PRESUDA SUDA (sedmo vijeće)
2. ožujka 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno pružanje usluga – Članak 56. UFEU‑a – Ograničenja slobodnog pružanja usluga – Igre na sreću – Propis države članice kojim se predviđa opća zabrana oglašavanja objektima za igre na sreću – Ex lege odstupanje od te zabrane za objekte koji imaju odobrenje za obavljanje djelatnosti koje su izdala tijela te države članice – Nepostojanje mogućnosti odstupanja za objekte koji se nalaze u drugoj državi članici”
U predmetu C‑695/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija), odlukom od 8. studenoga 2021., koju je Sud zaprimio 19. studenoga 2021., u postupku
Recreatieprojecten Zeeland BV,
Casino Admiral Zeeland BV,
Supergame BV
protiv
Belgische Staat,
SUD (sedmo vijeće),
u sastavu: F. Biltgen (izvjestitelj), u svojstvu predsjednika vijeća, N. Wahl i J. Passer, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 16. studenoga 2022.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV i Supergame BV, T. Bauwens i J. Bocken, advocaten,
– za belgijsku vladu, M. Jacobs, C. Pochet i L. Van den Broeck, u svojstvu agenata, uz asistenciju J. De fauw, G. Ryelandt, M. Ryś, R. Verbeke i P. Vlaemminck, advocaten,
– za češku vladu, O. Serdula, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
– za portugalsku vladu, P. Barros da Costa, C. Chambel Alves, P. de Sousa Inês i S. Veiga, u svojstvu agenata,
– za finsku vladu, H. Leppo, u svojstvu agenta,
– za norvešku vladu, K. Hallsjø Aarvik, F. Bergsjø, S. Hammersvik i K. Moe Winther, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, L. Armati, P.-J. Loewenthal i M. Mataija, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 56. UFEU‑a.
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između društava Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV i Supergame BV, tri subjekta koji upravljaju objektima za igre na sreću čiji je poslovni nastan u Nizozemskoj, i Belgische Staata (Belgijska Država) u vezi s novčanim kaznama koje im je izrekla Kanspelcommissie (Komisija za igre na sreću, Belgija) zbog toga što su na belgijskom državnom području oglašavali svoje objekte.
Belgijsko pravo
3 U članku 4. stavcima 1. i 2. Weta op de kansspelen, weddenschappen, de kansspelinrichtingen en bescherming van de spelers (Zakon o igrama na sreću, klađenju, objektima za igre na sreću i zaštiti igrača) od 7. svibnja 1999. (Belgisch Staatsblad, 30. prosinca 1999., str. 50040.; u daljnjem tekstu: Zakon o igrama na sreću), u verziji koja proizlazi iz Weta tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen (Zakon o izmjeni zakonodavstva o igrama na sreću) od 10. siječnja 2010. (Belgisch Staatsblad, 1. veljače 2010., str. 4309.), određuje se:
„§ 1er. Zabranjeno je voditi […] objekt za igre na sreću u bilo kojem obliku, na bilo kojem mjestu i na bilo koji izravan ili neizravan način, bez prethodnog odobrenja Komisije za igre na sreću u skladu s ovim zakonom i uz iznimke predviđene zakonom.
§ 2. Zabranjeno je […] oglašavanje objekta za igre na sreću […] kada predmetna osoba zna da se radi o objektu za igre na sreću koji nema odobrenje u skladu s ovim zakonom.”
4 Obrazloženje prijedloga zakona na temelju kojeg je donesen Zakon o izmjeni zakonodavstva o igrama na sreću od 10. siječnja 2010. sadržavalo je sljedeći odlomak:
„Ciljevi belgijske politike u području igara na sreću usmjereni su na zaštitu igrača, financijsku transparentnost i nadzor novčanih tokova, nadzor igara te utvrđivanje i nadzor organizatora.
Uređenje igara na sreću temelji se na ‚kanalizirajućem pristupu’. Kako bi se zadovoljila očita ljudska potreba za igrom, nezakonita ponuda suzbija se dozvoljavanjem ‚ograničene’ zakonske ponude igara.
[…] Ograničenjem zakonske ponude pridonosi se jednom od temelja te politike, odnosno zaštiti igrača od ovisnosti o igrama.”
