NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MELCHIOR WATHELET
prednesené 29. mája 2013 (1)
Vec C‑132/12 P
Stichting Woonpunt,
Stichting Havensteder, predtým Stichting Com.wonen,
Woningstichting Haag Wonen,
Stichting Woonbedrijf SWS Hhvl
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Systém pomoci poskytovanej v Holandskom kráľovstve podnikom sociálneho bývania – Rozhodnutie stanovujúce záväznosť záväzkov prijatých holandskými orgánmi na dosiahnutie súladu s právom Únie – Pomoc plánovaná holandskými orgánmi v prospech osobitného projektu týkajúceho sa upadajúcich mestských oblastí – Rozhodnutie konštatujúce zlučiteľnosť systému so spoločným trhom – Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ – Pojem ‚regulačný akt, ktorý sa priamo týka fyzickej alebo právnickej osoby a nevyžaduje vykonávacie opatrenia‘“
I – Úvod
1. Predmetom prejednávanej veci je odvolanie podané podnikmi bytovej výstavby („woningcorporaties“, ďalej len „wocos“) Stichting Woonpunt, Stichting Havensteder, predtým Stichting Com.wonen, Woningstichting Haag Wonen a Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl proti uzneseniu Všeobecného súdu Európskej únie zo 16. decembra 2011, Stichting Woonpunt a i./Komisia (T‑203/10, ďalej len „napadnuté uznesenie“).
2. Všeobecný súd napadnutým uznesením rozhodol o neprípustnosti žaloby o neplatnosť rozhodnutia Komisie K(2009) 9963 v konečnom znení z 15. decembra 2009 týkajúceho sa štátnej pomoci E 2/2005 a N 642/2009 – Holandsko – Existujúca pomoc a osobitná pomoc na projekty určená podnikom bytovej výstavby (ďalej len „sporné rozhodnutie“). Všeobecný súd konštatoval, že sporné rozhodnutie sa v rozsahu, v akom išlo o existujúcu pomoc E 2/2005, týkalo odvolateliek rovnako ako všetkých ďalších hospodárskych subjektov, ktoré sa skutočne alebo potenciálne nachádzajú v rovnakej situácii, a že v dôsledku toho samotné ich postavenie wocos vymedzené na základe objektívnych kritérií nepostačuje na preukázanie ich osobnej dotknutosti. Pokiaľ ide o časť sporného rozhodnutia týkajúcu sa novej pomoci N 642/2009, Všeobecný súd konštatoval, že jej zrušenie by odvolateľkám neprinieslo prospech, a teda že odvolateľky nepreukázali, že majú právny záujem na zrušení tohto rozhodnutia.
3. Všeobecný súd teda v napadnutom uznesení preskúmal len podmienku záujmu na konaní a podmienku osobnej dotknutosti, ktoré boli stanovené v bývalom článku 230 štvrtého odseku Zmluvy ES. Nadobudnutím účinnosti Lisabonskej zmluvy (pred prijatím sporného rozhodnutia) sa však fyzickým alebo právnickým osobám, ktoré chcú začať konanie o neplatnosti určitého aktu, otvorila nová možnosť. Článok 263 štvrtý odsek in fine ZFEÚ ich v súčasnosti oprávňuje začať konanie o neplatnosti regulačných aktov, ktoré sa ich priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.
4. Keďže prípustnosť žaloby podanej na základe článku 263 ZFEÚ sa týka verejného poriadku, v týchto návrhoch Súdnemu dvoru navrhnem, aby preskúmal uplatniteľnosť článku 263 štvrtého odseku in fine ZFEÚ v prejednávanej veci. Okrem toho konštatujem, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď túto analýzu neuskutočnil. Následne navrhnem, aby Súdny dvor o tejto otázke definitívne rozhodol, vyhlásil žalobu za prípustnú v rozsahu, v akom smeruje proti časti rozhodnutia týkajúcej sa pomoci E 2/2005, a v zostávajúcej časti vrátil vec Všeobecnému súdu na rozhodnutie vo veci samej.(2)
II – Okolnosti predchádzajúce sporu
5. Odvolateľky sú wocos so sídlom v Holandsku. Ide o neziskové organizácie, ktorých úlohou je nadobúdanie, výstavba a prenajímanie bytov určených najmä pre znevýhodnené osoby a sociálne znevýhodnené skupiny. Wocos vykonávajú aj ďalšie činnosti, akými sú výstavba a prenajímanie bytov s vyšším nájomným, výstavba bytov určených na predaj, ako aj výstavba a prenajímanie budov vo verejnom záujme.
A – Pomoc E 2/2005(existujúca pomoc)
6. Holandské orgány v roku 2002 oznámili Európskej komisii všeobecný systém štátnej pomoci určenej pre wocos. Keďže Komisia usúdila, že opatrenia určené na financovanie wocos možno označiť za existujúcu pomoc, holandské orgány oznámenie stiahli.
7. Komisia však 14. júla 2005 zaslala holandským orgánom list na základe článku 17 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [88 ES] (Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339), v ktorom vyjadrila svoje pochybnosti o zlučiteľnosti pomoci E 2/2005 so spoločným trhom. Komisia v úvode listu uviedla, že holandské orgány musia nanovo vymedziť úlohu vo verejnom záujme zverenú wocos tak, aby bolo sociálne bývanie vyhradené pre jasne vymedzenú cieľovú skupinu znevýhodnených osôb alebo sociálne znevýhodnených skupín. Ďalej uviedla, že wocos musia všetky svoje obchodné činnosti vykonávať v trhových podmienkach a nemôžu byť príjemcami štátnej pomoci. Nakoniec Komisia konštatovala, že ponuka sociálnych bytov musí byť prispôsobená dopytu znevýhodnených osôb alebo sociálne znevýhodnených skupín.
8. Komisia a holandské orgány po zaslaní tohto listu začali rokovať s cieľom zosúladiť predmetný systém pomoci s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ.
9. Dňa 16. apríla 2007 Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (Združenie inštitucionálnych investorov do nehnuteľností Holandského kráľovstva) predložilo Komisii sťažnosť týkajúcu sa systému pomoci určenej pre wocos. V júni 2009 sa k tejto sťažnosti pridružila spoločnosť Vesteda Groep BV.
10. V liste z 3. decembra 2009 sa holandské orgány zaviazali, že zmenia všeobecný systém štátnej pomoci určenej pre wocos, a Komisii zaslali niekoľko návrhov, ktoré boli v súlade s týmito záväzkami.
11. Na tomto základe prijali nové pravidlá, ktoré boli predmetom novej ministerskej vyhlášky a nového zákona o bývaní, ktoré mali nadobudnúť účinnosť 1. januára 2010 a 1. januára 2011.
12. Pokiaľ ide o zlučiteľnosť nového systému financovania wocos navrhnutého holandskými orgánmi, Komisia v bode 72 odôvodnenia sporného rozhodnutia konštatovala, že „pomoc poskytovaná v súvislosti s činnosťami v oblasti sociálneho bývania, t. j. v súvislosti s výstavbou a prenajímaním bytov určených pre jednotlivcov vrátane výstavby a údržby súvisiacich infraštruktúr… je zlučiteľná s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ“. Komisia tak akceptovala záväzky prijaté holandskými orgánmi a prijala sporné rozhodnutie.
B – Pomoc N 642/2009 (nová pomoc)
13. Dňa 18. novembra 2009 holandské orgány oznámili nový systém pomoci na obnovu upadajúcich mestských častí. Wocos, ktoré pôsobia vo vybratých mestských častiach, sú príjemcami tohto nového systému označeného ako „osobitná pomoc na projekty určené pre určité okresy“. Tento systém sa mal uplatňovať za rovnakých podmienok ako opatrenia systému pomoci E 2/2005 zmeneného na základe záväzkov prijatých holandskými orgánmi.
14. Pomoc N 642/2009 mala mať podobu priamych dotácií vyplácaných zo strany Centraal Fonds Volkshuisvesting (Ústredný fond bývania) na uskutočňovanie osobitných projektov týkajúcich sa výstavby a prenajímania bytov v obmedzených zemepisných oblastiach zodpovedajúcich mestským spoločenstvám, ktoré majú najmenej prostriedkov. Jej financovanie mala zabezpečiť nová daň, ktorú mali platiť wocos vykonávajúce svoju činnosť mimo citlivých mestských oblastí.
