SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 10. März 2022(1)
Rechtssache C‑804/21 PPU
C,
CD,
Beteiligte:
Syyttäjä
(Vorabentscheidungsersuchen des Korkein oikeus [Oberster Gerichtshof, Finnland])
„Vorabentscheidungsersuchen – Zusammenarbeit in Strafsachen – Europäischer Haftbefehl – Rahmenbeschluss 2002/584 – Übergabe gesuchter Personen an die ersuchende Justizbehörde – Frist für die Übergabe – Unmöglichkeit der Übergabe aufgrund höherer Gewalt – Zuständigkeit für die Feststellung höherer Gewalt – Ablauf der Frist für die Übergabe – Covid-19 – Antrag auf Asyl“
I. Einführung
1. Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584(2) regelt die Übergabe von mit einem Europäischen Haftbefehl gesuchten Personen, nachdem die zuständigen Stellen des vollstreckenden Mitgliedstaats endgültig entschieden haben, diese Personen auszuliefern. Wenn die gesuchte Person nicht innerhalb einer sehr kurzen Frist übergeben wird, ist sie nach Art. 23 Abs. 5 freizulassen. Falls höhere Gewalt die Übergabe verhindert, kann diese Frist gemäß Art. 23 Abs. 3 verlängert werden. Dabei unterscheidet die Bestimmung nicht danach, ob der Haftbefehl die Strafverfolgung oder die Vollstreckung einer Haftstrafe bezweckt.
2. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen gibt dem Gerichtshof die Gelegenheit, die Auslegung von Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 dahin gehend zu präzisieren, ob Polizeibehörden des vollstreckenden Mitgliedstaats feststellen können, dass höhere Gewalt vorliegt. Außerdem ist zu klären, welche Bedeutung einem Asylantrag der gesuchten Person im Hinblick auf die Übergabefristen und die Freilassung zukommt. Daneben stellt sich die Frage, unter welchen Bedingungen Art. 23 überhaupt anwendbar ist.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK)
3. In Art. 5 der EMRK ist das Recht auf Freiheit und Sicherheit niedergelegt:
„1. Jede Person hat das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Die Freiheit darf nur in den folgenden Fällen und nur auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise entzogen werden:
(a) rechtmäßige Freiheitsentziehung nach Verurteilung durch ein zuständiges Gericht;
(b) …
(c) rechtmäßige Festnahme oder Freiheitsentziehung zur Vorführung vor die zuständige Gerichtsbehörde, wenn hinreichender Verdacht besteht, dass die betreffende Person eine Straftat begangen hat, oder wenn begründeter Anlass zu der Annahme besteht, dass es notwendig ist, sie an der Begehung einer Straftat oder an der Flucht nach Begehung einer solchen zu hindern;
…
(f) rechtmäßige Festnahme oder Freiheitsentziehung zur Verhinderung der unerlaubten Einreise sowie bei Personen, gegen die ein Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist.
2. …
3. Jede Person, die nach Abs. 1 Buchst. c von Festnahme oder Freiheitsentziehung betroffen ist, muss unverzüglich einem Richter oder einer anderen gesetzlich zur Wahrnehmung richterlicher Aufgaben ermächtigten Person vorgeführt werden; sie hat Anspruch auf ein Urteil innerhalb angemessener Frist oder auf Entlassung während des Verfahrens. Die Entlassung kann von der Leistung einer Sicherheit für das Erscheinen vor Gericht abhängig gemacht werden.
4. Jede Person, die festgenommen oder der die Freiheit entzogen ist, hat das Recht zu beantragen, dass ein Gericht innerhalb kurzer Frist über die Rechtmäßigkeit der Freiheitsentziehung entscheidet und ihre Entlassung anordnet, wenn die Freiheitsentziehung nicht rechtmäßig ist.
5. …“
B. Rahmenbeschluss 2002/584
4. Art. 1 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584 beschreibt den Anwendungsbereich des Europäischen Haftbefehls:
„Bei dem Europäischen Haftbefehl handelt es sich um eine justizielle Entscheidung, die in einem Mitgliedstaat ergangen ist und die Festnahme und Übergabe einer gesuchten Person durch einen anderen Mitgliedstaat zur Strafverfolgung oder zur Vollstreckung einer Freiheitsstrafe oder einer freiheitsentziehenden Maßregel der Sicherung bezweckt.“
5. Art. 6 Abs. 1 und 2 des Rahmenbeschlusses 2002/584 bestimmt die zuständigen Behörden:
„(1) Ausstellende Justizbehörde ist die Justizbehörde des Ausstellungsmitgliedstaats, die nach dem Recht dieses Staats für die Ausstellung eines Europäischen Haftbefehls zuständig ist.
(2) Vollstreckende Justizbehörde ist die Justizbehörde des Vollstreckungsmitgliedstaats, die nach dem Recht dieses Staats zuständig für die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls ist.“
6. Der 8. Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses 2002/584 erläutert die Rolle der vollstreckenden Justizbehörde:
„Entscheidungen zur Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls müssen ausreichender Kontrolle unterliegen; dies bedeutet, dass eine Justizbehörde des Mitgliedstaats, in dem die gesuchte Person festgenommen wurde, die Entscheidung zur Übergabe dieser Person treffen muss.“
7. Art. 7 des Rahmenbeschlusses 2002/584 erlaubt die Beteiligung einer zentralen Behörde:
(1) Jeder Mitgliedstaat kann eine oder, sofern es seine Rechtsordnung vorsieht, mehrere zentrale Behörden zur Unterstützung der zuständigen Justizbehörden benennen.
(2) Ein Mitgliedstaat kann, wenn sich dies aufgrund des Aufbaus seines Justizsystems als erforderlich erweist, seine zentrale(n) Behörde(n) mit der administrativen Übermittlung und Entgegennahme der Europäischen Haftbefehle sowie des gesamten übrigen sie betreffenden amtlichen Schriftverkehrs betrauen.
…“
8. Dazu hält der 9. Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses 2002/584 fest:
„Die Rolle der Zentralbehörden bei der Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls muss sich auf praktische und administrative Unterstützung beschränken.“
9. Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 regelt die Fristen für die Übergabe der gesuchten Person, nachdem die zuständigen Stellen des vollstreckenden Mitgliedstaats endgültig über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls entschieden haben:
„(1) Die Übergabe der gesuchten Person erfolgt so bald wie möglich zu einem zwischen den betreffenden Behörden vereinbarten Zeitpunkt.
(2) Die Übergabe erfolgt spätestens zehn Tage nach der endgültigen Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls.
(3) Ist die Übergabe der gesuchten Person innerhalb der in Abs. 2 genannten Frist aufgrund von Umständen, die sich dem Einfluss der Mitgliedstaaten entziehen, unmöglich, setzen sich die vollstreckende und die ausstellende Justizbehörde unverzüglich miteinander in Verbindung und vereinbaren ein neues Übergabedatum. In diesem Fall erfolgt die Übergabe binnen zehn Tagen nach dem vereinbarten neuen Termin.