5 U članku 15/3. stavku 1. Zakona o igrama na sreću, u verziji koja proizlazi iz Weta tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (Zakon o izmjeni Zakona od 7. svibnja 1999. o igrama na sreću, klađenju, objektima za igre na sreću i zaštiti igrača te o uvođenju članka 37/1. u Zakon o racionalizaciji rada i upravljanja nacionalnom lutrijom od 19. travnja 2002.) od 7. svibnja 2019. (Belgisch Staatsblad, 15. svibnja 2019., str. 46589.), predviđa se:
„Ne dovodeći u pitanje mjere predviđene člankom 15/2., Komisija [za igre na sreću] u slučaju povrede [članka] 4. […] izriče upravne novčane kazne počiniteljima.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
6 Društva Recreatieprojecten Zeeland, Casino Admiral Zeeland i Supergame oglašavala su svoje objekte koji se nalaze u Nizozemskoj, blizu belgijske granice, korištenjem medija u fizičkom obliku u Belgiji, i to prvo društvo u razdoblju između 3. prosinca 2018. i 25. lipnja 2019., a druga dva između 20. ožujka i 2. travnja 2019.
7 Komisija za igre na sreću je 11. prosinca 2020., u skladu s člankom 15/3. Zakona o igrama na sreću, u verziji koja proizlazi iz Zakona od 7. svibnja 2019., svakom od tužitelja iz glavnog postupka izrekla upravnu novčanu kaznu zbog povrede članka 4. stavka 2. tog zakona kojim se objektima za igre na sreću zabranjuje oglašavanje bez odobrenja te komisije.
8 Tužitelji iz glavnog postupka su protiv tih novčanih kazni podnijeli tužbu sudu koji je uputio zahtjev tvrdeći da se ta zabrana oglašavanja protivi slobodnom pružanju usluga, kako je zajamčeno člankom 56. UFEU‑a.
9 Sud koji je uputio zahtjev ističe, s jedne strane, da Komisija za igre na sreću ne može dati odobrenje za obavljanje djelatnosti objektima koji se nalaze izvan belgijskog državnog područja. S druge strane, belgijsko pravo ne predviđa mogućnost da se subjektima koji upravljaju objektima, kao što su tužitelji iz glavnog postupka, u Belgiji dopusti oglašavanje njihovih objekata za igre na sreću koji se nalaze u drugoj državi članici. Usto, u Belgiji postoji opća zabrana oglašavanja objekata za igre na sreću. Međutim, objekti za igre na sreću s poslovnim nastanom u Belgiji koji ondje imaju odobrenje za obavljanje djelatnosti, izuzeti su ex lege od te zabrane. Prema tome, takvi se objekti mogu oglašavati u Belgiji. Nasuprot tomu, na objekte za igre na sreću s poslovnim nastanom u drugoj državi članici u svakom se slučaju i dalje primjenjuje zabrana oglašavanja u Belgiji.
10 Taj sud dvoji o tome je li nacionalno zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku diskriminatorno s obzirom na to da se, iako se tim zakonodavstvom nastoji postići legitiman cilj kao što je sprečavanje prekomjernog igranja i ovisnosti o igrama, odstupanje od opće zabrane oglašavanja u Belgiji, u pogledu njihovih djelatnosti, odobrava ograničenom i kontroliranom broju – isključivo nacionalnih – objekata za igre na sreću, dok ne postoji mogućnost da se, bez razlike, svim sličnim objektima s poslovnim nastanom u drugoj državi članici odobri takvo odstupanje.
11 U tim je okolnostima Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 56. prvi stavak UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo države članice na temelju kojeg se ograničen i kontroliran broj odobrenih objekata za igre na sreću na njezinu državnom području može izuzeti od opće zabrane oglašavanja takvih objekata, a da se pritom ne predviđa mogućnost jednakog izuzimanja subjekata koji upravljaju objektima za igre na sreću u drugoj državi članici od zabrane oglašavanja na njezinu državnom području?”
O prethodnom pitanju
12 Svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 56. prvi stavak UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo države članice koje subjektima koji upravljaju ograničenim i kontroliranim brojem objekata za igre na sreću koji se nalaze na državnom području te države članice dopušta ex lege odstupanje od zabrane oglašavanja koja se općenito primjenjuje na takve objekte, a da pritom ne predviđa mogućnost da se subjektima koji upravljaju objektima za igre na sreću koji se nalaze u drugoj državi članici odobri odstupanje u istu svrhu.
