Zadeva T‑483/13
(objava odlomkov)
Athanassios Oikonomopoulos
proti
Evropski komisiji
„Nepogodbena odgovornost – Škoda, ki sta jo povzročila Komisija v okviru preiskave urada OLAF in urad OLAF – Odškodninska tožba – Predlog za ugotovitev pravnega neobstoja in nedopustnosti aktov urada OLAF za namene dokazovanja pred nacionalnimi organi – Dopustnost – Zloraba pooblastil – Obdelava osebnih podatkov – Pravica do obrambe“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (četrti senat) z dne 20. julija 2016
1. Odškodninska tožba – Samostojnost, glede na ničnostno tožbo – Meje – Tožba za ugotovitev neobstoja aktov Unije – Nedopustnost – Kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva in kršitev načel učinkovitega sojenja in ekonomičnosti postopka – Neobstoj
(člen 19(1) PEU; člen 263 PDEU, 267 PDEU, 268 PDEU, 277 PDEU in 340, drugi odstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 41 in 47)
2. Odškodninska tožba – Pristojnost sodišča Unije – Meje – Pristojnost za odločanje o dokazih, ki jih je treba šteti za nedopustne, v okviru kazenskega postopka pred nacionalnimi sodišči, ki se nanaša na preiskavo Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) – Izključitev
(člena 267 PDEU in 268 PDEU)
3. Odškodninska tožba – Predmet – Zahtevek v zvezi s škodo, ki je nastala zaradi preiskave Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) – Zahtevek vložen pred koncem postopka pred pristojnim nacionalnim sodiščem za ugotovitev morebitne odgovornosti tožeče stranke – Dopustnost
(člen 268 PDEU)
4. Institucije Evropske unije – Varstvo posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov – Uredba št. 45/2001 – Obdelava osebnih podatkov – Pojem – Posredovanje, s strani Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), poročila o preiskavi, ki je vsebovalo osebne podatke, nacionalnemu organu – Vključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 45/2001, člena 2(a) in (b) ter 5)
5. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Unije – Obdelava osebnih podatkov brez predhodne obvestitve nadzornika zadevne institucije za varstvo podatkov – Vključitev
(člen 340, drugi odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 45/2001, uvodna izjava 14 in člena 25(1) in 27)
6. Pravo Evropske unije – Razlaga – Metode – Razlaga sekundarne zakonodaje v skladu s Pogodbo DEU – Razlaga glede na kontekst in namen
7. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) – Pristojnosti – Preiskave – Pristojnost za vodenje preiskave v zvezi z izvajanjem pogodbe, sklenjene za izvajanje okvirnega programa
(člen 325 PDEU; uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1073/1999, uvodna izjava 12 in člen 12(3), ter št. 2321/2002, člen 20)
8. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) – Preiskave – Začetek – Pogoji
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1073/1999, člen 5)
9. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) – Pristojnosti – Preiskave – Pristojnost za organizacijo razgovorov v okviru zunanjih preiskav
(Uredba št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta št. 1896/2006, člena 2 in 4; Uredba Sveta št. 2185/96, člen 7)
10. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) – Pristojnosti – Preiskave – Pristojnost za vodenje preiskav tretjih oseb
(Uredba Sveta št. 2185/96, člen 5, tretji odstavek)
11. Lastna sredstva Evropske unije – Uredba o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti – Pregon nepravilnosti – Zastaralni rok –Možnost uporabe za ukrepe ali za sankcije določene v skladu s pravom Unije – Izključitev
(Uredba Sveta št. 2988/95, člen 3(1))
12. Lastna sredstva Evropske unije – Uredba o zaščiti finančnih interesov Unije – Pregon nepravilnosti – Zastaralni rok – Dejanje prekinitve – Dejanje pristojnega organa v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost in o katerem je organ obvestil zadevno osebo – Pojem
(Uredba Sveta št. 2988/95, člen 3(1), tretji odstavek)
13. Pravo Evropske unije – Načela – Spoštovanje razumnega roka – Upravni postopek – Merila presoje
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(1); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1073/1999, člen 6(5))
14. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) – Preiskave – Začetek – Obveznost obveščanja oseb, na katere se nanaša zunanja preiskava – Obseg – Meje
(Odločba Komisije 1999/396, člen 4)
15. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) – Preiskave – Dostop do spisa in končnega poročila – Obveznost zagotovitve dostopa do dokumentov, ki so predmet preiskave, osebi, na katero se nanaša zunanja preiskava – Neobstoj
(Odločba Komisije 1999/396)
1. Odškodninska tožba je samostojno pravno sredstvo, ki ima svojo funkcijo, ki je posebna v okviru sistema pravnih sredstev in podrejena pogojem izvajanja, ki so zasnovani za njegov posebni namen.