(4) Die Übergabe kann aus schwerwiegenden humanitären Gründen, z. B. wenn ernsthafte Gründe für die Annahme bestehen, dass die Vollstreckung offensichtlich eine Gefährdung für Leib oder Leben der gesuchten Person darstellt, ausnahmsweise ausgesetzt werden. Die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls erfolgt, sobald diese Gründe nicht mehr gegeben sind. Die vollstreckende Justizbehörde setzt die ausstellende Justizbehörde unverzüglich davon in Kenntnis und vereinbart ein neues Übergabedatum. In diesem Fall erfolgt die Übergabe binnen zehn Tagen nach dem vereinbarten neuen Termin.
(5) Befindet sich die betreffende Person nach Ablauf der in den Abs. 2 bis 4 genannten Fristen noch immer in Haft, wird sie freigelassen.“
C. Finnische Umsetzung
10. Finnland hat den Rahmenbeschluss 2002/584 durch das Laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä (1286/2003) (Gesetz 1286/2003 über die Übergabe zwischen Finnland und den übrigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union aufgrund begangener Straftaten – EU-Übergabegesetz) umgesetzt. Die Umsetzung von Art. 23 des Rahmenbeschlusses befindet sich in den §§ 46 bis 48.
11. Hervorzuheben ist § 46 Abs. 2 des EU-Übergabegesetzes, der Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 umsetzt und vorsieht, dass die „zuständigen Behörden“ (toimivaltaisten viranomaisten) einen neuen Übergabetermin vereinbaren. Dagegen verwendet Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses auch in der finnischen Fassung den Begriff der „Justizbehörde“ (oikeusviranomaisen).
12. Die Justizbehörden, die über Übergabe und Inhaftierung entscheiden, sind das Helsingin käräjäoikeus (Gericht erster Instanz) und als Rechtsmittelinstanz der Korkein oikeus (Oberster Gerichtshof) (§§ 11, 19 und 37 des EU-Übergabegesetzes). Nach § 44 des EU-Übergabegesetzes ist jedoch die Zentrale Kriminalpolizei für die Vollstreckung der Übergabeentscheidung zuständig.
III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
13. Im Vorabentscheidungsersuchen wird die Vorgeschichte wie folgt dargestellt.
14. Die zuständige rumänische Justizbehörde erließ gegen ihre Staatsangehörigen C am 19. Mai 2015 und CD am 27. Mai 2015 Europäische Haftbefehle. Diese zielten auf deren Übergabe nach Rumänien zur Vollstreckung von Freiheitsstrafen in Höhe von fünf Jahren und von ergänzenden Strafen in Höhe von drei Jahren ab. Die Strafen waren wegen Handels mit gefährlichen und besonders gefährlichen Betäubungsmitteln und wegen Mitgliedschaft in einer kriminellen Vereinigung ergangen.
15. C und CD hielten sich nach den vorliegenden Informationen zunächst in Schweden auf. Daher ordnete der schwedische Oberste Gerichtshof mit Beschluss vom 8. April 2020 (NJA 2020 S. 430) die Übergabe des C an Rumänien an. Mit Beschluss vom 30. Juli 2020 ordnete das schwedische Berufungsgericht Svea die Übergabe des CD an Rumänien an. Beide verließen Schweden jedoch vor Vollstreckung der Übergabeentscheidungen in Richtung Finnland.
16. C und CD wurden am 15. Dezember 2020 in Finnland aufgrund des Europäischen Haftbefehls festgenommen und inhaftiert. Der Korkein oikeus ordnete mit rechtskräftigem Beschluss vom 16. April 2021 (KKO 2021:24 und [Beschluss Nr. 582/2021]) die Übergabe von C und CD an Rumänien an. Die finnische Zentrale Kriminalpolizei vereinbarte auf Ersuchen der rumänischen Behörden als ersten Übergabetermin den 7. Mai 2021, da aufgrund der Covid-19-Pandemie vorher keine entsprechenden Flüge verfügbar waren.
17. Am 3. Mai 2021 beantragten C und CD beim Korkein oikeus die Aufhebung der Übergabeentscheidungen. Am 4. Mai 2021 untersagte der Korkein oikeus die Vollstreckung der Übergabeentscheidungen zunächst vorläufig und lehnte anschließend am 31. Mai 2021 die Aufhebungsanträge ab. Dadurch wurde der Beschluss über die Untersagung der Vollstreckung hinfällig. Der nächste, für den 11. Juni 2021 vereinbarte Übergabetermin wurde ebenfalls verschoben, da es keine direkten Flugverbindungen nach Rumänien gab und ein Lufttransport durch einen anderen Mitgliedstaat in dem vereinbarten Zeitrahmen nicht organisiert werden konnte. C und CD stellten in der Folge weitere erfolglose Anträge auf Einstellung der Vollstreckung der Übergabeentscheidungen.
18. Zuletzt war beabsichtigt, CD am 17. Juni 2021 und C am 22. Juni 2021 an Rumänien zu übergeben. Ihre Übergabe wurde jedoch verhindert, nachdem sie in Finnland Asyl beantragt hatten. Die Maahanmuuttovirasto (Einwanderungsbehörde) lehnte am 12. November 2021 die Asylanträge ab, C und CD legten jedoch gegen den Beschluss Rechtsmittel beim Hallinto-oikeus (Verwaltungsgericht) ein.
19. Parallel zu dem Verfahren über ihre Asylanträge beantragten C und CD vor den ordentlichen Gerichten ihre Freilassung. Der Korkein oikeus richtete aus diesem Verfahren heraus am 20. Dezember 2021 die folgenden Fragen an den Gerichtshof:
1) Verlangt Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 in Verbindung mit Abs. 5 dieses Artikels, dass, wenn die Übergabe einer inhaftierten Person nicht fristgerecht erfolgt ist, die vollstreckende Justizbehörde im Sinne von Art. 6 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses eine Entscheidung über einen neuen Übergabetermin fasst und das Vorliegen eines Falles höherer Gewalt und die Voraussetzungen der Inhaftierung prüft, oder ist ein Verfahren, bei dem ein Gericht diese Fragen lediglich auf Antrag der Parteien prüft, auch mit dem Rahmenbeschluss vereinbar? Falls davon auszugehen ist, dass die Fristverlängerung ein Einschreiten der Justizbehörde erfordert: Folgt aus einem unterbliebenen Einschreiten zwingend, dass die sich aus dem Rahmenbeschluss ergebenden Fristen abgelaufen sind, so dass die inhaftierte Person aufgrund von Art. 23 Abs. 5 freizulassen ist?
