WYROK SĄDU (druga izba)
z dnia 15 lutego 2023 r.(*)
Energia – Kompetencja ACER – Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z Unii – Naruszenie prawa – Artykuł 2 pkt 1 rozporządzenia (UE) 2019/943 – Artykuł 92 umowy o wystąpieniu – System wyłączeń ad hoc ustanowiony w art. 308 i załączniku 28 do Umowy o handlu i współpracy
W sprawie T‑492/21
Aquind Ltd, z siedzibą w Londynie (Zjednoczone Królestwo),
Aquind Energy Sàrl, z siedzibą w Luksemburgu (Luksemburg),
Aquind SAS, z siedzibą w Rouen (Francja),
które reprezentowali S. Goldberg, solicitor, oraz adwokat E. White,
strona skarżąca,
przeciwko
Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), którą reprezentowali P. Martinet oraz E. Tremmel, w charakterze pełnomocników, których wspierał adwokat B. Creve, ,
strona pozwana,
popieranej przez
Parlament Europejski, który reprezentowali A. Tamás oraz O. Denkov, w charakterze pełnomocników,
oraz przez
Radę Unii Europejskiej, którą reprezentowali A. Lo Monaco, L. Vétillard oraz É. Sitbon, w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
SĄD (druga izba),
w składzie podczas narady: V. Tomljenović, prezes, P. Škvařilová‑Pelzl i I. Nõmm (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: I. Kurme, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 października 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 We wniesionej na podstawie art. 263 TFUE skardze skarżące, Aquind Ltd, Aquind Energy Sàrl i Aquind SAS, wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji komisji odwoławczej Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) z dnia 4 czerwca 2021 r. dotyczącej wniosku o przyznanie zwolnienia dotyczącego elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego łączącego systemy przesyłowe energii elektrycznej ze Zjednoczonego Królestwa i Francji (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
2 Aquind Ltd jest spółką akcyjną zarejestrowaną w Wielkiej Brytanii. Jest ona projektodawcą międzysystemowego połączenia elektroenergetycznego łączącego brytyjskie i francuskie systemy przesyłowe energii elektrycznej (zwanego dalej „połączeniem międzysystemowym Aquind”).
3 W dniu 17 maja 2017 r. Aquind Ltd złożyła wniosek o przyznanie zwolnienia dla połączenia międzysystemowego Aquind na podstawie art. 17 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1228/2003 (Dz.U. 2009, L 211, s. 15). Ten wniosek o przyznanie zwolnienia został złożony do krajowych organów regulacyjnych Francji i Zjednoczonego Królestwa, czyli, odpowiednio, do Commission de régulation de l’énergie (komisji regulacji energii, CRE) oraz do Office of Gas and Electricity Markets Authority (organu biura rynków gazu i elektryczności, OFGEM).
4 Ponieważ krajowe organy regulacyjne francuski i brytyjski nie doszły do porozumienia w przedmiocie tego wniosku o przyznanie zwolnienia, przekazały go ACER w dniach, odpowiednio, 29 listopada i 19 grudnia 2017 r., zgodnie z art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 714/2009, aby agencja ta sama podjęła decyzję.
5 Decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. (zwaną dalej „decyzją ACER”) agencja ta oddaliła wniosek o przyznanie zwolnienia dla połączenia międzysystemowego Aquind.
6 W dniu 17 sierpnia 2018 r. Aquind Ltd wniosła odwołanie od tej decyzji do komisji odwoławczej ACER (zwanej dalej „komisją odwoławczą”).
7 Decyzją z dnia 17 października 2018 r. komisja odwoławcza utrzymała w mocy decyzję ACER i oddaliła wniosek o przyznanie zwolnienia dla połączenia międzysystemowego Aquind.
8 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 grudnia 2018 r. Aquind Ltd zakwestionowała tę decyzję. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542) Sąd stwierdził nieważność wspomnianej decyzji.
9 W dniu 5 lutego 2021 r. komisja odwoławcza wznowiła postępowanie w sprawie odwołania wniesionego przez Aquind Ltd od decyzji ACER.
