриват разходите си за издръжка, уредбата на студентските намаления на цените за превоз също попада в приложното поле на ДФЕС. Разходите за транспорт са вид разходи за издръжка(43).
92. Според мен по този начин Съдът е приел, че „финансова[та] помощ за издръжка“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 не се свежда единствено до паричните помощи. Тя обхваща и ценовите намаления, в резултат от които отпада необходимостта да се заплаща определена сума, иначе дължима за транспортни услуги. Следователно, независимо дали се предоставя в пари или под формата на ценово намаление, помощта за покриване на студентските разходи за транспорт съставлява финансова помощ за издръжка.
93. Не виждам защо паричната помощ с конкретно предназначение (например за транспорт, настаняване или разходи за издръжка като цяло) трябва да попада в обхвата на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, а помощта в натура със същото предназначение — не. От гледна точка на студентите стойността на финансовата помощ за издръжка и на оказваното им с нея съдействие за покриване на необходимите разходи е една и съща. Обратно, от гледна точка на държавата предлагането на намалени цени за превоз (евентуално договорени с отстъпка от превозвача) вместо предоставяне на парични средства, с които да се покриват общо разходи за издръжката или конкретно разходи за транспорт, може да бъде по-евтино и да налага по-малко разходи по администриране (тъй като не е необходимо да се удостоверява дали паричната помощ, определена за транспортни разходи, е използвана по предназначение). Въпреки това предоставянето на такава придобивка също е разход за държавата. Щом се приема, че разходите за парични помощи са финансова тежест за държавата, което обосновава изключението по член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, същото трябва да важи и за разходите за помощи в натура. Всъщност, ако изключението се разглежда като приложимо само за паричните помощи, държавите членки може да се окажат принудени да избират между предоставянето на парични помощи, които са им по-неизгодни икономически, но могат да бъдат защитени по силата на изключението по член 24, параграф 2, и предоставянето на помощи в натура, които са им по-изгодни икономически, но не могат да бъдат защитени по този начин. Това би било порочен ефект.
94. Целта на изключението потвърждава, че понятието „финансова помощ за издръжка“ в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 следва да се разглежда като обхващащо помощите в натура, включително правото на намалени цени за обществен транспорт. Това изключение по същество е огледалната разпоредба на член 7, параграф 1, буква в) от същата директива. Гражданите на Съюза имат право да пребивават в друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, с основната цел да учат в нея, при условие че отговарят на определени условия, които гарантират, че те няма да се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка по време на пребиваването си(44). Тази тежест е резултат отчасти от разходите, които биха възникнали за тази държава членка при пълна приложимост на принципа на равно третиране. Не би трябвало да е от значение дали тези разходи са за парични плащания или за предоставяне на помощи в натура. И двете следва да попадат в обхвата на изключението по член 24, параграф 2.
95. Освен това фактът, че „безвъзмездните помощи“ и „студентските заеми“ са единствените форми на финансова помощ за издръжка за обучение, които попадат в обхвата на изключението по член 24, параграф 2 от Директива 2004/38(45), не означава, че помощите в натура автоматично остават извън този обхват. Предоставяната в натура финансова помощ за издръжка за обучение също може да е безвъзмездна помощ или заем. Когато е безвъзмездна, помощта (в натура или в пари) се ползва без задължение за връщане, като са предвидени санкции, ако не бъде използвана по предназначение. Когато е отпусната като заем, помощта се ползва временно и след определен период трябва да се върне със или без лихва. Когато финансовата помощ за издръжка е в натура и подлежи на връщане, трябва да се върне съответстващата ѝ парична равностойност. Това не променя характера ѝ на заем. Ще добавя, че макар да стеснява в някои отношения обхвата на изключението, текстът на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 не установява количествен праг за помощта.
96. Затова не споделям мнението на генералния адвокат Kokott, която в заключението си по дело Комисия/Австрия заема позицията, че „[п]онятието за „стипендия“ би трябвало да се разбира твърде широко, за да може в него да се включи и намалението на цените за превоз“, и че законодателят е искал член 24, параграф 2 да обхваща само по-съществени по размера си обезщетения, които са предназначени да покрият свързаните с университетското обучение разходи(46). Обратно, аз тълкувам член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 в смисъл, че „финансова[та] помощ за издръжка“ обхваща както помощите в натура, така и паричните помощи. Следователно по принцип той важи и за студентската карта за транспорт, която по същество представлява документ, удостоверяващ правото да се заплащат по-ниски цени при ползване на обществен транспорт.
97. Страните спорят дали студентската карта за транспорт е условна безвъзмездна помощ, или пък условен заем. Доколкото член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 се прилага както по отношение на заемите, така и по отношение на безвъзмездните помощи, според мен този въпрос е ирелевантен.
