ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (odvolacia komora)
z 10. novembra 2010
Vec T‑260/09 P
Úrad pre harmonizáciu vnútorného trhu (ochranné známky a vzory) (ÚHVT)
proti
Manuel Simões Dos Santos
„Odvolanie – Vzájomné odvolanie – Verejná služba – Úradníci – Povýšenie – Povyšovanie za rok 2003 – Vynulovanie a nový výpočet bodov za zásluhy – Výkon rozsudku Všeobecného súdu – Právna sila rozhodnutej veci – Právny základ – Zákaz retroaktivity – Legitímna dôvera – Majetková ujma – Strata príležitosti byť povýšený – Nemajetková ujma“
Predmet: Odvolanie proti rozsudku Súdu pre verejnú službu Európskej únie (prvá komora) z 5. mája 2009, Simões Dos Santos/ÚHVT (F‑27/08, Zb. VS s. I‑A‑1‑113 a II‑A‑1‑613), smerujúce k zrušeniu tohto rozsudku. Vzájomné odvolanie, ktoré podal M. Simões Dos Santos.
Rozhodnutie: Body 2 až 5 výroku rozsudku Súdu pre verejnú službu Európskej únie (prvá komora) z 5. mája 2009, Simões Dos Santos/ÚHVT (F‑27/08, Zb. VS s. I‑A‑1‑113 a II‑A‑1‑613), sa zrušujú. Hlavné a vzájomné odvolanie sa v zostávajúcej časti zamietajú. Vec sa vracia Súdu pre verejnú službu. O trovách konania sa rozhodne neskôr.
Abstrakt
1. Úradníci – Povýšenie – Prijatie nového systému povyšovania – Zrušenie bodov za zásluhy nadobudnuté v predchádzajúcom systéme – Porušenie zásad zákazu retroaktivity, ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty
(Služobný poriadok úradníkov, článok 45)
2. Úradníci – Povýšenie – Prijatie nového systému povyšovania – Zrušenie bodov za zásluhy nadobudnuté v predchádzajúcom systéme – Nevyhnutnosť výslovného, presného a jednoznačného právneho základu
(Služobný poriadok úradníkov, články 45, 90 a 91)
3. Úradníci – Povýšenie – Prijatie nového systému povyšovania – Zrušenie bodov za zásluhy nadobudnuté v predchádzajúcom systéme – Úradník, ktorý má veľký zostatok bodov za zásluhy z dôvodu značného počtu odpracovaných rokov
(Služobný poriadok úradníkov, článok 45)
4. Žaloba o neplatnosť – Rozsudok o zrušení – Účinky – Povinnosť prijať vykonávacie opatrenia
(Článok 233 prvý odsek ES)
5. Úradníci – Žaloba – Neobmedzená právomoc – Zaviazanie ex offo žalovanej inštitúcie na náhradu škody v prípade nesprávneho služobného postupu
(Služobný poriadok úradníkov, článok 91 ods. 1)
6. Úradníci – Žaloba – Neobmedzená právomoc – Rozsah – Hranice – Dodržanie zásady kontradiktórnosti
(Služobný poriadok úradníkov, článok 91 ods. 1)
7. Úradníci – Žaloba – Neobmedzená právomoc – Náhrada majetkovej ujmy spôsobenej stratou príležitosti – Posúdenie – Kritériá
(Služobný poriadok úradníkov, článok 91 ods. 1)
1. Zásady zákazu retroaktivity, právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery nemôžu byť chápané takým spôsobom, aby vo všeobecnosti bránili uplatneniu nového pravidla na budúce účinky situácií, ktoré vznikli za platnosti predchádzajúceho pravidla. Naopak, hmotno-právne pravidlá alebo pravidlá hmotného práva treba vykladať tak, že na situácie vzniknuté pred nadobudnutím ich účinnosti sa vzťahujú len v rozsahu, v akom z ich znenia, cieľa a štruktúry jasne vyplýva, že sa im má takýto účinok priznať. Rovnako týmto zásadám vo všeobecnosti odporuje, aby časová pôsobnosť aktu Únie bola stanovená odo dňa, ktorý predchádza dňu uverejnenia tohto aktu, okrem výnimočných prípadov, ak to vyžaduje sledovaný cieľ a ak je legitímna dôvera dotknutých subjektov náležite rešpektovaná. Okrem toho cieľom, ktorý môže odôvodniť retroaktivitu všeobecne záväzného aktu, nemôže byť iba samotná retroaktivita tohto aktu, ktorá môže byť iba jeho dôsledkom, a nemôže ísť ani o vôľu autora neskoršieho aktu napraviť so spätnou účinnosťou opomenutie v pôvodnom akte, inak by boli opravné prostriedky, umožňujúce uvádzať na súde Únie, že napadnutým aktom boli porušené zásady zákazu retroaktivity, právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery, zbavené ich potrebného účinku.