10 W dniu 19 maja 2021 r. miała miejsce rozprawa administracyjna przed komisją odwoławczą.
11 W dniu 4 czerwca 2021 r. komisja odwoławcza wydała zaskarżoną decyzję, w której stwierdziła niedopuszczalność odwołania ze względu na to, że w następstwie Brexitu nie jest już właściwa do orzekania w ramach postępowania dotyczącego wniosku o przyznanie zwolnienia w odniesieniu do połączenia międzysystemowego Aquind.
Żądania stron
12 Skarżące wnoszą do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie ACER kosztami postępowania.
13 ACER wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
14 Rada Unii Europejskiej wnosi w istocie o oddalenie skargi.
Co do prawa
15 Na poparcie swych skarg skarżące podnoszą dwa zarzuty. Zarzut pierwszy został oparty na tym, że komisja odwoławcza dopuściła się naruszenia prawa, uznając się w następstwie Brexitu za niewłaściwą do rozpatrzenia wniesionego do niej odwołania, które w związku z tym odrzuciła jako niedopuszczalne. Zarzut drugi dotyczy naruszenia wymogów określonych w art. 25 ust. 3 i art. 28 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2019/942 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2019 r. ustanawiającego Europejską Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (Dz.U. 2019, L 158, s. 22), a także szeregu przepisów określonych w decyzji komisji odwoławczej nr 1‑2011, wydanej w dniu 1 grudnia 2011 r. i ustanawiającej jej zasady organizacji i postępowania.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa, jakiego miała dopuścić się komisja odwoławcza, uznając się w następstwie Brexitu za niewłaściwą do rozpatrzenia wniesionego do niej odwołania
16 W ramach zarzutu pierwszego skarżące podnoszą, że, pomimo Brexitu, komisja odwoławcza jest nadal właściwa do dokonania ponownej oceny decyzji ACER po stwierdzeniu przez Sąd nieważności decyzji z dnia 17 października 2018 r. Twierdzą one bowiem, że w zastosowaniu art. 266 TFUE wspomniana komisja była zobowiązana do wydania nowej decyzji, odpowiadającej decyzji, którą wydałaby, gdyby nie popełniła błędów wskazanych przez Sąd, i podkreślają, że to uprawnienie komisji odwoławczej wynika bezpośrednio z art. 19 i 20 rozporządzenia (WE) nr 713/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (Dz.U. 2009, L 211, s. 1), czyli obecnie art. 28 i 29 rozporządzenia nr 2019/942, oraz z faktu pozostawania w toku zainicjowanego tą skargą sporu.
17 Skarżące podkreślają również, że w celu podjęcia środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542), w zastosowaniu art. 20 ust. 3 rozporządzenia nr 713/2009 i art. 29 rozporządzenia 2019/942, w celu usunięcia niezgodności z prawem stwierdzonej we wspomnianym wyroku komisja odwoławcza powinna była zaradzić popełnionym błędom, zmieniając decyzję ACER na podstawie przysługujących jej wówczas uprawnień i w ramach mającej wówczas zastosowanie procedury. Uważają one, że podobnie jak ma to miejsce w przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 263 TFUE, dopuszczalność odwołania wniesionego do komisji odwoławczej powinna być oceniana na podstawie sytuacji, jaka miała miejsce w chwili wniesienia skargi czy też odwołania, i podnoszą, że wydanie decyzji ACER i wniesienie przez nie odwołania do komisji odwoławczej miały miejsce przed wejściem w życie rozporządzenia 2019/942 i Brexitem.
18 ACER, wspierana przez Parlament, wnosi o oddalenie tego zarzutu.
19 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 266 TFUE w przypadku orzeczenia o nieważności aktu przyjętego przez daną instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną podmiot ten jest zobowiązany do przyjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność tego aktu. Trybunał orzekł w tym względzie, że dana instytucja, organ czy też jednostka organizacyjna, w celu zastosowania się do takiego wyroku i zapewnienia jego wykonania w pełnym zakresie, ma obowiązek przestrzegania nie tylko sentencji tego wyroku, lecz także uzasadnienia, które doprowadziło do takiego rozstrzygnięcia i które stanowi konieczne wsparcie, w tym znaczeniu, że jest ono niezbędne w celu określenia dokładnego znaczenia rozstrzygnięcia zawartego w sentencji (wyrok z dnia 26 kwietnia 1988 r., Asteris i in./Komisja, 97/86, 99/86, 193/86 i 215/86, EU:C:1988:199, pkt 27).