15. Komisia v spornom rozhodnutí konštatovala, že pomoc N 642/2009 je zlučiteľná so spoločným trhom. Uviedla, že „pomoc poskytovaná v súvislosti s činnosťami týkajúcimi sa výstavby a prenajímania bytov určených pre jednotlivcov vrátane výstavby a údržby súvisiacich infraštruktúr a s činnosťami týkajúcimi sa prenajímania budov vo verejnom záujme je zlučiteľná s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ“. V dôsledku toho sa rozhodla, že nebude namietať voči oznámeným novým opatreniam.
III – Konanie pred Všeobecným súdom a napadnuté uznesenie
16. Návrhom zaslaným do kancelárie Všeobecného súdu 30. apríla 2010 podali odvolateľky na základe článku 263 ZFEÚ žalobu o neplatnosť sporného rozhodnutia.
17. Odvolateľky uviedli na podporu svojej žaloby viacero dôvodov. Keďže však Komisia namietala neprípustnosť žaloby, Všeobecný súd sa rozhodol rozhodnúť najprv o tejto otázke.
18. Komisia v tomto ohľade na jednej strane tvrdila, že odvolateľky nie sú v zmysle článku 263 ZFEÚ osobne dotknuté sporným rozhodnutím v rozsahu, v akom sa vzťahuje na pomoc E 2/2005, a na druhej strane, že nemajú záujem na konaní smerujúcom proti časti sporného rozhodnutia, ktorá sa týka pomoci N 642/2009.
19. Všeobecný súd konštatoval, že sporné rozhodnutie v rozsahu, v akom sa týka pomoci E 2/2005, nie je určené odvolateľkám. V tejto súvislosti v prvom rade pripomenul ustálenú judikatúru, podľa ktorej podnik nie je oprávnený napadnúť rozhodnutie Komisie zakazujúce systém odvetvovej pomoci, ak je týmto rozhodnutím dotknutý len z dôvodu svojej príslušnosti k predmetnému odvetviu alebo z dôvodu svojho postavenia potenciálneho príjemcu uvedenej pomoci. Všeobecný súd v druhom rade uviedol, že to isté platí v prípade žaloby o neplatnosť rozhodnutia, ktorým Komisia berie na vedomie záväzky prijaté vnútroštátnymi orgánmi a takto zmenený systém pomoci vyhlasuje za zlučiteľný so spoločným trhom.
20. V tomto prípade Všeobecný súd na jednej strane v bodoch 31 a 32 napadnutého uznesenia konštatoval, že postavenie wocos sa priznáva na základe objektívnych kritérií, ktoré môže spĺňať neurčitý počet subjektov. Na druhej strane v bode 33 uvedeného uznesenia pripomenul, že wocos môžu byť len potenciálnymi príjemcami pomoci, lebo posúdenie zo strany Komisie „predstavuje predbežné posúdenie“ systému pomoci zmeneného na základe záväzkov prijatých vnútroštátnymi orgánmi.
21. Všeobecný súd z toho vyvodil záver, že samotné postavenie wocos neumožňuje tieto subjekty považovať za osobne dotknuté sporným rozhodnutím v rozsahu, v akom sa týka pomoci E 2/2005.
22. Pokiaľ ide o sporné rozhodnutie v rozsahu, v akom sa týka novej pomoci N 642/2009 a vyhlasuje ju za zlučiteľnú so spoločným trhom, Všeobecný súd okrem toho v bode 63 napadnutého uznesenia konštatoval, že odvolateľky nepreukázali svoj záujem na konaní, keďže zo zrušenia tejto časti rozhodnutia im nemôže vyplynúť nijaký prospech.
23. Všeobecný súd v dôsledku toho konštatoval neprípustnosť celej žaloby.
IV – Odvolanie
24. Návrhom podaným do kancelárie Súdneho dvora 9. marca 2012 podali odvolateľky toto odvolanie. Navrhujú, aby Súdny dvor úplne alebo čiastočne zrušil napadnuté uznesenie a vrátil vec Všeobecnému súdu. Ďalej navrhujú, aby bola Komisia zaviazaná na náhradu trov konania.
25. Na podporu svojho odvolania uvádzajú odvolateľky tri odvolacie dôvody. Prvý a druhý odvolací dôvod sa týka úvah Všeobecného súdu v súvislosti s časťou rozhodnutia, ktorá sa týka pomoci E 2/2005, a tretí odvolací dôvod sa týka úvah týkajúcich sa pomoci N 642/2009, konkrétne:
– v prvom odvolacom dôvode odvolateľky uvádzajú, že napadnuté uznesenie je postihnuté nesprávnym právnym posúdením, nesprávnym posúdením relevantného skutkového stavu a nedostatočným odôvodnením, keďže prípustnosť žaloby podmieňuje tým, či sú odvolateľky skutočnými alebo potenciálnymi príjemcami existujúcich opatrení,
– v druhom odvolacom dôvode vytýkajú Všeobecnému súdu, že vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že nepatria do uzatvoreného okruhu existujúcich wocos, ktoré sú príjemcami pomoci E 2/2005,
– v treťom odvolacom dôvode napokon uvádzajú, že Všeobecný súd vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že nemajú záujem na konaní proti spornému rozhodnutiu v rozsahu, v akom sa týka pomoci N 642/2009.
26. V odpovedi na otázky Súdneho dvora odvolateľky uvádzajú, že aj pokiaľ ich nemožno považovať za osobne dotknuté sporným rozhodnutím, môžu navrhovať jeho zrušenie vzhľadom na to, že ide o regulačný akt, ktorý sa ich priamo týka a nevyžaduje vykonávacie opatrenia.
A – O treťom odvolacom dôvode založenom na záujme odvolateliek na konaní
27. Záujem na konaní zodpovedá záujmu dosiahnuť zrušenie prijatého aktu. Toto zrušenie musí mať pre žalobcu potenciálne právne následky,(3) čiže, presnejšie, musí mu potenciálne priniesť určitý prospech.(4)
28. Všeobecný súd sa v napadnutom uznesení výslovne vyjadril k záujmu odvolateliek na konaní v súvislosti s pomocou N 642/2009, keďže Komisia tento záujem spochybnila. Túto podmienku však nepreskúmal v súvislosti s časťou sporného rozhodnutia týkajúcou sa pomoci E 2/2005.
29. Záujem na konaní je základnou a prvoradou podmienkou každej žaloby.(5) Jeho neexistencia predstavuje prekážku konania z dôvodu verejného záujmu, ktorú môže Súdny dvor uplatniť z úradnej moci.(6) V dôsledku toho sa domnievam, že pokiaľ by Súdny dvor súhlasil s mojimi závermi týkajúcimi sa ďalších možných dôvodov neprípustnosti, je túto otázku potrebné preskúmať v súvislosti s dvoma spornými pomocami.
1. Pomoc N 642/2009 a záujem na konaní
30. Všeobecný súd zdôraznil, že sporné rozhodnutie konštatovalo zlučiteľnosť novej pomoci, ktorej boli odvolateľky potenciálnymi príjemcami, a v bode 63 napadnutého uznesenia rozhodol, že zrušenie sporného rozhodnutia by odvolateľkám neprinieslo prospech, a teda že odvolateľky nepreukázali svoj záujem na konaní.
31. Podľa tretieho odvolacieho dôvodu, ktorý odvolateľky uviedli na podporu svojho odvolania, je toto právne posúdenie zo strany Všeobecného súdu nesprávne. Domnievajú sa, že majú právny záujem na zrušení sporného rozhodnutia, lebo Komisia vyhlásila pomoc N 642/2009 za zlučiteľnú so spoločným trhom len za predpokladu, že by sa na ňu vzťahovali rovnaké podmienky poskytovania ako na existujúci systém pomoci E 2/2005. Zo sporného rozhodnutia teda pre ne ako pre príjemcov vyplývajú nepriaznivé právne účinky, lebo predmetná nová pomoc by mohla byť poskytnutá len za podmienok taxatívne vymedzených v spornom rozhodnutí.