2) Ist Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 dahin auszulegen, dass auch rechtliche Hindernisse für die Übergabe, die sich aus dem nationalen Recht des Vollstreckungsmitgliedstaats ergeben, wie z. B. eine Untersagung der Vollstreckung bis zum Abschluss des Gerichtsverfahrens oder das Recht des Asylbewerbers, sich bis zur Entscheidung über seinen Asylantrag im Vollstreckungsstaat aufhalten zu können, als höhere Gewalt anzusehen sind?
20. Dem Gerichtshof liegen schriftliche Stellungnahmen von C und CD, Rumänien und der Europäischen Kommission vor. An der mündlichen Verhandlung vom 2. März 2022 haben C und CD, die Republik Finnland, das Königreich der Niederlande und die Europäische Kommission teilgenommen.
IV. Rechtliche Würdigung
21. Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 legt strenge Fristen für die Übergabe einer mit einem Europäischen Haftbefehl gesuchten Person fest. Die Übergabe muss so bald wie möglich (Abs. 1), in der Regel aber spätestens zehn Tage nach der endgültigen Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls erfolgen (Abs. 2). Art. 23 Abs. 3 sieht allerdings vor, ein neues Übergabedatum zu vereinbaren, wenn die Übergabe der gesuchten Person innerhalb der in Art. 23 Abs. 2 genannten Frist aufgrund von höherer Gewalt(3) nicht möglich ist.
22. Das Vorabentscheidungsverfahren wirft drei Fragen im Zusammenhang mit dem Begriff der höheren Gewalt auf, der bei der Anwendung von Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 zu berücksichtigen ist.
23. Der erste Teil der ersten Frage soll aufklären, ob immer eine Justizbehörde bei der Anwendung von Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 das Vorliegen höherer Gewalt beurteilen und ein neues Übergabedatum vereinbaren muss oder ob zunächst eine Polizeibehörde diese Maßnahmen vornehmen darf, wenn ein Gericht dies auf Antrag überprüft (dazu unter C).
24. Die zweite Frage betrifft die Auslegung des Begriffs der höheren Gewalt dahin gehend, ob ein Asylantrag der gesuchten Person und damit einhergehende Verzögerungen bei der Übergabe als höhere Gewalt anzusehen sind (dazu unter D).
25. Diese beiden Fragen sind vorliegend von Bedeutung, da Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses 2002/584 ohne weitere Einschränkung vorsieht, dass die betreffende Person freigelassen wird, wenn sie sich nach Ablauf der in Art. 23 Abs. 2 bis 4 genannten Fristen noch immer in Haft befindet. Daher möchte der Korkein oikeus mit dem zweiten Teil der ersten Frage erfahren, ob eine Freilassung bereits notwendig ist, falls kein Gericht geprüft hat, ob ein Fall höherer Gewalt vorliegt, der eine erneute Frist auslöst. Obwohl er diese Frage nur für den Fall stellt, dass tatsächlich eine gerichtliche Prüfung notwendig ist, werde ich vor den beiden anderen Fragen erörtern, ob bei Ablauf der Fristen tatsächlich eine Freilassung erfolgen muss, denn dadurch werden die betroffenen Interessen und Rechtspositionen deutlich (dazu unter B).
26. Zunächst ist aber auf das Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung einzugehen, dass Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 nicht anwendbar sei, solange ein Rechtsbehelf gegen die Übergabe anhängig sei.
A. Zur Anwendbarkeit von Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584
27. Art. 23 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses ist zu entnehmen, dass die Fristen dieses Artikels erst mit einer endgültigen Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls beginnen.
28. Art. 23 steht somit am Ende eines recht komplexen Übergabeverfahrens, das in Kapitel 2 des Rahmenbeschlusses 2002/584 geregelt ist. Seine Anwendung kommt erst in Betracht, nachdem bereits alle anderen notwendigen Schritte, insbesondere die Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls, seitens der vollstreckenden Justizbehörde erfolgt sind.(4)
29. Auf den ersten Blick ist dieser Zeitpunkt im vorliegenden Fall mit der rechtskräftigen Entscheidung des Korkein oikeus vom 16. April 2021 eingetreten.
30. Die Kommission legt jedoch überzeugend dar, dass eine solche Entscheidung ihren endgültigen Charakter verliert, sobald ein Rechtsbehelf gegen die Übergabe eingelegt wird. Ein solcher Rechtsbehelf kann nämlich nur wirksam sein, wenn er der Übergabe entgegensteht. Und wenn das innerstaatliche Recht derartige Rechtsbehelfe vorsieht, muss es zumindest theoretisch möglich sein, dass sie im Erfolgsfall die Übergabe zumindest vorläufig verhindern. Dadurch verliert die vorangehende Entscheidung über die Vollstreckung ihren endgültigen Charakter. Daher kann Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 erst nach der Zurückweisung dieses Rechtsbehelfs erneut anwendbar werden.
31. Wenn das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen mit Fragen zu Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 aus dem Verfahren über einen solchen Rechtsbehelf heraus gestellt würde, wäre es daher nicht entscheidungserheblich und müsste nicht beantwortet werden. Es würde reichen, dem Korkein oikeus mitzuteilen, dass Art. 23 nicht anwendbar ist.
32. Das Ausgangsverfahren betrifft jedoch genau genommen keine Rechtsmittel gegen die Übergabe, sondern wurde durch die Asylverfahren der gesuchten Personen veranlasst. Diese Verfahren haben einen anderen Streitgegenstand als ein Rechtsbehelf gegen die Übergabe. Zudem hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass das Asylrecht aufgrund des Protokolls Nr. 24 über die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union kein Grund für die Ablehnung der Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls ist.(5) Die Übergabeentscheidung bliebe dann endgültig.
33. De facto steht jedoch im vorliegenden Fall das Asylverfahren der Übergabe entgegen und stellt für den unwahrscheinlichen Fall eines Erfolgs der Asylanträge die Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls in Frage. Daher muss ihm für die Anwendung von Art. 23 des Rahmenbeschlusses die gleiche Wirkung zukommen wie einem Rechtsbehelf gegen die Übergabe.
34. Folglich ist Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 nicht anwendbar, wenn die Übergabe aufgrund eines Asylverfahrens nicht möglich ist.
35. Angesichts dieses Ergebnisses kommt es für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens nicht auf die Beantwortung der vom Korkein oikeus gestellten Fragen an. Ich werde sie gleichwohl für den Fall erörtern, dass der Gerichtshof meine Auffassung nicht teilt.
B. Zur Freilassung der gesuchten Person
36. Der zweite Teil der ersten Frage betrifft die Freilassung der gesuchten Person. Ich werde insofern zunächst die normativen Voraussetzungen und Konsequenzen einer Freilassung untersuchen und dann auf einige Zweifel an ihrer Angemessenheit eingehen. Schließlich werde ich diese Überlegungen in den Kontext des Grundrechts auf Freiheit nach Art. 6 der Charta der Grundrechte einordnen.
1. Normative Voraussetzungen und Konsequenzen einer Freilassung
37. Nach Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses 2002/584 wird die betreffende Person freigelassen, wenn sie sich nach Ablauf der in Art. 23 Abs. 2 bis 4 genannten Fristen noch immer in Haft befindet.