98. Комисията до голяма степен основава иска си на решение Комисия/Австрия. Според мен обаче студентската карта за транспорт се различава от обсъжданите по онова дело намаления на цените за превоз. Макар във въпросното решение да подчертава, че единствено помощите за издръжка за обучение под формата на безвъзмездни помощи или студентски заеми попадат в обхвата на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38(47), Съдът всъщност не пояснява на какво основание (мълчаливо) е приел, че намаленията на цените за превоз не са безвъзмездни помощи или студентски заеми. Съображенията му за това не може да са свързани с предназначението на тази придобивка, тъй като той приема, че намаленията на цените за превоз се отразяват на разходите за издръжка.
99. Решение Комисия/Австрия се отнася конкретно до намаленията на цените за превоз, които важат само за студенти, чиито родители получават семейни помощи в Австрия(48). Следователно предоставянето на тази придобивка зависи на първо място от това дали родителите на студента имат право на помощи за непълнолетните си деца и за пълнолетните си деца до 26-годишна възраст, които следват курс за професионално обучение или продължават обучението си в специализирано учебно заведение във връзка с придобитата от тях професия, при условие че поради обучението нямат възможност да упражняват тази професия.
100. Намалението на цените за превоз, разглеждано по дело Комисия/Австрия, не може да попада в обхвата на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, тъй като това изключение се прилага единствено по отношение на безвъзмездните помощи и заемите, които се отпускат в зависимост от това дали кандидатът е „студент“ и които трябва да се използват за покриване на разходи за издръжка, възникнали само във връзка с неговото обучение.
101. Накрая ще отбележа, че по дело Förster(49) вече е разглеждана нидерландската финансова помощ за обучение, така както е уредена във Wsf 2000 (и следователно със същите ѝ компоненти, включително студентската карта за транспорт). Въпреки че по онова дело Директива 2004/38 (все още) не се прилагала, Съдът се спира на член 24, параграф 2 и видимо приема, че Нидерландия може да ограничи предоставянето на финансова помощ за обучение, доколкото тези студенти не са получили право на постоянно пребиваване. Означава ли това, че Съдът вече косвено е приел, че член 24, параграф 2 се прилага по отношение на придобивка като студентската карта за транспорт, която е неразделна част от тази финансова помощ за обучение?
102. Поради това считам, че студентската карта за транспорт попада в обхвата на понятието „финансова помощ за издръжка за обучение“ по смисъла на изключението от принципа за равно третиране, съдържащо се в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Следователно Нидерландия не нарушава тази разпоредба, като не третира чуждестранните студенти (професионално обучение) (както редовни студенти, така и студенти по програма „Еразъм“) еднакво с нидерландските студенти (професионално обучение) във връзка с условията за издаване на студентски карти за транспорт. Затова заключавам, че твърдението на Комисията за наличие на пряка дискриминация по отношение на чуждестранните граждани следва да бъде отхвърлено като неоснователно.
103. Ако Съдът приеме тази констатация, предвид петитума на иска тя ще е достатъчна, за да може той да отхвърли иска. Доколкото обаче Съдът може да прецени, че петитумът имплицитно съдържа и искане да се установи, че Нидерландия е нарушила член 24, параграф 1 от Директива 2004/38, накрая ще разгледам въпроса дали Комисията е доказала, че Нидерландия пряко дискриминира чуждестранните студенти във връзка със студентските карти за транспорт.
Член 24, параграф 1 от Директива 2004/38
104. Правото на Съюза не задължава държавите членки да предвидят система за финансиране на следването за висше образование, било то на тяхна територия, или в другите държави членки. Когато обаче дадена държава членка упражнява компетентността си по член 165, параграф 1 ДФЕС да предвиди единия или и двата вида финансиране, тя трябва да прави това в съответствие с правото на Съюза(50).
105. Съгласно установената съдебна практика дискриминация може да възникне единствено от прилагането на различни правила към сходни положения или от прилагането на едно и също правило към различни положения(51) Затова в настоящия случай Комисията носи тежестта да докаже, че нидерландските и чуждестранните студенти (професионално обучение) се намират в сходно положение за целите на разглежданото третиране, като използва критерий за сравнение, основаван на обективни фактори, които лесно могат да бъдат установени, и като вземе предвид целта на правилата, установяващи разликата в третирането(52). За целта не е достатъчно просто да се твърди, че всички студенти си приличат във всяко отношение. Например, ако Съдът реши, че студентите по програма „Еразъм“ и редовните студенти (професионално обучение) не са сходни категории за целите на студентската карта за транспорт, пак ще е възможно те да са сходни в други отношения и във връзка с други форми на третиране.