20 Jednakże przed przyjęciem takich środków przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną, od których pochodzi akt, którego nieważność została stwierdzona, powstaje pytanie o ich kompetencje, ponieważ instytucje, organy czy też jednostki organizacyjne Unii mogą działać wyłącznie w granicach powierzonych im kompetencji (zob. podobnie wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/McBride i in., C‑361/14 P, EU:C:2016:434, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
21 Ponadto wynikający z art. 266 TFUE obowiązek działania nie stanowi źródła kompetencji instytucji, organu czy też jednostki organizacyjnej Unii ani też nie zezwala im na oparcie się na podstawie prawnej, która w międzyczasie została uchylona (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/McBride i in., C‑361/14 P, EU:C:2016:434, pkt 38; z dnia 29 kwietnia 2020 r., Tilly‑Sabco/Rada i Komisja, T‑707/18, niepublikowany, EU:T:2020:160, pkt 44).
22 Wynikający z art. 266 TFUE obowiązek działania nie zwalnia bowiem danej instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej z konieczności oparcia aktu zawierającego środki, które zapewnią wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność, na podstawie prawnej, która, po pierwsze, upoważnia je do wydania tego aktu, i po drugie, obowiązuje w chwili jego wydania (wyrok z dnia 19 czerwca 2019 r., C & J Clark International, C‑612/16, niepublikowany, EU:C:2019:508, pkt 40).
23 Dlatego w pierwszej kolejności należy ustalić, czy dana instytucja, organ czy też jednostka organizacyjna Unii są właściwe do tego, aby wydać dany akt, a jeśli tak, to na podstawie jakiego konkretnego przepisu prawa Unii Europejskiej. Dopiero następnie ustala się, które dokładnie przepisy materialne i proceduralne regulują działania tej instytucji. Niemniej jednak jeśli w chwili, gdy instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii dążą do wydania określonej decyzji, nie obowiązuje żadna ważna podstawa prawna, nie można opierać się na zasadach regulujących następstwo przepisów w czasie, aby zastosować przepisy prawa materialnego mające zastosowanie do aktów przyjętych w przeszłości (opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Komisja/McBride i in., C‑361/14 P, EU:C:2016:25, pkt 86; zob. także podobnie wyrok z dnia 25 października 2007 r., SP i in./Komisja, T‑27/03, T‑46/03, T‑58/03, T‑79/03, T‑80/03, T‑97/03 i T‑98/03, EU:T:2007:317, pkt 117).
24 To w świetle tego orzecznictwa należy zbadać, czy po ogłoszeniu wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542) komisja odwoławcza była w stanie oprzeć akt zawierający środki, które zapewnią wykonanie tego wyroku, na podstawie prawnej, która, po pierwsze, upoważniałaby ją do wydania tego aktu, i po drugie, obowiązywałaby w chwili jego wydania.
25 W niniejszej sprawie oznacza to konieczność ustalenia, na czym mogłyby polegać środki określone w wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542).
26 W tym względzie należy przypomnieć, że Aquind Ltd złożyła do CRE i OFGEM wniosek o przyznanie zwolnienia dla połączenia międzysystemowego Aquind na podstawie art. 17 rozporządzenia nr 714/2009. W braku porozumienia między tymi dwoma krajowymi organami regulacyjnymi wniosek ten został zgodnie z art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 714/2009 przekazany ACER.
27 Decyzją ACER z dnia 19 czerwca 2018 r. wniosek o przyznanie zwolnienia dla połączenia międzysystemowego Aquind został oddalony. ACER uznała, że Aquind Ltd nie spełnia jednego z warunków koniecznych do uzyskania zwolnienia, a mianowicie warunku określonego w art. 17 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 714/2009, zgodnie z którym poziom ryzyka związanego z inwestycją winien być taki, że inwestycja ta nie zostałaby zrealizowana, gdyby zwolnienia nie przyznano. Decyzją z dnia 17 października 2018 r. komisja odwoławcza utrzymała w mocy decyzję ACER i oddaliła wniosek o przyznanie zwolnienia dla połączenia międzysystemowego Aquind.
