Language of document : ECLI:EU:C:2020:587

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 16. juli 2020(1)

Sag C-584/19

Staatsanwaltschaft Wien

mod

A m.fl.

procesdeltager:

Staatsanwaltschaft Hamburg

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Landesgericht für Strafsachen Wien (regional domstol i straffesager i Wien, Østrig))

»Præjudiciel forelæggelse – retligt samarbejde i straffesager – europæisk efterforskningskendelse – anklager, der udøver funktioner som udstedelsesmyndighed – anklagemyndighedens uafhængighed i forhold til den udøvende magt – direktiv 2014/41/EU – judiciel myndighed, der har udstedelsesbeføjelse – selvstændigt begreb – forskelle mellem reguleringen i direktiv 2014/41/EU og i rammeafgørelse 2002/584/RIA – beskyttelse af de grundlæggende rettigheder – behov for retslig indgriben«






1.        Anklagemyndighederne i Tyskland og Østrig er henholdsvis udstedelsesmyndigheder og fuldbyrdelsesmyndigheder med hensyn til europæiske efterforskningskendelser, der behandles i henhold til direktiv 2014/41/EU (2).

2.        I denne sag udstedte Staatsanwaltschaft Hamburg (anklagemyndigheden i Hamburg, Tyskland) en europæisk efterforskningskendelse med henblik på, at Staatsanwaltschaft Wien (anklagemyndigheden i Wien, Østrig) skulle fremsende bestemte oplysninger om en østrigsk bankkonto. Eftersom lovgivningen i Østrig for at udlevere disse oplysninger kræver forudgående tilladelse fra en domstol, anmodede anklagemyndigheden i Wien Landesgericht für Strafsachen Wien (regional domstol i straffesager i Wien) herom.

3.        Sidstnævnte ønsker nærmere bestemt oplyst, om retspraksis om anklagemyndighedens uafhængighed i forbindelse med europæiske arrestordrer, der er omfattet af rammeafgørelse 2002/584/RIA (3), kan overføres på europæiske efterforskningskendelser.

I.      Retsforskrifter

A.      EU-retten. Direktiv 2014/41

4.        Artikel 1 (»pligten til at fuldbyrde den europæiske efterforskningskendelse«) har følgende ordlyd:

»1.      En europæisk efterforskningskendelse er en retsafgørelse, som er udstedt eller godkendt af en judiciel myndighed i en medlemsstat (»udstedelsesstaten«) for at få en eller flere specifikke efterforskningsforanstaltninger udført i en anden medlemsstat (»fuldbyrdelsesstaten«) med henblik på at [fremskaffe] bevismateriale i overensstemmelse med dette direktiv.

Den europæiske efterforskningskendelse kan også udstedes for at fremskaffe bevismateriale, som de kompetente myndigheder i fuldbyrdelsesstaten allerede er i besiddelse af.

2.      Medlemsstaterne fuldbyrder en europæisk efterforskningskendelse på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med dette direktiv.

3.      En mistænkt eller tiltalt eller en advokat på hans vegne kan anmode om udstedelse af en europæisk efterforskningskendelse inden for rammerne af retten til et forsvar i overensstemmelse med national strafferetspleje.

4.      Dette direktiv indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og retsprincipper som fastsat i artikel 6 i TEU, herunder retten til et forsvar for personer, der er anklaget i en straffesag, og eventuelle forpligtelser, der påhviler de judicielle myndigheder i denne henseende, berøres ikke.«

5.        Artikel 2 (»definitioner«) har følgende ordlyd:

»I dette direktiv forstås ved:

a)      »udstedelsesstat«: den medlemsstat, hvori den europæiske efterforskningskendelse udstedes

b)      »fuldbyrdelsesstat«: den medlemsstat, der fuldbyrder den europæiske efterforskningskendelse, i henhold til hvilken efterforskningsforanstaltningen skal udføres

c)      »udstedelsesmyndighed«:

i)      en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager, der er kompetent i den pågældende sag, eller

ii)      enhver anden kompetent myndighed som defineret af udstedelsesstaten, der i den pågældende sag handler i sin egenskab af efterforskningsmyndighed i straffesager med kompetence til at indsamle bevismateriale i henhold til national ret. Desuden skal den europæiske efterforskningskendelse, før den overføres til fuldbyrdelsesmyndigheden, efter en undersøgelse af dens overensstemmelse med betingelserne i henhold til dette direktiv for udstedelse af en europæisk efterforskningskendelse, navnlig betingelserne i artikel 6, stk. 1, godkendes af en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager i udstedelsesstaten. Når den europæiske efterforskningskendelse er blevet godkendt af en judiciel myndighed, kan denne myndighed også betragtes som en udstedelsesmyndighed med hensyn til fremsendelse af den europæiske efterforskningskendelse

d)      »fuldbyrdelsesmyndighed«: en myndighed, der har kompetence til at anerkende en europæisk efterforskningskendelse og sikre fuldbyrdelsen heraf i overensstemmelse med dette direktiv og de procedurer, der finder anvendelse i en lignende national sag. Sådanne procedurer kan kræve en tilladelse fra en domstol i fuldbyrdelsesstaten, når det er foreskrevet i dens nationale ret.«

6.        Artikel 6 (»betingelser for udstedelse og fremsendelse af en europæisk efterforskningskendelse«) er affattet således:

»1.      Udstedelsesmyndigheden kan kun udstede en europæisk efterforskningskendelse, når den anser det for godtgjort, at følgende betingelser er opfyldt:

a)      udstedelsen af den europæiske efterforskningskendelse er nødvendig og står i et rimeligt forhold til de i artikel 4 omhandlede formål med retssagen under hensyn til den mistænktes eller tiltaltes rettigheder, og

b)      der kunne være blevet udstedt kendelse om den eller de efterforskningsforanstaltninger, der er anført i den europæiske efterforskningskendelse, under samme omstændigheder i en lignende national sag.

2.      Udstedelsesmyndigheden vurderer de i stk. 1 omhandlede betingelser i hver enkelt sag.

3.      Når fuldbyrdelsesmyndigheden har grund til at tro, at de i stk. 1 omhandlede betingelser ikke er opfyldt, kan den høre udstedelsesmyndigheden om betydningen af at fuldbyrde den europæiske efterforskningskendelse. Efter en sådan høring kan udstedelsesmyndigheden beslutte at trække den europæiske efterforskningskendelse tilbage.«

B.      National ret

1.      Tysk ret. Gerichtsverfassungsgesetz (4)

7.        § 146 foreskriver:

»Embedsmændene i anklagemyndigheden skal overholde de officielle instrukser, der gives af deres overordnede.«

8.        § 147 bestemmer:

»Tilsyns- og ledelsesretten påhviler:

1.      Forbundsministeren for Justits og Forbrugerbeskyttelse i forhold til rigsadvokaten og statsadvokaterne

2.      Delstatens kontor for retsplejen i forhold til embedsmændene i anklagemyndigheden i den omhandlede delstat

3.      Den højest rangerende embedsmand i anklagemyndigheden ved de regionale appeldomstole og de regionale retter i første instans i forhold til alle embedsmændene i anklagemyndigheden i den givne rets distrikt.

[…]«

2.      Østrigsk ret

a)      Strafprozessordnung (5)

9.        I henhold til § 4, stk. 1, forestår anklagemyndigheden den strafferetlige efterforskning.

10.      Ved udøvelsen af denne funktion skal anklagemyndigheden have forudgående tilladelse fra en domstol for at gennemføre visse særligt indgribende efterforskningsforanstaltninger (§§ 101 og 105).

11.      Disse foranstaltninger omfatter indhentning af oplysninger om bankkonti og -transaktioner (§ 109, stk. 4, sammenholdt med § 116, stk. 4).

b)      Bundesgesetz über die Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (6)

12.      I henhold til § 55c har anklageren i den retskreds, hvor den ønskede foranstaltning skal gennemføres, kompetence til at fuldbyrde en europæisk efterforskningskendelse.