106. Нидерландия видимо не отрича, че чуждестранните студенти (професионално обучение) се намират в сходно положение с нидерландските студенти. Следователно член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 я задължава да ги третира еднакво. Нидерландия не е изпълнила това. Wsf 2000 и Bsf 2000 въвеждат разграничение, основано на гражданството, и прилагат спрямо чуждестранните студенти условия, които не се прилагат по отношение на нидерландските студенти. Ако Съдът стигне до разглеждане на член 24, параграф 1 в условията на неприложимост на член 24, параграф 2, следва да приеме, че по отношение на тези студенти Нидерландия нарушава член 24, параграф 1 от Директива 2004/38.
107. Спорно е дали чуждестранните студенти (професионално обучение) по програма „Еразъм“ се намират в сходно положение с нидерландските студенти (професионално обучение) в Нидерландия.
108. Комисията твърди, че положението им е сходно. Според нея, щом студентите (професионално обучение) по програма „Еразъм“ под някаква форма са записани в приемащата институция (въпреки че остават официално записани в изпращащата институция), трябва да се приеме, че за целите на студентската карта за транспорт те имат действителна връзка с Нидерландия.
109. Първото допускане на Комисията е, че съответните студенти (професионално обучение) се намират в сходно положение, когато имат действителна връзка с Нидерландия. Тя твърди, че решение Комисия/Австрия подкрепя нейната позиция. Частите от това решение, на които се позовава Комисията, обаче се отнасят до обосноваването на дискриминацията. За да има смисъл от този анализ, непременно трябва вече да е направена констатацията, че две сходни категории граждани на Съюза са третирани различно според гражданството им. В решение Комисия/Австрия Съдът констатира неравнопоставеност между австрийските студенти и студентите от други държави членки, които следват в Австрия, тъй като първите по-лесно могат да изпълнят условието за ползване на намаление на цените за превоз, а именно да са им отпуснати австрийски семейни помощи(53). Така Съдът приема за дадено, че за целите на въпросната придобивка австрийските студенти и студентите от други държави членки се намират в сходно положение. Според мен обаче тази констатация не може да се основава на действителната връзка, която всички тези студенти имат с Австрия. Ако всички вече имаха такава връзка, не би имало причина Австрия да прилага нарочна мярка, за да разграничи лицата от тази категория, които имат такава връзка, от тези, които нямат.
110. Второто допускане на Комисията е, че студентите (професионално обучение) по програма „Еразъм“ се намират в сходно положение с нидерландските студенти, тъй като де факто са записани в приемащата институция (макар да остават записани в изпращащата институция). Поради това Нидерландия не можела да им отказва студентски карти за транспорт по съображението, че член 2.1, буква c) от Wsf 2000 изисква да са записани, за да имат право на такава карта. Това обаче е типичен анализ на непряка дискриминация: „неутрално“ условие (лицето да е записано за студент) се прилага в ущърб на една категория в сравнение с друга.
111. Вече изясних, че твърдението на Комисията за наличие на непряка дискриминация е недопустимо(54). Комисията не посочва никакви допустими доводи в подкрепа на тезата, че Нидерландия непряко дискриминира чуждестранните студенти (професионално обучение) по програма „Еразъм“, като не ги смята за записани по смисъла на член 2.1, буква c) от Wsf 2000. Следователно по настоящото дело изобщо не стои въпросът дали Нидерландия има основание да не третира студентите по програма „Еразъм“ като записани студени по смисъла на член 2.1, буква c) от Wsf 2000.
112. Ето защо смятам, че Комисията не е доказала твърденията си.
113. Комисията е можела да обоснове иска си по различен начин. Можела е например да твърди, че студентите по програма „Еразъм“ и редовните студенти се намират в сходно положение, тъй като — независимо от записването и различните източници на (частно или държавно) финансиране — студентската карта за транспорт осигурява по-евтин достъп до нидерландския обществен транспорт за студентите професионално обучение в Нидерландия, а всички студенти професионално обучение имат сходен интерес от това да ползват по-евтин обществен транспорт. Тогава тежестта на доказване щеше да премине върху Нидерландия и щеше да се наложи тя да доказва (например), че за разлика от редовните студенти, студентите по програма „Еразъм“ винаги получават финансиране, че нидерландските студенти, които имат право на студентска карта за транспорт при благоприятни условия, не получават друго финансиране, и че това се отразява на съответния им интерес да имат право на такава карта.
114. Не изразявам мнение относно възможния изход на делото при такъв иск и такава защита. Факт е, че Комисията е избрала друг начин да обоснове своя иск.
Заключение
115. По всички изложени съображения считам, че Съдът следва:
– да отхвърли иска и
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.