FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NILS WAHL
föredraget den 7 april 2016(1)
Mål C‑102/15
Gazdasági Versenyhivatal
mot
Siemens Aktiengesellschaft Österreich
(begäran om förhandsavgörande från Fővárosi Ítélőtábla (regional appellationsdomstol, Budapest, Ungern))
”Civilrättsligt samarbete – Förordning (EG) nr 44/2001 – Artikel 1.1 – Tillämpningsområde – Begreppet ’privaträttens område’ – Artikel 5.3 – Behörighet att pröva och avgöra talan avseende skadestånd utanför avtalsförhållanden – Talan om återställande på grund av obehörig vinst”
1. Förevarande mål avser frågan huruvida talan om återställande på grund av obehörig vinst omfattas av domstols behörighet enligt förordning (EG) nr 44/2001(2) avseende ”skadestånd utanför avtalsförhållanden” (även kallat utomobligatoriskt ansvar).
2. Detta ger dessutom domstolen tillfälle att klarlägga tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001.
3. Jag ska i detta förslag till avgörande förklara varför en talan som den i det nationella målet, vilken helt och hållet grundar sig på att böter har påförts för en överträdelse av konkurrensreglerna, inte avser ”privaträttens område” för vilket förordning nr 44/2001 gäller. Den avser snarare ”förvaltningsrättsliga frågor”, vilka inte omfattas enligt artikel 1.1. i förordningen.
4. Av skäl som inte är uppenbara har den hänskjutande domstolen inte ställt någon fråga om huruvida den talan som har väckts vid denna omfattas av tillämpningsområdet för förordningen. En möjlig förklaring till detta skulle i själva verket, vilket påpekades vid förhandlingen, kunna vara att sådana typer av talan är klart privaträttsliga enligt ungersk rätt.
5. För fullständighetens skull ska jag dessutom förklara varför talan om återställande i grunden skiljer sig från talan om skadestånd utanför avtalsförhållanden. Det är anledningen till att jag anser att artikel 5.3 i förordning nr 44/2001, som ger särskild behörighet att pröva och avgöra talan som avser skadestånd utanför avtalsförhållanden, inte tillåter att talan väcks avseende sådana krav i en medlemsstat där svaranden inte har hemvist.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Förordning (EG) nr 44/2001
6. Enligt dess artikel 1.1 ”Tillämpningsområde”, är förordning nr 44/2001 tillämplig ”på privaträttens område, oberoende av vilket slag av domstol det är fråga om. Den omfattar i synnerhet inte skattefrågor, tullfrågor och förvaltningsrättsliga frågor.”
7. I artikel 2.1 i förordning nr 44/2001, vilken återfinns i kapitel II i förordning nr 44/2001 ”Domstols behörighet”, närmare bestämt i avsnitt 1 i detta ”Allmänna bestämmelser”, föreskrivs följande: ”Om inte annat föreskrivs i denna förordning, skall talan mot den som har hemvist i en medlemsstat väckas vid domstol i den medlemsstaten, oberoende av i vilken stat han har medborgarskap”.
8. I kapitel II avsnitt 2 i förordning nr 44/2001 finns ”särskilda behörighetsregler”, bland annat artikel 5.
9. Enligt artikel 5.1 kan talan mot den som har hemvist i en medlemsstat väckas i en annan medlemsstat ”om talan avser avtal, vid domstolen i uppfyllelseorten för den förpliktelse som talan avser”.
10. I artikel 5.3 i förordning (EG) nr 44/2001 föreskrivs att talan mot den som har hemvist i en medlemsstat kan väckas i en annan medlemsstat ”om talan avser skadestånd utanför avtalsförhållanden, vid domstolen i den ort där skadan inträffade eller kan inträffa”.
B – Ungersk rätt
11. Enligt artikel 301.1 i den ungerska civillagen(3) är vid en ekonomisk skuld, utom då annat föreskrivs i lag, gäldenären skyldig att betala ränta beräknad på grundval av ett belopp motsvarande den basränta som vid varje tid tillämpas av centralbanken dagen närmast före det halvår under vilket dröjsmålet uppkom, även om det rör sig om en skuld som inte medför ränta. Skyldighet att betala ränta inträder även om gäldenären kan rättfärdiga dröjsmålet.
12. I artikel 361.1 i civillagen föreskrivs att den som utan rättslig grund erhåller en ekonomisk fördel till förfång för tredje man är skyldig att återställa denna fördel.
13. Enligt artikel 83.5 i 1996 års lag nr LVII om förbud mot illojalt handelsbruk och begränsning av konkurrensen(4) i dess lydelse vid den aktuella tidpunkten ska ränta betalas på det belopp som ska återbetalas beräknad på grundval av ett belopp motsvarande den dubbla basränta som vid varje tid tillämpas av centralbanken, för den händelse det beslut som fattats av Versenytanács (konkurrensrådet, ett organ som organiskt ingår i Gazdasági Versenyhivatal (den ungerska konkurrensmyndigheten, nedan kallad myndigheten)) åsidosätter en lagbestämmelse och en part följaktligen har rätt till återbetalning av böterna.
II – Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågan
14. Myndigheten ålade Siemens Aktiengesellschaft Österreich (nedan kallat Siemens), som har säte i Österrike, böter på 159 000 000 HUF i ett konkurrensförfarande (nedan kallat det omtvistade beslutet). Siemens överklagade detta beslut vid de ungerska förvaltningsdomstolarna. Eftersom talan inte hade suspensiv verkan betalade Siemens böterna.