13.      § 55e bestemmer, at anklagemyndighedens afgørelse om fuldbyrdelse af en europæisk efterforskningskendelse skal indeholde: i) oplysninger om udpegelse af anklagemyndigheden, identificering af den mistænkte, hvis det er muligt, beskrivelse og kvalificering af de faktiske omstændigheder samt oplysninger om den af foranstaltningen berørte persons rettigheder, ii) en beskrivelse af den foranstaltning, der er genstand for fuldbyrdelsen, iii) begrundelsen for, at foranstaltningen er lovlig, og iv) en kopi af den europæiske efterforskningskendelse.

II.    De faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål

14.      Anklagemyndigheden i Hamburg efterforsker en straffesag mod A og yderligere, ukendte gerningsmænd (7), hvori den til brug for yderligere opklaring af sagens omstændigheder, navnlig med henblik på identificering af gerningsmændene, fremsendte en europæisk efterforskningskendelse til anklagemyndigheden i Wien. Heri anmodede anklagemyndigheden i Hamburg om fremsendelse af diverse dokumenter vedrørende en østrigsk konto i form af kopier dækkende tidsrummet fra den 1. juni 2018 til den 30. september 2018.

15.      Anklagemyndigheden i Wien anmodede i henhold til StPO’s § 109, stk. 4, og § 116 Landesgericht für Strafsachen Wien (regional domstol i straffesager i Wien, Østrig) om tilladelse til få udleveret oplysninger om bankkonti og bankforretninger, således at banken forpligtes til at udlevere de dokumenter, der er nævnt i den europæiske efterforskningskendelse.

16.      Inden udstedelsen af tilladelsen anførte denne ret, at en tysk anklagemyndighed ifølge Domstolen ikke kan anses for en judiciel myndighed, der udsteder en europæisk arrestordre, da den risikerer direkte eller indirekte at blive underlagt individuel styring eller instruktion fra den udøvende magt (8). Retten har tilføjet, at denne konklusion kan overføres og anvendes som grundlag for at afvise den europæiske efterforskningskendelse, som anklagemyndigheden i Hamburg har udstedt.

17.      Selv om direktiv 2014/41 nævner den offentlige anklager som udstedelsesmyndighed, opfylder ikke alle anklagemyndigheder i medlemsstaterne det krav om uafhængighed, som retter skal opfylde. Hvis Domstolens praksis med hensyn til europæiske arrestordrer finder anvendelse på europæiske efterforskningskendelser, bør begrebet »offentlig anklager« som omhandlet i artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41 fortolkes således, at det ikke omfatter anklagemyndigheder, der risikerer at blive underlagt individuel instruktion fra den udøvende magt, såsom anklagemyndigheden i Hamburg (9).

18.      På denne baggrund har den forelæggende ret forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal begreberne »judiciel myndighed« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/41/EU af 3. april 2014 om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager og »offentlig anklager« som omhandlet i artikel 2, litra c), nr. i), i det nævnte direktiv forstås således, at også de anklagemyndigheder i en medlemsstat, som i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om udstedelse af en europæisk efterforskningskendelse udsættes for risikoen for direkte eller indirekte at blive underlagt individuel styring eller instruktion fra den udøvende magt, såsom fra Justizsenators in Hamburg (Hamborgs justitsminister), er omfattet heraf?«

III. Retsforhandlingerne for Domstolen

19.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 2. august 2019 ledsaget af en anmodning om at undergive anmodningen en fremskyndet procedure, hvilket blev imødekommet.

20.      Den tyske, den østrigske, den spanske, den nederlandske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg.

IV.    Bedømmelse

A.      Indledende bemærkning

21.      Den forelæggende ret skal afgøre, om den skal tillade gennemførelse af en efterforskningsforanstaltning, som anklagemyndigheden i Wien har anmodet om. Hvis den tyske anklagemyndighed ikke havde interveneret i tilblivelsen af denne anmodning, forekommer det ikke, at det i henhold til national ret havde været vanskeligt at antage den til realitetsbehandling og eventuelt imødekomme den.

22.      Med forbehold for den forelæggende rets opfattelse må det antages, at såfremt den samme anmodning fra anklagemyndigheden i Wien var blevet fremsat på anmodning af det østrigske politi (altså en myndighed, der er afhængig af den udøvende magt), ville dette forhold i sig selv ikke være til hinder for, at den forelæggende ret behandlede anmodningen.

23.      Hvis det forholder sig sådan, er det, selv om den tyske anklagemyndighed ikke kan betegnes som en »judiciel myndighed«, vanskeligt at se et problem ved, at den forelæggende ret træffer afgørelse om den anmodning, som den er blevet forelagt, og som stammer fra anklagemyndigheden i Hamburg og er blevet fremsendt direkte fra anklagemyndigheden i Wien (som handler i egenskab af »fuldbyrdelsesmyndighed« i henhold til national ret).

24.      Desuden er den østrigske anklagemyndighed heller ikke uafhængig i forhold til den udøvende magt, hvilket Domstolen har haft lejlighed til at fastslå (10). Efter min opfattelse forhindrer dette den ikke i at anmode den forelæggende ret om de efterforskningsforanstaltninger, som den finder relevante, når betingelserne i StPO’s § 109, stk. 4, og § 116 er opfyldt.

25.      Det samme er tilfældet for politiet og andre administrative myndigheder (11). Spørgsmålet er således, om den østrigske anklagemyndigheds manglende uafhængighed medfører, at retten giver afslag på en anmodning om adgang til dokumenter vedrørende en bankkonto, som anklagemyndigheden i Wien har forelagt den på initiativ fra politiet eller andre administrative myndigheder.

26.      Det, der i realiteten er afgørende for, at den forelæggende ret træffer afgørelse (om, hvorvidt efterforskningsforanstaltningen skal tillades), er ikke anmodningens oprindelse, men derimod den forelæggende rets egen domstolsfunktion. Når selv en europæisk arrestordre, der er udstedt af en østrigsk anklagemyndighed (som ikke er uafhængig i forhold til den udøvende myndighed), kan være virkningsfuld, når den er bevilget af den kompetente nationale ret (12), som kontrollerer, om den er forholdsmæssig, kan dette princip så meget desto mere anvendes på efterforskningsforanstaltninger, hvis indvirkning på den berørte persons privatliv er meget mindre end indvirkningen af en europæisk arrestordre.

27.      Jeg vil endelig tilføje, at EU-retten indeholder regler, der pålægger medlemsstaternes administrative myndigheder at samarbejde med hinanden med henblik på at indhente bestemte oplysninger hos finansielle institutter om de bankkonti, der er åbnet i disse institutter (13). Denne samarbejdspligt kræver ikke, at den anmodende myndighed er uafhængig i forhold til den udøvende magt.

28.      EU-retten tillader således, at administrative myndigheder i en medlemsstat (som pr. definition ikke er uafhængige) anmoder tilsvarende myndigheder i en anden medlemsstat om konkrete oplysninger om bankkonti, som sidstnævnte myndigheder i princippet har pligt til at udlevere. Ud fra dette perspektiv er der i princippet intet til hinder for, at det samme kriterium anvendes på forbindelserne mellem anklagemyndighederne på dette område, når de fungerer som udstedelsesmyndigheder eller fuldbyrdelsesmyndigheder i forbindelse med en europæisk efterforskningskendelse.

B.      Myndigheder, der udsteder en europæisk efterforskningskendelse

29.      Direktiv 2014/41 er blevet vedtaget på grundlag af artikel 82, stk. 1, TEUF, som fastsætter, at det retlige samarbejde i straffesager i Unionen bygger på princippet om gensidig anerkendelse.

30.      En europæisk efterforskningskendelse defineres som en retsafgørelse, som er udstedt eller godkendt af en judiciel myndighed i en medlemsstat (»udstedelsesstaten«) for at få en eller flere specifikke efterforskningsforanstaltninger udført i en anden medlemsstat (»fuldbyrdelsesstaten«) med henblik på at fremskaffe bevismateriale (14).