28 Wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542) Sąd stwierdził nieważność decyzji komisji odwoławczej z dnia 17 października 2018 r., uznając z jednej strony, że przeprowadziła ona jedynie ograniczoną kontrolę decyzji ACER, a z drugiej strony, że ustanowiła ona dodatkową, nieprzewidzianą w przepisach prawnych przesłankę przyznania zwolnieni w odniesieniu do nowych połączeń międzysystemowych, ustanawiając wymóg przedstawienia przed złożeniem wniosku o przyznanie zwolnienia odrębnego wniosku o wsparcie finansowe dla inwestycji związanych z projektem będącym przedmiotem wspólnego zainteresowania.
29 W świetle wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542) środki, których podjęcie może zapewnić jego wykonanie, mogą zdaniem skarżących polegać na przeprowadzeniu przez komisję odwoławczą ponownej kontroli decyzji ACER, które nie będzie ograniczać się do kontroli oczywistego błędu w ocenie, przy jednoczesnym zapewnieniu, by nie doszło do powtórzenia stwierdzonego przez Sąd błędu polegającego na dodaniu do oceny przesłanki poziomu ryzyka związanego z inwestycją wymogu uprzedniego złożenia wniosku o wsparcie finansowe.
30 W tym względzie, wbrew temu, co twierdzą skarżące, środki te nie mogą polegać na przyjęciu z urzędu decyzji przyznającej im żądane zwolnienie. Z wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542) nie wynika bowiem, by Sąd stwierdził, iż przewidziana w art. 17 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 714/2009 przesłanka dotycząca poziomu ryzyka związanego z inwestycją została spełniona i by komisja odwoławcza była zobowiązana do wydania nowej decyzji otwierającej drogę zwolnieniu.
31 Ponieważ określony został rodzaj środków zapewniających wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność, należy ustalić, czy w dniu przyjęcia zaskarżonej decyzji, czyli w dniu 4 czerwca 2021 r., istniała obowiązująca podstawa prawna upoważniająca komisję odwoławczą do przyjęcia aktu przewidującego tego rodzaju środki.
32 W tym względzie należy wyjaśnić, że przepisy dotyczące podstawy prawnej i procedury stosowanej do chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji są przepisami proceduralnymi (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 marca 2011 r., ThyssenKrupp Nirosta/Komisja, C‑352/09 P, EU:C:2011:191, pkt 90; z dnia 12 września 2007 r. González y Díez/Komisja, T‑25/04, EU:T:2007:257, pkt 60; z dnia 31 marca 2009 r., ArcelorMittal Luxembourg i in./Komisja, T‑405/06, EU:T:2009:90, pkt 67). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy proceduralne uznaje się na ogół za mające zastosowanie w chwili ich wejścia w życie (zob. wyrok z dnia 26 marca 2015 r., Komisja/Moravia Gas Storage, C‑596/13 P, EU:C:2015:203, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 W niniejszej sprawie w momencie, gdy Sąd stwierdził nieważność decyzji komisji odwoławczej z dnia 17 października 2018 r., a zatem komisja ta musiała ponownie zbadać decyzję ACER, podstawą prawną uprawniającą ją do badania skarg na decyzje ACER, w tym decyzje dotyczące zwolnień, był art. 28 rozporządzenia 2019/942. Rozporządzenie 2019/942 zastąpiło bowiem rozporządzenie nr 713/2009 i weszło w życie w dniu 4 lipca 2019 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym w niniejszej sprawie miały co do zasady zastosowanie przepisy art. 28 rozporządzenia 2019/942 (zob. podobnie wyrok z dnia 7 września 2022 r., BNetzA/ACER, T‑631/19, EU:T:2022:509, pkt 21, 81). W przypadku ACER podstawą prawną uprawniającą do wydania decyzji w sprawie wniosku o przyznanie zwolnienia były art. 10 rozporządzenia 2019/942 oraz art. 63 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/943 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej (Dz.U. 2019, L 158, s. 54).
34 Niemniej jednak owe przepisy przyznające ACER uprawnienie do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zwolnienia dotyczącego połączenia międzysystemowego oraz przepisy przyznające komisji odwoławczej uprawnienie do dokonania oceny decyzji wydanej przez ACER w przedmiocie tego wniosku mogą znaleźć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy – jak przewidziano w art. 2 pkt 1 rozporządzenia 2019/943, a także, następnie, w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 714/2009 – linia przesyłowa przekracza granicę lub jest rozpięta nad granicą między państwami członkowskimi i łączy krajowe systemy przesyłowe państw członkowskich.
