Zadeva T‑364/20
Kraljevina Danska
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (peti razširjeni senat) z dne 28. februarja 2024
„Državne pomoči – Javno financiranje fiksne železniške in cestne povezave v pasu Fehmarn – Pomoč, ki jo je Danska dodelila podjetju Femern – Sklep o razglasitvi pomoči za združljivo z notranjim trgom – Ničnostna tožba – Ločljivost – Dopustnost – Pojem ,podjetje‘ – Pojem ‚gospodarska dejavnost‘ – Dejavnosti gradnje in upravljanja fiksne železniške in cestne povezave – Vpliv na trgovino med državami članicami in izkrivljanje konkurence“
1. Ničnostna tožba – Predmet – Razglasitev delne ničnosti – Pogoj – Ločljivost izpodbijanih določb – Sklep Komisije, s katerim je ukrep opredeljen kot državna pomoč in je ugotovljeno, da je ta združljiva z notranjim trgom – Ločljivost opredelitve ukrepa kot državna pomoč
(člen 263 PDEU)
(Glej točke od 34 do 37.)
2. Konkurenca – Pravila Unije – Naslovniki – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Pojem – Dejavnosti, povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti – Izključitev – Merila presoje – Dejavnosti, ki so po naravi, cilju ali pravilih, ki se uporabljajo, povezane z bistvenimi funkcijami države – Razdelitev dokaznega bremena
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 50 do 57 in od 95 do 103.)
3. Konkurenca – Pravila Unije – Naslovniki – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Pojem – Gradnja in upravljanje fiksne železniške in cestne povezave s strani javnega podjetja – Neobstoj izvajanja prerogativ javne oblasti – Vključitev – Javno podjetje, ki je postavljeno pod strog nadzor javnih organov in ki mora spoštovati nekatere obveznosti javnega prava – Gradnja in upravljanje fiksne povezave, katere cilj je zagotovitev izvajanja mednarodnega sporazuma – Neobstoj liberalizacije zadevnega sektorja dejavnosti – Okoliščine, na podlagi katerih ni mogoče sklepati, da javno podjetje izvaja prerogative javne oblasti
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 75 do 86.)
4. Konkurenca – Pravila Unije – Naslovniki – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Merila presoje – Subjekt, ki ponuja blago ali storitve na trgu v konkurenci z gospodarskimi subjekti s pridobitnim namenom – Storitve, opravljene za plačilo
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 126 do 139 in od 145 do 153.)
5. Konkurenca – Pravila Unije – Naslovniki – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Neobstoj cilja povečevanja dobička in obveznost ponovnega vlaganja dobička – Dejavnost, ki jo uokvirijo pristojni organi – Nevplivanje
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 154 do 160.)
6. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Sklep Komisije na področju državnih pomoči – Sklep, s katerim je ugotovljena neločljivost dejavnosti gradnje in dejavnosti upravljanja prometne infrastrukture – Zadostna obrazložitev
(člena 107(1) in 296 PDEU)
(Glej točke od 169 do 174.)
7. Konkurenca – Pravila Unije – Naslovniki – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Pojem – Gradnja fiksne železniške in cestne povezave s strani javnega podjetja – Gradnja fiksne povezave, ki je neločljivo povezana z njenim gospodarskim izkoriščanjem s strani javnega podjetja na trgu, ki je odprt za konkurenco – Vključitev – Neobstoj gospodarskega izkoriščanja s strani javnega podjetja med fazo gradnje – Javno podjetje, ki ima izključne pravice za gradnjo in upravljanje fiksne povezave – Nevplivanje
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 185 do 202.)
8. Pomoči, ki jih dodelijo države – Vpliv na trgovino med državami članicami – Škodovanje konkurenci – Merila presoje – Pomoči, ki lahko vplivajo na navedeno trgovino in izkrivijo konkurenco – Pojem – Financiranja, dodeljena javnemu podjetju za gradnjo in upravljanje fiksne železniške in cestne povezave med Dansko in Nemčijo – Vključitev
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 213 do 221.)
Povzetek
Splošno sodišče je zavrnilo tožbo za razglasitev delne ničnosti, ki jo je Kraljevina Danska vložila zoper sklep Evropske komisije z dne 20. marca 2020,(1) s katerim je ta ugotovila, da ukrepi podpore, ki jih je Danska odobrila javnemu podjetju Femern A/S za načrtovanje, gradnjo in upravljanje fiksne železniške in cestne povezave med Dansko in Nemčijo v pasu Fehmarn, pomenijo državno pomoč, ki je združljiva z notranjim trgom. Splošno sodišče je v tem okviru podalo pojasnila v zvezi s pojmom „gospodarska dejavnost“, ki spada pod konkurenčno pravo Unije.