31.      Direktiv 2014/41, som erstatter forskellige instrumenter fra konventioner om gensidig retshjælp (15), har til formål at være det eneste lovgivningsmæssige instrument til efterforskning og fremskaffelse af bevismateriale i Unionen. Dets formål er at fremme og lette indsamlingen og overførslen af bevismateriale inden for Unionen og forbedre effektiviteten i efterforskningsprocedurer.

32.      Den mest relevante særegenhed ved de europæiske efterforskningskendelser, for så vidt som det er relevant for denne præjudicielle forelæggelse, er, at direktiv 2014/41 omfatter to kategorier af »udstedelsesmyndigheder«:

      Judicielle myndigheder (16), som kun kan være »en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager, der er kompetent i den pågældende sag« [artikel 2, litra c), nr. i)], som er ligestillede.

–      Myndigheder, der er ikkejudicielle, men som stadig har kompetence til at efterforske i straffesager og indsamle bevismateriale i henhold til national ret [artikel 2, litra c), nr. ii)] (17). Europæiske efterforskningskendelser, der er udstedt af disse myndigheder, skal godkendes af en judiciel myndighed (18).

33.      Artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41 udpeger specifikt offentlige anklagere blandt de (judicielle) myndigheder, der udsteder europæiske efterforskningskendelser. Indtil nu har der ikke hersket tvivl om, at denne utvetydige henvisning tillod, at kompetente (i henhold til national ret) offentlige anklagere kunne udstede disse kendelser direkte.

34.      Den forelæggende rets tvivl opstår som nævnt som følge af OG og PI-dommen (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) med hensyn til begrebet »judiciel myndighed« i forbindelse med rammeafgørelse 2002/584. Da det i den sag blev fastslået, at den tyske anklagemyndighed ikke opfyldte kravene til den uafhængighed, der kræves for at kunne udstede en europæisk arrestordre, ønsker den forelæggende ret oplyst, om den heller ikke opfylder kravene for at kunne udstede en europæisk efterforskningskendelse, eftersom den ikke har status af uafhængig judiciel myndighed (19).

35.      En accept af dette synspunkt indebærer, at offentlige anklagere i Tyskland ikke kan kvalificeres som udstedelsesmyndigheder som omhandlet i artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41, og at de europæiske efterforskningskendelser, som de har udstedt, kræver godkendelse. Det ville med andre ord medføre, at de henføres under nr. ii). Som en følgevirkning, og i strid med ordlyden af dette nr. ii), kan de heller ikke fungere som en myndighed, der godkender europæiske efterforskningskendelser, der er udstedt af andre (administrative) myndigheder.

36.      I de følgende punkter vil jeg argumentere for, at syntagmet »judiciel myndighed« ikke nødvendigvis skal fortolkes på samme vis i forbindelse med alle instrumenterne til retligt samarbejde i straffesager.

37.      Jeg er af den opfattelse, at der ikke foreligger et krav i henhold til den primære EU-ret om, at denne fortolkning skal være ensartet. Det kunne se ud som om, at en entydig definition af dette begreb, som gør sig gældende for alle områder af det retlige samarbejde i straffesager, ville mindske vanskelighederne ved dets fortolkning. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at det modsatte ville være tilfældet: Gives der efter for denne fortolkningsmæssige fristelse, skabes der flere problemer, end der umiddelbart løses.

38.      Så længe EU-lovgiver respekterer dette begrebs væsentligste indhold, dvs. undlader at udvide det til at omfatte organer, der ikke deltager i forvaltningen af retsplejen, har den frihed til at lade dette begreb omfatte alle institutioner, der deltager i denne forvaltning. Alt afhænger af den lovgivningsmæssige sammenhæng, som den enkelte form for retligt samarbejde indgår i.

C.      OG og PI-dommen (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau)

39.      I den nævnte dom afgrænsede Domstolen begrebet »judiciel myndighed« alene i forhold til rammeafgørelse 2002/584, i hvilken forbindelse:

–      Domstolen fastslog, at dette begreb har en selvstændig karakter og bør anvendes ensartet i hele Unionen under hensyntagen til ordlyden af den fortolkede bestemmelse, til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og til det med rammeafgørelsen forfulgte mål (20).

–      Domstolen henviste udtrykkeligt til »det i denne bestemmelse [rammeafgørelsen] indeholdte begreb »judiciel myndighed«« (21).

–      Domstolen henviste til »begrebet »judiciel myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584« (22).

–      Domstolen undersøgte »den sammenhæng, hvori artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 indgår« (23).

Domstolen tog hensyn til det formål, som tilstræbes med rammeafgørelsen (24).

40.      I mit forslag til afgørelse i samme sag anførte jeg, at »[r]eglerne for denne deltagelse fra anklagemyndighedens side i forvaltningen af retsplejen er forskelligartede, og løsninger, som er tiltænkt ét område, bør ikke mekanisk og automatisk overføres til andre områder, som har en anderledes karakter« (25).

41.      Jeg henviste netop til eksemplet i artikel 2 i direktiv 2014/41, som opregnede den offentlige anklager blandt de myndigheder, der har kompetence til at udstede en europæisk efterforskningskendelse. Jeg henviste desuden til forslaget til afgørelse i Özçelik-sagen og fremhævede, at »den offentlige anklagers intervention på ét område ikke uden videre [kan] ligestilles med interventionen på et andet (henholdsvis vedrørende den berørte frihed for anholdte personer og fremskaffelse af bevismateriale) […] den omstændighed, at den offentlige anklager anses for at være judiciel myndighed i direktiv 2014/41/EU med hensyn til europæiske efterforskningskendelser, [betyder] ikke nødvendigvis, at dette kan udvides til ligeledes at gøre sig gældende for rammeafgørelsen med hensyn til europæiske arrestordrer« (26).

42.      OG og PI-dommen (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) bekræfter, at den tyske anklagemyndighed er en »judiciel myndighed« (27). Grundene til, at den ikke anerkendes status af udstedelsesmyndighed med hensyn til den europæiske arrestordre, vedrører dens manglende uafhængighed, da den eventuelt kan modtage ordrer fra den udøvende magt i enkeltsager. Men de er reelt støttet på den omstændighed, at den naturlige ramme for en europæisk arrestordre består i, at det offentlige foretager et alvorligt indgreb i en persons liv: Frihedsberøvelse (enten midlertidig eller ved endelig dom), som er beskyttet ved chartrets artikel 6, skal på den ene eller anden måde forbeholdes uafhængige domstole i snæver forstand (28).

43.      Idet denne præmis (som jeg tilslutter mig og foreslog i mit forslag til afgørelse i den nævnte sag) accepteres, vil jeg fremhæve, at den løsning, der er vedtaget i forbindelse med artikel 6 stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584, ikke nødvendigvis automatisk skal finde anvendelse på direktiv 2014/41.

44.      Idet de øvrige elementer, der letter forståelsen af nedenstående bestemmelsers indhold, tages i betragtning, taler artikel 1, stk. 1, i direktiv 2014/41, sammenholdt med samme direktivs artikel 2, litra c), desuden for, at anklagemyndigheden (og enhver anklagemyndighed i en medlemsstat) anerkendes status som »judiciel myndighed«, idet der er tale om »myndigheder, som deltager i forvaltningen af strafferetsplejen«.

45.      I det følgende vil jeg anføre nogle af grundene til, at den retlige ordning for europæiske efterforskningskendelser ikke kan sidestilles med den tilsvarende ordning for europæiske arrestordrer.

D.      Sammenligning af rammeafgørelse 2002/584 og direktiv 2014/41

46.      Der er adskillige forskelle mellem den retlige ordning for europæiske arrestordrer og ordningen for europæiske efterforskningskendelser, hvilket skyldes deres forskellige karakter og forskelligartede funktion på området for det retlige samarbejde i straffesager. Jeg vil imidlertid blot fremhæve forskellene med hensyn til de myndigheder, der har kompetence til at udstede og fuldbyrde disse dokumenter.

1.      Udpegelse af udstedelsesmyndigheder

47.      Artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 nævner, med henblik på europæiske arrestordrer, »den judicielle myndighed i den udstedende medlemsstat«. Den behandling, som direktiv 2014/41 underkaster den myndighed, der udsteder en europæisk efterforskningskendelse, er derimod meget anderledes, idet dette direktiv indeholder en liste over judicielle myndigheder (i førnævnte forstand), som har kompetence til at udstede europæiske efterforskningskendelser, herunder udtrykkeligt en offentlig anklager (29).