Aj keď skutočnosť, že Úrad pre harmonizáciu vnútorného trhu (ochranné známky a vzory) nezohľadní v plnom rozsahu a rovnakým spôsobom body za zásluhy pridelené za platnosti predchádzajúceho systému hodnotenia a povyšovania úradníkov, zodpovedá legitímnej voľbe Úradu pri výkone jeho diskrečnej právomoci v súvislosti so zavedením zmeny systému hodnotenia a povyšovania úradníkov, Úrad sa nemôže opierať o ciele sledované reformou tohto systému, ktorá spočíva v náprave nedostatkov uvedeného systému vyplývajúcich z prideľovania nadmerného počtu bodov za zásluhy na základe značného počtu odpracovaných rokov skôr, ako na základe aktuálnych zásluh dotknutého úradníka, pokiaľ nevysvetlí dôvody, kvôli ktorým nebolo možné namiesto retroaktívneho zrušenia bodov za zásluhy vyplývajúce z predchádzajúceho systému tieto body s okamžitou účinnosťou previesť na body za zásluhy podľa nového systému hodnotenia a povyšovania, bez toho, aby tým boli dotknuté uvedené ciele. V takom prípade cieľ spočívajúci v odstránení nedostatkov predchádzajúceho systému hodnotenia a povyšovania nepredstavuje sám osebe cieľ, ktorý by postačoval na odôvodnenie retroaktivity rozhodnutia o zrušení nadobudnutých bodov za zásluhy.
Navyše také rozhodnutie predstavuje porušenie legitímnej dôvery dotknutého úradníka, pokiaľ ten mohol legitímne očakávať na základe rozsudku o zrušení rozhodnutia o zrušení bodov z dôvodu chýbajúceho právneho základu, že zostatok bodov za zásluhy nadobudnutých za platnosti predchádzajúceho systému sa mu retroaktívne nezrušia bez toho, aby bola dotknutá prípadná zmena uvedeného zostatku s okamžitou účinnosťou a do budúcnosti.
(pozri body 48, 52, 54, 60, 62 a 63)
Odkaz: Súdny dvor, 25. januára 1979, Weingut Decker, 99/78, Zb. s. 101, bod 8; Súdny dvor, 11. júla 1991, Crispoltoni, C‑368/89, Zb. s. I‑3695, bod 17; Súdny dvor, 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, Zb. s. I‑9465, body 43 a 44; Súdny dvor, 19. marca 2009, Mitsui & Co. Deutschland, C‑256/07, Zb. s. I‑1951, bod 2 a citovaná judikatúra; Súd prvého stupňa, 14. februára 2007, Simões Dos Santos/ÚHVT, T‑435/04, Zb. VS s. I‑A‑2‑61 a II‑A‑2‑427, bod 100; Súd prvého stupňa, 7. októbra 2009, Vischim/Komisia, T‑380/06, Zb. s. II‑3911, bod 82 a citovaná judikatúra
2. Interná právna úprava prijatá inštitúciou alebo agentúrou týkajúca sa zavedenia nového systému hodnotenia a povyšovania úradníkov, ktorý ruší body za zásluhy nadobudnuté za platnosti predchádzajúceho systém hodnotenia a povyšovania, musí obsahovať špecifické pravidlo slúžiace ako právny základ na dosiahnutie cieľa reformy uvedeného systému, a síce výslovné, ako aj dostatočné jasné a presné pravidlo smerujúce k zániku bodov za zásluhy, ktoré úradník uvedenej inštitúcie alebo agentúry nazbieral za platnosti predchádzajúceho systému.
Neexistencia takého právneho základu predstavuje nezákonnosť, ktorú nemožno napraviť neskorším aktom s retroaktívnym dosahom.