35 Przepisy zawarte w rozporządzeniach 2019/942 i 2019/943 nie przyznają natomiast ACER uprawnienia do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zwolnienia dotyczącego połączenia międzysystemowego między państwem członkowskim a państwem trzecim ani tym bardziej nie przyznają komisji odwoławczej uprawnienia do oceny wydanej przez ACER decyzji w przedmiocie takiego wniosku.
36 W następstwie Brexitu zaś projekt połączenia międzysystemowego Aquind dotyczy obecnie połączenia międzysystemowego między państwem członkowskim a państwem trzecim. W rezultacie ani ACER, ani komisja odwoławcza nie były w stanie oprzeć aktu zawierającego środki zapewniające wykonanie wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542) na podstawie prawnej, która początkowo upoważniała je do przyjęcia tego aktu.
37 W świetle tego wniosku należy ustalić, czy ACER lub też komisja odwoławcza były w stanie oprzeć akt zawierający środki zapewniające wykonanie wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542) na innej podstawie prawnej niż ta zawarta w rozporządzeniach 2019/942 i 2019/943.
38 W tym względzie stosunki między Unią a Zjednoczonym Królestwem regulowane są postanowieniami umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.U. 2020, L 29, s. 7; zwanej dalej „umową o wystąpieniu”) oraz postanowieniami Umowy o handlu i współpracy między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej z jednej strony a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z drugiej strony (Dz.U. 2021, L 149, s. 10; zwanej dalej „UHW”).
39 W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o umowę o wystąpieniu, w jej art. 92, zatytułowanym „Toczące się postępowania administracyjne”, znajduje się ust. 1, który brzmi:
„Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii pozostają właściwe w odniesieniu do postępowań administracyjnych wszczętych przed zakończeniem okresu przejściowego dotyczących: a) przestrzegania prawa Unii przez Zjednoczone Królestwo lub przez osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub siedzibę w Zjednoczonym Królestwie; lub b) przestrzegania prawa Unii w odniesieniu do konkurencji w Zjednoczonym Królestwie”.
40 Artykuł 92 ust. 4 umowy o wystąpieniu stanowi, że w ciągu trzech miesięcy po zakończeniu okresu przejściowego Unia przekaże Zjednoczonemu Królestwu wykaz wszystkich toczących się indywidualnych postępowań administracyjnych, które są objęte zakresem ust. 1.
41 Przede wszystkim przepis, którego znaczenie jest jasne i jednoznaczne, nie wymaga żadnej interpretacji (wyroki: z dnia 25 listopada 2009 r., Komisja/Niemcy, T‑376/07, EU:T:2009:467, pkt 22; z dnia 13 lipca 2018 r., Société générale/EBC, T‑757/16, EU:T:2018:473, pkt 33). Samo zaś brzmienie art. 92 ust. 1 umowy o wystąpieniu pozwala stwierdzić, że jego zakres stosowania nie obejmuje postępowań administracyjnych dotyczących wniosków o przyznanie zwolnienia w odniesieniu dla połączeń międzysystemowych na podstawie art. 63 rozporządzenia 2019/943. W art. 92 umowy o wystąpieniu uprawnienia przyznano bowiem instytucjom, organom i jednostkom organizacyjnym Unii jedynie w odniesieniu do niektórych mających za przedmiot przestrzeganie prawa Unii postępowań administracyjnych, które dotyczą instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Zjednoczonego Królestwa lub osób fizycznych lub prawnych mających miejsce zamieszkania lub siedzibę w Zjednoczonym Królestwie. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii pozostają zatem właściwe do prowadzenia dochodzeń i, jeśli zachodzi taka konieczność, nakładania kar na instytucje, organy i jednostki organizacyjne Zjednoczonego Królestwa lub osób fizycznych lub prawnych mających miejsce zamieszkania lub siedzibę w Zjednoczonym Królestwie w odniesieniu do postępowań wszczętych przed zakończeniem okresu przejściowego.
