ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
19 november 2013 (*)
„Jaarlijkse aanpassing van bezoldigingen en pensioenen van ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Unie – Ambtenarenstatuut – Beroep tot nietigverklaring – Mededeling COM(2011) 829 definitief – Voorstel COM(2011) 820 definitief – Beroep wegens nalaten – Indiening van voorstellen op grond van artikel 10 van bijlage XI bij Ambtenarenstatuut – Nalaten van Commissie – Beroep dat zonder voorwerp is geraakt – Afdoening zonder beslissing”
In zaak C‑66/12,
betreffende, primair, een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU en, subsidiair, een beroep wegens nalaten krachtens artikel 265 VWEU, ingediend op 9 februari 2012,
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bauer en J. Herrmann als gemachtigden,
verzoeker,
ondersteund door
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, D. Hadroušek en J. Vláčil als gemachtigden,
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door V. Pasternak Jørgensen en C. Thorning als gemachtigden,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door T. Henze en N. Graf Vitzthum als gemachtigden,
Ierland, vertegenwoordigd door E. Creedon als gemachtigde, bijgestaan door C. Toland, BL, en A. Joyce, solicitor,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door N. Díaz Abad en S. Centeno Huerta als gemachtigden,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues, D. Colas en J.‑S. Pilczer, als gemachtigden,
Republiek Letland, vertegenwoordigd door I. Kalniņš en A. Nikolajeva als gemachtigden,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door C. Wissels en M. Bulterman als gemachtigden,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door E. Jenkinson en J. Beeko als gemachtigden, bijgestaan door R. Palmer, barrister,
interveniënten,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Currall, D. Martin en J.‑P. Keppenne als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
ondersteund door
Europees Parlement, vertegenwoordigd door A. Neergaard en S. Seyr als gemachtigden,
interveniënt,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, K. Lenaerts, vicepresident, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (rapporteur), E. Juhász, M. Safjan, C. G. Fernlund en J. L. da Cruz Vilaça, kamerpresidenten, A. Rosas, G. Arestis, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader en C. Vajda, rechters,
advocaat-generaal: Y. Bot,
griffier: V. Tourrès, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 2 juli 2013,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 september 2013,
het navolgende
Arrest
1 De Raad van de Europese Unie verzoekt:
– primair, om nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU
– van de mededeling van de Commissie van 24 november 2011 met aanvullende informatie bij het verslag van de Commissie van 13 juli 2011 betreffende de uitzonderingsclausule [COM(2011) 829 definitief; hierna: „bestreden mededeling”], voor zover de Europese Commissie daarin definitief weigert om bij het Europees Parlement en de Raad passende voorstellen in te dienen op grond van artikel 10 van bijlage XI bij het Ambtenarenstatuut van de Europese Unie, dat is vastgesteld bij verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 259/68 van de Raad van 29 februari 1968 tot vaststelling van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen, alsmede van bijzondere maatregelen welke tijdelijk op de ambtenaren van de Commissie van toepassing zijn (PB L 56, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU, Euratom) nr. 1080/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 (PB L 311, blz. 1), gerectificeerd op 5 juni 2012 (PB L 144, blz. 48, hierna: „Statuut”), en
– het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad houdende aanpassing met ingang van 1 juli 2011 van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Europese Unie, alsmede van de aanpassingscoëfficiënten die van toepassing zijn op deze bezoldigingen en pensioenen, ingediend op 24 november 2011 [COM(2011) 820 definitief; hierna: „bestreden voorstel”];
– subsidiair, om vaststelling krachtens artikel 265 VWEU van schending van de Verdragen doordat de Commissie zich heeft onthouden van het indienen van passende voorstellen op grond van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut bij het Parlement en de Raad.
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 65 van het Statuut bepaalt:
„1. De Raad stelt jaarlijks een onderzoek in naar het bezoldigingspeil van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie. Dit onderzoek vindt in september plaats op de grondslag van een door de Commissie ingediend gemeenschappelijk rapport, gegrond op de stand per 1 juli in elk land van de Unie van een gemeenschappelijke index, vastgesteld door het Bureau voor de Statistiek van de Europese Unie met instemming van de nationale diensten voor de statistiek van de lidstaten.