38. Art. 23 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses 2002/584 setzt eine sehr kurze Frist. Danach erfolgt die Übergabe spätestens zehn Tage nach der endgültigen Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls. Das genaue Übergabedatum innerhalb dieser Frist vereinbaren die betreffenden Behörden (Art. 23 Abs. 1).
39. Wenn Art. 23 Abs. 3 oder 4 des Rahmenbeschlusses 2002/584 zur Anwendung kommt, lässt sich das Ende der Frist dagegen nicht ohne Weiteres bestimmen. In beiden Regelungen ist zwar ebenfalls von einer Frist von zehn Tagen die Rede, doch diese Frist beginnt erst an einem vereinbarten neuen Übergabedatum.
40. Die Vereinbarung eines solchen neuen Übergabedatums ist möglich, wenn zum zunächst vereinbarten Termin höhere Gewalt (Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584) oder schwerwiegende humanitäre Gründe (Art. 23 Abs. 4) einer Übergabe entgegenstehen.
41. Der Zeitpunkt dieses neuen Übergabedatums wird in Art. 23 Abs. 3 und 4 des Rahmenbeschlusses 2002/584 nicht näher festgelegt. Art. 23 Abs. 1 ist aber auch für diese Fälle zu entnehmen, dass die Übergabe so bald wie möglich erfolgen soll. Wie der Gerichtshof entschieden hat, ist eine weitere Inhaftierung daher nur zulässig, wenn das Übergabeverfahren – auch im Licht von Art. 6 der Charta der Grundrechte(6) – mit hinreichender Sorgfalt durchgeführt wurde und somit keine übermäßig lange Inhaftierung vorliegt.(7)
42. Für das neue Übergabedatum nach Art. 23 Abs. 3 und 4 des Rahmenbeschlusses 2002/584 gilt jedenfalls nicht die Frist von zehn Tagen nach Art. 23 Abs. 2. Das zeigt sich schon daran, dass der Gesetzgeber in diesen beiden Regelungen ausdrücklich kurze Fristen von zehn Tagen festgelegt hat, diese aber eben erst mit dem neu vereinbarten Übergabedatum beginnen, jedoch nicht die Festlegung dieses Datums zum Gegenstand haben. Eine Frist für das neue Übergabedatum wäre auch nicht sinnvoll, denn es ist in den Fällen von Art. 23 Abs. 3 und 4 nicht absehbar, wie lange der jeweilige Hinderungsgrund besteht.
43. Wenn die Fristen aber abgelaufen sind, so ist die gesuchte Person, wenn sie sich immer noch in Haft befindet, nach Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses 2002/584 freizulassen. Ausnahmen von dieser Regel sind nicht vorgesehen.
44. Dieses vom Gerichtshof im Urteil Vilkas(8) bestätigte Ergebnis ist überraschend, denn es begründet das Risiko, dass sich die gesuchte Person der weiteren Vollstreckung des Haftbefehls durch Flucht entziehen wird.
45. Generalanwalt Bobek hat insoweit sogar die Auffassung vertreten, dass eine Freilassung nach Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses 2002/584 eine echte und unbedingte Freilassung darstelle, die Maßnahmen zur Verhinderung einer Flucht der gesuchten Person aufgrund des Europäischen Haftbefehls ausschließe.(9)
46. Ich verstehe die Feststellungen des Gerichtshofs im Urteil Vilkas allerdings so, dass der Vollstreckungsstaat auch nach einer Freilassung gemäß Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses 2002/584 verpflichtet ist, weitere notwendige Maßnahmen zur Sicherstellung der Übergabe zu ergreifen, solange er dafür die gesuchte Person nicht in Haft nimmt. Die Justizbehörden dieses Mitgliedstaats sind nämlich weiterhin verpflichtet, das Verfahren zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls fortzuführen und die Übergabe der gesuchten Person durchzuführen. Dafür müssen sie ein neues Übergabedatum vereinbaren.(10) Um seiner Verpflichtung nachzukommen, muss der Vollstreckungsstaat insbesondere befugt sein, die nötigen Zwangsmaßnahmen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Übergabe zu ergreifen. Der Pflicht zur Fortführung des Verfahrens widerspräche es,(11) wenn der Vollstreckungsstaat bis zur Übergabe daran gehindert wäre, andere freiheitsbeschränkende Maßnahmen zur Verhinderung einer Flucht zu treffen, die nicht die Schwelle von freiheitsentziehenden Maßnahmen erreichen.(12)
47. Nach Art. 12 des Rahmenbeschlusses 2002/584 in Verbindung mit Art. 6 und Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte ist die Inhaftierung einer gesuchten Person allerdings nur zulässig, wenn sie erforderlich ist.(13) Es darf also nicht möglich sein, die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls mit weniger einschneidenden Mitteln sicherzustellen. Der Umstand, dass gesuchte Personen im Vollstreckungsstaat häufig in Haft genommen werden, zeigt daher, dass alternative Maßnahmen unter Umständen kein gleich geeignetes Mittel zur Verhinderung einer Flucht sind.(14)
2. Angemessenheit einer Freilassung
48. Daher begründen die Umstände des vorliegenden Falles Zweifel an der Angemessenheit einer Freilassung nach Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses 2002/584.
49. Erstens bestehen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass eine erhebliche Fluchtgefahr besteht. Die gesuchten Personen sind nämlich bereits aus Schweden geflohen, um sich der Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls zu entziehen, und möglicherweise zuvor schon aus Rumänien. Im Zusammenhang mit den Fristen für die Entscheidung über die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls hat der Gerichtshof jedoch bereits entschieden, dass eine Haftentlassung mit dem Rahmenbeschluss 2002/584 unvereinbar ist, wenn eine bestehende Fluchtgefahr nicht durch geeignete Maßnahmen auf ein hinnehmbares Maß reduziert werden kann.(15)
50. Zweitens sind die Verzögerungen der Übergabe im Ausgangsfall zumindest zum Teil auf das Verhalten der gesuchten Personen zurückzuführen, denn sie haben zunächst Rechtsmittel gegen die Übergabe eingelegt und später Asyl beantragt, obwohl prima facie keiner der wenigen nach dem Protokoll Nr. 24 über die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union verbleibenden Ausnahmefälle vorliegt, in denen die Gewährung von Asyl möglich ist. Nach Angaben Rumäniens haben sie sogar dazu beigetragen, dass die Übergabehindernisse aufgrund von Covid-19 nicht überwunden werden konnten, indem sie die notwendigen Tests verweigert haben. Ihre Freilassung wäre daher geeignet, Praktiken zur Verhinderung der Vollstreckung Europäischer Haftbefehle zu begünstigen.(16)
51. Und drittens haben die Gerichte Rumäniens, also Gerichte eines Mitgliedstaats, die gesuchten Personen rechtskräftig zu langjährigen Haftstrafen verurteilt. Trotz möglicher Maßnahmen zur Minderung des Fluchtrisikos steigert eine Freilassung der gesuchten Personen das Risiko, dass diese Strafe nicht vollstreckt werden kann. Ein solches Ergebnis stünde im Widerspruch zum Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten und zum Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung, die durch den Rahmenbeschluss 2002/584 verwirklicht werden.(17) Dagegen bliebe bei den vorliegenden Haftbefehlen zur Vollstreckung von Haftstrafen die Belastung der gesuchten Personen bei weiterer Inhaftierung sehr begrenzt, wenn sie nicht sogar vollständig entfiele, denn der Ausstellungsmitgliedstaat rechnet die Dauer der Haft aus der Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls nach Art. 26 des Rahmenbeschlusses 2002/584 an.(18)
52. Nichtsdestotrotz hat der Gerichtshof im Urteil Vilkas auch für solche Fälle an der Freilassung festgehalten.(19)
53. Eine Fluchtgefahr lag in der Rechtssache Vilkas zumindest nahe, denn der Widerstand gegen die Übergabe deutete darauf hin, dass die gesuchte Person nicht bereit war, die ihr gegenüber ausgesprochene Haftstrafe zu verbüßen und sich weiterer Strafverfolgung zu unterwerfen.