42 Następnie, w tym względzie, Komisja potwierdziła komisji odwoławczej w wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną w dniu 10 maja 2021 r., że postępowanie administracyjne dotyczące niniejszej sprawy nie znalazło się na wykazie postępowań administracyjnych sporządzonym na podstawie art. 92 ust. 4 umowy o wystąpieniu. Należy wyjaśnić, że postanowienie to jednoznacznie stanowi, że w ciągu trzech miesięcy po zakończeniu okresu przejściowego Unia przekazuje Zjednoczonemu Królestwu wykaz „wszystkich” toczących się indywidualnych postępowań administracyjnych, które są objęte zakresem ust. 1, i że nie chodzi tu zatem, wbrew temu, co twierdzą skarżące, o wykaz o „czysto informacyjnym” charakterze.
43 Ponadto, podobnie, w dniu 27 stycznia 2021 r. CRE i OFGEM opublikowały każda na swojej stronie internetowej komunikat, w którym wskazały, że postanowiono zamknąć postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie zwolnienia w odniesieniu do połączenia międzysystemowego Aquind ze względu na to, że system zwolnień przewidziany w art. 63 rozporządzenia 2019/942 nie ma już zastosowania do tego projektu wskutek wystąpienia Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej.
44 Wreszcie wbrew temu, co twierdzą skarżące, art. 92 umowy o wystąpieniu nie odzwierciedla ogólnej zasady, zgodnie z którą toczące się procedury nie powinny były być przerwane przez Brexit. Jak słusznie zauważyła ACER, przepis ten ustanawia natomiast wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą prawo Unii – i tym samym uprawnienia przysługujące jej organom – po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii i z unijnego porządku prawnego nie mają już do niego zastosowania.
45 Po drugie, co się tyczy UHW, w jej art. 309 przewidziano, co następuje:
„Każda ze Stron zapewnia, aby zwolnienia przyznane połączeniom międzysystemowym między Unią a Zjednoczonym Królestwem na podstawie art. 63 rozporządzenia [2019/943] w ich odpowiednich jurysdykcjach, które obowiązują po zakończeniu okresu przejściowego, nadal miały zastosowanie zgodnie z ich odpowiednimi przepisami oraz na mających zastosowanie zasadach”.
46 Znaczenie tego art. 309 UHW jest jasne i jednoznaczne i nie wymaga żadnej interpretacji. Dotyczy on bowiem jedynie zwolnień „przyznanych”, czyli tych istniejących, a zatem nie dotyczy wniosków o przyznanie zwolnienia, które są jeszcze rozpatrywane. W związku z tym komisja odwoławcza nie może przyjąć środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542) poprzez przyznanie na podstawie art. 309 UHW zwolnienia dotyczącego połączenia międzysystemowego Aquind.
47 Szczególny system zwolnień został przewidziany w art. 308 i załączniku 28 do UHW. W przepisie tym i załączniku, do którego odsyła, przewidziano bowiem, że strona może podjąć decyzję o niestosowaniu art. 306 i 307 UHW – które przewidują w szczególności opłaty za dostęp i przyłączenie do sieci i opłaty za użytkowanie sieci – do budowy nowej infrastruktury, w przypadku gdy ryzyko związane z inwestycją w taką infrastrukturę jest takie, że inwestycja nie zostałaby zrealizowana, gdyby nie przyznano zwolnienia.
48 Jednakże ani art. 308 i załącznik 28, ani tym bardziej żaden inny przepis UHW nie przyznaje ACER i w konsekwencji komisji odwoławczej jakichkolwiek uprawnień do orzekania w przedmiocie wniosków o przyznanie zwolnienia w odniesieniu do międzysystemowych połączeń elektroenergetycznych. Jak słusznie podkreśliła komisja odwoławcza, wprowadzenie w życie systemu zwolnień wymaga dostosowań i działań ze strony zainteresowanych państw członkowskich i Zjednoczonego Królestwa.
49 Ponadto zakres zastosowania systemu zwolnień od zasad rządzących rynkiem wewnętrznym Unii z jednej strony oraz ten sam zakres w przypadku systemu zwolnień zawartego w art. 308 i załączniku 28 do UHW z drugiej strony różnią się między sobą. Drugi z tych systemów dotyczy bowiem jedynie zwolnień ze stosowania reguł przewidzianych w UHW, a mianowicie tych zawartych w art. 306 tej umowy, dotyczących dostępu stron trzecich do systemów przesyłowych i dystrybucyjnych, oraz tych zawartych w art. 307 tej umowy, dotyczących zarządzania systemem przesyłowym i rozdziału operatorów systemów przesyłowych.