48.      Selv om spørgsmålet om, hvorvidt anklagemyndigheden skulle være omfattet af rammeafgørelse 2002/584, ikke blev besvaret i forbindelse med denne rammeafgørelses tilblivelse (30), kan EU-lovgivers udtrykkelige (og bekræftende) beslutning i 2014 om at anerkende den status som en myndighed, der udsteder en europæisk efterforskningskendelse, ikke anses for at være tilfældig eller utilsigtet.

49.      Denne beslutning var bevidst og havde, for at fjerne enhver tvivl, til formål udtrykkeligt at omfatte alle judicielle myndigheder (og specifikt den offentlige anklager), der inden for rammerne af medlemsstaternes procedureret forestår, leder eller i væsentlig grad intervenerer i den strafferetlige efterforskning.

50.      Blandt de specifikke mål i Begrundelsen til Initiativ fra Kongeriget Belgien, Republikken Bulgarien, Republikken Estland, Kongeriget Spanien, Republikken Østrig, Republikken Slovenien og Kongeriget Sverige til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager (31) nævnes målet om at bevare de nationale ordningers og deres retskulturers særegenheder.

51.      I denne begrundelse fremhævedes det, at området for indsamling af beviser er et af de områder, hvor der findes de største forskelle mellem de nationale ordninger, som ofte skyldes såvel medlemsstaternes retskultur som deres historie. I begrundelsen konkluderedes det, at det er afgørende at forbedre samarbejdet på dette område uden at påvirke hverken de grundlæggende aspekter eller forskellene mellem de nationale ordninger.

52.      Det er derfor ikke tilfældigt, at artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41 anvender formuleringen »der er kompetent i den pågældende sag« efter opregningen af judicielle myndigheder, der udsteder europæiske efterforskningskendelser. Det er heller ikke tilfældigt, at formuleringen »i henhold til national ret« eller lignende formuleringer gentages i de efterfølgende bestemmelser i dette direktiv, når der henvises til bestemte aspekter af retssystemet eller procedurer.

53.      EU-lovgiver ønskede med disse formuleringer at afvise ethvert forsøg på at forene medlemsstaternes lovgivninger om strafferetspleje og respekt for deres frihed til at tilrettelægge de respektive institutionelle ordninger i henhold til deres egne nationale regler.

54.      Den opregning af myndigheder, der foretages i artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41, overholder dette kriterium, idet bestemmelsen sidestiller »en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager«. Alle disse varetager netop funktioner, der består i at lede den strafferetlige efterforskning i de forskellige medlemsstater.

55.      Da EU-lovgiver var bevidst om, at der findes mange forskellige anklagemyndigheder i de enkelte medlemsstater, kan den offentlige anklagers opregning blandt de kvalificerede udstedelsesmyndigheder kun forstås som resultatet af et bevidst ønske om at inkludere alle former for offentlige anklagere, der er ansvarlige for den strafferetlige efterforskning i disse stater, uanset deres grad af tilknytning til den udøvende magt.

56.      Denne (varierende) grad af tilknytning kunne naturligvis ikke være fremmed for EU-lovgiver, som var bevidst om, at hovedparten af de medlemsstater, der tillagde anklagemyndigheden undersøgelsesbeføjelser i straffesager, bevarede en forbindelse mellem anklagemyndigheden og den udøvende magt.

57.      Direktiv 2014/41 blev vedtaget for at lette indsamlingen og overførslen af bevismateriale med en grænseoverskridende dimension ved at forenkle den hidtidige fragmenterede og komplicerede lovramme (32). De instrumenter til retligt samarbejde, der gik forud for dette direktiv, krævede ikke, at anklagemyndigheden skulle være uafhængig af den udøvende magt for så vidt angår dens funktioner i forbindelse med efterforskning, og der er ingen tegn på, at EU-lovgiver valgte at indføre dette (nye) krav, tværtimod. Ligesom det var tilfældet med de hidtidige instrumenter til retligt samarbejde på dette område, ønskede EU-lovgiver at respektere de forskellige medlemsstaters ordninger for strafferetlig efterforskning.

2.      Den fuldbyrdende judicielle myndigheds styrkede position

58.      Fælles for direktiv 2014/41 og rammeafgørelse 2002/584 er muligheden for, at fuldbyrdelsesmyndigheden afslår at fuldbyrde en anmodning, selv om denne mulighed bygger på forskellige grundlag. Det særlige ved direktiv 2014/41 er, at det desuden giver fuldbyrdelsesmyndigheden en bred vifte af høringsmekanismer (33) og mekanismer til at tilpasse rækkevidden af efterforskningsforanstaltningen.

59.      Til forskel fra rammeafgørelse 2002/584 giver artikel 10 i direktiv 2014/41 fuldbyrdelsesmyndigheden beføjelse til at benytte andre efterforskningsforanstaltninger end dem, der er omhandlet i den europæiske efterforskningskendelse. Dette er muligt, når disse foranstaltninger »ikke findes i henhold til lovgivningen i fuldbyrdelsesstaten, eller […] ikke ville være tilgængelig i en lignende national sag« (34) (stk. 1), eller når fuldbyrdelsesmyndigheden kan vælge en anden foranstaltning, der »vil opnå samme resultat med mindre indgribende midler« (stk. 3).

60.      Rammeafgørelse 2002/584 giver ikke dette råderum, men fastsætter derimod strenge betingelser for adfærden hos den myndighed, der fuldbyrder europæiske arrestordrer. Tyngdepunktet for europæiske arrestordrer, for nu at sige det sådan, befinder sig hos udstedelsesmyndigheden, hvis institutionelle uafhængighed (35) i sig selv giver fuldbyrdelsesmyndigheden garanti (36) for, at begrænsningen af den personlige frihed ikke kan anfægtes på denne baggrund.

61.      Med hensyn til europæiske efterforskningskendelser er det derimod ikke nødvendigt, at udstedelsesmyndigheden har den samme grad af uafhængighed for at kunne samarbejde med fuldbyrdelsesmyndigheden. Ud over formodningen, der bygger på princippet om gensidig anerkendelse, har fuldbyrdelsesmyndigheden som nævnt en række muligheder for at fastslå, at der ikke foreligger forstyrrelser.

62.      Forskellen i de retlige ordninger for europæiske arrestordrer og europæiske efterforskningskendelser bekræftes af den omstændighed, at sidstnævnte ikke kun er underlagt direktiv 2014/41, men derimod også »de procedurer, der finder anvendelse i en lignende national sag« [artikel 2, litra d)], som et vejledende princip for fuldbyrdelsesmyndighedernes handlinger.

63.      På denne baggrund kan der udledes en konsekvens, der efter min opfattelse er relevant for denne sag, som er nævnt i artikel 2, litra d), in fine, i direktiv 2014/41, og som jeg senere vil vende tilbage til: »Sådanne procedurer kan kræve en tilladelse fra en domstol i fuldbyrdelsesstaten, når det er foreskrevet i dens nationale ret« (37).

64.      Når efterforskningsforanstaltningen i henhold til fuldbyrdelsesstatens nationale ret (som det er tilfældet i Østrig) kræver tilladelse fra en domstol, bliver sidstnævnte til endnu et element i selve domstolsbeskyttelsen. Det tilkommer den dommer eller domstol, der udpeges i henhold til fuldbyrdelsesstatens bestemmelser, at udstede denne tilladelse.

65.      En effektiv fuldbyrdelse af den europæiske efterforskningskendelse afhænger under disse omstændigheder således af en dommer i fuldbyrdelsesstaten, uanset hvilke myndigheder der er henholdsvis udstedelsesmyndighed og fuldbyrdelsesmyndighed. Direktiv 2014/41 præciserer naturligvis ikke, i hvilke medlemsstater de nationale procedureregler kræver denne tilladelse fra en domstol for at gennemføre efterforskningsforanstaltningen.