54. Die dort eingetretenen Verzögerungen waren darüber hinaus auch auf das Verhalten der gesuchten Person zurückzuführen, denn diese hatte sich erfolgreich der Übergabe mittels eines gewerblichen Flugs widersetzt,(20) was der Gerichtshof nur in seltenen Ausnahmefällen als höhere Gewalt ansehen würde.(21)
55. Beim Urteil Vilkas ging es schließlich – wie im vorliegenden Verfahren – um einen Haftbefehl zur Vollstreckung einer Haftstrafe. Zwar erwähnen weder die Schlussanträge(22) noch das Urteil(23) oder das Vorabentscheidungsersuchen in dieser Rechtssache den Grund für die beiden dort streitgegenständlichen Haftbefehle. Irland legte in jenem Verfahren allerdings dar, dass einer der Haftbefehle die Strafverfolgung u. a. wegen schwerer Körperverletzung bezweckte und der andere die Vollstreckung einer Haftstrafe, u. a. wegen Raub und Störung der öffentlichen Ordnung.(24) Der Gerichtshof konnte somit nicht annehmen, dass die Haftbefehle alleine der Strafverfolgung dienten. Zumindest die Argumentation von Generalanwalt Bobek, die Vorhersehbarkeit von Störungen seitens der gesuchten Person sei unter Berücksichtigung der „Straftaten, derentwegen die Person gesucht wird oder verurteilt worden ist“,(25) und der „Akten und [des] Sachverhalts des Einzelfalls“(26) zu beurteilen, spricht dafür, dass ihm die Grundlagen der beiden Haftbefehle bewusst waren.
56. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der Gerichtshof im Urteil Vilkas nicht ausdrücklich festgestellt hat, die Freilassung nach Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses 2002/584 sei nach Fristablauf auch bei einem Europäischen Haftbefehl zur Vollstreckung einer Haftstrafe uneingeschränkt geboten. Es würde daher keine Abweichung von diesem Urteil darstellen, wenn der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache die Anwendung von Art. 23 Abs. 5 auf solche Haftbefehle einschränkend auslegen würde. Dies ist im Licht des Grundrechts auf Freiheit nach Art. 6 der Charta der Grundrechte zu beurteilen.
3. Das Grundrecht auf Freiheit
57. Nach Art. 6 der Charta hat jeder Mensch – also auch ein zu einer Haftstrafe verurteilter, aber flüchtiger Straftäter – das Recht auf Freiheit und Sicherheit.
58. Art. 52 Abs. 1 der Charta lässt Einschränkungen der Ausübung von Rechten wie denjenigen zu, die in ihrem Art. 6 verankert sind, sofern die Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt der betreffenden Rechte und Freiheiten achten und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.(27)
59. Außerdem geht aus Art. 52 Abs. 3 der Charta hervor, dass die darin enthaltenen Rechte, soweit sie den durch die EMRK garantierten Rechten entsprechen, die gleiche Bedeutung und Tragweite haben, wie sie ihnen dort verliehen wird. In Art. 53 der Charta wird hinzugefügt, dass keine ihrer Bestimmungen als eine Einschränkung oder Verletzung u. a. der durch die EMRK anerkannten Rechte auszulegen ist.(28)
60. Im Einklang mit der Rechtsprechung des EGMR bedarf eine Einschränkung des Rechts auf Freiheit daher insbesondere einer Rechtsgrundlage, die hinreichend zugänglich, präzise und in ihrer Anwendung vorhersehbar ist, um jede Gefahr von Willkür zu vermeiden.(29) Das muss gerade für in Haft befindliche verurteilte Straftäter gelten, denn in dieser Situation ist die Gefahr willkürlicher Behandlung besonders stark ausgeprägt.
61. Im Auslieferungsverfahren ist die Rechtsgrundlage der Inhaftierung zunächst in den Bestimmungen des Rahmenbeschlusses 2002/584 sowie den zu seiner Umsetzung erlassenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu suchen.(30) Sowohl Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses 2002/584 als auch § 48 des finnischen EU-Übergabegesetzes sehen jedoch ohne jede Einschränkung vor, dass die gesuchte Person nach Ablauf der Fristen des Art. 23 des Rahmenbeschlusses freizulassen ist. Eine Auslegung dieser Bestimmungen, die trotz des Ablaufs der Fristen eine Inhaftierung erlaubt, wäre nicht mehr vorhersehbar, ja sogar contra legem. Es ist daher zweifelhaft, ob es mit dem Grundrecht auf Freiheit nach Art. 6 der Charta und Art. 5 EMRK vereinbar wäre, die Anwendung von Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses bei Europäischen Haftbefehlen zur Vollstreckung von Haftstrafen einzuschränken.
62. Bei einem Haftbefehl zur Vollstreckung einer Haftstrafe könnte man außerdem daran denken, dass diese Verurteilung gemeinsam mit den angewandten Strafvorschriften eine Rechtsgrundlage für eine weitere Inhaftierung darstellt. Allerdings enthält der Rahmenbeschluss 2002/584 dafür keine besondere Regelung.
63. Einschlägig für die Vollstreckung von Haftstrafen, die in anderen Mitgliedstaaten verhängt wurden, wäre vielmehr der Rahmenbeschluss 2008/909.(31) Weder das Vorabentscheidungsersuchen noch die vorliegenden Stellungnahmen enthalten jedoch einen Hinweis darauf, dass die Voraussetzungen einer solchen Vollstreckung erfüllt sind. Auch für geeignete Regelungen des finnischen Rechts liegt kein Anhaltspunkt vor.