50 W związku z tym skarżące nie mogą powoływać się na art. 308 i załącznik 28 do UHW na poparcie swego twierdzenia, zgodnie z którym komisja odwoławcza była właściwa do podjęcia środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542).
51 Wynika z tego, że nie istnieje żaden przepis równoważny art. 20 ust. 3 rozporządzenia nr 713/2009 czy też art. 29 rozporządzenia 2019/942, który przyznawałby ACER i komisji odwoławczej uprawnienie do działania w przypadku międzysystemowego połączenia między państwem członkowskim a państwem trzecim i który upoważniałby je do stosowania przepisów materialnych art. 17 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 714/2009 i art. 63 rozporządzenia 2019/943.
52 Żaden z podnoszonych przez skarżące argumentów nie pozwala zakwestionować zasadności rozumowania przedstawionego przez komisję odwoławczą.
53 Po pierwsze, należy oddalić argument skarżących, zgodnie z którym „przywrócenie stanu poprzedniego” wiązałoby się z tym, że ACER wznowi rozpoczęte przed nią postępowanie na tym etapie, na jakim wystąpiła niezgodność z prawem, i że wyda nową decyzję, która nie będzie dotknięta niezgodnością z prawem stwierdzoną w wyroku Sądu i tym samym uwzględni wniosek o przyznanie zwolnienia.
54 Argument ten nie jest bowiem wystarczający do podważenia okoliczności polegającej na tym, że komisja odwoławcza nie jest już właściwa do zbadania decyzji ACER. Ponadto, jak wskazano w pkt 30 powyżej, Sąd nie stwierdził, że przewidziana w art. 17 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 714/2009 przesłanka dotycząca poziomu ryzyka związanego z inwestycją została spełniona i że komisja odwoławcza była zobowiązana do wydania nowej decyzji otwierającej drogę zwolnieniu.
55 Po drugie, skarżące podnoszą, że decyzje dotyczące wniosków o przyznanie zwolnienia są ze względu na swój charakter deklaratoryjne i są skuteczne począwszy od dnia złożenia danego wniosku. Ich zdaniem skutkuje to tym, że zwolnienie, o którego przyznanie wystąpiły w 2017 r., powinno być uznane za „obowiązujące” w rozumieniu art. 309 UHW.
56 Ten argument nie może zostać uwzględniony. Komisja odwoławcza słusznie uznała bowiem, że decyzja uwzględniająca wniosek o przyznanie zwolnienia w odniesieniu do połączenia międzysystemowego jest aktem wywołującym skutki od chwili wydania i dopiero z tym momentem wydania sytuacja prawna jej beneficjenta ulega zmianie. Taka decyzja nie może zatem być źródłem nowych uprawnień z mocą wsteczną począwszy od daty złożenia wniosku o przyznanie zwolnienia.
57 Po trzecie, skarżące błędnie twierdzą, że art. 29 rozporządzenia 2019/942 przyznaje komisji odwoławczej uprawnienie do zastosowania środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542).
58 W ostatnim zdaniu art. 29 rozporządzenia 2019/942, które stanowi, że „ACER przyjmuje wszelkie niezbędne środki w celu wykonania orzeczeń Trybunału”, powtórzono bowiem treść art. 266 TFUE. Zgodnie zaś z dotyczącymi tego ostatniego przepisu rozważaniami zawartymi w pkt 19–22 powyżej obowiązek działania wynikający z art. 29 rozporządzenia 2019/942 również nie może stanowić źródła uprawnień ACER ani umożliwiać jej oparcia się na podstawie prawnej, która w międzyczasie przestała mieć zastosowanie do sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie. Tak więc przeprowadzenie kontroli sprawowanej przez komisję odwoławczą w odniesieniu do decyzji ACER wydanej w ramach przyjmowania środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542) wiązało się z wymogiem, aby wspomniana komisja odwoławcza była właściwa w chwili podejmowania przez nią zaskarżonej decyzji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
59 W świetle powyższego komisja odwoławcza nie naruszyła prawa, uznając, że w następstwie Brexitu nie była już właściwa do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji ACER poprzez przyjęcie środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542).