E.      Beskyttelse af den mistænktes eller tiltaltes rettigheder

66.      Den forelæggende ret har nævnt beskyttelsen af de berørtes grundlæggende rettigheder og andre processuelle rettigheder, idet den har henvist til præmis 67 ff. i OG og PI-dommen (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) som et yderligere argument til støtte for sin forelæggelsesafgørelse.

67.      Beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder og af de øvrige processuelle rettigheder for personer, der er genstand for efterforskninger af strafbare forhold, er en bekymring, som var i fokus lige fra forarbejderne til direktiv 2014/41, og som er afspejlet heri (38).

68.      Begrundelsen havde specifikt til formål at bevare en høj grad af beskyttelse af de undersøgte personers grundlæggende rettigheder og andre processuelle rettigheder. Dette formål (og efterfølgende afspejling i den positive bestemmelse) skyldes, at indsamlingen af beviser i en anden medlemsstat ikke nødvendigvis berører garantierne for den undersøgte person, navnlig ikke for så vidt angår retten til en retfærdig rettergang. Derfor er direktiv 2014/41 forbundet med andre direktiver vedrørende processuelle rettigheder under straffesager (39).

69.      På dette område følger rammeafgørelse 2002/584 og direktiv 2014/41 også forskellige logikker:

–      Rammeafgørelse 2002/584 griber som nævnt ind i den rettighed, som i højst grad kan blive berørt af det offentliges indsats for at bekæmpe kriminel aktivitet. Den europæiske arrestordre har til formål umiddelbart og direkte at berøve en persons frihed med henblik på, at den pågældende udleveres til en anden medlemsstat, hvor denne skal afsone sin straf eller gøres til genstand for en straffesag (40). Denne frihed er fastsat i chartret (artikel 6) og skal derfor være omfattet af den fornødne domstolsbeskyttelse (artikel 47).

–      Direktiv 2014/41 lægger naturligvis vægt på, at efterforskningsforanstaltningerne skal beskytte den berørtes (mistænkt eller tiltalt) grundlæggende rettigheder og processuelle rettigheder. Men selv om nogle af disse foranstaltninger kan udgøre en begrænsning af en grundlæggende rettighed, har ingen af dem den samme intensitet som en europæisk arrestordre. En europæisk efterforskningskendelse skal selvfølgelig gennemføres med respekt for de grundlæggende rettigheder (41), men dette betyder ikke i sig selv, at disse rettigheder altid begrænses, uanset hvilken foranstaltning der er tale om.

70.      De efterforskningsskridt, som direktiv 2014/41 tillader, omfatter en yderst mangfoldig række af foranstaltninger: fra »ikkeindgribende« (42) foranstaltninger (16. betragtning og artikel 10, stk. 2) til foranstaltninger, som er indgribende og dermed kan medføre en større eller mindre »indgriben« i grundlæggende rettigheder (10. betragtning).

71.      Det kan ligeledes forekomme, at det er den mistænkte eller tiltalte, der anmoder om foranstaltningerne (artikel 1, stk. 3), som dermed er til fordel for den pågældende, hvilket udelukker enhver negativ indvirkning på dennes rettigheder og interesser.

72.      På denne baggrund er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt særskilt at beskrive, hvordan mistænktes rettigheder beskyttes i forbindelse med udstedelsen og fuldbyrdelsen af en europæisk efterforskningskendelse, idet jeg vil lægge særlig vægt på anklagemyndighedens indgriben i begge disse faser.

1.      Beskyttelse af den mistænktes eller tiltaltes rettigheder i forbindelse med udstedelsen

73.      Udstedelsesmyndigheden skal sikre respekt for den mistænktes eller tiltaltes rettigheder: Dette fremgår af 12. betragtning til direktiv 2014/41 (43) og er fastlagt i direktivets artikel 6, stk. 1 og 2.

74.      Direktiv 2014/41 bygger på en formodning om alle medlemsstaters overholdelse af EU-retten, navnlig de grundlæggende rettigheder (44). I denne forbindelse begynder formularen for europæiske efterforskningskendelser i bilag A til dette direktiv (herefter »formularen«) med et indledende afsnit, hvori udstedelsesmyndigheden selv bl.a. skal bekræfte, at den europæiske efterforskningskendelse er nødvendig og forholdsmæssig, samt at der er taget hensyn til den mistænktes eller tiltaltes rettigheder.

75.      Når anklagemyndigheden fungerer som udstedelsesmyndighed, skal den overholde disse forskrifter i sin egenskab af garant for lovligheden og i videre forstand for de individuelle rettigheder. Den skal således udfylde formularen så korrekt som muligt, således at den fuldbyrdelsesmyndighed, der modtager den, ikke nærer tvivl om, hvorvidt betingelserne i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2014/41 er overholdt.

76.      Samtidig med at den nationale lovgivning anerkender anklagemyndigheden som udstedelsesmyndighed, kan den give en dommer kompetence til at godkende vedtagelsen af visse foranstaltninger (især hvis de har en indgribende karakter). Direktiv 2014/41 bestemmer ikke, at denne tilladelse er nødvendig før udstedelsen af en europæisk efterforskningskendelse, men der er intet til hinder for, at lovgivningen i denne stat kræver dette. I sådanne tilfælde foreligger der en dobbelt beskyttelse af den mistænktes eller tiltaltes rettigheder fra begyndelsen i udstedelsesstaten (45).

2.      Beskyttelse af den mistænktes eller tiltaltes rettigheder i forbindelse med fuldbyrdelsen

77.      Overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i fuldbyrdelsesstaten er nævnt i 19. betragtning (46) til direktiv 2014/41 og er præciseret i direktivets artikel 11, stk. 1, litra f), som bestemmer følgende: »[U]den at det berører artikel 1, stk. 4, kan fuldbyrdelsesmyndigheden afslå at anerkende eller fuldbyrde en europæisk efterforskningskendelse, når: […] der er vægtige grunde til at tro, at gennemførelsen af [foranstaltningen] […] ville være uforenelig med fuldbyrdelsesstatens pligter i henhold til artikel 6 i TEU og chartret.«

78.      Formuleringen »[u]den at det berører artikel 1, stk. 4« (47) vidner om den store betydning af denne bestemmelse i direktiv 2014/41, som er blevet en af de centrale bestemmelser, der har til formål at regulere aktiviteten hos myndigheder, der enten udsteder eller fuldbyrder europæiske efterforskningskendelser.

79.      Det tilkommer således anklagemyndigheden i de medlemsstater, der har udpeget denne som fuldbyrdelsesmyndighed, at overholde disse forskrifter, som i yderste instans kan betyde, at den afslår at anerkende eller fuldbyrde en europæisk efterforskningskendelse.

80.      Direktiv 2014/41, som ikke når til en så drastisk løsning, giver anklagemyndigheden, når denne udpeges som fuldbyrdelsesmyndighed, beføjelse til at tilpasse fuldbyrdelsen af en europæisk efterforskningskendelse; enten i henhold til artikel 10 (andre efterforskningsforanstaltninger end dem, der er anmodet om) eller i henhold til mekanismen til høring af udstedelsesmyndigheden (artikel 6, stk. 3, og artikel 9, stk. 6).

81.      Alt taget i betragtning er beskyttelsen af den mistænktes eller tiltaltes grundlæggende rettigheder og øvrige processuelle rettigheder ved udstedelsen af den europæiske efterforskningskendelse allerede blevet ført igennem en række filtre og »garantier« (48), som bidrager til at fjerne enhver tvivl herom.

82.      Beskyttelsen af disse rettigheder fuldendes i opbygningen af direktiv 2014/41 med pligten til at indføre »retsmidler«, som er nævnt i 22. betragtning (49) og er fastlagt i artikel 14.

83.      Disse retsmidler udfylder såvel i udstedelsesstaten som i fuldbyrdelsesstaten (50) så at sige det tomrum, som fremgik af rammeafgørelse 2002/584, og som gav anledning til præjudicielle spørgsmål fra andre retter, som Domstolen måtte besvare. Således er de bekymringer desangående, som fremgår af forelæggelsesafgørelsen, ikke afstemt med ordlyden af direktiv 2014/41.