64. Solange der Gesetzgeber Art. 23 Abs. 5 des Rahmenbeschlusses nicht ändert, ist somit auch bei Europäischen Haftbefehlen zur Vollstreckung von Haftstrafen davon auszugehen, dass die gesuchten Personen freizulassen sind, wenn sie sich nach Ablauf der in Art. 23 Abs. 2 bis 4 genannten Fristen noch immer in Haft befinden.
65. Umso größere Bedeutung kommt daher den beiden anderen Fragen zu, die darauf abzielen, unter welchen Umständen die Fristverlängerung nach Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses eintritt.
C. Zur Beteiligung der Justizbehörde
66. Mit dem ersten Teil der ersten Frage möchte der Korkein oikeus erfahren, ob die Fristverlängerung nach Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 nur eintritt, falls eine Justizbehörde feststellt, dass höhere Gewalt eine fristgerechte Übergabe verhindert hat.
67. Diese Frage beruht darauf, dass nach finnischem Recht die Aufgaben im Zusammenhang mit der Vollstreckung der Übergabe auf die Zentrale Kriminalpolizei übergehen, wenn die gerichtliche Übergabeentscheidung rechtskräftig geworden ist. Sie sorgt für die praktische Umsetzung der Übergabeentscheidung, hält Verbindung zu den zuständigen Behörden des Ausstellungsmitgliedstaats und vereinbart einen neuen Übergabetermin, wenn die Übergabe – wie in diesem Fall – nicht innerhalb der Frist von zehn Tagen erfolgt ist.
68. Die zu übergebende Person hat stets das Recht, von einem Gericht überprüfen zu lassen, ob ihre Inhaftierung weiterhin gerechtfertigt ist oder ob sie aufgrund übermäßigen Freiheitsentzugs freizulassen ist. In diesem Fall muss das Gericht u. a. prüfen, ob die unterbliebene Übergabe auf einen Fall höherer Gewalt im Sinne von Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 zurückzuführen ist, der unbeschadet des Art. 23 Abs. 5 eine Verlängerung der Übergabefrist und die Fortsetzung der Haft der zu übergebenden Person zulässt. Die Zentrale Kriminalpolizei oder eine andere Behörde legt die Frage der Fortdauer der Haft aber nicht automatisch einem Gericht zur Überprüfung vor.
69. Wie der Korkein oikeus hervorhebt, sieht Art. 23 Abs. 3 Satz 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584 jedoch ausdrücklich vor, dass sich die vollstreckende und die ausstellende Justizbehörde unverzüglich miteinander in Verbindung setzen und ein neues Übergabedatum vereinbaren, wenn die Übergabe der gesuchten Person innerhalb der in Art. 23 Abs. 2 genannten Frist aufgrund von höherer Gewalt(32) unmöglich ist.
70. Diese Bestimmung legt zwar nicht fest, welche Stelle prüft, ob höhere Gewalt vorliegt, doch zumindest nach ihrem Wortlaut setzt die Vereinbarung eines neuen Übergabedatums die Feststellung höherer Gewalt voraus. Somit dürfen die vollstreckende und die ausstellende Justizbehörde eine solche Vereinbarung nur treffen, wenn nach ihrer Überzeugung höhere Gewalt vorlag.
71. Die finnische Kriminalpolizei ist allerdings nicht als Justizbehörde anzusehen.
72. Bei dem Begriff „Justizbehörde“ im Sinne des Rahmenbeschlusses handelt es sich um einen autonomen Begriff des Unionsrechts.(33) Darunter ist entweder ein Richter oder ein Gericht zu verstehen oder eine Justizbehörde wie die Staatsanwaltschaft eines Mitgliedstaats, die an der Rechtspflege in diesem Mitgliedstaat mitwirkt und über die erforderliche Unabhängigkeit von der Exekutive verfügt.(34) Entscheidungen über die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls und insbesondere über die Übergabe der gesuchten Person sind nach dem 8. Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses 2002/584 von der vollstreckenden Justizbehörde zu treffen.
73. Dagegen sind Ministerien oder Polizeibehörden keine Justizbehörden, weil sie zur Exekutive gehören.(35) Für solche Behörden sieht Art. 7 des Rahmenbeschlusses 2002/584 lediglich vor, dass sie als „zentrale Behörden“ mit der administrativen Übermittlung und Entgegennahme der Europäischen Haftbefehle sowie des gesamten übrigen sie betreffenden amtlichen Schriftverkehrs betraut werden können. Ihre Rolle bei der Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls muss sich nach dem 9. Erwägungsgrund auf praktische und administrative Unterstützung beschränken.
74. Die bloße Vereinbarung von Übergabemodalitäten wäre ein denkbarer Teil der praktischen und administrativen Unterstützung.
75. Im Rahmen der Anwendung von Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 ist dieser praktische Aspekt allerdings mit einer Entscheidung über die Fortdauer der Inhaftierung verbunden: Zunächst bedarf es einer Entscheidung, ob die Voraussetzungen einer Anwendung der Bestimmung vorliegen, also insbesondere höhere Gewalt. Und durch die anschließende Festlegung eines neuen Übergabedatums wird ein zusätzlicher Zeitraum der Inhaftierung bestimmt. Dabei ist auf der Grundlage einer konkreten Prüfung der in Rede stehenden Sachlage unter Berücksichtigung aller relevanten Gesichtspunkte zu gewährleisten, dass das Übergabeverfahren mit hinreichender Sorgfalt durchgeführt wurde und somit keine übermäßig lange Inhaftierung vorliegt.(36)
76. Wie auch die Kommission darlegt, liegt darin eine Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls, die nach dem 8. Erwägungsgrund den Justizbehörden zukommt. Dementsprechend wird in Rumänien nach Angaben der dortigen Regierung die Fortdauer der Haft in Fällen höherer Gewalt durch Gerichte angeordnet.
77. Dieser Schutz nach Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 geht weiter als nach Art. 5 der EMRK geboten. Art. 5 Abs. 3 der EMRK verlangt lediglich, dass Untersuchungshaft im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Buchst. c einer unverzüglichen richterlichen Kontrolle unterliegt. Dagegen reicht es bei einer Auslieferungshaft gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. f aus, wenn die betroffene Person beantragen kann, dass ein Gericht innerhalb kurzer Frist über die Rechtmäßigkeit der Freiheitsentziehung entscheidet und ihre Entlassung anordnet, falls die Freiheitsentziehung nicht rechtmäßig ist.
78. Hier kann dahinstehen, ob Art. 6 der Charta auf diesen Mindeststandard beschränkt ist oder im Sinne von Art. 52 Abs. 3 Satz 2 der Charta einen weiter gehenden Schutz gewährt. Jedenfalls ist im Rahmenbeschluss 2002/584 und insbesondere in Art. 23 Abs. 3 ein solcher weiter gehender Schutz ausdrücklich niedergelegt.