Bij dit onderzoek gaat de Raad na of het in het kader van de economische en sociale politiek van de Unie aangewezen is de bezoldigingen aan te passen. Eventuele verhogingen van de salarissen van het overheidspersoneel en de behoefte tot aanwerving van personeel worden in het bijzonder in aanmerking genomen.
2. Bij aanzienlijke wijziging van de kosten van levensonderhoud beslist de Raad binnen een termijn van ten hoogste twee maanden, welke maatregelen tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënten dienen te worden getroffen en, zo nodig, of dit met terugwerkende kracht dient te geschieden.
3. Voor de toepassing van dit artikel besluit de Raad, op voorstel van de Commissie, met de in artikel 16, leden 4 en 5, [VEU] vastgestelde gekwalificeerde meerderheid van stemmen.”
3 Artikel 82, lid 2, van het Statuut bepaalt dat wanneer de Raad overeenkomstig artikel 65, lid 1, van het Statuut besluit tot aanpassing van de bezoldigingen, deze aanpassing ook voor de pensioenen geldt.
4 Ingevolge artikel 65 bis van het Statuut zijn de toepassingsbepalingen van de artikelen 64 en 65 vervat in bijlage XI.
5 In artikel 1 van deze bijlage, dat deel uitmaakt van afdeling 1 van hoofdstuk 1 daarvan, is bepaald dat Eurostat voor het onderzoek als bedoeld in artikel 65, lid 1, van het Statuut jaarlijks vóór het einde van de maand oktober een verslag opstelt over de ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud te Brussel (internationaal indexcijfer van Brussel), over de ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud buiten Brussel (economische pariteiten en impliciete indexcijfers) en over de ontwikkeling van de koopkracht van de bezoldigingen die de nationale ambtenaren van de centrale overheidsdiensten van acht lidstaten genieten (specifieke indicatoren).
6 Artikel 3 van bijlage XI bij het Statuut, dat afdeling 2 van hoofdstuk 1 vormt onder het opschrift „Wijze van jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen”, is als volgt verwoord:
„1. Overeenkomstig artikel 65, lid 3, van het Statuut neemt de Raad vóór het einde van elk jaar een besluit over de door de Commissie voorgestelde en op de elementen bedoeld in afdeling 1 gebaseerde aanpassing van de bezoldigingen en pensioenen met ingang van 1 juli.
2. De waarde van de aanpassing is gelijk aan het product van de specifieke indicator en het internationale indexcijfer van Brussel. De aanpassing wordt op nettobasis vastgesteld en kan worden uitgedrukt in een voor allen gelijk percentage of op niet-proportionele wijze.
[...]
5. In België en Luxemburg is geen aanpassingscoëfficiënt van toepassing. De aanpassingscoëfficiënten die van toepassing zijn op:
a) de bezoldiging van de ambtenaren van de Europese Unie die werkzaam zijn in de andere lidstaten of in bepaalde andere standplaatsen,
b) [...] de pensioenen van de Europese Unie die in de andere lidstaten worden uitbetaald voor het deel van het pensioen dat overeenkomt met het vóór 1 mei 2004 opgebouwde pensioen,
worden verkregen door de economische pariteiten, bedoeld in artikel 1, en de wisselkoersen, bedoeld in artikel 63 van het Statuut, voor de betreffende landen aan elkaar te relateren.
[...]”
7 Hoofdstuk 5 van bijlage XI bij het Statuut draagt het opschrift „Uitzonderingsclausule”. Het bestaat uit een enkel artikel 10, dat het volgende bepaalt:
„In geval van ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie, die wordt beoordeeld aan de hand van door de Commissie verstrekte objectieve gegevens ter zake, dient de Commissie, na raadpleging van de andere instellingen in het kader van de statutaire bepalingen, passende voorstellen in bij het Europees Parlement en de Raad, die een besluit nemen overeenkomstig de procedure als bedoeld in artikel 336 [VWEU].”
8 Ingevolge artikel 15, lid 1, van deze bijlage zijn de bepalingen ervan van toepassing vanaf 1 juli 2004 tot en met 31 december 2012.
Voorgeschiedenis van het geding
9 Van oordeel dat de recente economische en financiële crisis in de Unie een „ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie” in de zin van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut met zich brengt, heeft de Raad de Commissie in december 2010 verzocht tijdig passende voorstellen op grond van dat artikel 10 in te dienen, zodat het Europees Parlement en hijzelf deze vóór eind 2011 konden onderzoeken en goedkeuren.