Zahtevek za ugotovitev, da ukrepi, ki jih je sprejel Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), pravno niso bili obstoječi, v resnici pomeni, da se sodišču Unije predlaga, naj istočasno razglasi za nične ukrepe urada OLAF in ugotovi, da ti nimajo pravnega učinka. To pa presega morebitno ugotovitev nezakonitosti sodišča Unije v okviru odškodninske tožbe. Ta ugotovitev nedopustnosti ne pomeni kršitve pravice do učinkovitega sodnega varstva niti kršitev načel dobrega poteka sojenja ali ekonomičnosti postopka. Sodni nadzor nad spoštovanjem pravnega reda Unije, kot je razvidno iz člena 19(1) PEU, namreč zagotavljajo Sodišče Evropske unije in sodišča držav članic. Pogodba DEU je zato po eni strani s členoma 263 PDEU in 277 PDEU ter po drugi strani s členom 267 PDEU določila zaključen sistem pravnih sredstev in postopkov, ki je namenjen zagotavljanju nadzora nad zakonitostjo aktov Unije, ta nadzor pa je zaupan sodiščem Unije. Vendar pa je zoper odločbe, ki so jih sprejeli nacionalni organi na podlagi informacij urada OLAF, mogoče vložiti tožbo pri nacionalnih sodiščih, ki lahko predložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe glede razlage določb prava Unije, za katere ocenijo, da je to potrebno za izdajo njihovih sodb.
Iz tega izhaja, da le dejstvo, da se en tožbeni predlog razglasi za nedopusten, ne zadostuje za ugotovitev kršitve pravice do učinkovitega sodnega varstva niti kršitve načel dobrega poteka sojenja ali ekonomičnosti postopka.
(Glej točke 26, 27, 29 in 31.)
2. Ugotovitve, do katerih nacionalni organi pridejo na podlagi informacij, ki jim jih je posredoval Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), so v celoti in popolnoma njihova odgovornost, in ti organi morajo sami ugotoviti, ali je na podlagi teh informacij uvedba kazenskega pregona upravičena ali nujna. Posledično je treba v teh pregonih zagotoviti sodno varstvo na nacionalni ravni z vsemi jamstvi, ki jih določa notranje pravo, vključno s tistimi, ki izhajajo iz temeljnih pravic, in možnostjo, da sodišče, ki o zadevi odloča, Sodišču predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU. Nacionalni organi, če bi se odločili, da začnejo preiskavo, bi presodili posledice mogočih nezakonitosti, ki jih je storil urad OLAF, in to presojo bi bilo mogoče izpodbijati pred nacionalnim sodiščem. Če se ne bi začel kazenski postopek ali če bi se končal z oprostilno sodbo, bi uvedba odškodninskega postopka pred sodnikom Unije zadostovala za zagotovitev varstva interesov osebe, na katero se nanaša preiskava, s tem, da se ji omogoči, da dobi odškodnino za vso škodo, ki ji je nastala zaradi nezakonitega ravnanja urada OLAF.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da bi bil v okviru odškodninske tožbe, sklep sodišča Unije, o ugotovitvi nedopustnosti dokazov, ki so bili predloženi nacionalnim organom, očitno izven njegove pristojnosti. Sodišče Unije torej ni pristojno, da odloča, ali informacije in podatki zadevne stranke ter vsi upoštevni dokazi, ki so bili predloženi nacionalnim organom, predstavljajo nedopustne dokaze pred nacionalnimi sodišči.
(Glej točki 33 in 34.)