15. Förvaltningsdomstolen i första instans satte ned bötesbeloppet till 27 300 000 HUF. Detta beslut fastställdes därefter av förvaltningsdomstolen i andra instans.
16. Den 31 oktober 2008 återbetalade myndigheten på grundval av det senare beslutet 131 700 000 HUF som en del av det belopp på 159 000 000 HUF som påförts i böter, och myndigheten betalade också i enlighet med artikel 83.5 i 1996 års lag nr LVII ett belopp på 52 016 230 HUF till Siemens för att täcka räntan.
17. Myndigheten överklagade dessutom avgörandet i andra instans avseende en rättsfråga vid Legfelsőbb Bíróság (Ungerns högsta domstol, nu Kúria). Denna domstol slog fast att beslutet att ålägga Siemens böter på 159 000 000 HUF var riktigt. Till följd av detta betalade Siemens den 25 november 2011 de återstående böterna på 131 700 000 HUF, men vägrade betala tillbaka beloppet på 52 016 230 HUF.
18. Den 12 juli 2013 väckte myndigheten med stöd av artikel 361.1 i civillagen talan mot Siemens om återställande av det senare beloppet på grund av obehörig vinst (nedan kallat den aktuella fordran) samt dröjsmålsränta på detta belopp.
19. Myndigheten har vidare med stöd av artikel 301.1 i civillagen krävt betalning av 29 183 277 HUF i dröjsmålsränta på de utestående böterna på 131 700 000 HUF för tiden från och med den 2 november 2008 till och med den 24 november 2011. Till stöd för detta har myndigheten hävdat att det omtvistade beslutet förklarats vara rättsenligt med retroaktiv verkan (ex tunc), vilket medför att de återstående böterna borde ha stått till myndighetens förfogande den första arbetsdagen (den 2 november 2008) efter dagen för den felaktiga återbetalningen (den 31 oktober 2008).
20. Myndigheten anser att obehörig vinst ger rätt till skadestånd utanför avtalsförhållanden. Den finner att de särskilda behörighetsreglerna i artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 ger den hänskjutande domstolen den behörighet som är nödvändig i det nationella målet.
21. Siemens anser däremot att artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 inte är tillämplig på detta mål, eftersom skyldigheten till återställande på grund av obehörig vinst enligt ungersk rätt inte grundas på ett rättsstridigt beteende, utan följer av att en rättslig grund för den ekonomiska fördelen saknas. Vad beträffar myndighetens krav på dröjsmålsränta har Siemens anfört att dröjsmålsränta inte utgör kompensation för skada, eftersom betalningen inte är beroende av att skada har uppkommit.
22. Den 12 juni 2014 beslutade Fővárosi Törvényszék (lokal domstol i Budapest, Ungern) att avbryta förfarandet, eftersom den ansåg att obehörig vinst inte kan ge rätt till skadestånd utanför avtalsförhållanden. Den domstolen fann att obehörig vinst inte är en ansvarstyp och att någon skada inte heller föreligger, utan endast en ekonomisk nackdel och en avsaknad av rättslig grund.
23. Myndigheten överklagade beslutet av den 12 juni 2014 till den hänskjutande domstolen och gjorde gällande att Fővárosi Törvényszék är behörig. Den hänskjutande domstolen har nu att pröva beslutet att avbryta förfarandet på grund av att behörighet saknas.
24. Eftersom den hänskjutande domstolen ställde sig tveksam till vilken tolkning av artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 som var korrekt, beslutade den att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Ska en fordran, som grundas på återbetalning – som beviljats en part med säte i en annan medlemsstat men som senare har förklarats vara felaktig – av böter som denna part ålagts i ett konkurrensförfarande och som parten betalat, varvid konkurrensmyndigheten genom sin fordran kräver att nämnda part ska betala tillbaka de belopp avseende ränta som parten enligt lag haft rätt till vid fall av återbetalning och som har betalats av nämnda myndighet, anses avse ’skadestånd utanför avtalsförhållanden’ enligt artikel 5.3 i [förordning nr 44/2001]?”
25. Siemens, myndigheten, Ungerns regering, Tysklands regering, Italiens regering och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Vid förhandlingen som hölls den 14 januari 2016 yttrade sig alla dessa utom den italienska regeringen.
III – Bedömning
26. Såsom nämnts ovan söker den hänskjutande domstolen huvudsakligen få klarhet i huruvida krav på återbetalning med anledning av en, som det senare visat sig, felaktig betalning till en part med säte i en annan medlemsstat är ett ärende som ska prövas av domstolarna i den medlemsstat där sökanden är etablerad, i enlighet med de särskilda behörighetsregler som anges i artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 när det gäller utomobligatoriskt ansvar.
27. ”Förvaltningsrättsliga frågor” i den mening som avses i artikel 1.1 i förordning nr 44/2001 omfattas, såsom också nämnts ovan, inte av tillämpningsområdet för förordningen. Mot denna bakgrund är det, innan den frågan besvaras i sak, nödvändigt att undersöka huruvida den aktuella fordran, som uppkommit genom att böter påförts av en nationell konkurrensmyndighet i ett förvaltningsförfarande för en överträdelse av nationella konkurrensregler, omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001.
A – Tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001
1. Inledande synpunkter
28. Föremålet för förordning nr 44/2001 begränsas redan från början till ”privaträttens område”. Enligt fast rättspraxis är begreppen ”privaträttens område” och, omvänt, ”förvaltningsrättsliga frågor” självständiga unionsrättsliga begrepp.(5)
29. Frågan huruvida det nationella målet enligt ungersk rätt ska anses avse förvaltningsrättsliga frågor eller privaträttens område har inget samband med tillämpligheten av förordning nr 44/2001. Därför medför varken den omständigheten att begäran om förhandsavgörande inte innehåller någon fråga om tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001 eller att alla parter som deltar i detta förfarande om förhandsavgörande är överens om att det nationella målet enligt ungersk rätt avser privaträttens område att förordningen blir tillämplig.
30. Att ingen fråga har ställts beträffande tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001 hindrar i detta sammanhang inte att domstolen tar upp frågan. Domstolen har i själva verket flera gångbara alternativ. För det första kan domstolen förklara sig obehörig när det är uppenbart att den unionsrättsliga bestämmelse som ska tolkas av domstolen inte kan vara tillämplig.(6)För det andra kan domstolen som alternativ förklara att ärendet inte kan tas upp till prövning enligt artikel 94 c i domstolens rättegångsregler.(7)För det tredje kan domstolen i stället komma fram till att det förhållandet att artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 inte är tillämplig inte har samband med frågan huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, utan i stället med begäran om förhandsavgörande i sak.(8)
31. Jag vill för min del påpeka att om EU-domstolen håller med om att föremålet för målet vid den nationella domstolen inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001 skulle detta i varje fall få till följd att tvisten löstes i det nationella målet. Den skulle därför de facto besvara tolkningsfrågan i sak. Begäran om förhandsavgörande tycks dessutom uppfylla de andra formkrav som anges i artikel 94 a och b i domstolens rättegångsregler. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den samarbetsanda som ska styra förfarandet för förhandsavgörande – ett samarbete som innebär att domstolen ska ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar – föreslår jag att domstolen omformulerar tolkningsfrågan på så sätt att frågan huruvida det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001 kan tas upp.
2. Bedömning av tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001
32. I begäran om förhandsavgörande nämns inte huruvida den aktuella fordran omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001. Trots detta har myndigheten, den ungerska regeringen och kommissionen med stöd av domen i målet Sapir m.fl.(9) hävdat att den aktuella fordran inte utgör en förvaltningsrättslig fråga (den ungerska regeringen har lämnat en utförlig redogörelse). Vid den muntliga förhandlingen intog Siemens anmärkningsvärt nog också denna ståndpunkt, liksom den tyska regeringen.
33. Jag vill erinra om att tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001, som är begränsat till ”privaträttens område”, huvudsakligen fastställs utifrån de faktorer som karakteriserar rättsförhållandet mellan parterna i målet eller som karakteriserar saken i målet. Även om vissa avgöranden i mål mellan en myndighet och ett privaträttsligt subjekt kan omfattas av tillämpningsområdet för förordningen, förhåller det sig annorlunda när myndigheten utövar offentliga maktbefogenheter.(10) Den avgörande frågan är huruvida talan grundar sig på bestämmelser genom vilka lagstiftaren gett det offentliga organet en särskild befogenhet.(11)
34. Samtidigt som det står klart för mig att en civilrättslig talan som har väckts i samband med tillämpning av konkurrenslagstiftningen omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001,(12) är det lika uppenbart att en påföljd som ålagts av en förvaltningsmyndighet när denna utövar de befogenheter som den har enligt nationell rätt omfattas av begreppet ”förvaltningsrättsliga frågor”. I den senare situationen ingår säkerligen böter för överträdelse av nationella bestämmelser som förbjuder konkurrensbegränsning, vilket jag anser vara ett klart utövande av offentlig makt.
35. Den situation som har gett upphov till det nationella målet är inte särskilt enkel. Den ifrågavarande fordran avser faktiskt inte betalning av böterna som sådana, utan ett krav på återställande bestående av i) återbetalning av (straff)räntan med ett belopp motsvarande den dubbla basränta som centralbanken tillämpar, vilken myndigheten inledningsvis hade betalat till följd av resultatet av det nationella förfarandet för kontroll av lagenlighet, ii) dröjsmålsränta på detta belopp och iii) dröjsmålsränta på själva det utestående bötesbeloppet.
36. Dessutom är domstolens praxis beträffande denna fråga kasuistisk till sin karaktär,(13) vilket gör det svårt att anta ett standardiserat synsätt.
37. När det gäller föregångaren till förordning nr 44/2001, nämligen Brysselkonventionen,(14) har domstolen förklarat att det förhållandet att förvaltaren agerade med stöd av en fordran som uppkommit till följd av myndighetsutövning när denna sökte täckning för kostnader räckte för att statens talan – oavsett vilket förfarande som härvid var tillämpligt enligt den nationella rättsordningen – inte skulle anses omfattas av tillämpningsområdet för Brysselkonventionen.(15)
38. Enligt min uppfattning gäller det avgörande som nämnts i föregående punkt i allt väsentligt också idag: Skulder som uppkommer genom myndighetsutövning – det vill säga utövande av offentlig makt – omfattas inte av tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001. När det gäller de omständigheter som ska prövas i det aktuella fallet har jag genom en bedömning av myndighetens talan i det nationella målet och de regler som är tillämpliga på detta följaktligen kommit fram till att den aktuella fordran och de andra fordringarna, som alla härrör från de böter som myndigheten påfört, inte avser ”privaträttens område”.