10 In antwoord op dit verzoek heeft de Commissie op 13 juli 2011 bij de Raad het verslag over de uitzonderingsclausule (artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut) [COM(2011) 440 definitief] ingediend, waarin zij op basis van 15 indicatoren en de Europese economische prognoses die haar directoraat-generaal „Economische en Financiële Zaken” op 13 mei 2011 bekend had gemaakt, tot de conclusie komt dat er geen aanleiding bestond om een voorstel op grond van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut in te dienen.
11 Het onderzoek van dit verslag heeft aanleiding gegeven tot discussies binnen de Raad, die hebben geleid tot een hernieuwd verzoek aan de Commissie om uitvoering te geven aan genoemd artikel 10 en om tijdig een passend voorstel voor de aanpassing van de bezoldigingen in te dienen.
12 In antwoord op dit verzoek heeft de Commissie de bestreden mededeling ingediend, die met name was gebaseerd op de economische prognoses die haar directoraat-generaal „Economische en Financiële Zaken” op 10 november 2011 had meegedeeld. Daarin kwam de Commissie opnieuw tot de conclusie dat de Unie niet werd geconfronteerd met een buitengewone situatie in de zin van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut en dat zij derhalve niet de procedure op grond van de uitzonderingsclausule kon inleiden.
13 Op diezelfde dag heeft de Commissie het bestreden voorstel ingediend, dat was gebaseerd op de „normale” methode voor aanpassing van de bezoldigingen in artikel 3 van bijlage XI bij het Statuut en een aanpassing van 1,7 % voorgesteld.
14 Bij besluit 2011/866/EU van de Raad van 19 december 2011 betreffende het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad houdende aanpassing met ingang van 1 juli 2011 van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Europese Unie, alsmede van de aanpassingscoëfficiënten die van toepassing zijn op deze bezoldigingen en pensioenen (PB L 341, blz. 54), heeft de Raad beslist „het [bestreden] voorstel [...] niet aan te nemen”, met name op de volgende gronden:
„(8) [...] De Raad is ervan overtuigd dat de financiële en economische crisis die de Unie op dit ogenblik treft en in de meeste lidstaten tot aanzienlijke budgettaire aanpassingen leidt, waaronder aanpassingen van de salarissen van de nationale ambtenaren, een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie vormt.
[...]
(13) Gezien het voorgaande is de Raad van oordeel dat het standpunt van de Commissie wat betreft het zich voordoen van een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand, alsook haar weigering om een voorstel uit hoofde van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut in te dienen, gebaseerd is op duidelijk ontoereikende en onjuiste gronden.
(14) Aangezien het [...] Hof [...] in de zaak [die heeft geleid tot het arrest van 24 november 2010, Commissie/Raad (C‑40/10, Jurispr. blz. I‑12043)] heeft geoordeeld dat, gedurende de periode van toepassing van bijlage XI bij het Statuut, de procedure van artikel 10 daarvan de enige mogelijkheid vormt om bij de aanpassing van de bezoldigingen rekening te houden met een economische crisis, was de Raad afhankelijk van een voorstel van de Commissie om dat artikel in crisistijd toe te passen.
(15) De Raad is ervan overtuigd dat in het licht van de formulering van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut, en in het kader van de plicht tot oprechte samenwerking tussen de instellingen als geformuleerd in de tweede zin van artikel 13, lid 2, van het [VEU], de Commissie ertoe verplicht was een passend voorstel bij de Raad in te dienen. De conclusies van de Commissie en haar weigering om een passend voorstel in te dienen, vormen derhalve een inbreuk op die verplichting.
(16) De Commissie heeft niet de juiste conclusies getrokken uit de voorliggende feiten en geen voorstel ingediend overeenkomstig artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut; aangezien de Raad uitsluitend kan handelen op voorstel van de Commissie, heeft de Raad bijgevolg niet op correcte wijze kunnen reageren op de ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand door een besluit overeenkomstig artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut te nemen.”