3. Ni mogoče šteti, da je bila odškodninska tožba za nadomestilo škode, ki je domnevno nastala, ker je Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) poročilo o preiskavi v zvezi s tožečo stranko posredoval nacionalnim organom, prezgodnja, ker nacionalni sodni postopek še poteka, ker morebitni rezultati nacionalnega postopka ne morejo vplivati na postopek pred sodiščem Unije. Ne gre namreč za vprašanje, ali tožeča stranka pri poklicni dejavnosti ni ravnala zakonito ali goljufivo, ampak je treba ugotoviti, kako je urad OLAF vodil in končal preiskavo, ki se poimensko nanaša na to stranko in na podlagi katere se ji v skrajnem primeru pripiše odgovornost za nepravilnosti, ter način, kako je Komisija ravnala v okviru te preiskave. Če državni pravosodni organi menijo, da tožeča stranka ni kriva, to dejstvo ne bi nujno popravilo morebitne škode, ki jo je utrpela.
(Glej točko 37.)
4. Določbe uredbe št. 45/2001 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov, so pravna pravila, katerih namen je zagotavljanje pravic osebam, na katere se nanašajo osebni podatki, s katerimi razpolagajo institucije in organi Unije. Prav namen teh pravil je namreč, da se te osebe zaščiti pred mogočo nezakonito obdelavo podatkov v zvezi z njimi.
Kar v zvezi s tem zadeva posredovanje, s strani Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), poročila o preiskavi, in ki je vsebovalo informacije v zvezi s fizično osebo, nacionalnim organom, je treba šteti, da so te informacije osebni podatki in da je OLAF te obdelal v smislu člena 2(b) Uredbe št. 45/2001.
(Glej točki 51 in 53.)
5. Če je bil na področju nepogodbene odgovornosti Unije člen 25(1) Uredbe št. 45/2001 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov, kršen, ker je bila uradna oseba za varstvo podatkov obveščena šele po njihovi obdelavi, je treba ugotoviti, da je zadevna institucija kršila pravno pravilo, s katerim so osebam, na katere se nanašajo osebni podatki, s katerimi razpolagajo institucije in organi Unije, podeljene pravice. Vendar pa se postavi vprašanje, ali je tako kršitev mogoče obravnavati kot dovolj veliko kršitev. V zvezi s tem je treba po eni strani poudariti, da mora v skladu z Uredbo št. 45/2001 uradna oseba za varstvo podatkov skrbeti za to, da postopki obdelave osebnih podatkov ne škodujejo pravicam in svoboščinam posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki. V zvezi s tem je njena naloga zlasti, da Evropskega nadzornika za varstvo podatkov opozori na obdelavo podatkov, ki bi lahko predstavljala tveganje v smislu člena 27 Uredbe št. 45/2001. Iz tega izhaja, da če o obdelavi podatkov ni obveščena, sama ne more o tem obvestiti navedenega nadzornika in torej ne more učinkovito opraviti bistvene naloge nadzora, ki ji jo podeljuje evropski zakonodajalec.
Po drugi strani se, kot je navedeno v uvodni izjavi 14 Uredbe št. 45/2001, določbe te uredbe uporabljajo za vsako obdelavo osebnih podatkov, ki jo izvajajo vse institucije. Institucije in organi Unije torej pri uporabi Uredbe št. 45/2001 nimajo diskrecijske pravice. Glede na ta oba elementa – to, da je naloga spremljanja uradne osebe za varstvo podatkov bistvena in to, da institucije in organi Unije nimajo diskrecijske pravice – je treba ugotoviti, da že kršitev člena 25(1) Uredbe št. 45/2001 zadostuje, da se ugotovi obstoj dovolj resne kršitve pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice.
(Glej točke od 100 do 102.)
6. Glej besedilo sodbe.
(Glej točke od 140 do 142.)
7. Iz določb Uredbe št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), izhaja, da je bila uradu OLAF podeljena širša pristojnost na področju goljufij, korupcije in drugih nezakonitih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije. Za učinkovitost zaščite finančnih interesov Unije iz člena 325 PDEU je namreč nujno, da se odvračanje ter boj proti goljufijam in drugim nepravilnostim izvajata na vseh ravneh, na katerih bi taki pojavi lahko škodovali navedenim interesom. Komisija je z namenom čim boljšega doseganja tega cilja določila, da urad OLAF izvaja njene pristojnosti na področju zunanjih upravnih preiskav.