39. Nedsättningen av de böter som myndigheten hade påfört fick nämligen i det aktuella fallet automatiskt som bieffekt att den aktuella fordran uppkom i enlighet med den ungerska lagstiftning som styr verkan av de beslut som fattas av myndigheten – nämligen artikel 83.5 i 1996 års lag nr LVII. Den aktuella fordran är närmare bestämt en kombination av ett antal särdrag hos den ungerska rätten, nämligen i) att talan som väckts mot det omtvistade beslutet inte medförde att verkställigheten av detta beslut uppsköts, ii) att myndigheten till följd av prövningen i förvaltningsdomstolen i andra instans var skyldig att i enlighet med nämnda bestämmelse betala ränta till Siemens på det återbetalda bötesbeloppet med ett belopp motsvarande den dubbla basränta som tillämpas av centralbanken, och iii) att Kúrias (högsta domstolen) beslut fick retroaktiv verkan (ex tunc). Jag har faktiskt intrycket att varje gång böter som påförts av myndigheten upphävs eller sätts ned av förvaltningsdomstolarna och sedan fastställs ger en kombination av de ovannämnda delarna i det ungerska administrativa förfarandet vanligen samma resultat, nämligen att det berörda företaget har fått ränta i enlighet med artikel 83.5 i 1996 års lag nr LVII, vilken myndigheten försöker driva in. Detta resultat tycks därför vara en oskiljaktig del av prövningen av förvaltningsbeslutet i enlighet med ungersk rätt. Den omständigheten att myndigheten har väckt talan vid de ungerska civildomstolarna mot Siemens hindrar inte att tvisten mellan parterna har sitt ursprung i offentlig rätt.
40. Ett enklare exempel verkar lämpligt för att illustrera det jag har att säga. Om tvisten i det nationella målet nämligen i stället bara hade avsett myndighetens krav, som har angetts i punkt 19 ovan, på grund av att Siemens skulle betala dröjsmålsränta på det utestående bötesbeloppet, tror jag inte att de omständigheter som ska prövas skulle ha utgjort något problem. Ett sådant krav skulle utan tvivel uppkomma genom myndighetsutövningen. Och, även om den ifrågavarande fordran är ett ganska komplext krav på återställande, kvarstår således det faktum att det, precis som myndighetens övriga krav i det nationella målet, helt och hållet har sin grund i den förvaltningsrättsliga påföljd som myndigheten ålade Siemens.
41. Myndigheten har emellertid, med stöd av den ungerska regeringen på denna punkt, gjort gällande att den – förmodligen efter det att Kúria hade fastställt det omtvistade beslutet – förgäves försökt genomdriva sitt krav på återbetalning av ränta som betalats i enlighet med artikel 83.5 i 1996 års lag nr LVII i ett administrativt verkställighetsförfarande vid Fővárosi közigazgatási és munkaügyi bíróság (förvaltnings- och arbetsdomstol, Budapest, Ungern). Detta avslogs enligt uppgift på grund av att den aktuella fordran inte följde direkt av det omtvistade beslutet och därför inte var verkställbar. Siemens har bekräftat denna beskrivning av händelserna. Myndigheten har därför hävdat att den inte kan erhålla verkställighet av sitt krav på administrativ väg.
42. Bortsett från att dessa påståenden inte upprepas i begäran om förhandsavgörande och därför inte bekräftas, vill jag från första början påpeka att vägran att verkställa det omtvistade beslutet avseende förevarande fordran är förståelig. När ett beslut om böter meddelas är det faktiskt osäkert huruvida beslutet kommer att överklagas och, om så är fallet, huruvida förvaltningsdomstolarna kommer att upphäva det och ännu mer osäkert huruvida det kommer att fastställas efter överklagande. Om Siemens hade betalat böterna i sin helhet skulle det omtvistade beslutet med andra ord ha verkställts i enlighet med villkoren för detta. Jag tror ändå att detta argument bekräftar min ståndpunkt. Myndigheten har nämligen i normala fall exceptionella befogenheter att verkställa krav jämfört med de civilrättsliga bestämmelser som gäller för förhållandet mellan personer. Att dessa befogenheter i detta fall inte omfattade den ifrågavarande fordran saknar betydelse, precis som fastställandet av rätt forum enligt ungersk rätt för indrivning av den aktuella fordran inte är avgörande för tillämpningen av förordning nr 44/2001. När det gäller indrivning skulle myndighetens argument faktiskt leda till att symboliska (administrativa) passande böter påfördes, dock med extraordinära räntesatser (på privaträttens område).