32. Odvolateľky uvádzajú tri tvrdenia. V prvom rade Všeobecný súd nesprávne vychádzal z predpokladu, že podmienky uplatňovania systému pomoci N 642/2009 boli stanovené holandskými orgánmi a nie Komisiou. Následne Všeobecný súd nemohol konštatovať neexistenciu záujmu odvolateliek na konaní z dôvodu, že nie je isté, či by Komisia schválila systém pomoci za iných podmienok. Napokon za týchto okolností Všeobecný súd nevyhovel výhrade odvolateliek týkajúcej sa dodržiavania ich procesných práv.
33. Je potrebné pripomenúť, že z článku 256 ZFEÚ a z článku 58 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie vyplýva, že odvolanie sa obmedzuje na právne otázky. Všeobecný súd má v dôsledku toho ako jediný právomoc na jednej strane zistiť skutkové okolnosti s výnimkou prípadu, že vecná nepresnosť jeho zistení by vyplývala zo spisového materiálu, ktorý mu bol predložený, a na strane druhej posúdiť tieto skutkové okolnosti. Pokiaľ Všeobecný súd zistil alebo posúdil skutkový stav, Súdny dvor má na základe článku 256 ZFEÚ právomoc preskúmať len právnu kvalifikáciu tohto skutkového stavu a právne následky, ktoré z neho Všeobecný súd vyvodil.
34. Súdny dvor teda nemá právomoc zisťovať skutkový stav a v zásade ani skúmať dôkazy, ktoré Všeobecný súd uznal na preukázanie tohto skutkového stavu. Pokiaľ totiž tieto dôkazy boli riadne získané a boli dodržané všeobecné právne zásady a procesné pravidlá uplatniteľné v oblasti dôkazného bremena a vykonávania dôkazných prostriedkov, jedine Všeobecnému súdu prislúcha posúdiť hodnotu, ktorú treba priznať jemu predloženým dôkazom. Toto posúdenie teda s výnimkou prípadu skreslenia týchto okolností nepredstavuje právnu otázku, ktorá ako taká podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom v rámci odvolacieho konania.(7)
35. V prejednávanej veci však odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd nesprávne konštatoval, že podmienky poskytovania pomoci N 642/2009 závisia od Komisie a nie od holandských orgánov, čím spochybňujú posúdenie okolností prijatia sporného rozhodnutia zo strany Všeobecného súdu, pričom však nenamietajú skreslenie skutkového stavu.
36. Druhým tvrdením odvolateľky Všeobecnému súdu vytýkajú, že vychádzal z toho, že nie je isté, či by Komisia schválila systém pomoci za iných podmienok, a na základe toho konštatoval neexistenciu záujmu na konaní. Treba uviesť, že toto tvrdenie smeruje proti nadbytočnému dôvodu odôvodnenia Všeobecného súdu, ktorého zamietnutie by neumožnilo priznať odvolateľkám záujem na konaní. Okrem toho sa domnievam, že výklad bodu 59 napadnutého uznesenia zo strany odvolateliek je zjavne nesprávny. Z výkladu tohto bodu totiž nevyplýva, že nemajú záujem na konaní z toho dôvodu, že nie je isté, či by Komisia schválila systém pomoci za iných podmienok, ktoré by pre ne boli priaznivejšie. Všeobecný súd chcel len zdôrazniť, že odvolateľky sa vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci nemôžu odvolávať na situáciu predchádzajúcu prijatiu sporného rozhodnutia, ktorá pre ne bola priaznivejšia, keďže zo samotnej podstaty veci vyplýva, že nemajú nijaké právo na získanie novej pomoci, ktorá sa zatiaľ nachádza vo fáze predbežného skúmania zo strany Komisie.
37. Pokiaľ ide o tretie tvrdenie uvedené na podporu tretieho odvolacieho dôvodu, vzhľadom na to, že sporné rozhodnutie bolo prijaté po predbežnom preskúmaní a konštatuje sa v ňom zlučiteľnosť pomoci so spoločným trhom, odvolateľky ako potenciálni príjemcovia tejto novej pomoci nemôžu namietať, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že nezaručil dodržiavanie procesných práv stanovených v článku 6 nariadenia č. 659/1999 v súvislosti s konaním upraveným v článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
38. Na základe tohto preskúmania sa domnievam, že právne posúdenie záujmu odvolateliek na konaní smerujúcom proti časti sporného rozhodnutia týkajúcej sa pomoci N 642/2009 zo strany Všeobecného súdu nebolo nesprávne. Tretí odvolací dôvod treba v dôsledku toho považovať čiastočne za zjavne neprípustný a čiastočne za zjavne nedôvodný.
2. Pomoc E 2/2005 a záujem na konaní
39. Komisia v spornom rozhodnutí uviedla, že holandský systém financovania sociálneho bývania predstavuje aj v zmenenej podobe existujúcu štátnu pomoc. Komisia preskúmala pôsobnosť zmien uskutočnených holandskou vládou a následne dospela k záveru, že „pomoc poskytovaná v súvislosti s činnosťami v oblasti sociálneho bývania, t. j. v súvislosti s výstavbou a prenajímaním bytov určených pre jednotlivcov vrátane výstavby a údržby súvisiacich infraštruktúr je zlučiteľná s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ“.(8)
40. Z listu, ktorý Holandské kráľovstvo zaslalo Komisii 3. decembra 2009, vyplýva, že ministerskou vyhláškou a novým zákonom o bývaní, ktoré mali nadobudnúť účinnosť 1. januára 2010 a 1. januára 2011, mali byť zavedené nové pravidlá. Nové pravidlá sa okrem toho mali vzťahovať len na budúce činnosti.
41. Na základe prvotného preskúmania konania sa teda možno domnievať, že zrušenie sporného rozhodnutia by odvolateľkám neprinieslo nijaký prospech v tom zmysle, že jeho účinkom nemôže byť zrušenie nových znení zákona a vyhlášky prijatých holandskými orgánmi.
42. Z článku 19 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 však vyplýva, že Komisia iniciovala zmeny, vďaka ktorým je systém zlučiteľný s právom Únie, a urobila ich záväznými.
43. Uvedené ustanovenie totiž uvádza, že „ak daný členský štát akceptuje navrhované opatrenia a informuje o nich Komisiu, Komisia zaznamená toto zistenie a informuje o ňom členský štát. Členský štát bude viazaný jeho prijatím, aby vykonal príslušné opatrenia.“
44. Záväznosť rozhodnutia na základe článku 19 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 Súdny dvor potvrdil vo svojom rozsudku z 18. júna 2002 Nemecko/Komisia (C‑242/00, Zb. s. I‑5603).
45. Súdny dvor v tejto veci pripomenul, že Komisia pri výkone svojich právomocí vyplývajúcich z článkov 87 ES a 88 ES [teraz články 107 ZFEÚ a 108 ZFEÚ] môže prijať usmernenia, v ktorých objasní, akým spôsobom chce na základe tých istých článkov vykonávať svoju právomoc voľnej úvahy vo vzťahu k novej pomoci alebo vo vzťahu k existujúcim systémom pomoci. Pokiaľ tieto usmernenia vychádzali z článku 88 ods. 1 ES [teraz článok 108 ods. 1 ZFEÚ], predstavovali prvok riadnej a pravidelnej spolupráce, v rámci ktorej Komisia spolu s členskými štátmi neustále skúmala existujúce systémy pomoci a navrhovala im príslušné opatrenia, ktoré si vyžadoval postupný rozvoj alebo fungovanie spoločného trhu. Súdny dvor ďalej uviedol, že „keďže členský štát akceptuje tieto návrhy príslušných opatrení, sú vo vzťahu k tomuto členskému štátu záväzné...“,(9) a konštatoval, že „normotvorca Spoločenstva si osvojil zásady vyplývajúce z judikatúry… keď do nariadenia [č. 659/1999] zaradil článok 19 ods. 1“.(10)
46. V prejednávanej veci chcem poukázať na to, že Komisia v bode 74 odôvodnenia sporného rozhodnutia výslovne uviedla, že „v dôsledku toho Komisia akceptuje záväzky prijaté holandskými orgánmi“ a že „Komisia v súlade s článkom 19 nariadenia [č. 659/1999] prostredníctvom tohto rozhodnutia berie na vedomie záväzky, v dôsledku čoho sa uplatňovanie primeraných opatrení stáva záväzným“.