3.      Eventuel (supplerende) indgriben fra en domstol i fuldbyrdelsesstaten, når anklagemyndigheden er en fuldbyrdelsesmyndighed i denne stat

84.      I henhold til artikel 2, litra d), i direktiv 2014/41 sker fuldbyrdelsen af en europæisk efterforskningskendelse »i overensstemmelse med dette direktiv og de procedurer, der finder anvendelse i en lignende national sag. Sådanne procedurer kan kræve en tilladelse fra en domstol i fuldbyrdelsesstaten, når det er foreskrevet i dens nationale ret«.

85.      Det er i denne sag den forelæggende ret, der skal tillade den foranstaltning, som anklagemyndigheden i Wien har anmodet om, da dette følger af StPO. Den forelæggende rets indgriben er således ikke krævet af direktiv 2014/41, selv om dette direktiv af respekt for de nationale procedurer ikke forhindrer den. Denne indgriben forvandler imidlertid ikke den nævnte ret til en fuldbyrdelsesmyndighed (51).

86.      Det følger af logikken i direktiv 2014/41, at den kompetente ret ikke erstatter fuldbyrdelsesmyndigheden i denne medlemsstat i forbindelse med vurderingen af anmodningen om tilladelse. Det er kun sidstnævnte (anklagemyndigheden i Wien i denne sag), som det tilkommer at fuldbyrde den foranstaltning, som der er anmodet om.

87.      Det er således ikke nødvendigt, at den forelæggende ret, som skal give tilladelse fra en domstol til at tilgå oplysningerne vedrørende bankkontoen, undersøger forbindelsen mellem anklagemyndigheden i Hamburg (som fungerede som udstedelsesmyndighed) og den udøvende magt i udstedelsesstaten. I modsat fald ville den forelæggende ret indføre et yderligere krav, som ikke er omhandlet i direktiv 2014/41, og som de nationale efterforskningsorganer heller ikke stiller.

88.      Idet jeg vender tilbage til begyndelsen af denne bedømmelse, indebærer logikken i direktiv 2014/41 med andre ord, at den forelæggende ret skal behandle den europæiske efterforskningskendelse, som oprindelig stammer fra anklagemyndigheden i Hamburg og direkte fra anklagemyndigheden i Wien, som den ville behandle en anmodning om tilladelse til efterforskningsskridt fra en østrigsk anklagemyndighed i en østrigsk strafferetlig efterforskning for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt den kan antages til realitetsbehandling.

F.      Konklusion

89.      Direktiv 2014/41 indeholder en komplet regulering af forholdet mellem udstedelsesmyndigheder og fuldbyrdelsesmyndigheder med hensyn til europæiske efterforskningskendelser. Denne regulering tager til enhver tid hensyn til overholdelsen af mistænktes eller tiltaltes grundlæggende rettigheder og øvrige processuelle rettigheder. Ud over den formodning, der indgår i princippet om gensidig anerkendelse, indeholder ordningen for det strafferetlige samarbejde på dette område tilstrækkelige garantier for, at disse personers rettigheder beskyttes.

90.      Denne retlige ramme er tilstrækkelig omfattende til, at alle anklagemyndigheder i samtlige medlemsstater, uanset deres institutionelle position i forhold til den udøvende magt, kan kvalificeres som udstedelsesmyndigheder. I hvert enkelt tilfælde skal fuldbyrdelsesmyndigheden overveje, om betingelserne for fuldbyrdelse af den europæiske efterforskningskendelse er opfyldt i anmodningen herom. Direktiv 2014/41 fastlægger passende retsmidler mod afgørelser om en europæisk efterforskningskendelse.

91.      Den omstændighed, at en anklagemyndighed i en medlemsstat kan modtage individuel instruktion fra den udøvende magt, er således ikke tilstrækkelig til, at det systematisk skal afslås at fuldbyrde de europæiske efterforskningskendelser, som denne anklagemyndighed har udstedt. I modsat fald

–      ville alle fuldbyrdelsesmyndigheder skulle sikre sig, at den udstedende anklagemyndighed ikke er underlagt instruktion af denne art; dette ville sandsynligvis skabe en væsentlig retsusikkerhed og en forsinkelse (52) i behandlingen af strafferetlige efterforskninger med en grænseoverskridende dimension og vanskeliggøre »et hurtigt, effektivt og konsekvent samarbejde mellem medlemsstaterne i straffesager« (53)

–      ville der ske en skjult ændring af direktiv 2014/41, idet anklagemyndigheder fra visse lande skulle fjernes fra dets artikel 2, litra c), nr. i), og i stedet indsættes i samme litra c), nr. ii), hvilket ville betyde, at de heller ikke ville kunne godkende afgørelser fra andre administrative myndigheder, der udsteder europæiske efterforskningskendelser

–      ville der kræves en ændring af kompetencefordelingen mellem udstedelsesmyndighederne i medlemsstaterne (54), hvilket ville medføre en fordrejning af EU-lovgivers vilje, idet denne ikke ønskede at ændre, men derimod at respektere de gældende institutionelle og processuelle ordninger i medlemsstaterne i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 2014/41.

V.      Forslag til afgørelse

92.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen svarer Landesgericht für Strafsachen Wien (regional domstol i straffesager i Wien, Østrig) således:

»Anklagemyndighederne i de medlemsstater, som har bestemt, at disse myndigheder kvalificeres således, kan kvalificeres som udstedende judicielle myndigheder som omhandlet i artikel 2, litra c), nr. i), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/41/EU af 3. april 2014 om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager.«


1 –      Originalsprog: spansk.


2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 3.4.2014 om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager (EUT 2014, L 130, s. 1).


3 –      Rådets rammeafgørelse af 13.6.2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (EFT 2002, L 190, s. 1).


4 –      Lov om retsvæsenets organisation.


5 –      Strafferetsplejeloven (herefter »StPO«).


6 –      Forbundsloven om retligt samarbejde med Den Europæiske Unions medlemsstater på det strafferetlige område.


7 –      Efterforskningen er baseret på mistanken om, at de sigtede i juli 2018 ved anvendelse af ulovligt indhentede oplysninger forfalskede 13 overførselsordrer, hvorved de overførte i alt 9 775,04 EUR til en bankkonto (oprettet i A’s navn i en østrigsk bank).


8 –      Dom af 27.5.2019, OG og PI (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) (C-508/18 og C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, herefter »OG og PI-dommen (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau)«).


9 –      Anklagemyndigheden i Hamburg er organisatorisk underlagt Hamburgs Justizsenator (justitsminister), som er en del af den udøvende magt og kan udstede instruktioner til anklagemyndigheden i visse tilfælde.


10 –      Dom af 9.10.2019, NJ (Anklagemyndigheden i Wien) (C-489/19 PPU, EU:C:2019:849, præmis 40): »Hvad […] angår den østrigske anklagemyndighed fremgår det af § 2, stk. 1, i lov om anklagemyndigheder, at anklagemyndighederne er direkte underlagt overanklagemyndighederne og underlagt disses instruktioner, og at sidstnævnte er direkte underlagt justitsministeren og dennes instruktioner. Eftersom den fornødne uafhængighed kræver, at der findes vedtægtsmæssige og organisatoriske regler, der kan sikre, at den udstedende judicielle myndighed i forbindelse med vedtagelsen af en europæisk arrestordre ikke udsættes for nogen form for risiko for at blive underlagt navnlig en individuel instruktion fra den udøvende magt, kan de østrigske anklagemyndigheder ikke anses for at opfylde dette krav (jf. analogt dom af 27.5.2019, OG og PI (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau), C-508/18 og C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, præmis 74 og 84).« Min fremhævelse.


11 –      Som Domstolen udtrykkeligt har udelukket fra rækken af myndigheder, som deltager i forvaltningen af strafferetsplejen (præmis 50 i OG og PI-dommen (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau)).