Taký nedostatok totiž nie je iba jednoduchou formálnou vadou, ktorú možno napraviť so spätnou účinnosťou prostredníctvom výkladového aktu, ale predstavuje vážnu a nezvratnú protiprávnosť, ktorá je v rozpore so zásadami zákonnosti a právnej istoty. Okrem toho, ak by to bolo inak, nebol by zabezpečený potrebný účinok opravných prostriedkov namierených na zrušenie aktu alebo na jeho vyhlásenie za nezákonný z dôvodu chýbajúceho právneho základu, pretože dotknutá inštitúcia alebo agentúra by mohli retroaktívne vylúčiť účinky takého zrušenia alebo vyhlásenia nezákonnosti a vytvoriť tak právnu situáciu v minulosti, akoby k tejto vážnej a nezvratnej protiprávnosti nikdy nedošlo, čo by znamenalo umožniť im zmeniť a posteriori predmet sporu, ktorý viedol k zrušeniu alebo vyhláseniu nezákonnosti. To platí o to viac, pokiaľ zákonnosť všeobecnej právnej úpravy, ktorá má byť právnym základom zrušeného aktu, nie je ako taká v rámci žaloby proti uvedenému aktu a teda ani rozhodnutím Všeobecného súdu spochybnená.
Navyše aj za predpokladu, že by chýbajúci právny základ predstavoval iba formálnu vadu, rozsudok o zrušení na základe tejto vady nesie so sebou konštatovanie protiprávnosti, ktorá sa spätne vzťahuje až ku dňu nadobudnutia účinnosti zrušeného aktu, bez toho, aby bola dotknutá možnosť opätovného začatia konania namiereného na nahradenie takého aktu v konkrétnom štádiu, v ktorom došlo k protiprávnosti a k prípadnej platnosti skôr prijatých prípravných aktov. Z týchto zásad však nevyplýva, že by akt prijatý neskôr, ktorý má nahradiť zrušený akt z dôvodu formálnej vady, mohol napraviť túto vadu so spätnou účinnosťou.
(pozri body 56, 57, 59, 71 a 72)
Odkaz: Súdny dvor, 15. októbra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a i./Komisia, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, Zb. s. I‑8375, body 72 až 75; Súdny dvor, 29. novembra 2007, Taliansko/Komisia, C‑417/06 P, neuverejnený v Zbierke, body 51 až 53; Simões Dos Santos/ÚHVT, už citovaný, body 139 až 146
3. V rámci internej právnej úpravy inštitúcie alebo agentúry Únie týkajúcej sa zavedenia nového systému hodnotenia a povyšovania úradníkov rozhodnutie, ktoré má spätnú účinnosť a stanovuje zrušenie bodov za zásluhy nadobudnuté za platnosti predchádzajúceho systému, sa nemôže odôvodniť na základe zásady rovnosti zaobchádzania voči úradníkovi, ktorý mal ako jediný zvlášť vysoký zostatok bodov za zásluhy z dôvodu značného počtu odpracovaných rokov, a ktorý ako jediný podal, opakovane, žalobu na účely zachovania tohto zostatku.
Za týchto okolnosti nemôže Úrad pre harmonizáciu vnútorného trhu (ochranné známky a vzory) dôvodne uplatňovať, že taký úradník sa nachádzal v podobnej alebo rovnakej situácii ako ostatní úradníci uvedeného Úradu, mohlo by to viesť k rozdielnemu zaobchádzaniu v neprospech posledných uvedených.
(pozri bod 61)
4. Na dosiahnutie súladu s rozsudkom o zrušení a na jeho úplné vykonanie je inštitúcia, ktorej akt bol zrušený, povinná rešpektovať nielen výrok rozsudku, ale aj dôvody, ktoré k nemu viedli a ktoré predstavujú jeho potrebnú oporu v tom zmysle, že sú nevyhnutné na určenie presného významu toho, o čom bolo rozhodnuté vo výroku. Tieto dôvody totiž jednak presne identifikujú ustanovenie považované za nezákonné a jednak presne vysvetľujú dôvody nezákonnosti konštatovanej vo výroku a dotknutá inštitúcia musí na ne prihliadnuť pri nahrádzaní zrušeného aktu.
Okrem toho článok 233 ES ukladá dotknutej inštitúcii povinnosť vyhnúť sa tomu, aby akt, ktorý má nahradiť zrušený akt, bol postihnutý tými istými nezrovnalosťami, ktoré boli určené v rozsudku o zrušení. Tieto zásady sa uplatňujú o to viac, keď rozsudok o zrušení má právnu silu rozhodnutej veci.