43. Jag övertygas dessutom inte av den ungerska regeringens argument att Kúria (högsta domstolen) enligt uppgift har slagit fast att ”domstolsprövning inte är ett steg i det administrativa förfarandet, att det inte är en förlängning av detta utan är oberoende av det senare, inte bara på organisatorisk utan också på processuell nivå”, och att ”dessa båda förfaranden skiljer sig från varandra och det administrativa förfarandet avslutas med ett slutgiltigt beslut”.(16) Bortsett från att ett beslut bara är slutgiltigt om det inte har upphävts under domstolsprövningen, har det sätt på vilket ett förfarande uppfattas på nationell nivå inget samband med tillämpningsområdet för förordning nr 44/2001. Förordningen kan inte tolkas enbart mot bakgrund av att behörigheten delas upp mellan olika typer av domstolar som finns i vissa medlemsstater.(17) För att formulera det skarpt görs det i vissa medlemsstaters rättssystem ingen åtskillnad mellan civilrättsliga domstolar och förvaltningsdomstolar.(18)
44. Jag vill i detta sammanhang också påpeka att ett antal faktorer som betonas hos myndigheterna i fråga stöder min ståndpunkt. För det första beror den aktuella fordran inte på en separat och fritt åtagen skyldighet oberoende av böterna i fråga.(19)För det andra utgör de böter som den aktuella fordran härrör från inte ett typiskt ärende på ”privaträttens område” i den mening som avses i förordning nr 44/2001 – tvärtom.(20)För det tredje, vilket är avgörande, var det inte av misstag som det belopp som den aktuella fordran avser betalades ut till Siemens. Det berodde inte på ett enkelt misstag från myndighetens sida av det slag som vilken privatperson som helst kunde ha begått (allmänt känt som talan avseende condictio indebiti). Den aktuella fordran uppkom tvärtom genom tillämpning av den rätt som gällde för det administrativa förfarande som var i fråga i det nationella målet.(21)
45. Domen i målet Sunico m.fl., som visserligen avsåg en situation med påstått mervärdesskattebedrägeri av typen karusellbedrägeri, ändrar slutligen inte min uppfattning. Domstolen tycks i det fallet faktiskt ha lagt stor vikt vid nationell rätt när den fastslog att förordningen var tillämplig. Man får emellertid inte bortse från att den rättsliga grunden för de brittiska myndigheternas fordran mot Sunico inte var mervärdesskattelagstiftningen, utan Sunicos utomobligatoriska ansvar (i form av en olaglig överenskommelse om att begå bedrägeri), vilket medförde att skadestånd eventuellt skulle betalas. Det förelåg dessutom inget administrativt förhållande mellan Sunico och de brittiska myndigheterna, eftersom Sunico inte var skyldigt att betala mervärdesskatt i Förenade kungariket.(22)
46. Av ovanstående följer att den talan som väckts i det nationella målet och som avser betalning av den aktuella fordran är en förvaltningsrättslig fråga som enligt artikel 1.1 i förordning nr 44/2001 inte omfattas av tillämpningsområdet för denna förordning. Domstolen bör följaktligen besvara tolkningsfrågan så, att en sådan talan om återställande på grund av obehörig vinst som den som är i fråga i det nationella målet, vilken grundas på återbetalning av böter som denna part ålagts i ett konkurrensförfarande, inte avser ”privaträttens område” i den mening som avses i artikel 1 i förordning nr 44/2001.
47. Om domstolen emellertid finner att det nationella målet avser ”privaträttens område” ska jag i det följande förklara varför jag under alla omständigheter inte tror att artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 ger den hänskjutande domstolen särskild behörighet att avgöra det nationella målet.
B – Saken i målet
1. Inledande synpunkter
48. Förevarande mål ger domstolen tillfälle att göra ett välbehövligt allmänt klarläggande av det inbördes förhållandet mellan artiklarna 2.1 och 5.1 och 5.3 i förordning nr 44/2001. Jag ska inleda min bedömning genom att erinra om de ledande principer som är tillämpliga på denna fråga.
49. Förordning nr 44/2001 har till syfte att göra reglerna om behörighet i hög grad förutsägbara, och bestämmelserna ska dessutom bygga på den allmänna principen om svarandens hemvist. Det ska alltid vara möjligt att bestämma vilken domstol som ska vara behörig utifrån denna princip, utom i vissa bestämda fall när tvistens art eller hänsynen till partsautonomin gör det motiverat att använda någon annan anknytning (exklusiv behörighet) – till exempel i förfaranden avseende sakrätt i fast egendom. Vidare bör principen om att domstolen där svaranden har hemvist är behörig kompletteras med alternativa behörighetsregler i de fall där det finns en nära anknytning mellan domstolen och tvisteföremålet eller då detta krävs för att underlätta rättskipningen (särskilda behörighetsregler) – till exempel vid domstolen i uppfyllelseorten för en avtalsenlig skyldighet.(23)
50. Detta påverkar ändå inte den omständigheten att förordning nr 44/2001 vilar på idén att förfaranden ska inledas vid domstolen på den plats där svaranden har hemvist.
51. Det förvånar därför inte att domstolen har slagit fast att det system för fördelning av allmän behörighet som finns i kapitel II i förordning nr 44/2001 grundar sig på den huvudregel i artikel 2.1 som innebär att talan mot personer som har hemvist i en medlemsstat ska väckas vid domstol i den staten, oavsett parternas nationalitet. Endast som undantag från denna grundläggande princip om behörighet för domstolar i svarandens hemvist föreskrivs i kapitel II avsnitt 2 i förordning nr 44/2001 ett visst antal särskilda behörigheter, däribland den behörighet som anges i artikel 5 i denna förordning.(24)
52. Nu bör reglerna om särskild behörighet som kompletterar huvudregeln i artikel 2.1 i förordning nr 44/2001 ges sin egen mening och tolkas mot bakgrund av deras syfte och lydelse liksom av systematiken hos och syftet med förordningen, och de ska inte tolkas på ett sätt som gör dem verkningslösa.(25) Emellertid kvarstår det faktum att reglerna ska tolkas restriktivt i förhållande till huvudregeln och att de under inga omständigheter får ge upphov till en tolkning som går utöver de fall som uttryckligen nämns i förordningen.(26) Domstolen har till exempel slagit fast att en talan vari det görs gällande att svaranden har ådragit sig ansvar före avtals ingående (culpa in contrahendo) inte ska grundas på artikel 5.1 i Brysselkonventionen, utan på artikel 5.3 i denna, om detta är möjligt.(27) Det är på grundval av dessa allmänna överväganden som svaret på tolkningsfrågan ska bestämmas.