12 –      Dom af 9.10.2019, NJ (Anklagemyndigheden i Wien) (C-489/19 PPU, EU:C:2019:849), domskonklusionen: »[…] selv om disse anklagemyndigheder risikerer direkte eller indirekte at blive underlagt individuel styring eller instruktion fra den udøvende magt, […] [skal] [de europæiske arrestordrer] […] – for at kunne fremsendes af disse anklagemyndigheder – […] bevilges af en ret, som uafhængigt og objektivt […] kontrollerer, om betingelserne for udstedelsen af arrestordrerne er opfyldt, og om de er forholdsmæssige, idet den herved træffer en selvstændig afgørelse, som bevirker, at arrestordrerne bliver endelige«.


13 –      Artikel 8, stk. 3a, i Rådets direktiv 2011/16/EU af 15.2.2011 om administrativt samarbejde på beskatningsområdet og om ophævelse af direktiv 77/799/EØF (EUT 2011, L 64, s. 1), som ændret ved Rådets direktiv 2014/107/EU af 9.12.2014 (EUT 2014, L 359, s. 1). Jf. dom af 14.4.2016, Sparkasse Allgäu (C-522/14, EU:C:2016:253).


14 –      Europæiske efterforskningskendelser kan omfatte næsten alle bevismidler: Det er tilstrækkeligt, at den foranstaltning, der anmodes om, findes i henhold til lovgivningen i fuldbyrdelsesstaten (artikel 10 i direktiv 2014/41).


15 –      Artikel 34 i direktiv 2014/41. Sammenlignet med disse foregående instrumenter gøres princippet om gensidig anerkendelse mere fleksibelt, idet der nu accepteres visse begrænsninger.


16 –      Betegnelserne »judicielle« og »ikkejudicielle« optræder ikke som sådan i listen over definitioner i artikel 2 i direktiv 2014/41 Jeg anvender dem af forenklingshensyn, da de i det væsentlige svarer til arten af de institutioner, der er omfattet af de respektive kategorier.


17 –      Sekretariatet for Det Europæiske Retlige Netværk udarbejdede en liste over kompetente myndigheder, som er blevet ajourført den 30.9.2019 og viser mangfoldigheden i de kriterier, som anvendes i 24 medlemsstater. I hovedparten (16) er ikkejudicielle myndigheder, hvis indgriben kræver godkendelse, ikke omfattet. I de medlemsstater, hvor disse myndigheder er omfattet, inkluderer denne kategori administrative myndigheder, der har kompetence i skatte- og afgiftssager, toldsager og administrative sager generelt. (https://www.ejn-crimjust.europa.eu/ejn/EJN_RegistryDoc/EN/3115/0/0).


18 –      I Tyskland kan administrative myndigheder, der har beføjelse til at retsforfølge administrative overtrædelser, udstede europæiske efterforskningskendelser, som skal godkendes af anklagemyndigheden i den pågældende retskreds. Med hensyn til skattemyndighederne er Finanzamterne af den opfattelse, at de i henhold til den tyske skattelovs § 399, stk. 1, udøver anklagemyndighedens funktioner i straffesager vedrørende skattemæssige overtrædelser og dermed bør anerkendes status som myndigheder, der udsteder en europæisk efterforskningskendelse som omhandlet i artikel 2, litra c), nr. i), i direktiv 2014/41. De problemer, som dette spørgsmål medfører, er omhandlet i den præjudicielle procedure C-66/20, Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung Münster.


19 –      Ud over vanskelighederne ved at afgrænse begrebet »judiciel myndighed« anvender den tyske version af direktiv 2014/41 i artikel 1, stk. 1, formuleringen gerichtliche Entscheidung, hvilket forekommer at kræve handling fra en ret (Gericht). Kommissionen (punkt 28 i dens indlæg) og den tyske regering (punkt 42 i dens indlæg) har derfor foreslået, at formuleringen justizielle Entscheidung anvendes.


20 –      OG og PI-dommen (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau), præmis 49.


21 –      Ibidem, præmis 50.


22 –      Ibidem, præmis 51.


23 –      Ibidem, præmis 52.


24 –      Ibidem, præmis 49 og 56.


25 –      Forslag til afgørelse OG og PI (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) (EU:C:2019:337, punkt 37-40).


26 –      Forslag til afgørelse Özçelik (C-453/16 PPU, EU:C:2016:783, punkt 51). Betegnelsen af anklagemyndigheden som en judiciel myndighed i forbindelse med en europæisk arrestordre var begrænset til artikel 8, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584, da denne myndighed har kompetence til at udstede den »afgørelse«, der er omhandlet i bestemmelsens litra c) (national arrestordre), som går forud for udstedelsen af en europæisk arrestordre. Jeg fremhævede også i forslaget til afgørelse i OG og PI-sagen (anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau), at anklagemyndigheden betegnes som en »retslig myndighed« på andre områder af det strafferetlige samarbejde (punkt 38).


27 –      OG og PI-dommen (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau), præmis 50-63: »[D]et i [artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584] indeholdte begreb »judiciel myndighed« […] begrænser sig [ikke] til alene at henvise til domstolene i en medlemsstat, men skal forstås således, at det mere bredt henviser til de myndigheder, som deltager i forvaltningen af denne medlemsstats strafferetspleje« (præmis 50). På den undersøgte baggrund fastslog Domstolen, at »[tyske] anklagemyndigheder [kan] anses for at deltage i forvaltningen af strafferetsplejen« (præmis 63), og at de dermed er judicielle myndigheder.


28 –      Dom af 9.10.2019, NJ (Anklagemyndigheden i Wien) (C-489/19 PPU, EU:C:2019:849, præmis 35): »[…] [E]ftersom udstedelsen af en europæisk arrestordre kan gøre indgreb i den berørte persons frihedsret, der er fastslået i chartrets artikel 6, forudsætter denne beskyttelse, at en afgørelse, der opfylder de krav, som en effektiv domstolsbeskyttelse indebærer, skal træffes i hvert fald på et af de to beskyttelsesniveauer.«


29 –      Det indeholder som nævnt desuden muligheden for, at myndigheder, der udfører opgaver vedrørende skat, told eller administrative anliggender, anerkendes status som udstedelsesmyndighed efter godkendelse fra de judicielle myndigheder.


30 –      Jeg henviser til mine forslag til afgørelse Özçelik (C-453/16 PPU, EU:C:2016:783, punkt 39-41) og PF (Litauens øverste anklager) (C-509/18, EU:C:2019:338, punkt 36-46).


31 –      Rådets dok. 9288/10 ADD 2 af 23.6.2010 (herefter »begrundelsen«, s. 22).


32 –      Femte og sjette betragtning til direktiv 2014/41.


33 –      Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2014/41 giver udstedelsesmyndigheden til opgave at vurdere, om udstedelsen af den europæiske efterforskningskendelse er nødvendig og forholdsmæssig, respekterer den mistænktes eller tiltaltes rettigheder, og om der kunne være blevet udstedt kendelse under samme omstændigheder i en lignende national sag. Når fuldbyrdelsesmyndigheden har grund til at tro, at disse betingelser ikke er opfyldt, kan den i henhold til artikel 6, stk. 3, høre udstedelsesmyndigheden. Ved udfyldelsen af den europæiske efterforskningskendelse kan udstedelsesmyndigheden og fuldbyrdelsesmyndigheden høre hinanden (artikel 9, stk. 6, i direktiv 2014/41).


34 –      Dette forbehold skyldes atter kriteriet om ikke at ændre de nationale regler i de enkelte medlemsstater på området for strafferetspleje. Fuldbyrdelsesmyndigheden kan imidlertid ikke benytte den beføjelse, som den er tillagt i henhold til direktivets artikel 10, stk. 1, i de i samme artikels stk. 2 nævnte tilfælde.


35 –      OG og PI-dommen (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau), præmis 73: »[…] skal […] være i stand til at [udstede en europæisk arrestordre] på objektiv vis, idet den tager hensyn til al dokumentation, såvel inkriminerende som diskulperende, og uden at denne risikerer, at dens beslutningsbeføjelse rammes af ekstern styring og instruktion, bl.a. fra den udøvende magt, og således at der ikke hersker nogen tvivl om, at afgørelsen om at udstede den europæiske arrestordre i sidste ende træffes af denne myndighed og ikke af den udøvende magt«.