79. Wenn ein Mitgliedstaat von dieser Regelung abweicht, indem er die Entscheidung über das Vorliegen höherer Gewalt und ein neues Übergabedatum einer Polizeibehörde überlässt, so setzt er sich in Widerspruch zu Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses. Bei einem solchen Widerspruch wäre die mit einer Fristverlängerung verbundene Verlängerung der Haftdauer nicht mehr hinreichend zugänglich, präzise und in ihrer Anwendung vorhersehbar geregelt und daher mit Art. 6 der Charta der Grundrechte unvereinbar.
80. Eine Verlängerung der Übergabefrist nach Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 und eine Fortdauer der Haft nach Ablauf der Frist des Art. 23 Abs. 2 ist somit nur zulässig, wenn eine Justizbehörde feststellt, dass die Übergabe innerhalb von zehn Tagen nach der endgültigen Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls aufgrund von höherer Gewalt unmöglich war, und einem neuen Übergabedatum zustimmt.
81. Allerdings führt das Fehlen einer solchen Feststellung durch eine Justizbehörde nicht dazu, dass die gesuchte Person sofort freizulassen ist. Eine Polizeibehörde darf nämlich auch nicht über die Freilassung einer gesuchten Person entscheiden und damit möglicherweise verhindern, dass die gesuchte Person ausgeliefert wird, was das eigentliche Ziel des Rahmenbeschlusses 2002/584 ist.
82. Wenn zunächst eine Polizeibehörde entschieden hat, ob höhere Gewalt die Übergabe verhinderte, und vielleicht sogar bereits ein neues Übergabedatum vereinbart hat, muss sie vielmehr zur Heilung dieses Fehlers unverzüglich ein Gericht anrufen, um dies zu überprüfen. Je nachdem, wie dieses Gericht diese Fragen beurteilt, muss es entweder die weitere Inhaftierung oder die Freilassung anordnen.
D. Zur Wirkung der Asylanträge
83. Die zweite Frage des Korkein oikeus hat die Wirkung der Asylanträge der beiden gesuchten Personen auf die Fristen des Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 zum Gegenstand. Das Gericht möchte erfahren, ob eine damit verbundene Untersagung der Vollstreckung bis zum Abschluss des Gerichtsverfahrens oder das Recht des Asylbewerbers, sich bis zur Entscheidung über seinen Asylantrag im Vollstreckungsstaat aufhalten zu können, als höhere Gewalt anzusehen ist.
1. Auslegung von Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses
84. Auf der Grundlage einiger Sprachfassungen von Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 liegt dieses Ergebnis nahe. Danach reicht Unmöglichkeit der Übergabe aufgrund von Umständen, die sich dem Einfluss der Mitgliedstaaten entziehen,(37) aus, um die Vereinbarung eines neuen Übergabedatums zu erlauben. Ob gesuchte Personen einen Asylantrag stellen, entzieht sich in der Regel dem Einfluss der Mitgliedstaaten.
85. Andere Sprachfassungen verwenden allerdings den Begriff der höheren Gewalt.(38)
86. Angesichts dieser unterschiedlichen Sprachfassungen hat der Gerichtshof im Urteil Vilkas in Übereinstimmung mit Generalanwalt Bobek(39) entschieden, dass Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses aufgrund der Entstehungsgeschichte(40) nur in Fällen höherer Gewalt anwendbar ist.(41)
87. Unter „höherer Gewalt“ sind wie in anderen Gebieten des Unionsrechts ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf die derjenige, der sich darauf beruft, keinen Einfluss hat und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können.(42) Dabei ist die Reichweite dieser Ausnahme eng auszulegen,(43) so dass sie nur echte Fälle der Unmöglichkeit erfasst, nicht aber die bloße Erschwerung der Übergabe.(44)
88. Ich bezweifele jedoch, dass diese Auslegung von Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 mit den Zielen des Rahmenbeschlusses vereinbar oder im Licht von Art. 6 der Charta geboten ist. Im vorliegenden Fall beruht die Verhinderung der Übergabe auf einem Asylantrag, dessen Erfolgsaussichten aufgrund des Protokolls Nr. 24 über die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union höchst zweifelhaft sind. Dieser Umstand, aber auch das Verhalten der gesuchten Person in der Rechtssache Vilkas zeigen deutlich das Risiko, dass gesuchte Personen durch missbräuchliches Verhalten eine Übergabe verhindern, ohne dass dabei die Voraussetzungen höherer Gewalt vorliegen. Nach ständiger Rechtsprechung ist eine betrügerische oder missbräuchliche Berufung auf das Unionsrecht aber nicht erlaubt.(45)
89. Daher halte ich es für geboten, die Auslegung von Art. 23 Abs. 3 Satz 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584 dahin gehend zu präzisieren, dass diese Bestimmung alle Umstände erfasst, die trotz der gebotenen Sorgfalt(46) eine Übergabe unmöglich machen und sich dem Einfluss der Mitgliedstaaten entziehen.
90. Gleichwohl haben die gesuchten Personen nach den Art. 18, 47 und 48 der Charta grundsätzlich einen Anspruch auf eine angemessene Prüfung ihres Asylantrags sowie auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz. Das Protokoll Nr. 24 über die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union schränkt das Asylrecht von Unionsbürgern in anderen Mitgliedstaaten zwar erheblich ein und ein Asylantrag erlaubt auch nicht die Verweigerung der Auslieferung,(47) doch endgültig beseitigt wird dieses Recht nicht. Die Behörden verfügen daher auch bei Aufwendung höchster Sorgfalt über kein Mittel, die gesuchten Personen daran zu hindern, die Übergabe auf diesem Weg zu verzögern.
2. Hilfsweise: Fristunterbrechung aufgrund des Asylantrags
91. Sollte der Gerichtshof allerdings daran festhalten, dass Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 auf Fälle höherer Gewalt beschränkt bleibt, so sind die Voraussetzungen dieser Bestimmung im vorliegenden Fall nicht erfüllt.
92. In der Regel hat der vollstreckende Mitgliedstaat zwar keinen Einfluss darauf, ob eine gesuchte Person einen Asylantrag stellt. Der Mitgliedstaat kann die sich daran anschließende Verzögerung einer Übergabe auch bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht vermeiden.(48) Unter Umständen mag ein solcher Antrag auch überraschen.
93. Bei enger Auslegung des Begriffs der höheren Gewalt handelt es sich dennoch nicht um ein ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis. Wenn sich zeigen sollte, dass gesuchte Personen auf diese Weise ihre Übergabe verhindern und ihre Freilassung erreichen können, dürfte es sogar regelmäßig zu solchen Anträgen kommen. Spätestens bei einer solchen Praxis wäre es ausgeschlossen, einen Asylantrag und das damit verbundene Auslieferungshindernis als höhere Gewalt anzusehen.