Danska in Nemčija sta leta 2008 podpisali pogodbo o projektu fiksne povezave pasu Fehmarn, ki je sestavljen na eni strani iz potopljenega železniškega in cestnega predora pod Baltskim morjem med Dansko in Nemčijo (v nadaljevanju: fiksna povezava) ter na drugi strani iz cestnih in železniških povezav z danskim zaledjem.
Dansko javno podjetje Femern je bilo zadolženo za financiranje, izgradnjo in upravljanje fiksne povezave. Podjetje Femern, ki je prejelo kapitalske injekcije, posojila z državnim poroštvom in posojila, ki jih je dodelila Danska, bo od uporabnikov pobiralo pristojbine od začetka obratovanja fiksne povezave, da bi odplačalo svoj dolg.
Ob koncu leta 2014 so danski organi Komisiji priglasili model financiranja projekta fiksne povezave pasu Fehmarn. Komisija je, ne da bi začela formalni postopek preiskave, odločila, da priglašenim ukrepom ne bo nasprotovala.(2)
Splošno sodišče je s sodbama z dne 13. decembra 2018(3) razglasilo delno ničnost tega sklepa. V zvezi z javnimi financiranji, dodeljenimi podjetju Femern, je Splošno sodišče razsodilo, da Komisija ni izpolnila obveznosti iz člena 108(3) PDEU, da začne formalni postopek preiskave zaradi resnih težav.
Komisija je po tem, ko je po izdaji teh sodb začela formalni postopek preiskave, v sklepu z dne 20. marca 2020 menila, da ukrepi v obliki kapitalskih injekcij ter kombinacije državnih posojil in državnih poroštev, ki so bila podjetju Femern dodeljena za načrtovanje, gradnjo in upravljanje fiksne povezave, pomenijo državno pomoč, ki je združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(b) PDEU.(4)
Danska je pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti tega sklepa v delu, v katerem so javna financiranja, dodeljena podjetju Femern, opredeljena kot državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu, Splošno sodišče je zavrnilo trditev Danske, da je Komisija napačno uporabila pravo s tem, da je za dejavnosti podjetja Femern uporabila pravila Unije o konkurenci, čeprav naj bi bile njegove dejavnosti povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti.
V skladu s sodno prakso dejavnosti, ki spadajo pod javni organ ali ki so povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti, nimajo gospodarske narave, ki bi upravičevala uporabo pravil o konkurenci iz PDEU.
V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej ugotovilo, da Komisija ni napačno uporabila prava s tem, da je v izpodbijanem sklepu menila, da subjekt izvaja prerogative javne oblasti, kadar je njegova dejavnost po svoji naravi, cilju in pravilih, ki veljajo zanjo, povezana z bistvenimi funkcijami države.
Po tem pojasnilu je Splošno sodišče navedlo, da informacije, ki so jih danski organi Komisiji predložili med formalnim postopkom preiskave, niso pomenile elementov, ki bi lahko, če bi se upoštevali posamično ali kot celota, pripeljali do ugotovitve, da sta gradnja in upravljanje fiksne povezave s strani podjetja Femern povezana z izvajanjem prerogativ javne oblasti.
Natančneje, dejstvo, da je podjetje Femern pod strogim nadzorom javnih organov in da mora spoštovati nekatere obveznosti javnega prava, ki se uporabljajo za organe javne uprave, ne zadostuje za ugotovitev, da so njegove dejavnosti povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti. Poleg tega, čeprav je cilj dejavnosti podjetja Femern zagotoviti izvajanje mednarodnega sporazuma, pogodba o pasu Fehmarn ne vsebuje nobene določbe, na podlagi katere bi bilo mogoče ugotoviti, da sta sami dejavnosti gradnje in upravljanja fiksne povezave povezani z izvajanjem takih prerogativ. Tudi sicer neobstoj liberalizacije sektorja dejavnosti ni indic, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da je dejavnost že v osnovi povezana z izvajanjem prerogativ javne oblasti.
Prav tako Komisiji ni mogoče očitati, da ni podrobno preučila, ali so naloge, prenesene na podjetje Femern kot organ za ceste in upravljavca železniške infrastrukture ter v zvezi s pripravo varnostnih načrtov fiksne povezave, povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti, ker Danska med formalnim postopkom preiskave ni izrecno navajala te trditve.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je zavrnilo različne očitke, ki so se nanašali na to, da naj bi Komisija s tem, da je menila, da je upravljanje fiksne povezave gospodarska dejavnost, za katero velja konkurenčno pravo Unije, storila napako pri presoji.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je podjetje za namene uporabe določb prava Unije o konkurenci vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, gospodarska dejavnost pa je vsaka dejavnost, s katero se na danem trgu ponujajo blago ali storitve. Za ugotovitev, ali subjekt opravlja gospodarsko dejavnost, mora Komisija zato dokazati, da subjekt na trgu ponuja blago ali storitve v konkurenci z gospodarskimi subjekti s pridobitnim namenom.