Konkretno je v tem smislu člen 20 Uredbe št. 2321/2002 o pravilih za udeležbo podjetij, raziskovalnih središč in univerz pri izvajanju šestega okvirnega programa Evropske skupnosti ter za razširjanje rezultatov raziskav v okviru le-tega, določil, da Komisija zagotovi, da so finančni interesi Skupnosti med izvajanjem posredne aktivnosti zaščiteni z učinkovitimi pregledi v skladu z Uredbo št. 1073/1999. Natančneje, v tej zadnji uredbi je bilo določeno, da je bil urad OLAF na podlagi Uredbe št. 2185/96 o pregledih in inšpekcijah na kraju samem, ki jih opravlja Komisija za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti pred goljufijami in drugimi nepravilnostmi, pristojen za vodenje pregledov in inšpekcij na kraju samem v državah članicah.
Izkaže se torej, da obstoj pogodbenega razmerja med Unijo in pravnimi ali fizičnimi osebami, ki so osumljene nezakonitih dejanj, ne vpliva na pristojnost urada OLAF za preiskavo. Slednji lahko vodi preiskave v zvezi s temi osebami, če obstaja sum goljufije ali nezakonitega ravnanja, tudi če med zgoraj navedenimi strankami obstajajo pogodbe. V zvezi s tem neodvisnosti urada OLAF ni mogoče izpodbijati s sklicevanjem na konflikt interesov Komisije, če je Komisija sklenila pogodbo v imenu Unije. Uvodna izjava 12 Uredbe št. 1073/1999 namreč poudarja nujnost zagotovitve neodvisnosti urada OLAF pri izvajanju nalog, ki jih ima v skladu s to uredbo, s tem ko daje njegovemu direktorju možnost, da lahko na lastno pobudo začne preiskavo. Člen 12(3) te uredbe izvaja navedeno uvodno izjavo.
(Glej točke od 144 do 147 in 149.)
8. Direktor Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) se lahko odloči, da bo začel preiskavo, in, poleg tega, institucije, organi, uradi ali agencije, ustanovljeni s pogodbami ali na podlagi teh pogodb, se lahko odločijo, da bodo zahtevali preiskavo, samo če obstaja dovolj resen sum v zvezi z goljufijo in korupcijo ali drugimi nezakonitimi dejanji, ki lahko škodujejo finančnim interesom Unije.
(Glej točko 175.)
9. Drugače kot je določeno v členu 4 Uredbe št. 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), za notranje preiskave nobena določba ne določa izrecne možnosti, da lahko urad OLAF zahteva ustne informacije v okviru zunanjih preiskav. Vendar neobstoja posebne določbe v zvezi s tem ne bi bilo mogoče razlagati tako, da je prepovedano, da urad OLAF organizira razgovore v okviru zunanjih raziskav. Pristojnost izvajanja inšpekcij in pregledov na kraju samem namreč tudi nedvomno zahteva pristojnost organizacije razgovorov z osebami, na katere se nanaša obdelava. Poleg tega razgovori, ki jih je vodil urad OLAF, niso zavezujoči, saj imajo zadevne osebe pravico, da zavrnejo sodelovanje oziroma zavrnejo odgovor na posamezna vprašanja.
Poleg tega člen 7 Uredbe št. 2185/96 o pregledih in inšpekcijah na kraju samem, ki jih opravlja Komisija za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti pred goljufijami in drugimi nepravilnostmi v povezavi s členom 2 Uredbe št. 1073/1999, določa, da mora imeti urad OLAF pod istimi pogoji kakor nacionalni upravni inšpektorji in v skladu z nacionalno zakonodajo dostop do vseh podatkov in listin o zadevnih poslih, ki so potrebni za pravilno opravljene preglede in inšpekcije na kraju samem.
(Glej točke od 188 do 190.)