Účel žaloby o neplatnosť a potrebný účinok článku 233 prvého odseku ES by boli veľmi ohrozené, dokonca zneužité, pokiaľ by inštitúcia, ktorá vydala napadnutý akt namiesto toho, aby prijala opatrenia na vykonanie rozsudku Všeobecného súdu a napravila protiprávnosť, ku ktorej došlo, mohla so spätným účinkom zmeniť právny základ uvedeného aktu na dosiahnutie výsledku zodpovedajúceho výsledku, ktorý potvrdil súd Únie.
(pozri body 70 a 72)
Odkaz: Súdny dvor, 26. apríla 1988, Asteris a i./Komisia, 97/86, 99/86, 193/86 a 215/86, Zb. s. 2181, bod 27; Súdny dvor, 14. septembra 1999, Komisia/AssiDomän Kraft Products a i., C‑310/97 P, Zb. s. I‑5363, body 54 a 56; Súdny dvor, 13. júla 2000, Gómez de Enterría y Sanchez/Parlament, C‑8/99 P, Zb. s. I‑6031, bod 20; Taliansko/Komisia, už citovaný, bod 50
5. V spore finančného charakteru v zmysle článku 91 ods. 1 druhej vety služobného poriadku má súd Únie neobmedzenú právomoc, v rámci ktorej má právo, ak je to potrebné, zaviazať ex offo žalovanú inštitúciu alebo agentúru na náhradu škody spôsobenej jej zavinením a v takom prípade posúdiť, pri zohľadnení všetkých okolností veci, utrpenú ujmu ex aequo et bono. Neobmedzená právomoc priznaná súdu Únie ho totiž poveruje, aby v sporoch, ktoré sú mu predložené, rozhodol v plnom rozsahu a umožňuje mu aj za neexistencie riadnych návrhov na tento účel, nielen zrušiť, ale aj v prípade potreby zaviazať ex offo žalovanú inštitúciu alebo agentúru na náhradu nemajetkovej ujmy, ktorú spôsobila nesprávnym služobným postupom.
So zreteľom na tieto zásady nemožno tvrdiť, že v rámci žaloby o neplatnosť podanej úradníkom proti rozhodnutiu Úradu pre harmonizáciu vnútorného trhu (ochranné známky a vzory), Súd pre verejnú službu rozhodol ultra petita, keď dotknutej osobe pri neexistencii výslovných žalobných návrhov v tomto zmysle z jej strany, priznal náhradu nemajetkovej ujmy, ktorá jej bola spôsobená nesprávnym úradným postupom Úradu.
(pozri body 83 – 85)
Odkaz: Súdny dvor, 17. decembra 2009, Réexamen M/EMEA, C‑197/09 RX‑II, Zb. s. I‑12033, bod 56 a citovaná judikatúra; Súdny dvor, 20. mája 2010, Gogos/Komisia, C‑583/08 P, Zb. s. I‑4469, bod 44 a citovaná judikatúra; Súd prvého stupňa, 8. septembra 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, Zb. s. II‑2841, bod 232 a citovaná judikatúra
6. V dôsledku toho nie je možné neobmedzenú právomoc priznanú súdom Únie v sporoch finančného charakteru medzi inštitúciami a ich zamestnancami považovať za právomoc, ktorá týmto súdnym orgánom priznáva v takých sporoch možnosť nedodržiavať procesné pravidlá spojené so zásadou kontradiktórnosti konania. Zásada kontradiktórnosti je súčasťou práva na obranu a dodržiavanie ktorej má súd zabezpečiť a sám ju dodržiavať a uplatňuje sa na akékoľvek konanie, ktoré môže viesť k vydaniu rozhodnutia inštitúcie alebo agentúry, ktorým môžu byť citeľne dotknuté niečie záujmy.