47. Domnievam sa teda, že odvolateľky v rámci obmedzeného skúmania záujmu na konaní môžu tvrdiť, že zrušenie sporného rozhodnutia je pre ne výhodné. Myslím si totiž, že „by sa na konštatovanie… výhody [vyplývajúcej zo zrušenia napadnutého aktu] nemali klásť príliš prísne požiadavky. Platí to predovšetkým vtedy, ak sú už splnené reštriktívne podmienky druhého a tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ“.(11) Keby sa v prejednávanej veci sporné rozhodnutie zrušilo, Holandské kráľovstvo by mohlo opäť autonómne prijímať opatrenia na zabezpečenie zlučiteľnosti systému s právom Únie. Zrušenie sporného rozhodnutia by tak odvolateľkám prinieslo prospech. Za takýchto okolností je preukázaný záujem odvolateliek na konaní a na zrušení sporného rozhodnutia v rozsahu, v akom sa týka pomoci E 2/2005.
B – Uplatniteľnosť článku 263 štvrtého odseku in fine ZFEÚ
48. Všeobecný súd v rámci skúmania prípustnosti žaloby v rozsahu, v akom smerovala proti časti sporného rozhodnutia týkajúcej sa pomoci E 2/2005, len konštatoval, že sporné rozhodnutie nie je určené odvolateľkám, ktoré ním nie sú osobne dotknuté. Prvé dva dôvody uvedené na podporu odvolania sa napokon týkajú len týchto úvah.
49. Chcem poukázať na to, že Všeobecný súd neskúmal, či je sporné rozhodnutie regulačným aktom, ktorý sa priamo týka odvolateliek a nevyžaduje vykonávacie opatrenia. Inými slovami, Všeobecný súd neuskutočnil analýzu článku 263 štvrtého odseku in fine ZFEÚ v rozsahu, v akom pridáva nový opravný prostriedok.
50. Je síce pravda, že samotné odvolateľky sa o tejto otázke pred Všeobecným súdom nezmienili (dokonca ani vo svojom odvolaní), no týka sa prípustnosti žaloby podanej na základe článku 263 ZFEÚ a súvisí s verejným poriadkom. Súdny dvor je z tohto dôvodu povinný preskúmať ju z úradnej moci(12) a účastníci konania boli vyzvaní vyjadriť sa k tomuto bodu na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 17. apríla 2013.
1. Tretia možnosť poskytovaná článkom 263 štvrtým odsekom in fine ZFEÚ
51. Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ teraz stanovuje: „Akákoľvek fyzická alebo právnická osoba môže za podmienok ustanovených v prvom a druhom odseku podať žalobu proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.“(13)
52. Jednotlivec už teda môže podať žalobu pre neplatnosť bez nutnosti preukázať, že je osobne dotknutý, avšak pod podmienkou, že predmetný akt je regulačným aktom, ktorý sa ho priamo týka a nevyžaduje vykonávacie opatrenia.
a) Regulačný akt
53. Z uznesenia Všeobecného súdu zo 6. septembra 2011, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada (T‑18/10, Zb. s. II‑5599) vyplýva, že akýkoľvek akt so všeobecnou pôsobnosťou nemožno považovať za „regulačný akt“ v zmysle článku 263 ZFEÚ. Platí to pre legislatívne akty.
54. Na základe tohto konštatovania a vzhľadom na to, že Lisabonská zmluva použila v článku 289 ods. 3 ZFEÚ na vymedzenie legislatívnych aktov čisto procesné kritérium,(14) Všeobecný súd obmedzil regulačné akty na tie akty so všeobecnou pôsobnosťou, ktoré nie sú prijaté legislatívnym postupom.
55. Proti uvedenému uzneseniu Všeobecného súdu bolo podané odvolanie.(15) Súdny dvor síce ešte nerozhodol, no generálna advokátka Kokott vo svojich návrhoch potvrdzuje výklad Všeobecného súdu.(16)
56. Súhlasím síce s viacerými tvrdeniami generálnej advokátky Kokott týkajúcimi sa historických aspektov alebo aspektov znenia, nemyslím si však, že z použitia pojmu „legislatívne akty“ v prvom odseku článku 263 ZFEÚ možno v rámci aktov so všeobecnou pôsobnosťou vyvodiť opačný význam, než má výraz „regulačný akt“ v štvrtom odseku tohto článku. Opakom legislatívneho aktu totiž nemusí byť nevyhnutne regulačný akt, ale je to skôr vykonávací akt, pojem výslovne použitý v článku 291 ZFEÚ.(17)
57. ZFEÚ okrem toho na označenie aktov, ktoré nie sú legislatívne, nepoužíva slovo „regulačné“, ale v článku 297 ods. 2 ZFEÚ sa hovorí o „nelegislatívnych aktoch“.
58. V každom prípade sa domnievam, že tento výklad, ktorý právna náuka zďaleka jednomyseľne nepodporuje, nezodpovedá obavám, ktoré viedli k zmene a doplneniu článku 230 Zmluvy o ES. V tomto smere najsymbolickejší paradox spočíva bezpochyby v tom, že keby Súdny dvor súhlasil s reštriktívnym výkladom navrhnutým Všeobecným súdom, vec Unión de Pequeños Agricultores/Rada(18) by sa opäť skončila konštatovaním neprípustnosti odvolania, hoci vyvolala predmetnú zmenu.
59. Okrem toho nemôžem súhlasiť s tým, čo si myslia niektorí autori naklonení reštriktívnemu výkladu, že prejudiciálna otázka stále predstavuje postačujúci mechanizmus na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany. Keby to bolo tak, nebol by dôvod na zmenu a doplnenie článku 230 ES, ktorého nevýhody by už podľa definície pretrvali, pokiaľ by sa vychádzalo z toho, že legislatívne akty sú vylúčené z článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
60. Niektorí autori však tvrdia, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZFEÚ vyplnil existujúce medzery. Práve naopak. Tento článok je totiž len formálnym zakotvením zásady, ktorú samotný Súdny dvor rovnakým spôsobom vyjadril v už citovanom rozsudku Unión de Pequeños Agricultores/Rada.(19) Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZFEÚ teda k existujúcemu právnemu stavu nič nepridal. Opäť musím konštatovať, že ak by to tak bolo, zmena a doplnenie bývalého článku 230 ES by boli zbytočné.
61. Napokon sa domnievam, že povinnosť lojálnej spolupráce nemôže ísť tak ďaleko, že sa členským štátom uloží povinnosť umožniť prístup k vnútroštátnemu súdu napriek tomu, že nejde o akt štátu. Je napokon udivujúce, že medzi autormi, ktorí sa odvolávajú na článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ s cieľom uložiť štátom povinnosť zabezpečiť účinnú súdnu ochranu jednotlivcov, sú aj takí, ktorí na druhej strane neváhajú uvádzať neexistenciu vnútroštátnych žalôb smerujúcich proti legislatívnym aktom štátu vo väčšine členských štátov, aby odôvodnili podobnú neexistenciu na úrovni Únie. Nie je paradoxné považovať za normálne, že Zmluva jednotlivcov neoprávňuje konať voči legislatívnym aktom Únie s odôvodnením, že väčšina štátov to neumožňuje voči vlastným zákonom, a zároveň tým istým štátom ukladať povinnosť, aby to robili, hoci len nepriamo, v súvislosti s aktmi Únie?
62. Okrem toho sa mi nezdá rozumné domnievať sa, že súdna ochrana by sa stala účinnou na základe toho, že by bolo teoreticky možné, aby jednotlivec kládol vnútroštátnym orgánom otázky týkajúce sa uplatniteľnosti legislatívneho aktu Únie na svoju osobnú situáciu v nádeji, že poskytnutú odpoveď bude môcť napadnúť na súde, ktorý by zas mohol iniciovať prejudiciálne konanie. Ako nepochybovať o skutočnej účinnosti takých teoretických konštrukcií založených na existencii aktu, ktorého jediným dôvodom existencie je možnosť napadnúť ho, v dôsledku čoho by sa javil ako čisto umelý? Okrem toho, čo keby vnútroštátny orgán odpoveď neposkytol?