53. Svaret är allt annat än entydigt. I artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 nämns inte begreppen ”återställande” eller ”obehörig vinst” tillsammans med ”skadestånd utanför avtalsförhållanden”, och den ger ingen direkt antydan om att en talan om återställande på denna grund skulle omfattas av dess tillämpningsområde. Den tydliga skillnaden i uppfattning hos de parter som har inkommit med yttranden till domstolen visar också på denna osäkerhet: Siemens, den tyska och den italienska regeringen anser att en talan om betalning av den aktuella fordran inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 5.3 i förordning nr 44/2001. Myndigheten, den ungerska regeringen och kommissionen är av motsatt ståndpunkt.
54. Jag har emellertid en bestämd uppfattning i denna fråga. Jag anser att krav på återställande på grund av obehörig vinst inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 5.3 i förordning nr 44/2001.
2. Utgör talan om återställande på grund av obehörig vinst ”talan som avser skadestånd utanför avtalsförhållanden”?
55. För att en talan ska anses avse utomobligatoriskt ansvar i den mening som avses i artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 ska enligt fast rättspraxis(28) två villkor vara uppfyllda: Dels ska talan syfta till att göra ansvar gällande gentemot svaranden, dels får talan inte avse ”avtal” i den mening som avses i artikel 5.1 a i förordningen.
56. Trots att Siemens enligt myndighetens yttrande straffades för att ha medverkat i ett konkurrensbegränsande avtal är det ostridigt att det nationella målet inte avser avtal. Det förhåller sig utan tvivel så, eftersom det nationella målet i stället avser krav på återställande på grund av obehörig vinst för Siemens på myndighetens bekostnad utan att något avtal legat till grund.
57. Den fråga som därför återstår att lösa är huruvida talan syftar till att göra skadeståndsansvar gällande gentemot Siemens.
58. Så är inte fallet.
59. För det första vill jag erinra om att bestämmelsen om särskild behörighet i artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 enligt fast rättspraxis bygger på att det finns en särskilt nära anknytning mellan tvisten och domstolen i den ort där skadan inträffade eller kan inträffa, vilket motiverar att denna domstol ska vara behörig med hänsyn till intresset av en god rättskipning och ett ändamålsenligt förfarande. För talan avseende skadestånd utanför avtalsförhållanden är domstolen i den ort där skadan inträffade eller kan inträffa vanligtvis mest lämpad att avgöra målet, särskilt med hänsyn till dess närhet till tvisten och med hänsyn till att bevisupptagningen underlättas. Uttrycket ”den ort där skadan inträffade eller kan inträffa” i denna bestämmelse avser både den ort där skadan uppkom och den ort där den skadevållande händelsen inträffade, vilket medför att talan kan väckas mot svaranden vid domstolen på den av dessa två orter som käranden väljer.(29) Dessutom kan utomobligatoriskt ansvar endast beaktas om det kan fastställas ett orsakssamband mellan skadan och den omständighet som ligger till grund för skadan.(30)
60. Av detta följer att det enligt bestämmelsen om särskild behörighet i artikel 5.3 i förordning nr 44/2001 krävs en ”skadevållande händelse” – med andra ord en förlust.(31)
61. En talan om återställande på grund av obehörig vinst grundas däremot inte på en förlust. Även om det i förordning nr 44/2001 inte finns någon definition av ”återställande” eller ”obehörig vinst” dristar jag mig till att beskriva det på följande sätt. Till skillnad från en talan som syftar till att göra utomobligatoriskt ansvar gällande gentemot svaranden för att kompensera en skada eller förlust som har åsamkats sökanden och som svaranden påstås ha gjort sig skyldig till genom sitt handlande eller sin försumlighet eller av andra skäl som svaranden råder över, syftar en talan om återställande på grund av obehörig vinst till att till sökanden återbörda en förmån som svaranden rättsstridigt har erhållit på sökandens bekostnad (eller betalning av motsvarigheten i pengar). Såsom den tyska regeringen i huvudsak har anfört har återställande på grund av obehörig vinst därför till sin natur samband med den vinst som svaranden har erhållit och inte med den förlust som sökanden har åsamkats.(32) Obehörig vinst är grunden för talan, och återställande utgör gottgörelsen. Jag vill därför inte stödja ett synsätt enligt vilket enbart den omständigheten att en omtvistad skuld inte har betalats utgör en ”skadevållande händelse” som ger upphov till en förlust.(33)
62. Även om återställande på grund av obehörig vinst kräver att vinsten är rättsstridig, sammanfaller detta inte med utomobligatoriskt ansvar. Förutom att det krävs en förlust och ett orsakssamband med svarandens handlande förutsätter utomobligatoriskt ansvar också att det finns skäl för att göra svaranden ansvarig för den förlust som sökanden har åsamkats, antingen i form av uppsåt, försumlighet eller till och med strikt ansvar. Återbetalning av belopp som har mottagits på felaktiga grunder är däremot inte nödvändigtvis beroende av huruvida mottagarens handlingar kan ifrågasättas. Likaså grundas enligt unionsrätten återbetalning av avgifter som har pålagts av en medlemsstat på ett sätt som strider mot unionslagstiftningen inte på något ansvar för denna medlemsstat.(34) Omvänt är en förutsättning för rätten till skadestånd från en medlemsstat på grund av att denna har åsidosatt de unionsrättsliga bestämmelserna att vissa välkända kriterier som har fastställts av domstolen har uppfyllts.(35) Av detta följer, i motsats till vad den ungerska regeringen har påstått i sitt skriftliga yttrande, att det inte har någon betydelse att det kanske inte är fullt möjligt enligt ungersk rätt att göra åtskillnad mellan å ena sidan rättsstridigheten av en given vinst och å andra sidan en förlust, eftersom nationell rätt återigen inte är avgörande vid tolkningen av förordning nr 44/2001.(36)
63. Även om domstolen i målet Sapir m.fl., vilket också avsåg återställande, inte ombads tolka artikel 5.3 i förordning 44/2001,(37) ger andra avgöranden från domstolen visst stöd för min uppfattning.