Vo všeobecnosti znamená právo účastníkov konania zaujať stanovisko k skutkovým okolnostiam a dokumentom, z ktorých bude vychádzať súdne rozhodnutie, ako aj vyjadriť sa k dôkazom a pripomienkam predloženým súdu a k právnym dôvodom uplatneným ex offo zo strany súdu, na ktorých chce súd založiť svoje rozhodnutie. Na splnenie požiadaviek spojených s právom na spravodlivý proces totiž treba, aby účastníci konania mali možnosť vyjadriť sa kontradiktórne ku skutkovým okolnostiam, ako aj k právnym skutočnostiam, ktoré sú rozhodujúce pre výsledok konania. Preto súd Únie v zásade nemôže založiť svoje rozhodnutie o právny dôvod uplatnený z úradnej moci – aj keby išlo o dôvod týkajúci sa verejného poriadku – bez toho, aby najprv vyzval účastníkov konania na predloženie ich pripomienok k uvedenému dôvodu.
V tejto súvislosti pokiaľ Súd pre verejnú službu posudzuje existenciu a rozsah nemajetkovej ujmy, ktorú utrpel úradník Úradu pre harmonizáciu vnútorného trhu (ochranné známky a vzory), ako aj jej nahraditeľnosť bez toho, aby predtým umožnil Úradu oznámiť jeho stanovisko z tohto hľadiska, porušuje zásadu kontradiktórnosti a právo Úradu na obranu.
(pozri body 86, 87, 91 a 92)
Odkaz: Súdny dvor, 2. decembra 2009, Komisia/Írsko a i., C‑89/08 P, Zb. s. I‑11245, body 50 až 57; Réexamen M/EMEA, už citovaný, body 40 až 42 a citovaná judikatúra, resp. bod 58; Všeobecný súd, 12. mája 2010, Bui Van/Komisia, T‑491/08 P, bod 88
7. Menovací orgán disponuje širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o výber úradníkov na povýšenie. Z uvedeného vyplýva, že aj keby bolo preukázané, že menovací orgán sa dopustil protiprávnosti počas konania o povýšení v neprospech dotknutej osoby, tieto skutočnosti by samostatne nepostačovali na vyvodenie záveru, že dotknutá osoba by určite bola povýšená, a teda majetková ujma by bola určitá a skutočná, bez toho, aby nebola popretá široká miera voľnej úvahy menovacieho orgánu v oblasti povýšenia. V skutočnosti služobný poriadok nepriznáva žiadny nárok na povýšenie, a to ani úradníkom, ktorí spĺňajú všetky podmienky na to, aby boli povýšení. Z uvedeného vyplýva, že súd Únie nemôže určiť bez toho, aby nahradil posúdenie menovacieho orgánu svojím posúdením, možnosť povýšenia dotknutej osoby s dostatočnou presnosťou na to, aby mohol konštatovať, že dotknutá osoba utrpela finančnú ujmu v tejto súvislosti. Pri neexistencii subjektívneho práva na povýšenie teda majetková ujma uplatňovaná žalobcom nemôže spočívať v dodatočnej ušlej odmene, ktorú by dostával v prípade svojho povýšenia.
Ako predsa uznáva judikatúra, skutočná a určitá majetková ujma môže vyplývať aj zo straty príležitosti, akou je strata príležitosti byť povýšený. Pri neexistencii viacerých presných a vierohodných skutočností podoprených podrobnými výpočtami na preukázanie, že bez ohľadu na širokú mieru voľnej úvahy menovacieho orgánu mal žalujúci úradník konkrétnu a vážnu šancu byť povýšený v prípade prevodu zostatku bodov za zásluhy vyplývajúcich z predchádzajúceho systému hodnotenia a povyšovania na body za zásluhy podľa nového systému, nemôže Súd pre verejnú službu právoplatne konštatovať, že ani vážna príležitosť dosiahnuť povýšenie nemôže zakladať majetkovú ujmu spočívajúcu v ušlom príjme. Naopak, taká prípadná strata predstavuje relevantnú skutočnosť v rámci posúdenia rozsahu odškodnenia, ktoré sa má priznať ako náhrada ujmy v súvislosti so stratou príležitosti.
(pozri body 102 – 106)
Odkaz: Súdny dvor, 21. februára 2008, Komisia/Girardot, C‑348/06 P, Zb. s. I‑833, body 54 a nasl., a bod 67; Súd prvého stupňa, 15. septembra 2005, Casini/Komisia, T‑132/03, Zb. VS s. I‑A‑253, II‑1169, bod 97 a citovaná judikatúra; Súd prvého stupňa, 31. januára 2007, C/Komisia, T‑166/04, Zb. VS s. I‑A‑2‑9 a II‑A‑2‑49, body 65 a 66