63. Chcem pripomenúť, že Súdny dvor rozhodol, že účinná súdna ochrana nie je zaručená, pokiaľ jednotlivec nemá inú možnosť než porušiť právo, aby príslušný vnútroštátny orgán prijal vykonávací akt, v dôsledku ktorého by sa musel obhajovať na súde, ktorý by mohol položiť prejudiciálnu otázku.(20) Aké dôvody by boli potrebné na to, aby to bolo inak, pokiaľ vnútroštátny orgán v zásade nemusí prijať akt?
64. Výklad článku 263 štvrtého odseku in fine ZFEÚ vylučujúci legislatívne akty teda považujem za príliš reštriktívny a domnievam sa, že nezodpovedá dôvodom zmeny a doplnenia článku 230 štvrtého odseku ES.
65. Na základe tohto konštatovania teda uprednostním iný výklad regulačného aktu v zmysle článku 263 štvrtého odseku in fine ZFEÚ. Podľa môjho názoru by sa regulačný akt mal vykladať ako akt so všeobecnou pôsobnosťou, či už legislatívny alebo nelegislatívny.
b) Ktorý sa priamo týka žalobcu
66. Podmienka osobnej dotknutosti sa síce z tretej možnosti žaloby pre neplatnosť stratila, no podmienka priamej dotknutosti je zachovaná. Zdá sa, že jej pôsobnosť nie je vôbec problematická: pojem priamy záujem je uvedený rovnako v druhej i tretej možnosti upravenej v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ.(21)
67. Podľa ustálenej judikatúry týkajúcej sa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ to teda znamená, že fyzická alebo právnická osoba je priamo dotknutá aktom Únie, pokiaľ tento akt „bezprostredne ovplyvň[uje] právne postavenie jednotlivca a neponech[áva] priestor na voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy [Únie] bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení“.(22)
68. Súdny dvor tiež v tejto súvislosti uviedol, že neexistencia voľnej úvahy členských štátov marí zjavnú neexistenciu priamej súvislosti medzi aktom Únie a jednotlivcom. Inými slovami, aby sa zabránilo priamej dotknutosti, voľná úvaha autora sprostredkujúceho aktu určeného na vykonanie aktu Únie nemôže byť čisto formálna. Musí byť zdrojom právnej dotknutosti žalobcu.(23)
c) Ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia
69. Treba teda ešte určiť pôsobnosť posledného prvku znenia článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, t. j. neexistencia vykonávacích opatrení. Ide o tretiu podmienku alebo len o vysvetlenie priamej dotknutosti?
70. Súdny dvor zatiaľ nemal príležitosť rozhodovať o tejto otázke. Všeobecný súd konštatoval, že rozhodnutie, ktorým Komisia konštatuje protiprávnosť pomoci a nariadi jej vrátenie, „nemožno… posúdiť ako akt, ktorý neobsahuje vykonávacie opatrenia. Článok 6 ods. 2 napadnutého rozhodnutia totiž uvádza existenciu ,vnútroštátnych opatrení prijatých s cieľom vykonať toto rozhodnutie až do úplného vrátenia pomoci poskytnutej na základe [spornej] schémy‘. Sama existencia týchto vymáhajúcich opatrení, ktoré predstavujú vykonávacie opatrenia, odôvodňuje posúdenie napadnutého rozhodnutia ako aktu, ktorý obsahuje vykonávacie opatrenia. Tieto opatrenia preto môžu osoby, ktorým sú určené, napadnúť pred vnútroštátnymi súdmi.“(24)
71. Všeobecný súd teda v tejto veci uprel spoločnosti, ktorá bola žalobkyňou, právo začať konanie o neplatnosti na základe rozšírenia vyplývajúceho z Lisabonskej zmluvy s odôvodnením, že podľa jeho názoru musia nevyhnutne existovať vnútroštátne vykonávacie opatrenia.
72. Domnievam sa, že takýto výklad príliš obmedzuje účinky dodatku vloženého článkom 263 štvrtého odseku ZFEÚ do predchádzajúceho znenia článku 230 ES, lebo vždy prichádza do úvahy vnútroštátne opatrenie na vykonanie regulačného aktu Únie, ako sú uverejnenie, oznámenie, potvrdenie alebo pripomienka. Podľa výkladu Všeobecného súdu by však tieto čisto formálne úkony, ktoré môžu byť nepredvídateľné alebo nepovinné, mali mať za následok vylúčenie uplatnenia tohto článku.
73. Okrem toho sa domnievam, že taký výklad je v rozpore s cieľom sledovaným autormi Zmluvy. Ako uviedla generálna advokátka Kokott vo veci Telefónica/Komisia, „dodatkom, ktorý sa týkal ,vykonávacích ustanovení‘, sa rozšírenie práva podať žalobu malo obmedziť na tie prípady, keď jednotlivec ,najprv musí porušiť právo, aby sa potom mohol obrátiť na súd‘“.(25)
74. Súhlasím tiež s názorom generálnej advokátky Kokott, podľa ktorého „treba požiadavku, ktorá sa týka vykonávacích opatrení regulačného právneho aktu, chápať tým spôsobom, že… akt… vyvoláva účinky priamo voči jednotlivcovi, bez toho, aby si vyžadoval vykonávacie opatrenia“.(26) Ide tu však o vymedzenie totožné s vymedzením priamej dotknutosti.(27)
75. Domnievam sa teda, že výraz „vykonávacie opatrenia“ použitý v článku 263 štvrtom odseku in fine ZFEÚ treba vylúčiť z vnútroštátnej sféry a obmedziť ho na právo Únie alebo prinajmenšom vylúčiť z tohto pojmu opatrenia prijaté vnútroštátnymi orgánmi bez právomoci voľnej úvahy. Ako už totiž bolo vysvetlené, neexistencia voľnej úvahy členských štátov marí zjavnú neexistenciu priamej súvislosti medzi aktom Únie a jednotlivcom.
76. V dôsledku toho sa domnievam, že požiadavka súvisiaca s neexistenciou vykonávacích opatrení je len zopakovaním priamej dotknutosti.(28)
77. Tento výklad považujem za ešte relevantnejší v oblasti štátnej pomoci, keďže z ustálenej judikatúry vyplýva, že zrušenie protiprávnej pomoci prostredníctvom jej vymáhania je logickým dôsledkom vyhlásenia jej protiprávnosti.(29) Členský štát sa na obranu proti žalobe pre nesplnenie povinnosti podanej Komisiou podľa článku 88 ods. 2 ZFEÚ môže odvolávať na jedinú skutočnosť, a to na absolútnu nemožnosť riadneho výkonu dotknutého rozhodnutia.(30) Vymáhacie opatrenia prijaté členským štátom sú teda v určitom zmysle len nevyhnutným príslušenstvom sporného rozhodnutia.
78. Ďalšou výhodou navrhnutého výkladu je centralizácia všetkých sporov týkajúcich sa štátnej pomoci na súdoch Európskej únie. Takú centralizáciu považujem za prospešnú z dvoch dôvodov. Na jednej strane sa ňou zvyšuje právna istota, keďže sa neuplatňuje otázka osobnej dotknutosti, v dôsledku čoho potenciálni príjemcovia pomoci alebo konkurenti podniku, ktorý je príjemcom pomoci, môžu napadnúť rozhodnutie Komisie priamo pred Súdnym dvorom. Odstraňuje totiž neistotu vyplývajúcu z rozsudku TWD Textilwerke Deggendorf, podľa ktorého je najprv potrebné vyriešiť otázku osobnej dotknutosti, lebo v opačnom prípade by mohla byť namietaná neprípustnosť neskoršej prejudiciálnej otázky.(31) Na druhej strane odstraňuje potrebu začať vnútroštátne konanie, aby sa vec dostala pred Súdny dvor prostredníctvom prejudiciálnej otázky. Inými slovami, umožňuje, aby bolo konanie priamejšie, a teda účinnejšie, rýchlejšie a hospodárnejšie.