Ob upoštevanju te sodne prakse je Splošno sodišče najprej zavrnilo očitke Danske zoper ugotovitev iz izpodbijanega sklepa, da bodo storitve, ki jih bo podjetje Femern ponujalo po začetku obratovanja fiksne povezave, v neposredni konkurenci s storitvami, ki jih ponuja zasebni trajektni prevoznik, ki že posluje s pridobitnim namenom v pasu Fehmarn. Čeprav namreč podjetje Femern in ta zasebni trajektni prevoznik ponujata storitve, katerih značilnosti so v nekaterih pogledih različne, delujeta na istem trgu, in sicer na trgu prevoznih storitev za prečkanje pasu Fehmarn, na katerem bodo lahko potrošniki izbirali med storitvami, ki jih ponuja trajektni prevoznik, in storitvami, ki jih bo ponujalo podjetje Femern v okviru upravljanja fiksne povezave. Poleg tega je Komisija opredelila tudi trg prevoznih storitev na drugih povezavah, ki so pomenile alternativo za prečkanje pasu Fehmarn.
Dalje, Splošno sodišče je navedlo, da Komisija s tem, da je menila, da je plačljiva narava uporabe fiksne povezave dejavnik, ki je upošteven za opredelitev upravljanja te povezave kot gospodarske dejavnosti, ni storila napake pri presoji. Če se namreč država članica odloči, kot je to v obravnavani zadevi, da bo dostop do infrastrukture pogojila s plačilom pristojbine, da bi se ustvarili prihodki, namenjeni zlasti vračilu dolga za financiranje načrtovanja in gradnje te infrastrukture, je treba šteti, da se ta infrastruktura gospodarsko izkorišča.
Nazadnje, Splošno sodišče je potrdilo ugotovitev Komisije, da ima dejavnost gradnje fiksne povezave gospodarsko naravo, ker je neločljivo povezana z gospodarskim izkoriščanjem te infrastrukture.
V zvezi s tem je Splošno sodišče opozorilo, da gospodarsko izkoriščanje in gradnja prometne infrastrukture za takšno gospodarsko izkoriščanje lahko pomenita gospodarski dejavnosti. V tem okviru je bilo med drugim razsojeno,(5) da je Komisija lahko upravičeno sklepala, da je dejavnost upravljanja komercialnega letališča neločljivo povezana z dejavnostjo gradnje nove vzletno‑pristajalne steze tega letališča, in sicer iz razloga, da bi bile letališke pristojbine glavni vir prihodkov za financiranje nove vzletno‑pristajalne steze in bi bilo upravljanje te steze del gospodarske dejavnosti letališča. Načel iz teh sodb pa ni mogoče omejiti le na primer razširitve prej obstoječe prometne infrastrukture, ki se gospodarsko izkorišča, ampak se lahko nanašajo tudi na gradnjo nove infrastrukture, ki naj bi bila predmet prihodnjega gospodarskega izkoriščanja, kot je ta v obravnavani zadevi.
V zvezi s trditvijo Danske, da podjetje Femern v fazi gradnje v bistvu ni prisotno na nobenem trgu, je Splošno sodišče poudarilo, da bo podjetje Femern prihodke od upravljanja fiksne povezave uporabljalo zlasti za odplačilo posojil, ki jih je najelo za načrtovanje in gradnjo fiksne povezave. Če bi se za dejavnost gradnje štelo, da jo je mogoče ločiti od upravljanja in da torej ni gospodarska, preferenčnih financiranj, pridobljenih za gradnjo fiksne povezave, ne bi bilo mogoče opredeliti kot državne pomoči. Iz tega bi sledilo, da bi imelo podjetje Femern v fazi upravljanja fiksne povezave možnost izkoriščanja subvencionirane infrastrukture, kar bi mu zagotovilo gospodarsko prednost, ki je pod običajnimi tržnimi pogoji ne bi pridobilo. Splošno sodišče je tako ugotovilo, da polni učinek pravil o državnih pomočeh prav tako nasprotuje temu, da bi bili dejavnosti gradnje in upravljanja fiksne povezave ločeni iz razloga, da bo ta povezava začela obratovati šele, ko bo dokončana njena gradnja.
Poleg tega dejstvo, da sta z danskim zakonom gradnja in upravljanje fiksne povezave dodeljena izključno podjetju Femern, prav tako ne preprečuje, da bi bilo ti dejavnosti mogoče opredeliti kot gospodarski dejavnosti, saj bo upravljanje fiksne povezave vključevalo ponujanje prevoznih storitev na liberaliziranem in konkurenčnem trgu. V nasprotnem primeru bi namreč zadostovalo, da država članica podeli izključne pravice subjektu, ki naj bi ponujal storitev na liberaliziranem trgu, da bi se izognila uporabi pravil o konkurenci.
Ob upoštevanju vseh teh preudarkov je Splošno sodišče tožbo za razglasitev delne ničnosti izpodbijanega sklepa zavrnilo.