FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 28. januar 2015 (1)
Sag C-579/13
P
og
S
mod
Commissie Sociale Zekerheid Breda,
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Centrale Raad van Beroep (Nederlandene))
»Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlændinge – direktiv 2003/109/EF – artikel 5, stk. 2, og artikel 11, stk. 1 – integrationspligt i henhold til national ret – ligebehandling af fastboende udlændinge – proportionalitet – bøde«
I – Indledning
1. Genstanden for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse er følgende: I hvilket omfang er der i EU-retten på området for integrationspolitik fastsat grænser for anvendelsen af nationale bestemmelser, der fastsætter en integrationspligt for udlændinge?
2. I Nederlandene blev integrationspligten for udlændinge indført i 2007. Integrationspligten indebærer, at man skal bestå en prøve i kendskab til det nederlandske sprog og samfund. Efterkommes denne forpligtelse ikke inden for fristerne, kan der pålægges en bøde.
3. I den foreliggende sag har Centrale Raad van Beroep (øverste forvaltningsdomstol i Nederlandene, hvis kompetence bl.a. omfatter social sikkerhed) rejst tvivl om, hvorvidt, og i bekræftende fald, under hvilke omstændigheder denne forpligtelse kan pålægges udlændinge, der har opholdt sig lovligt i Nederlandene igennem længere tid og har status som fastboende udlændinge på grundlag af direktiv 2003/109/EF (2).
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
4. Artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/109 med overskriften »Opholdets varighed« bestemmer:
»Medlemsstaterne meddeler tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på deres område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den relevante ansøgning, status som fastboende udlænding.«
5. Artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/109 med overskriften »Betingelser for at opnå status som fastboende udlænding« bestemmer:
»Medlemsstaterne kan kræve, at tredjelandsstatsborgere opfylder integrationsbetingelser i overensstemmelse med national ret.«
6. Artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/109 med overskriften »Ligebehandling« bestemmer:
»En fastboende udlænding har samme rettigheder som medlemsstatens statsborgere med hensyn til følgende:
a) adgang til lønnet arbejde og selvstændig virksomhed, forudsat at arbejdet ikke – heller ikke lejlighedsvis – vedrører udøvelsen af offentlig myndighed, og ansættelses- og arbejdsvilkår, herunder regler om afskedigelse og løn
b) undervisning og erhvervsuddannelse, herunder tilskud og stipendier i overensstemmelse med national lovgivning
[…]«
7. Artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/109 med overskriften »Betingelser for ophold i en anden medlemsstat« bestemmer:
»Medlemsstaterne kan kræve, at tredjelandsstatsborgere efterlever integrationsforanstaltninger i overensstemmelse med national ret.
Denne betingelse finder ikke anvendelse, hvis det kræves, at de pågældende tredjelandsstatsborgere for at opnå status som fastboende udlændinge har skullet opfylde integrationsbetingelser i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2.
Med forbehold af andet afsnit kan det kræves, at de pågældende personer følger sprogkurser.«
B – Nederlandsk ret
8. I Nederlandene er betingelserne for meddelelse af status som fastboende udlænding som omhandlet i direktiv 2003/109 fastsat i udlændingeloven (Vreemdelingenwet).
9. I henhold til artikel 21, stk. 1, litra k), i Vreemdelingenwet kan en ansøgning om meddelelse af en tidsubegrænset opholdstilladelse afslås, såfremt udlændingen ikke har bestået den prøve, der omhandles i artikel 7, stk. 2, i integrationsloven (Wet inburgering, herefter »Wi«), eller ikke har erhvervet et diplom, certifikat eller et andet dokument som omhandlet i lovens artikel 5, stk. 1, litra c).
10. Som den forelæggende ret har oplyst, trådte bestemmelsen i kraft den 1. januar 2007, men er først blevet anvendt fra den 1. januar 2010. Før denne dato havde tredjelandsstatsborgere ikke pligt til at bestå en integrationsprøve for at opnå status som fastboende udlændinge.
11. Wi’s artikel 3 og artikel 31 var på tidspunktet for de faktiske omstændigheder affattet således:
»Artikel 3
1. Integrationspligten gælder for udlændinge, der har lovligt ophold [i Nederlandene] som omhandlet i artikel 8, litra a)-e) eller l), i Vreemdelingenwet af 2000, og som:
a) opholder sig i Nederlandene i et andet end midlertidigt formål
[…]
Artikel 31
1. En integrationspligtig, der ikke inden den i artikel 7, stk. 1, anførte frist eller den forlængede frist i henhold til stk. 2, litra a), har bestået integrationsprøven, pålægges en administrativ bøde af kommunalbestyrelsen.