79. Nakoniec si kladiem všeobecnejšiu otázku týkajúcu sa užitočnosti rozlišovania medzi podmienkou priamej dotknutosti a spresnením týkajúcim sa neexistencie vykonávacieho opatrenia. Ako by totiž bolo možné, že jednotlivec by bol priamo dotknutý aktom Únie, pokiaľ by si tento akt vyžadoval skutočné vykonávacie opatrenie, či už na európskej alebo na vnútroštátnej úrovni, zatiaľ čo z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že aby sa akt Únie priamo dotýkal jednotlivca, musí „bezprostredne ovplyvňova[ť] právne postavenie jednotlivca… keďže [jeho uplatňovanie]… vyplýva zo samotnej právnej úpravy Spoločenstva bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení“?(32)
2. Uplatnenie v prejednávanej veci
80. Sporným rozhodnutím je rozhodnutie Komisie konštatujúce zlučiteľnosť dvoch systémov pomoci (existujúceho systému a nového systému) s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ a so spoločným trhom.
81. Komisia v spornom rozhodnutí v prvom rade preskúmala zlučiteľnosť pomoci E 2/2005 týkajúcej sa systému financovania wocos zmeneného na základe záväzkov prijatých holandskými orgánmi. V druhom rade analyzovala nový systém týkajúci sa pomoci N 642/2009.
82. Treba teda na jednej strane určiť, či tento akt, ktorý Komisia adresovala Holandskému kráľovstvu, je regulačným aktom, a na druhej strane, či sa priamo týka odvolateliek bez nutnosti vykonávacích opatrení.
a) Je sporné Komisie regulačným aktom?
83. Je síce nesporné, že sporné rozhodnutie bolo prijaté nelegislatívnym postupom, no Komisia spochybňuje všeobecnú pôsobnosť aktu. Keďže bol určený len pre Holandské kráľovstvo, môže mať výhradne individuálnu pôsobnosť.
84. Generálna advokátka Kokott prednedávnom v už citovanej veci Telefónica/Komisia podrobne a relevantným spôsobom preskúmala otázku pôsobnosti rozhodnutia adresovaného členskému štátu.(33)
85. Súhlasím s jej názorom, podľa ktorého je tento typ rozhodnutia osobitný v tom zmysle, že členské štáty sú aj stelesnením vnútroštátneho právneho poriadku a rozhodnutia, ktoré sú im určené, sú záväzné pre všetky orgány. Generálna advokátka Kokott spresnila, že „to znamená, že rozhodnutia určené členskému štátu, aj keď majú len jediného adresáta, môžu formovať vnútroštátny právny poriadok a dosahovať tak všeobecnú záväznosť.“(34)
86. Samotný Súdny dvor už napokon v určitých prípadoch priznal tomuto typu rozhodnutí všeobecnú pôsobnosť,(35) najmä v oblasti štátnej pomoci. Z ustálenej judikatúry, ktorú napokon Všeobecný súd v napadnutom uznesení pripomenul, vyplýva, že rozhodnutie Komisie zakazujúce systém pomoci sa totiž vo vzťahu k potenciálnym príjemcom systému pomoci javí ako opatrenie so všeobecnou pôsobnosťou, ktoré sa uplatňuje na objektívne určené situácie a zahŕňa právne účinky vzhľadom na určitú kategóriu osôb vymedzených všeobecným a abstraktným spôsobom. Rozhodnutie Komisie tak má pre potenciálnych príjemcov systému pomoci povahu opatrenia so „všeobecnou pôsobnosťou“.(36) Presne z tohto dôvodu sa napokon príjemcovia v zásade nepovažujú za osobne dotknutých. Domnievam sa, že v prejednávanej veci možno tú istú úvahu uplatniť na rozhodnutie prijaté Komisiou na základe už citovaného článku 19 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, ktorým berie na vedomie záväzky prijaté vnútroštátnymi orgánmi a konštatuje zlučiteľnosť zmien existujúceho systému pomoci so spoločným trhom.
87. Keďže zmenený systém pomoci sa má uplatňovať na objektívne určené situácie a zahŕňa právne účinky vzhľadom na určitú kategóriu osôb vymedzených všeobecným a abstraktným spôsobom, to isté platí pre rozhodnutie Komisie, ktoré ho povoľuje. Na rozdiel od názoru Komisie nevidím dôvod, prečo by v tomto smere bolo potrebné rozlišovať medzi rozhodnutiami, ktoré povoľujú určitý systém pomoci, a tými, ktoré ho zakazujú.
88. V dôsledku toho bez ohľadu na to, či sa prijme široký alebo reštriktívny výklad pojmu regulačný akt, sporné rozhodnutie ako akt so všeobecnou pôsobnosťou prijatý nelegislatívnym postupom spĺňa prvú podmienku stanovenú v článku 263 štvrtom odseku in fine ZFEÚ.
b) Sú odvolateľky priamo dotknuté bez potreby vykonávacích opatrení?
89. Komisia vo svojej odpovedi na písomnú otázku uvádza, že na to, aby bolo sporné rozhodnutie účinné, sú potrebné vykonávacie opatrenia. Nemá na mysli len ministerskú vyhlášku a zákon uvedené v bode 41 odôvodnenia sporného rozhodnutia, ale odvoláva sa aj na dočasné nariadenie z 3. novembra 2010 o službách vo všeobecnom hospodárskom záujme poskytovaných akreditovanými podnikmi bytovej výstavby (uverejnené v Nederlandse Staatcourant č. 17515 z 8. novembra 2010).
90. Existenciu vykonávacích opatrení nemožno poprieť. Sú vlastné konaniu týkajúcemu sa existujúcich systémov pomoci, ako je upravené v nariadení č. 659/1999. Článok 19 ods. 1 tohto nariadenia totiž výslovne stanovuje, že ak členský štát akceptuje opatrenia navrhnuté Komisiou, informuje ju o tom. Komisia toto zistenie zaznamená a členský štát je potom „viazaný jeho prijatím, aby vykonal príslušné opatrenia“.
91. Ako som však už uviedol, domnievam sa, že požiadavka súvisiaca s neexistenciou vykonávacích opatrení je len zopakovaním priamej dotknutosti a na to, aby nebola splnená, je potrebné, aby voľná úvaha orgánu, ktorý má prijať vykonávacie opatrenie, nebola čisto formálna.
92. Ako som však už konštatoval v rámci skúmania záujmu odvolateliek na konaní, keďže sporné rozhodnutie je založené na článku 19 ods. 1 nariadenia 659/1999, neponecháva Holandskému kráľovstvu nijakú mieru voľnej úvahy.
93. Podľa tohto ustanovenia zmeny, vďaka ktorým je systém zlučiteľný s právom Únie, sa stávajú záväznými, až keď ich Komisia akceptuje. Komisia napokon v bode 74 odôvodnenia sporného rozhodnutia výslovne uviedla, že „akceptuje záväzky prijaté holandskými orgánmi“ a že „v súlade s článkom 19 nariadenia [č. 659/1999] prostredníctvom tohto rozhodnutia berie na vedomie záväzky, v dôsledku čoho sa uplatňovanie primeraných opatrení stáva záväzným“. Tvrdenie je zopakované vo výroku rozhodnutia (v bode 108).
94. Komisia uviedla, že Holandské kráľovstvo si po prijatí sporného rozhodnutia zachovalo právomoc voľnej úvahy v tom zmysle, že mohlo stále slobodne definitívne upustiť od predmetného systému pomoci. Nemyslím si, že vzhľadom na to, že Holandské kráľovstvo navrhlo Komisii zmeny, ktoré sa potom stali záväznými prostredníctvom sporného rozhodnutia, bola možnosť, že sa rozhodne nezachovať systém pomoci, čisto teoretická. Naopak, vôľa holandských orgánov uplatniť rozhodnutie bola nepochybná.(37)
95. Odvolateľky okrem toho na rozdiel od tvrdení Komisie vo svojej odpovedi na písomné otázky uvádzajú, že neexistuje nijaké opatrenie, ktoré by mohli napadnúť pred vnútroštátnym súdom. Na pojednávaní toto tvrdenie kategoricky zopakovali: pokiaľ ide o akt so všeobecnou pôsobnosťou, ako je článok 4 dočasného nariadenia z 3. novembra 2010 o službách vo všeobecnom hospodárskom záujme poskytovaných akreditovanými podnikmi bytovej výstavby, vnútroštátny právny poriadok jednotlivcovi neumožňuje podať nijakú žalobu.