Conclusies van partijen en procesverloop voor het Hof
15 De Raad verzoekt het Hof:
– primair, om nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU van de bestreden mededeling voor zover de Commissie daarin definitief weigert om bij het Parlement en hemzelf passende voorstellen op grond van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut in te dienen, en van het bestreden voorstel,
– subsidiair, om vaststelling krachtens artikel 265 VWEU van schending van de Verdragen doordat de Commissie heeft nagelaten om bij het Parlement en hemzelf passende voorstellen op grond van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut in te dienen, en
– verwijzing van de Commissie in de kosten.
16 De Commissie concludeert tot verwerping van het beroep en verwijzing van de Raad in de kosten.
17 Bij beschikking van de president van het Hof van 20 april 2012 is het Parlement toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beschikking van de president van het Hof van 6 juli 2012 zijn de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Republiek Letland, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Beroep
18 Met zijn beroep geeft de Raad te kennen dat de Commissie artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut juncto de artikelen 13, lid 2, tweede volzin, VWEU en 241 VWEU heeft geschonden door het bestreden voorstel op basis van de „normale” aanpassingsmethode in artikel 3 van die bijlage in te dienen en door te weigeren passende voorstellen op grond van genoemd artikel 10 in te dienen.
19 De Commissie betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat de Raad niet met de gekwalificeerde meerderheid van zijn leden tot instelling van dit beroep heeft beslist. Daarnaast is noch de bestreden mededeling noch het bestreden voorstel een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU. Tot slot is niet aan de voorwaarden in artikel 265 VWEU voldaan, met name niet omdat de Commissie een standpunt ten aanzien van het verzoek van de Raad heeft ingenomen, door aan te geven dat niet is voldaan aan de voorwaarden op basis waarvan de procedure in artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut kan worden ingeleid. De Raad is daarmee nog niet zijn rechterlijke bescherming ontnomen, aangezien hij zijn standpunt heeft kunnen doen gelden in de context van een door de Commissie ingesteld beroep tegen de weigering van de Raad om het bestreden voorstel dat op grond van artikel 3 van bijlage XI bij het Statuut is ingediend, aan te nemen. Subsidiair bestrijdt de Commissie de gegrondheid van het beroep tot nietigverklaring en het beroep wegens nalaten, met het betoog dat de Raad niet heeft aangetoond dat de Commissie de sociaaleconomische toestand binnen de Unie kennelijk onjuist heeft beoordeeld.
20 Opgemerkt moet worden dat het onderhavige beroep, zoals in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 19 november 2013, Commissie/Raad (C‑63/12), betrekking heeft op de aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie voor het jaar 2011 en dat het voortspruit uit de onenigheid die tussen de Commissie en de Raad is ontstaan over de vraag of in dat jaar de „normale” en automatische methode van artikel 3 van bijlage XI bij het Statuut moest worden toegepast, of de uitzonderingsclausule in artikel 10 van die bijlage, die van toepassing is „in geval van ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie”. De nauwe onderlinge samenhang tussen die beide zaken volgt ook uit het feit dat de partijen in elk daarvan verwijzen naar hun memories die in de andere zaak zijn neergelegd, die zij als bijlage hebben opgenomen.
21 In de punten 57 tot en met 77 van het arrest van 19 november 2013, Commissie/Raad, reeds aangehaald, heeft het Hof uitspraak gedaan over de verdeling van de rollen tussen de instellingen in het kader van de jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen, meer bepaald ten aanzien van het bepalen van de rechtsgrondslag voor die aanpassing en het inleiden van de procedure op grond van de uitzonderingsclausule.
22 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat het onderhavige beroep zonder voorwerp is geraakt, zodat daarop niet hoeft te worden beslist.
Kosten
23 Volgens artikel 142 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof vrijelijk over de kosten wanneer het geding zonder voorwerp is geraakt.
24 In de onderhavige zaak is het beroep niet als gevolg van de houding van een van de partijen zonder voorwerp geraakt, maar omdat het Hof uitspraak heeft gedaan op het beroep tot nietigverklaring dat is ingediend in het kader van de zaak die heeft geleid tot het arrest van 19 november 2013, Commissie/Raad, reeds aangehaald.
25 In die omstandigheden moet worden beslist dat de Raad en de Commissie alsook de interveniënten elk hun eigen kosten zullen dragen.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1) Op het beroep hoeft niet te worden beslist.
2) De Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Republiek Letland, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, alsook het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie zullen elk hun eigen kosten dragen.
ondertekeningen