2. Uanset det i stk. 1 bestemte:
a) forlænger kommunalbestyrelsen den i artikel 7, stk. 1, omhandlede frist, såfremt den integrationspligtige godtgør, at han ikke er ansvarlig for, at han ikke har bestået integrationsprøven, eller
b) fritager kommunalbestyrelsen for integrationspligt, såfremt den på grundlag af den integrationspligtiges bevislige anstrengelser kommer til den opfattelse, at det med rimelighed må antages, at det ikke er ham muligt at bestå integrationsprøven.
[…]«
12. Wi trådte i kraft den 1. januar 2007.
13. Den forelæggende ret har henvist til, at for de udlændinge, der er immigreret til Nederlandene efter lovens ikrafttræden, begynder fristen for at bestå prøven i sprog og kendskab til det nederlandske samfund at løbe fra den første dag, den pågældende opholder sig i Nederlandene. For de personer, der allerede opholdt sig i Nederlandene på tidspunktet for lovens ikrafttræden, var fristen for at bestå prøven fastsat i en anden administrativ forskrift.
III – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14. P er amerikansk statsborger og har boet i Nederlandene siden 2002. Den 14. november 2008 blev hun meddelt status som fastboende udlænding som omhandlet i direktiv 2003/109.
15. Ved afgørelse af 1. august 2008, der senere blev erstattet af afgørelse af 4. august 2009 og afgørelse af 25. februar 2010, meddelte commissie Sociale Zekerheid Breda (Bredas socialborgmester, herefter »commissie«) P, at hun var integrationspligtig i henhold til Wi, og at hun skulle bestå integrationsprøven inden den 30. juni 2013.
16. P påbegyndte en integrationsforberedelse arrangeret af commissie, som hun afbrød midlertidigt den 25. august 2008 af helbredsmæssige grunde, og som hun ikke siden har genoptaget.
17. S er født i det tidligere Jugoslavien og er statsborger i New Zealand. S har opholdt sig i Nederlandene siden 2000. Den 8. juni 2007 opnåede hun status som fastboende udlænding.
18. Ved afgørelse af 24. februar 2010 og af 6. maj 2010 meddelte college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (Amstelveens kommunes borgmester og kommunalbestyrelse) S, at hun var integrationspligtig og at hun skulle bestå integrationsprøven inden den 24. august 2013.
19. P og S påklagede disse afgørelser til henholdsvis Rechtbank Breda og Rechtbank Amsterdam (førsteinstansretten i henholdsvis Breda og Amsterdam). Disse søgsmål blev forkastet ved dom afsagt af henholdsvis Rechtbank Breda den 12. juli 2010 og Rechtbank Amsterdam den 8. september 2011.
20. P og S iværksatte appel til prøvelse af disse domme ved Centrale Raad van Beroep.
21. Til støtte for deres appelsager har P og S gjort gældende, at de med status som fastboende udlændinge skal behandles på samme måde som nederlandske statsborgere, og at de derfor ikke er integrationspligtige. De har endvidere anført, at den omstændighed, at fastboende udlændinge pålægges en sådan pligt, er i strid med formålet med direktiv 2003/109 samt med direktivets artikel 5, stk. 2, og artikel 11, stk. 1.
22. Efter den forelæggende rets opfattelse kan det ikke udelukkes, at det er i strid med direktiv 2003/109 at pålægge tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlændinge nævnte integrationspligt. Den forelæggende ret har bemærket, at medlemsstaterne efter direktivets artikel 5, stk. 2, kan nægte at meddele status som fastboende udlænding, såfremt integrationsbetingelserne ikke er opfyldt i henhold til national ret. Når der er meddelt status, betyder det i princippet, at personen er integreret. Spørgsmålet er således, om medlemsstaterne kan pålægge en person, der allerede er meddelt status som fastboende udlænding, en integrationspligt, og om manglende opfyldelse kan sanktioneres med bøde.
23. Centrale Raad van Beroep har på den baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal formålet med og rækkevidden af direktiv 2003/109/EF eller dets artikel 5, stk. 2, og/eller artikel 11, stk. 1, fortolkes således, at det ikke kan forenes hermed, at der i henhold til national lovgivning pålægges tredjelandsstatsborgere, der har status som fastboende udlændinge, en integrationspligt, som er sanktioneret af en bødeordning?