96. Okrem toho povinnosť prideliť 90 % bytového fondu osobám, ktorých príjem nepresahuje určitú sumu, ktorá je stanovená v uvedenom článku 4 vnútroštátneho nariadenia, si nevyžaduje nijaké ďalšie rozhodnutie. Naopak, len porušenie tohto pravidla by mohlo vyvolať reakciu orgánu, ako je napríklad odmietnutie poskytnúť predmetnú pomoc. V tomto ohľade si dovolím nesúhlasiť s požiadavkou Komisie, podľa ktorej je na to, aby sa dal uplatniť už citovaný rozsudok Unibet, nevyhnutné riziko trestného stíhania. Taký systém bez ohľadu na uloženú sankciu v nijakom prípade nezodpovedá požiadavke účinnej súdnej ochrany.
97. Za týchto okolností sa domnievam, že odopretie právneho záujmu na zrušení sporného rozhodnutia pre odvolateľky znamená neexistenciu súdnej ochrany.
98. V dôsledku toho si myslím, že sporné rozhodnutie sa odvolateliek priamo týka a nevyžaduje vykonávacie opatrenia v zmysle článku 263 štvrtého odseku in fine ZFEÚ vzhľadom na to, že vyvoláva priame účinky na právne postavenie odvolateliek a adresátovi poverenému jeho uplatňovaním, čiže Holandskému kráľovstvu, neponecháva nijakú mieru voľnej úvahy.
99. Domnievam sa teda, že podmienky stanovené v uvedenom štvrtom odseku sú splnené a Všeobecný súd mal vzhľadom na to vyhovieť žalobe odvolateliek podanej na základe tohto ustanovenia. Tým, že konštatoval neprípustnosť žaloby, podľa môjho názoru vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia.
C – O prvom a druhom odvolacom dôvode založenom na nevyhnutnosti byť osobne dotknutý napadnutým aktom
100. Pokiaľ by mal Súdny dvor konštatovať, že podmienky článku 263 štvrtého odseku in fine ZFEÚ nie sú splnené, bolo by potrebné preskúmať prvé dva odvolacie dôvody uvedené odvolateľkami proti spornému rozhodnutiu v rozsahu, v akom sa týka pomoci E 2/2005.
101. Oba dôvody sa týkajú toho, ako Všeobecný súd uplatnil podmienku byť „osobne dotknutý“ sporným rozhodnutím. Budem ich analyzovať spoločne.
1. Pojem
102. Podmienka osobnej dotknutosti v rámci žaloby pre neplatnosť je bezpochyby jedným z najťažšie vymedziteľných pojmov. Od vydania rozsudku vo veci Plaumann/Komisia ustálená judikatúra opakuje, že „iné osoby ako tie, ktorým je rozhodnutie určené, môžu tvrdiť, že sa ich rozhodnutie osobne týka, iba vtedy, keď sa ich dotýka na základe ich určitých osobitných vlastností alebo na základe okolnosti, ktorá ich charakterizuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ich individualizuje obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je rozhodnutie určené“.(38)
103. Pôsobnosť zásady však bola obmedzená. Skutočnosť, že ustanovenie má na základe svojej povahy a dosahu všeobecný charakter v tom, že sa použije na všetky dotknuté hospodárske subjekty, tak nevylučuje, že by sa mohlo osobne týkať niektorých z nich. Platí to, „pokiaľ sa rozhodnutie týka skupiny osôb, ktoré boli určené alebo ich bolo možné určiť v čase prijatia tohto aktu a v závislosti od kritérií vlastných členom tejto skupiny… [Totiž] tieto osoby [môžu] byť osobne dotknuté týmto aktom, pokiaľ tvoria súčasť úzkeho okruhu hospodárskych subjektov“.(39) Podľa Súdneho dvora „o taký prípad môže ísť najmä vtedy, ak rozhodnutie mení práva nadobudnuté jednotlivcom v čase pred jeho prijatím“.(40)
104. Naopak, o taký prípad nepôjde, „keď je nepochybné, že [uplatnenie opatrenia na právne subjekty, ktorých počet alebo totožnosť možno viac či menej presne určiť,] sa vykonáva na základe objektívnej právnej alebo skutkovej situácie, ktorú vymedzuje predmetný akt“.(41)
2. Posúdenie
105. Z tejto judikatúry teda vyplýva, že individualizácia v zmysle článku 263 ZFEÚ závisí od personalizovateľného alebo, naopak, objektívneho aspektu kritéria umožňujúceho určiť členov skupiny.
106. Všeobecný súd v napadnutom uznesení konštatoval, že odvolateľky nie sú osobne dotknuté z toho dôvodu, že postavenie wocos sa priznáva na základe objektívnych kritérií, ktoré môže spĺňať neurčitý počet subjektov ako potenciálnych príjemcov pomoci E 2/2005, ktorej sa týkalo sporné rozhodnutie.
107. Všeobecný súd v bode 31 napadnutého uznesenia správne poukazuje na to, že „priznanie postavenia wocos závisí od objektívnych kritérií. Totiž… postavenie wocos sa priznáva na základe systému akreditácií upraveného v článku 70 ods. 1 zákona o bývaní z roku 1901 (Woningwet). Táto akreditácia sa udeľuje kráľovským nariadením inštitúciám, ktoré spĺňajú určité objektívne podmienky: majú právnu formu združenia alebo nadácie, sú neziskové, ich jedinou činnosťou je činnosť v oblasti sociálneho bývania a využívajú svoj majetok v záujme sociálneho bývania. Wocos teda predstavujú kategóriu osôb vymedzených všeobecným a abstraktným spôsobom.“
108. Za týchto okolností Všeobecný súd správne konštatoval, že sporným rozhodnutím v rozsahu, v akom sa týka pomoci E 2/2005, sú odvolateľky dotknuté rovnako ako akýkoľvek iný hospodársky subjekt, ktorý sa skutočne alebo potenciálne nachádza v totožnej situácii.
109. V dôsledku toho sa domnievam, že prvý odvolací dôvod uvádzaný odvolateľkami je nedôvodný.
110. Som však naproti tomu opatrnejší, pokiaľ ide o posúdenie Všeobecného súdu týkajúce sa (ne)existencie uzatvoreného okruhu inštitúcií, ktorých počet je určený alebo ho možno určiť. Tieto úvahy sú predmetom druhého odvolacieho dôvodu.
111. Všeobecný súd sa domnieva, že judikatúru uvádzanú odvolateľkami nemožno uplatniť v prejednávanej veci vzhľadom na to, že v už citovaných rozsudkoch Belgicko a Forum 187/Komisia, ako aj Piraiki‑Patraiki a i./Komisia patrili žalobkyne do skupiny, ktorá sa už po prijatí predmetných rozhodnutí nemohla rozšíriť.