64. I målet Kalfelis(38) tillfrågades domstolen bland annat om huruvida ”artikel 5.3 i Brysselkonventionen – för det fall en talan samtidigt grundas på utomobligatoriskt skadeståndsansvar, avtalsrättsligt ansvar och obehörig vinst – [medför att] behörigheten på grund av det inbördes sambandet utsträcks till att även omfatta de yrkanden som inte grundas på utomobligatoriskt skadeståndsansvar” (min kursivering), vilket domstolen besvarade så, att ”en domstol som i enlighet med artikel 5.3 är behörig att pröva en talan i den mån denna grundas på utomobligatoriskt skadeståndsansvar inte är behörig att pröva ifrågavarande talan i den del den inte grundas på ett sådant ansvar.” Jag medger att domstolen inte angav huruvida den fann att obehörig vinst omfattas av talan om skadestånd utanför avtalsförhållanden. Den uteslöt helt enkelt möjligheten att artikel 5.3 skulle kunna omfatta en talan som inte grundas på utomobligatoriskt skadeståndsansvar.(39) Avgörandet tyder emellertid på en medvetenhet om de inneboende skillnaderna mellan de olika typerna av rättsförhållanden.
65. Vidare har domstolen i målet Reichert och Kockler II slagit fast att särskild behörighet enligt artikel 5.3 i Brysselkonventionen inte gäller för en speciell typ av talan om återställande enligt fransk insolvensrätt (actio pauliana). Denna talan syftade inte till att ålägga gäldenären en skyldighet att ersätta de skador han orsakat sin borgenär genom sitt oredliga förfarande utan till att, för borgenärens del, undanröja effekterna av gäldenärens handlande också gentemot tredje part.(40)
66. Jag delar därför inte generaladvokaten Darmons uppfattning när han i ett senare mål anförde att domstolen avseende utomobligatoriskt skadeståndsansvar ”innefattade en talan avseende obehörig vinst” genom definitionen i domen i målet Kalfelis(41) av en fråga som avsåg skadestånd utanför avtalsförhållanden.(42) Domstolen ansåg under alla omständigheter att det inte var nödvändigt att meddela ett avgörande beträffande de frågor som ställts till domstolen i det målet och tog inte ställning till generaladvokatens bedömning.(43)
67. Jag ska för fullständighetens skull tillägga att flera av medlemsstaternas högsta domstolar har slagit fast att en talan avseende återställande på grund av obehörig vinst inte avser skadestånd utanför avtalsförhållanden.(44) Det förvånar inte att det i doktrinen inte heller har funnits en vilja att klassificera en talan om återställande i sig som en talan avseende utomobligatoriskt ansvar.(45)
68. För det andra skulle en tolkning av artikel 5.3 i förordning nr 44/2001, enligt vilken talan om återställande på grund av obehörig vinst omfattas, innebära att reglerna om särskild behörighet gavs en vid tolkning, i strid med erkända tolkningsnormer. Det skulle dessutom förvanska det system som har fastställts i förordningen, vilket nämns i punkterna 49–52.
69. Svaren på de frågor som ställdes till parterna vid förhandlingen gör det i själva verket inte möjligt för mig att se att det nationella målet skulle ha närmare anknytning till de ungerska domstolarna än till de österrikiska. Det är tvärtom befogat att av den omständigheten att talan om återställande har uteslutits i artikel 5.3 dra slutsatsen att detta beror just på att det inte finns någon nära anknytning som genomgående medför att någon annan domstol än domstolen där svaranden har sitt hemvist ska vara behörig.(46) Det enda som verkligen kopplar den ifrågavarande talan till de ungerska domstolarna är faktiskt att den har sitt ursprung i de böter som myndigheten påfört – vilket emellertid bara visar att saken som ska bedömas är av förvaltningsrättslig karaktär, vilket har förklarats ovan. Det tycks mig därför som om det svar som myndigheten, den ungerska regeringen och kommissionen har begärt kräver en tolkning som går utöver vad som är möjligt.