13 Kako bi se odgovorilo na to pitanje, najprije valja podsjetiti na to da članak 56. UFEU‑a zahtijeva uklanjanje svih ograničenja slobodnog pružanja usluga, čak i ako se to ograničenje istovjetno primjenjuje na nacionalne pružatelje usluga i na one iz drugih država članica, kad su ona takve naravi da zabranjuju, otežavaju ili čine manje privlačnima djelatnosti pružatelja usluga sa sjedištem u drugoj državi članici, u kojoj on zakonito pruža slične usluge. Nadalje, od slobodnog pružanja usluga imaju koristi i pružatelji i primatelji usluga (presude od 8. rujna 2009., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, t. 51. i od 3. prosinca 2020., BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, t. 18.).
14 Nadalje, pravno uređenje igara na sreću jedno je od područja u kojima među državama članicama postoje znatne moralne, vjerske i kulturne razlike. U nedostatku usklađenosti u tom području na razini Unije, na svakoj je državi članici da u tim područjima prema vlastitom sustavu vrijednosti ocijeni koji su uvjeti potrebni za zaštitu interesa o kojima je riječ (presuda od 8. rujna 2009., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, t. 57. i navedena sudska praksa).
15 Osim toga, nesporno je da je, u okviru zakonodavstva spojivog s UFEU‑om, izbor načina organiziranja i nadzora djelatnosti priređivanja i igranja igara na sreću ili kockanja zadaća nacionalnih tijela u okviru njihove diskrecijske ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 21. i navedenu sudsku praksu).
16 Naposljetku, Sud je pojasnio da u području igara na sreću načelno treba odvojeno ispitati svako od ograničenja predviđenih nacionalnim zakonodavstvom, osobito ako ono može jamčiti ostvarenje jednog ili više ciljeva na koje se poziva država članica o kojoj je riječ i ako ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje tog cilja (presuda od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 22. i navedena sudska praksa).
17 U ovom je slučaju nesporno da se u nacionalnom zakonodavstvu o kojem je riječ u glavnom postupku predviđa zabrana oglašavanja u Belgiji bez mogućnosti odstupanja za objekte za igre na sreću koji nemaju odobrenje za obavljanje djelatnosti koje je izdala Komisija za igre na sreću. Međutim, budući da ta komisija takvo odobrenje može izdati samo objektima za igre na sreću koji se nalaze u Belgiji, učinak navedenog nacionalnog zakonodavstva je zabrana oglašavanja u toj državi članici svih objekata za igre na sreću koji se nalaze u drugim državama članicama.
18 U tom pogledu, u području oglašavanja igara na sreću, Sud je već presudio da nacionalni propis čiji je učinak zabrana promidžbe zakonitih igara na sreću u jednoj državi članici, u drugim državama članicama predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga (presuda od 12. srpnja 2012., HIT i HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, t. 17. i navedena sudska praksa).
19 Stoga, u ovom slučaju, nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku predstavlja takvo ograničenje.
20 Iz sudske prakse Suda proizlazi da slobodno pružanje usluga podrazumijeva uklanjanje svake diskriminacije u odnosu na pružatelja usluge zbog njegova državljanstva ili okolnosti da se njegov poslovni nastan nalazi u državi članici različitoj od one u kojoj se usluga pruža (presuda od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 35.).
21 U ovom slučaju, nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku ograničava mogućnost oglašavanja objekta za igre na sreću u Belgiji samo na objekte koji se nalaze na belgijskom državnom području i koji u tu svrhu imaju odobrenje za obavljanje djelatnosti koje dovodi do ex lege dozvole za oglašavanje.
22 U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se sustav koncesija i dozvola za organiziranje igara na sreću treba temeljiti na objektivnim, nediskriminatornim i unaprijed poznatim kriterijima, kako bi se utvrdile granice izvršavanja diskrecijske ovlasti nacionalnih tijela i spriječilo njezino proizvoljno korištenje (presuda od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 38. i navedena sudska praksa).