112. Ako som už uviedol,(42) Súdny dvor konštatoval, že skupina osôb môže byť osobne dotknutá určitým aktom, pokiaľ „boli určené alebo ich bolo možné určiť v čase prijatia tohto aktu a v závislosti od kritérií vlastných členom tejto skupiny…“.(43)
113. Práve tento rozsudok bol uplatnený v už citovaných rozsudkoch Piraiki‑Patraiki a i., ako aj Belgicko a Forum 187/Komisia.(44) V poslednej uvedenej veci Súdny dvor konštatoval, že ASBL Forum 187 má aktívnu legitimáciu ako zástupkyňa koordinačných centier, ktoré sú osobne dotknuté sporným aktom. Predmetným aktom bolo rozhodnutie Komisie klasifikujúce belgický právny režim ako existujúcu štátnu pomoc nezlučiteľnú s právom Únie. Súdny dvor uviedol, že účinkom tohto aktu bolo obmedzenie platnosti povolení koordinačných centier, ktoré im boli obnovené v rokoch 2001 a 2002. Týchto tridsať centier bolo možné ľahko určiť v čase prijatia napadnutého rozhodnutia. Okrem toho napadnuté rozhodnutie nestanovovalo prechodné opatrenia v prospech koordinačných centier, ktorých povolenie sa malo skončiť súčasne s oznámením tohto rozhodnutia, a centier, o ktorých žiadostiach o obnovu povolení nebolo v deň oznámenia tohto rozhodnutia ešte rozhodnuté. Súdny dvor konštatoval, že týchto osem centier predstavuje uzatvorený okruh, ktorého členovia sú osobitne dotknutí rozhodnutím, lebo už nemôžu dosiahnuť obnovu svojich povolení.(45)
114. Rovnako ako v prejednávanej veci išlo o rozhodnutie Komisie týkajúce sa existujúcej štátnej pomoci. Stanovovalo síce budúcu zmenu systému bez nariadenia vrátenia pomoci, zatiaľ čo sporné rozhodnutie konštatuje súlad zmeneného systému s právom Únie. Nemyslím si však, že tento skutkový rozdiel je pri posudzovaní prípustnosti žaloby rozhodujúci.
115. Pred rozhodnutím o prípustnosti žaloby podanej ASBL Forum 187 totiž Súdny dvor zobral do úvahy na jednej strane koordinačné centrá, ktorým bolo povolenie obnovené v rokoch 2001 alebo 2002, a na druhej strane koordinačné centrá, o ktorých žiadostiach o obnovu povolení nebolo v deň oznámenia rozhodnutia Komisie ešte rozhodnuté.
116. Hoci sa tieto kritériá javia ako objektívne, Súdny dvor ich považoval za personalizovateľné, čiže podľa slov Súdneho dvora vlastné členom dotknutej skupiny. V každom prípade sa zásadne nelíšia od kritérií, ktoré sa týkajú odvolateliek v prejednávanej veci. V čase prijatia sporného rozhodnutia bolo totiž v kráľovskom nariadení označených 410 wocos. Zo sporného rozhodnutia, ktorým Komisia schvaľuje zmeny navrhnuté Holandským kráľovstvom, automaticky vyplýva, že predmetné wocos a len predmetné wocos už nevyhnutne nemusia mať rovnaké výhody ako výhody v predchádzajúcom systéme, ktorých platnosť sa končí (ako je zrušenie úverovej záruky). Nedomnievam sa teda, že skutočnosť, že po prijatí sporného rozhodnutia možno akreditovať ďalšie podniky bytovej výstavby, má významný vplyv. Ako som uviedol, Súdny dvor už súhlasil s tým, že za člena uzatvoreného okruhu možno označiť hospodársky subjekt dotknutý „rozhodnut[ím] [, ktoré] mení práva nadobudnuté jednotlivcom v čase pred jeho prijatím“.(46)
117. V dôsledku toho považujem druhý odvolací dôvod za dôvodný, keďže Všeobecný súd vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že odvolateľky nepatria do uzatvoreného okruhu inštitúcií, ktoré možno určiť v čase prijatia sporného rozhodnutia. Naopak, domnievam sa, že sú priamo(47) a osobne dotknuté sporným rozhodnutím.
118. Vzhľadom na tieto úvahy navrhujem, aby Súdny dvor konštatoval prípustnosť žaloby podanej odvolateľkami a v dôsledku toho zrušil napadnuté uznesenie v rozsahu, v akom smeruje proti časti sporného rozhodnutia týkajúcej sa pomoci E 2/2005. Okrem toho navrhujem, aby Súdny dvor vrátil vec Všeobecnému súdu na rozhodnutie o dôvodnosti žaloby, a aby určil, že o trovách konania sa rozhodne v konaní vo veci samej.
V – Zhrnutie
A – Pokiaľ ide o pomoc N 642/2009
119. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy sa ako Všeobecný súd domnievam, že odvolateľky nemajú právny záujem na zrušení sporného rozhodnutia v rozsahu, v akom sa týka pomoci N 642/2009.
120. V dôsledku toho navrhujem, aby Súdny dvor konštatoval, že tretí odvolací dôvod je čiastočne zjavne neprípustný a čiastočne zjavne nedôvodný.
B – Pokiaľ ide o pomoc E 2/2005
121. Skôr než sa budem zaoberať ďalšími otázkami, chcem uviesť, že na rozdiel od pomoci N 642/2009 sa domnievam, že odvolateľky majú právny záujem na zrušení rozhodnutia.
122. Ďalej sa domnievam, že Všeobecný súd vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia, keď nepreskúmal uplatniteľnosť článku 263 štvrtého odseku in fine ZFEÚ v prejednávanej veci. V dôsledku toho navrhujem, aby Súdny dvor odvolaniu vyhovel.
123. V tejto súvislosti z článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora vyplýva, že ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor môže buď sám vydať konečné rozhodnutie v danej veci, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť na rozhodnutie Všeobecnému súdu.
124. V prejednávanej veci sa domnievam, že Súdny dvor má k dispozícii informácie potrebné na to, aby mohol vydať konečné rozhodnutie o otázke prípustnosti.
125. V tomto ohľade chcem poukázať na to, že podmienky stanovené pre konanie o vyhlásenie neplatnosti vychádzajúce z tohto základu – a to existencia regulačného aktu, ktorý sa odvolateliek priamo týka a nevyžaduje vykonávacie opatrenia – sú splnené.
126. Ak by Súdny dvor nesúhlasil s mojím názorom, domnievam sa, že Všeobecný súd vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia v súvislosti s posúdením podmienky týkajúcej sa osobnej dotknutosti. Som toho názoru, že u žalobkýň bola splnená. V dôsledku toho mal Všeobecný súd konštatovať, že žaloba podaná odvolateľkami je prípustná, a ich odvolaniu by sa malo vyhovieť vzhľadom na to, že druhý odvolací dôvod je dôvodný.
127. Myslím si však, že Súdny dvor nie je schopný rozhodnúť vo veci samej, pokiaľ ide o žalobu podanú odvolateľkami, vzhľadom na to, že posúdenie zo strany Všeobecného súdu sa týka výhradne prípustnosti žaloby a nie veci samej.
128. Vec musí byť preto vrátená späť Všeobecnému súdu, aby rozhodol o návrhoch odvolateliek na zrušenie sporného rozhodnutia v rozsahu, v akom sa týka pomoci E 2/2005.
VI – O trovách
129. Vzhľadom na to, že sa vec vracia Všeobecnému súdu, o trovách tohto odvolacieho konania treba rozhodnúť neskôr.
VII – Návrh
130. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Odvolanie sa zamieta v rozsahu, v akom sa týka úvah uvedených v uznesení Všeobecného súdu Európskej únie zo 16. decembra 2011, Stichting Woonpunt a i./Komisia (T‑203/10), ktoré súvisia s časťou rozhodnutia Komisie K(2009) 9963 v konečnom znení z 15. decembra 2009 týkajúceho sa štátnej pomoci E 2/2005 a N 642/2009 – Holandsko – Existujúca pomoc a osobitná pomoc na projekty určená podnikom bytovej výstavby týkajúcou sa pomoci N 642/2009.
2. Uznesenie Stichting Woonpunt a i./Komisia, už citované, sa zrušuje v rozsahu, v akom sa týka časti rozhodnutia K(2009) 9963 v konečnom znení týkajúcej sa pomoci E 2/2005.
3. Žaloba je prípustná v rozsahu, v akom sa týka časti sporného rozhodnutia týkajúcej sa pomoci E 2/2005.
4. Vec sa vracia Všeobecnému súdu Európskej únie, aby rozhodol o dôvodnosti žaloby v rozsahu, v akom sa týka časti rozhodnutia K(2009) 9963 v konečnom znení týkajúcej sa pomoci E 2/2005.
5. O trovách konania sa rozhodne v konaní vo veci samej.