70. Likaså övertygas jag ännu mindre av kommissionens argument att det inte kan finnas ett rättsligt tomrum mellan artikel 5.1 och 5.3 i förordning nr 44/2001. Det finns inget i ordalydelsen i förordning nr 44/2001 som antyder detta. Den omständigheten att artikel 5.3 blir tillämplig endast när talan inte avser ett avtalsförhållande utesluter inte möjligheten av en talan som varken avser avtalsförhållanden eller utomobligatoriskt ansvar. Om artikel 5.1 och 5.3 skulle utgöra ett heltäckande system, vilket kommissionen har gjort gällande, skulle detta verkligen medföra att dessa undantag upphöjdes till allmän regel och att artikel 2 därigenom fråntogs all ändamålsenlig verkan när det gäller avtalsförpliktelser.(47)
71. För det tredje bekräftas ovanstående uppfattning genom en granskning av sammanhanget där en översikt över andra bestämmelser i EU:s internationella privaträtt ingår.
72. Dels, vilket den tyska regeringen har anfört, följer det i första hand av artikel 10.1 i förordning nr 864/2007(48) att, jämfört med frågor som avser avtalsförpliktelser och utomobligatoriskt ansvar, utgör obehörig vinst i grundscenariot en egen kategori enligt EU:s internationella privaträtt. Även om förordning nr 44/2001 föregick förordning nr 864/2007 har det i EU-lagstiftningen ansetts att den ena förordningens materiella tillämpningsområde och bestämmelser bör överensstämma med den andra förordningens tillämpningsområde och bestämmelser.(49)
73. Dels anges både i artikel 5.4 i förordning nr 44/2001 och i artikel 7.3 i den omarbetade versionen av denna förordning, närmare bestämt förordning nr 1215/2012,(50) särskilda behörighetsgrunder när det gäller ”talan [som] avser enskilt anspråk i anledning av brott, vid den domstol där brottmålet är anhängigt” (min kursivering) i stället för att de blandas med allmänna behörighetsgrunder i samband med utomobligatoriskt ansvar. I förordning nr 1215/2012 anges nu dessutom också en särskild behörighetsgrund för en tvistemålstalan på äganderättslig grund om att återfå ett kulturföremål enligt definitionen i artikel 1.1 i direktiv 93/7[(51)] ... vid domstolen för den ort där kulturföremålet finns vid den tidpunkt då talan väcks” (min kursivering). I båda exemplen finns det en tydlig koppling mellan sådana förfaranden för återvinnande eller återgång och domstolen i en annan medlemsstat än den där svaranden har hemvist, en koppling som skiljer sig från den som nämnts ovan i punkt 59. Det är också värt att notera att ordalydelsen i artikel 7.2 i förordning nr 1215/2012 visar att EU-lagstiftaren inte ansett det vara nödvändigt att utöka den särskilda behörighetsgrunden i samband med utomobligatoriskt ansvar. Genom allt detta bekräftas ståndpunkten att talan om återgång eller återställande hanteras systematiskt på ett sätt som skiljer sig från talan om betalning av skadestånd på grund av utomobligatoriskt ansvar.
74. Slutligen har myndigheten hävdat att om det nationella målet inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 5.3 i förordning nr 44/2001, skulle det inte finnas någon domstol där den skulle kunna väcka talan – eller snarare, såsom myndigheten förklarade vid förhandlingen, skulle det inte finnas någon domstol i Ungern där den skulle kunna inleda förfaranden mot alla medverkande i den konkurrensbegränsande överträdelse som ligger till grund för det fall som ska bedömas. Myndigheten har gjort gällande att detta skulle motverka förordningens syfte att förenkla förfarandena. När det gäller dessa punkter vill jag för det första erinra om att, även om det är riktigt att det kan uppstå nackdelar av olika skäl när samma tvist avgörs av olika domstolar, har en sökande alltid rätt att väcka talan i sin helhet vid en domstol där svaranden har sitt hemvist.(52) Därför har myndigheten faktiskt en domstol där den kan väcka talan. Om de österrikiska domstolarna skulle vägra pröva ärendet på grund av dess ursprung i offentlig rätt, skulle detta i varje fall följa av växelverkan mellan å ena sidan den grad av harmonisering som har uppnåtts enligt denna förordning och å andra sidan nationella processuella regler (i det fallet de ungerska administrativa reglerna för lagföring). Av skäl 11 i förordningen följer för det andra för förutsägbarhetens skull att huvudprincipen är att domstolen där svaranden har hemvist ska vara behörig och, omvänt, att särskild eller exklusiv behörighet ska vara tänkbar endast i begränsad omfattning. Detta syfte skulle därför faktiskt stå i strid med myndighetens uppfattning.
75. Mot bakgrund av det ovan anförda avser en talan om återställande på grund av obehörig vinst inte ”skadestånd utanför avtalsförhållanden” i den mening som avses i artikel 5.3 i förordning nr 44/2001.
IV – Förslag till avgörande
76. Av ovannämnda skäl föreslår jag att domstolen besvarar den fråga som har hänskjutits av Fővárosi Ítélőtábla (regional appellationsdomstol, Budapest, Ungern) i mål C‑102/12 på så sätt att en fordran som den som är aktuell i det nationella målets och som grundas på återbetalning av böter på grund av obehörig vinst vilka ålagts i ett konkurrensförfarande inte avser ”privaträttens område” enligt artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område.
77. I andra hand föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågan på så sätt att artikel 5.3 i rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område ska tolkas så, att talan om återställande på grund av obehörig vinst inte avser ”skadestånd utanför avtalsförhållanden” i den mening som avses i denna bestämmelse.