60 Wobec powyższego zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu wymogów określonych w art. 25 ust. 3 i art. 28 ust. 4 rozporządzenia 2019/942 oraz w regulaminie wewnętrznym komisji odwoławczej
61 Skarżące podnoszą, że komisja odwoławcza naruszyła art. 25 ust. 3 i art. 28 ust. 4 rozporządzenia 2019/942 oraz przepisy swego regulaminu wewnętrznego. Konkretnie powołują się one na fakt, że jeden z członków komisji odwoławczej nie był obecny na rozprawie administracyjnej w dniu 19 maja 2021 r., zarzucają pozostałym członkom tej komisji, że milczeli podczas tej rozprawy, powołują się na niewystarczająco szczegółowy charakter protokołu z tej rozprawy i podnoszą, że w braku publikacji na stronie internetowej ACER protokołu z narady członków komisji odwoławczej nie mogą wiedzieć, czy wszyscy członkowie komisji odwoławczej byli obecni w tym posiedzeniu i brali udział w procesie decyzyjnym.
62 ACER, popierana przez Parlament, wnosi o oddalenie tego zarzutu jako w istocie nieskutecznego ze względu na to, że w braku nieprawidłowości, na które powołują się skarżące, zaskarżona decyzja nie mogła być odmienna co do jej istoty.
63 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem strona skarżąca nie ma żadnego uzasadnionego interesu w stwierdzeniu nieważności decyzji ze względu na wadę formalną, jeżeli administracji nie przysługuje żaden zakres uznania i ma obowiązek działania tak, jak to uczyniła, ponieważ w takim przypadku stwierdzenie nieważności tej decyzji mogłoby jedynie doprowadzić do wydania nowej decyzji, identycznej co do istoty z decyzją, której nieważność stwierdzono (wyrok z dnia 6 lipca 1983 r., Geist/Komisja, 117/81, EU:C:1983:191, pkt 7; zob. także podobnie wyroki: z dnia 4 lutego 2016 r., Italian International Film/EACEA, T‑676/13, EU:T:2016:62, pkt 54; z dnia 7 lipca 2021 r., HM/Komisja, T‑587/16 RENV, niepublikowany, EU:T:2021:415, pkt 30).
64 A fortiori strona skarżąca nie jest w stanie uzasadnić interesu w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy działania w danej dziedzinie w oparciu o określony zarzut, w sytuacji gdy w każdym razie dana instytucja nie jest uprawniona do działania w tej dziedzinie, skutkiem czego stwierdzenie nieważności takiej decyzji w oparciu o ten zarzut może prowadzić wyłącznie do wydania nowej decyzji w sprawie odmowy działania w owej dziedzinie (wyrok z dnia 14 lipca 2020 r., Shindler i in./Komisja, T‑627/19, EU:T:2020:335, pkt 49).
65 Z analizy zarzutu pierwszego wynika zaś, że w każdym wypadku komisji odwoławczej nie przysługiwało już uprawnienie do podjęcia środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Aquind/ACER (T‑735/18, odwołanie w toku, EU:T:2020:542).
66 Jak więc słusznie zauważa ACER, należy oddalić zarzut drugi jako bezskuteczny, bez konieczności badania jego zasadności, a tym samym oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
67 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże zgodnie z art. 135 tego regulaminu jeżeli wymagają tego względy słuszności, Sąd może zdecydować, że strona przegrywająca sprawę pokryje własne koszty i zostanie obciążona tylko częścią kosztów poniesionych przez stronę przeciwną, a nawet że nie zostaje nimi w ogóle obciążona.
68 W niniejszym przypadku, choć skarżące przegrały sprawę, nie ulega wątpliwości, że brak właściwości komisji odwoławczej jest konsekwencją Brexitu. To niezależne od woli skarżących zdarzenie miało miejsce w toku postępowania przed organami ACER, po stwierdzeniu przez Sąd nieważności pierwotnej decyzji komisji odwoławczej. Ze względu na te szczególne okoliczności wyrazem słusznej oceny okoliczności niniejszej sprawy będzie zdaniem Sądu obciążenie skarżących i ACER ich własnymi kosztami.
69 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Parlament i Rada pokryją zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba),
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Aquind Ltd, Aquind SAS, Aquind Energy Sàrl i Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) pokrywają własne koszty.
3) Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty.
Tomljenović | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 lutego 2023 r.
Podpisy