94. Dieses Ergebnis könnte somit zu missbräuchlichem Verhalten gesuchter Personen einladen, doch der Gerichtshof hat dies im Urteil Vilkas im Prinzip hingenommen. Denn er hat – abgesehen von seltenen Ausnahmen(49) – Widerstand der gesuchten Person gegen ihre Übergabe nicht als unvorhersehbar und somit auch nicht als höhere Gewalt angesehen.(50) Und für den Fall, dass keine höhere Gewalt feststellbar ist, hat er betont, dass die gesuchte Person freizulassen ist.(51)
95. Allerdings beruhen diese Feststellungen auf der Überlegung, dass die betreffenden Behörden bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt über Mittel verfügen, die es ihnen in den meisten Fällen ermöglichen, den Widerstand einer gesuchten Person zu überwinden.(52)
96. Dagegen verfügen die Behörden - wie bereits gesagt(53) – bei einem Asylantrag nicht über solche Mittel. Dies rechtfertigt es, aufgrund einer derartigen Verzögerung die Fristen des Art. 23 des Rahmenbeschlusses zu unterbrechen, ohne dass der Asylantrag dafür als höhere Gewalt angesehen werden müsste. Das ergibt sich aus einer Auslegung des Art. 23 im Licht der Ziele des Rahmenbeschlusses und der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts.
97. Verschiedene Regelungen des Unionsrechts, die vorsehen, dass Durchsetzungs-, Ermittlungs- und Verfolgungshandlungen(54) Verjährungsfristen unterbrechen, zeigen nämlich, dass in dieser Unterbrechung ein allgemeiner Grundsatz zum Ausdruck kommt.
98. Dieser Grundsatz kommt auch in der erwähnten Auffassung der Kommission zum Ausdruck, dass Rechtsbehelfe gegen die Übergabe die Anwendung von Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 ausschließen.(55)
99. In diesem Sinne hat der Gerichtshof entschieden, dass kurze innerstaatliche Verjährungsregelungen für den unionsrechtlich begründeten Anspruch auf Schadensersatz bei Wettbewerbsverstößen, die keine Unterbrechung aufgrund gerichtlicher Verfahren zur Feststellung des fraglichen Verstoßes vorsehen, grundsätzlich mit dem Effektivitätsgrundsatz unvereinbar sind.(56)
100. Näher an den Umständen des vorliegenden Falls liegt das Urteil Arslan, in dem der Gerichtshof entschieden hat, dass die weitere Inhaftierung eines bereits wegen Fluchtgefahr in Abschiebehaft befindlichen Drittstaatsangehörigen mit den einschlägigen Regelungen des Unionsrechts vereinbar sein kann, wenn dieser die Abschiebung durch einen Asylantrag verzögert.(57)
101. Es entspräche zwar den Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage für eine Freiheitsentziehung, diese Unterbrechung ähnlich wie die Fälle höherer Gewalt und die humanitären Gründe gemäß Art. 23 Abs. 3 und 4 des Rahmenbeschlusses 2002/584 oder wie die soeben erwähnten Unterbrechungen der Verjährung ausdrücklich zu regeln. Wenn aber die gesuchten Personen durch eigene Entscheidungen bewusst unüberwindbare rechtliche Hindernisse für eine Übergabe auslösen, können sie nicht behaupten, dass diese Verzögerung und die Notwendigkeit einer längeren Inhaftierung für sie nicht vorhersehbar waren.
102. Erst nach dem endgültigen Abschluss des mit dem Asylantrag verbundenen Verfahrens und der Beseitigung des betreffenden Hindernisses für die Übergabe finden daher die Fristen des Art. 23 des Rahmenbeschlusses wieder Anwendung.
103. Dabei ist es aber nicht sinnvoll, die Frist, die durch den Asylantrag unterbrochen wurde, einfach fortlaufen zu lassen. Es ist nämlich möglich, dass innerhalb der verbleibenden Frist nicht mehr genügend Zeit für eine Übergabe verbleibt, wenn die gesuchte Person den Zeitpunkt ihres Asylantrags geschickt gewählt hat.
104. Auch eine erneute Anwendung der Frist von zehn Tagen nach Art. 23 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses 2002/584 erscheint nicht angemessen. Diese Frist gilt für die vollstreckende Justizbehörde bzw. die sie unterstützenden Behörden, die unmittelbar an dem Verfahren zur Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls beteiligt sind. Diese Behörden werden daher vom Fristbeginn nicht überrascht und können die notwendigen Maßnahmen ergreifen, damit die Übergabe fristgerecht durchgeführt wird.
105. Die Entscheidung über einen Asylantrag liegt dagegen in den Händen anderer Behörden. Der Abschluss dieses Verfahrens ist daher viel eher mit dem Ende eines Hindernisses vergleichbar, das auf höherer Gewalt beruht. Daher ist erneut gemäß Art. 23 Abs. 3 ein Übergabedatum zu vereinbaren.
106. Die mit einem Asylantrag verbundene Untersagung der Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls bis zum Abschluss des Gerichtsverfahrens oder das Recht des Asylbewerbers, sich bis zur Entscheidung über seinen Asylantrag im Vollstreckungsstaat aufhalten zu können, unterbrechen folglich den Lauf der in Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 niedergelegten Fristen. Falls der Asylantrag endgültig zurückgewiesen wird, ist erneut gemäß Art. 23 Abs. 3 ein Übergabedatum zu vereinbaren.
107. Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass die Sorgfaltspflicht, die Phase der Übergabe so kurz wie möglich zu halten,(58) auch die Behörden und Gerichte trifft, die über den Asylantrag entscheiden. Allerdings bedeutet das nicht, dass sie diesem Verfahren absoluten Vorrang gegenüber allen anderen anhängigen Verfahren gewähren müssen. Es reicht, wenn sie seiner spezifischen Dringlichkeit im Vergleich zur Dringlichkeit der anderen Verfahren angemessen Rechnung tragen.
V. Ergebnis
108. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
Art. 23 des Rahmenbeschlusses 2002/584 ist nicht anwendbar, wenn die Übergabe aufgrund eines Asylverfahrens nicht möglich ist.
109. Falls der Gerichtshof diese Auffassung nicht teilt, schlage ich vor, auf das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu antworten:
1) Eine Verlängerung der Übergabefrist nach Art. 23 Abs. 3 des Rahmenbeschlusses 2002/584 und eine Fortdauer der Haft nach Ablauf der Frist des Art. 23 Abs. 2 ist nur zulässig, wenn eine Justizbehörde feststellt, dass die Übergabe innerhalb von zehn Tagen nach der endgültigen Entscheidung über die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls aufgrund von höherer Gewalt unmöglich war, und einem neuen Übergabedatum zustimmt. Hat zunächst eine Polizeibehörde über diese Fragen entschieden, muss sie zur Heilung dieses Fehlers unverzüglich ein Gericht anrufen, um diese Entscheidungen zu überprüfen.
2) Art. 23 Abs. 3 Satz 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584 erfasst alle Umstände, die trotz der gebotenen Sorgfalt eine Übergabe unmöglich machen und sich dem Einfluss der Mitgliedstaaten entziehen.