10. Nobena določba Uredbe št. 2185/96 o pregledih in inšpekcijah na kraju samem, ki jih opravlja Komisija za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti pred goljufijami in drugimi nepravilnostmi, niti nobena druga uredba Komisiji niti v tem primeru Evropskemu uradu za boj proti goljufijam (OLAF) ne preprečuje, da opravi pregled ali inšpekcijo na kraju samem pri podizvajalcu, ne da bi prej opraviti pregled ali inšpekcijo na kraju samem pri gospodarskem subjektu, ki je osumljen goljufije. Če je to nujno potrebno za ugotovitev obstoja nepravilnosti, lahko urad OLAF namreč opravi pregled ali inšpekcijo na kraju samem pri drugih ekonomskih subjektih. Izbira, da se inšpekcija pri temu podizvajalcu opravi prej kot pri gospodarskem subjektu, ki je osumljen goljufije, se lahko upraviči z nujnostjo učinka presenečenja. Vsekakor pa je izbira vrstnega reda inšpekcij, če so te opravljene v skladu z Uredbo št. 2185/96, odvisna le od presoje Komisije in urada OLAF.
(Glej točki 197 in 199.)
11. Glej besedilo sodbe.
(Glej točke od 213 do 215.)
12. V skladu s členom 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti, do pretrganja zastaralnega roka postopka zoper zadevno osebo lahko pride le zaradi dejanja, s katerim je bila ta oseba seznanjena. Kadar pa je oseba z dopisom obveščena o tem, da je obravnavana kot oseba, na katero se nanaša preiskava Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), in da je imela stike s predstavniki urada OLAF, je treba šteti, da je bil s tem dopisom pretrgan zastaralni rok, zato je nov štiriletni rok začel teči od datuma tega dopisa.
(Glej točko 217.)
13. Glej besedilo sodbe.
(Glej točko 219.)
14. Nobena ureditev ni določila obveznosti obveščanja oseb, na katere se nanaša zunanja preiskava Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF). Glede notranjih preiskav pa člen 4 Sklepa 1999/396 o pogojih za izvajanje notranjih preiskav v zvezi s preprečevanjem goljufij, korupcije in kakršnega koli nezakonitega ravnanja, ki škoduje interesom Skupnosti določa, da je treba zainteresirano stran takoj obvestiti, pod pogojem, da to ne ogrozi preiskave, razen v primerih, ko se zaradi preiskovanja zahteva popolna tajnost. Ker je bilo spoštovanje pravice do obrambe dovolj zagotovljeno v okviru notranje preiskave urada OLAF, če je bila ta v skladu z navedenim členom 4, enako velja za zunanjo preiskavo urada OLAF. Spoštovanje pravice do obrambe je v tej preiskavi torej dovolj zagotovljeno, če je zainteresirana stran, kot določa člen 4 Sklepa 1999/396, takoj obveščena o mogoči vpletenosti v goljufijo, korupcijo in drugo nezakonito ravnanje, ki škoduje interesom Unije, če to ne ogroža preiskave.
(Glej točke od 229 do 231.)
15. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) ni dolžan zagotoviti dostopa do dokumentov, ki so predmet te preiskave, ali ki jih je ob tej priložnosti pripravil, osebi, na katero se nanaša zunanja preiskava, saj se s tem lahko ovira učinkovitost in zaupnost naloge, ki je zaupana uradu OLAF, ter njegova neodvisnost. Spoštovanje pravice do obrambe takšne osebe je namreč dovolj zagotovljeno z obvestilom, ki ga je dobila, ter s tem, da jo je OLAF zaslišal na obravnavi. Poleg tega nobena določba ne določa, da ima urad OLAF dolžnost, da zagotovi dostop do končnega poročila zunanje preiskave. Glede načela kontradiktornosti bi se obstoj nezakonitosti glede urada OLAF lahko ugotovil, le če bi bilo končno poročilo objavljeno ali če bi bil po preiskavi sprejet akt, ki posega v položaj.
Če so naslovniki končnih poročil, in sicer Komisija in zadevni nacionalni sodni organi nameravali sprejeti tak akt glede zadevne osebe na podlagi končnega poročila, bi bili ti drugi organi tisti, ki bi, če bi bilo to potrebno, navedeni osebi omogočili dostop do njih v skladu z njihovimi pravili postopka, ne pa s pravili postopka urada OLAF.
(Glej točke od 239 do 241.)