23 Iako u ovom slučaju nije sporno da se izdavanje odobrenja za obavljanje djelatnosti objektu za igre na sreću na belgijskom državnom području temelji na objektivnim kriterijima koji su unaprijed poznati, ostaje činjenica da, prema navodima suda koji je uputio zahtjev, a što je na njemu da provjeri, ograničenje o kojem je riječ u glavnom postupku, odnosno potpuna nemogućnost da se objektu za igre na sreću koji se nalazi u drugoj državi članici izda dozvola za oglašavanje u Belgiji, proizlazi, u biti, iz činjenice da taj objekt nema poslovni nastan na belgijskom državnom području. Iz toga slijedi da je takvo ograničenje diskriminatorno.
24 Međutim, iako se diskriminatorno ograničenje može eventualno opravdati razlozima javnog poretka, javne sigurnosti i javnog zdravlja iz članka 52. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 39. i navedena sudska praksa), ono se ne može opravdati važnim razlozima u općem interesu, kao što su ciljevi zaštite potrošača, sprečavanja prijevara i poticanja građana na pretjeranu potrošnju na igre na sreću te sprečavanje socijalnih problema općenito (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2009., Komisija/Španjolska, C‑153/08, EU:C:2009:618, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
25 U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da su ciljevi belgijske politike u području igara na sreću usmjereni na zaštitu igrača, financijsku transparentnost i nadzor novčanih tokova, nadzor igara te utvrđivanje i nadzor organizatora. Osim toga, iz pisanih i usmenih očitovanja belgijske vlade proizlazi da je ta politika opravdana i ciljevima koji se temelje na zaštiti potrošača kao i na borbi protiv prijevare i nezakonitih aktivnosti kockanja.
26 U tom pogledu, kao prvo, budući da se tako izneseni ciljevi smatraju važnim razlozima u općem interesu, kao što je to navedeno u točki 24. ove presude, na njih se ne može pozvati kako bi se opravdalo diskriminatorno ograničenje slobodnog pružanja usluga.
27 Nadalje, pod pretpostavkom da opravdanje koje se temelji na zaštiti potrošača zapravo ima za cilj borbu protiv ovisnosti o igrama i da je ta borba obuhvaćena pojmom „zaštita javnog zdravlja” u smislu članka 52. UFEU‑a, valja istaknuti da je, kako bi se dopustilo diskriminatorno ograničenje poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, potrebno utvrditi da ono predstavlja nužan uvjet za ostvarenje cilja koji se nastoji postići (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 42. i navedenu sudsku praksu).
28 Očito je da takvo ograničenje, kojim se oglašavanje u predmetnoj državi članici omogućava samo objektima za igre na sreću koji se nalaze na državnom području te države članice i koji u tom pogledu imaju odobrenje za obavljanje djelatnosti, nadilazi ono što se može smatrati proporcionalnim, s obzirom na to da postoje manje ograničavajuće mjere kojima se mogu ostvariti ciljevi na koje se poziva belgijska vlada (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 43.) kao što je dozvola za oglašavanje objektima koji se nalaze u drugoj državi članici pod uvjetom da zakonske odredbe donesene i nadzirane u toj drugoj državi članici pružaju jamstva koja su u biti jednaka onima odgovarajućih zakonskih odredbi koje su na snazi u predmetnoj državi članici (vidjeti u tom smislu presudu od 12. srpnja 2012., HIT i HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, t. 36.).
29 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prethodno pitanje valja odgovoriti tako da članak 56. prvi stavak UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo države članice koje subjektima koji upravljaju ograničenim i kontroliranim brojem objekata za igre na sreću koji se nalaze na državnom području te države članice dopušta ex lege odstupanje od zabrane oglašavanja koja se općenito primjenjuje na takve objekte, a da pritom ne predviđa mogućnost da se subjektima koji upravljaju objektima za igre na sreću koji se nalaze u drugoj državi članici odobri odstupanje u istu svrhu.
Troškovi
30 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:
Članak 56. prvi stavak UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo države članice koje subjektima koji upravljaju ograničenim i kontroliranim brojem objekata za igre na sreću koji se nalaze na državnom području te države članice dopušta ex lege odstupanje od zabrane oglašavanja koja se općenito primjenjuje na takve objekte, a da pritom ne predviđa mogućnost da se subjektima koji upravljaju objektima za igre na sreću koji se nalaze u drugoj državi članici odobri odstupanje u istu svrhu.
Potpisi