36 –      Ibidem, præmis 74: »[…] [D]en udstedende judicielle myndighed [skal] kunne forsikre den fuldbyrdende judicielle myndighed om, at den, henset til de garantier, som gives i den udstedende medlemsstats retsorden, handler uafhængigt ved varetagelsen af de funktioner, der er forbundet med udstedelsen af en europæisk arrestordre.«


37 –      Jeg udelukker imidlertid ikke, at anden lovgivning under EU-retten kan kræve forudgående tilladelse fra en domstol i nogle tilfælde. I sag C-746/18 skal Domstolen afgøre, om dette er tilfældet med hensyn til adgang til data vedrørende elektronisk kommunikation. jf. generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse af 21.1.2020 i den sag (EU:C:2020:18).


38 –      Der henvises til de grundlæggende rettigheder ud fra forskellige perspektiver i 10., 12., 18., 19. og 39. betragtning til dette direktiv. For så vidt angår bestemmelserne henvises udtrykkeligt til de grundlæggende rettigheder i artikel 1, stk. 4: »[Direktivet] indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og retsprincipper som fastsat i artikel 6 i TEU, herunder retten til et forsvar for personer, der er anklaget i en straffesag«, samt i artikel 14, stk. 2. Se nedenfor, punkt 83 og 84.


39 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/64/EU af 20.10.2010 om retten til tolke- og oversætterbistand i straffesager (EUT 2010, L 280, s. 1), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/13/EU af 22.5.2012 om ret til information under straffesager (EUT 2012, L 142, s. 1) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/48/EU af 22.10.2013 om ret til adgang til advokatbistand i straffesager og i sager angående europæiske arrestordrer og om ret til at få en tredjemand underrettet ved frihedsberøvelse og til at kommunikere med tredjemand og med konsulære myndigheder under frihedsberøvelsen (EUT 2013, L 294, s. 1).


40 –      Der er desuden tale om en særligt skærpet begrænsning, da der ud over byrden ved frihedsberøvelsen sker tvangsudlevering til en anden stat, som fjerner personen fra den sfære, hvori den pågældende lever sit personlige og sociale liv, hvilket medfører et behov for at tilvejebringe et teknisk forsvar på et område med et andet retssystem.


41 –      12. betragtning: Udstedelsesmyndigheden bør lægge særlig vægt på »at sikre fuld respekt for de rettigheder, der er fastlagt i artikel 48 i [chartret]. Uskyldsformodningen og retten til et forsvar i straffesager er en grundpille i de grundlæggende rettigheder, der er anerkendt i chartret på det strafferetlige område. Enhver begrænsning af sådanne rettigheder ved en efterforskningsforanstaltning, der træffes i overensstemmelse med dette direktiv, bør fuldt ud passe til de krav, der er fastlagt i artikel 52 i chartret med hensyn til nødvendighed, proportionalitet og mål, som den bør stræbe efter, navnlig beskyttelsen af andres rettigheder og friheder.«


42 –      16. betragtning: »Ikkeindgribende foranstaltninger kunne f.eks. være sådanne foranstaltninger, der ikke krænker retten til privatlivets fred eller ejendomsretten, afhængigt af den nationale ret.« Det anføres i punkt 5.4, in fine, i den fælles note fra Eurojust og Det Europæiske Retlige Netværk om den praktiske anvendelse af den europæiske efterforskningskendelse, at »[d]e fleste medlemsstater […] ikke [har] defineret »ikkeindgribende foranstaltninger« i deres lovgivning, men […] snarere [betragter] udtrykket som et almindeligt begreb, der er defineret i daglig juridisk sprogbrug vedrørende foranstaltninger, som ikke berører grundlæggende rettigheder, og som ofte ikke kræver en retskendelse« (11168/19, http://eurojust.europa.eu/doclibrary/Eurojust-framework/Casework/Joint%20note%20of%20Eurojust%20and%20the%20EJN%20on%20the%20practical%20application%20of%20the%20European%20Investigation%20Order%20(June%202019)/2019-06-Joint_Note_EJ-EJN_practical_application_EIO_DA.pdf.).


43 –      Gengivet i fodnote 41.


44 –      19. betragtning: »Oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i Unionen er baseret på gensidig tillid og en formodning om alle medlemsstaters overholdelse af EU-retten, navnlig de grundlæggende rettigheder.«


45 –      Den tyske regering har anført (punkt 61 og 62 i dens skriftlige indlæg), at dette er kriteriet i den tyske lovgivning. Som svar på et spørgsmål fra Domstolen præciserede den tyske regering, at der forud for anklagemyndigheden i Hamburgs indgriben i denne sag ikke forelå en afgørelse fra en dommer på grund af karakteren af den foranstaltning, der var blevet anmodet om.


46 –      »Hvis der er vægtige grunde til at tro, at gennemførelsen af en efterforskningsforanstaltning, der er anført i en europæisk efterforskningskendelse, ville medføre krænkelse af en grundlæggende ret, og at fuldbyrdelsesmedlemsstaten ville tilsidesætte sine pligter vedrørende beskyttelse af grundlæggende rettigheder, der anerkendes i chartret, bør fuldbyrdelsen af kendelsen afslås.«


47 –      Gengivet i fodnote 38.


48 –      Denne term fremgår af overskriften til kapitel III (»Procedurer og garantier i fuldbyrdelsesstaten«) i direktiv 2014/41.


49 –      »De retsmidler, der er til rådighed mod en europæisk efterforskningskendelse, bør i det mindste svare til dem, der er til rådighed i en national sag mod den pågældende efterforskningsforanstaltning. Medlemsstaterne bør i overensstemmelse med deres nationale lovgivning sikre anvendeligheden af disse retsmidler, bl.a. ved i god tid at informere alle interesserede parter om mulighederne og måderne at søge disse retsmidler på […]«


50 –      Den præjudicielle procedure, som udmøntede sig i dom af 24.10.2019, Gavanozov (C-324/17 EU:C:2019:892), omhandlede retsmidler. I den nævnte doms præmis 37 fastslog Domstolen blot, at det ikke er nødvendigt, at den fremsendte formular indeholder »en beskrivelse af de retsmidler, der i givet fald forefindes i medlemsstaten til prøvelse af udstedelsen af en europæisk efterforskningskendelse«. Domstolen behandlede således ikke spørgsmålet, »[om] dette direktivs artikel 14 […] er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter retsmidler af nogen art, som gør det muligt at anfægte de materielle grunde til udstedelsen af en europæisk efterforskningskendelse«. I sit forslag til afgørelse i den sag (EU:C:2019:312) anførte generaladvokat Bot, at denne bestemmelse, »såfremt der i en medlemsstats lovgivning såsom den bulgarske lovgivning mangler enhver mulighed for at anfægte de materielle grunde til de i en europæisk efterforskningskendelse omhandlede efterforskningsforanstaltninger, er til hinder for denne lovgivning og for, at en myndighed i denne medlemsstat udsteder en europæisk efterforskningskendelse«.


51 –      Funktionen som dommer, der tillader en efterforskningsforanstaltning, svarer ikke til en godkendelse i den forstand, hvori dette begreb anvendes i forbindelse med udstedelsesmyndigheder i artikel 2, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/41.


52 –      Det anføres i begrundelsens punkt 4, at en hurtig afgørelse af straffesager er et element, der er afgørende for ordningens effektivitet såvel som dens kvalitet. Unødige forsinkelser bør undgås, da de har en negativ indvirkning på bevismaterialets kvalitet. Enhver tiltalt har desuden ret til rettergang inden for en rimelig frist.


53 –      21. betragtning til direktiv 2014/41.


54 –      Den fælles note fra Eurojust og Det Europæiske Retlige Netværk om den praktiske anvendelse af den europæiske efterforskningskendelse viser, at medlemsstaterne hovedsageligt udpeger anklagemyndigheden som udstedelsesmyndighed inden for det område, der er blevet sammenlignet.