2) Har det for besvarelsen af det første spørgsmål nogen betydning, om integrationspligten pålægges, før der opnås status som fastboende udlænding?«
IV – Proceduren ved Domstolen
24. Anmodningen om en præjudiciel afgørelse blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. november 2013.
25. P og S, den nederlandske og den portugisiske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. P og S har anmodet om afholdelse af retsmøde.
26. P og S, den nederlandske regering og Kommissionen deltog i retsmødet den 5. november 2014.
V – Bedømmelse
A – Indledende bemærkninger
27. Direktiv 2003/109 indgår i en række af EU-retsakter vedrørende tredjelandsstatsborgeres status, som er vedtaget på grundlag af den ved Amsterdamtraktaten tillagte lovgivningskompetence (3).
28. Unionens lovgivningsmæssige mål, som er gennemført ved nævnte direktiv, er indskrevet i Det Europæiske Råds konklusioner fra Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999. Det fremgår bl.a. af konklusionerne, at tredjelandsstatsborgeres retsstilling bør tilnærmes EU-borgeres retsstilling, og navnlig at en person, der har opholdt sig lovligt i en medlemsstat i en given periode, og som er i besiddelse af en tilladelse til længerevarende ophold, i den pågældende medlemsstat bør indrømmes en række rettigheder, der ligger så tæt som muligt på unionsborgernes rettigheder (4).
29. Det følger heraf, at der med direktiv 2003/109 for tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt i Unionen i mindst fem år, indføres en særlig retsstilling, som udelukkende beror på EU-retten, nemlig en status som fastboende udlænding (5).
30. Indførelsen af denne status for udlændinge skaber i forhold til statsborgerskabet en alternativ form for deltagelse i Unionens økonomiske og sociale liv, der i litteraturen svarer til begrebet »denizenship« i modsætning til »citizenship« (6).
31. Spørgsmål vedrørende status for tredjelandsstatsborgere, der opholder sig i Unionen, som ikke er reguleret i EU-retten, er fortsat omfattet af medlemsstaternes nationale ret.
32. Medlemsstaterne bevarer navnlig friheden til at føre en integrationspolitik, der tager sigte på at hindre marginalisering og segregation af udlændinge (7). Integrationspligten kan indtræde på forskellige trin i integrationen, alt efter om den er fastsat i) som betingelse for udstedelse af tilladelse til indrejse og ophold, ii) som betingelse for udstedelse af en tilladelse til længerevarende ophold, iii) som betingelse for opnåelse af status som fastboende udlænding eller, iv) som betingelse for opnåelse af statsborgerskab ved naturalisation.
33. Integrationspligten indebærer generelt et krav om en vis grad af beherskelse af det officielle sprog, og nogle gange kendskab til værtslandet (landets historie, retssystem og værdier). Nogle medlemsstater kræver, at tredjelandsstatsborgere består en prøve efter at have deltaget i et obligatorisk kursus. I andre lande er det kun obligatorisk at deltage i integrationskurser (8).
34. Det spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt i den foreliggende sag, vedrører muligheden for at pålægge en person, der har status som fastboende udlænding som omhandlet i EU-retten, en integrationspligt. Integrationspligten er i nederlandsk ret for disse personer fastsat som et særligt krav, der skal være opfyldt alene som følge af opholdet på værtsmedlemsstatens område, og ikke som en betingelse for at opnå en rettighed.
35. Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal to grundlæggende spørgsmål afklares. For det første skal det afklares, om den omstændighed, at en fastboende udlænding pålægges en integrationspligt, er foreneligt med en status som fastboende udlænding som omhandlet i direktiv 2003/109. Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, skal der dernæst tages stilling til, i hvilket omfang EU-retten begrænser medlemsstaternes frihed til at fastlægge indholdet af integrationspligten.
B – Hvorvidt der kan pålægges fastboende udlændinge en integrationspligt
36. Artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/109 fastsætter udtrykkeligt muligheden for at betinge status som fastboende udlænding af, at tredjelandsstatsborgere opfylder »integrationsbetingelser« i overensstemmelse med national ret.
37. Det fremgår imidlertid ikke af direktivet, hvorvidt det fortsat er muligt at pålægge en integrationspligt efter erhvervelsen af denne status.
38. Parternes og intervenienternes opfattelse er forskellige på dette punkt. Sagsøgerne i hovedsagen og den portugisiske regering er af den opfattelse, at det er i strid med direktiv 2003/109 at pålægge fastboende udlændinge en integrationspligt. Den nederlandske regering og Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at nævnte direktiv ikke regulerer dette spørgsmål, hvorfor en sådan pligt kan pålægges.
39. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har de to appellanter i hovedsagen opholdt sig flere år i Nederlandene og tilhører en gruppe af »ældre« fastboende, idet de har opnået denne status, før integrationspligten fandt anvendelse i praksis. I henhold til nederlandsk ret er de imidlertid forpligtet til at bestå integrationsprøven (9).
40. Den forelæggende ret har i anmodningen om præjudiciel afgørelse rejst tvivl om muligheden for at pålægge personer, der allerede er meddelt status som fastboende udlændinge, en integrationspligt. Ifølge den forelæggende ret indebærer erhvervelsen af denne status, at den berørte har bevist sin tilknytning til værtslandet, som anført i sjette betragtning til direktiv 2003/109, og dermed, at integrationen af den pågældende er afsluttet.
41. Det skal understreges, således som den forelæggende ret med rette har gjort, at direktiv 2003/109 bygger på den antagelse, at personer, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelser i en medlemsstat, med tiden opnår en varig tilknytning, som viser personens forankring i samfundet. Direktivet tager sigte på, at tredjelandsstatsborgere, der er varigt bosat i medlemsstaterne, tildeles en særlig status, idet integrationen af disse statsborgere bidrager til at fremme den økonomiske og sociale samhørighed i Unionen (10).
42. Efter min opfattelse udelukker denne antagelse imidlertid ikke, at medlemsstaterne kan træffe integrationshandlinger med henblik på fastboende udlændinge.
43. Direktiv 2003/109 anvender to forskellige begreber i forhold til integrationsforanstaltninger. I henhold til artikel 5, stk. 2, kan der opstilles »integrationsbetingelser« (11) for at opnå status som fastboende udlænding. I henhold til direktivets artikel 15, stk. 3, som vedrører fastboende udlændinges ret til at opholde sig i en anden medlemsstat, kan værtsmedlemsstaten kræve, at tredjelandsstatsborgere, der har opnået status som fastboende udlænding i en anden medlemsstat, efterlever »integrationsforanstaltninger« (12), medmindre den pågældende allerede har skullet opfylde integrationsbetingelser med henblik på at opnå denne status i den anden medlemsstat (13).
44. Denne fortolkning bekræftes af bestemmelsens tilblivelseshistorie. I forbindelse med forarbejderne til direktiv 2003/109 foreslog visse medlemsstater i Rådet at erstatte udtrykket »foranstaltninger« med »betingelser« i artikel 15, men dette blev ikke indført i den endelige udformning af direktivet (14).
45. Bestemmelserne i direktiv 2003/86 viser tillige, at der er et behov for at sondre mellem integrationsforanstaltninger og -betingelser. I henhold til artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/86 kan medlemsstaterne kræve, at tredjelandsstatsborgere, der har indgivet ansøgning om tilladelse til at indrejse med henblik på familiesammenføring, efterkommer integrationsforanstaltninger. Lovgiver har her anvendt den samme formulering som i artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/109. Generaladvokat Mengozzi bemærkede efter at have analyseret tilblivelseshistorien for artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/09 og efter at have foretaget en sammenligning af bestemmelserne i de to direktiver, at lovgivers hensigt har været at anvende et andet begreb end »integrationsbetingelser«, der er knyttet til erhvervelsen af visse rettigheder (15).
46. Den ovenfor anførte sondring er navnlig vigtig med henblik på anvendelsen af direktiv 2003/86. At betragte integrationsprøven som en ufravigelig »betingelse« for, at et familiemedlem kan få tilladelse til at indrejse på en medlemsstats område, bringer selve kernen i retten til familiesammenføring i fare (16).
47. Den omhandlede sondring spiller tillige en væsentlig rolle i forbindelse med direktiv 2003/109: Integrationsforanstaltninger, der pålægges fastboende udlændinge, som har opholdsret i en anden medlemsstat, kan ikke udgøre »betingelser«, dvs. at de hverken i retlig eller faktisk henseende må udgøre et instrument til udvælgelse af personer eller immigrationskontrol. Var det tilfældet, ville disse integrationsforanstaltninger underminere retten til at bevæge sig frit inden for Unionen, hvilket er et grundlæggende element i den retsstilling, der følger af direktiv 2003/109.
48. De to nævnte retsakter sondrer således mellem integrationshandlinger defineret som betingelser for erhvervelse eller udøvelse af visse rettigheder eller som foranstaltninger, hvis eneste formål er at lette integrationen af personer (17).
49. Efter min opfattelse er det ikke i strid med formålet med direktiv 2003/109 at pålægge fastboende udlændinge integrationsforanstaltninger, idet disse foranstaltninger udelukkende tager sigte på at anspore fastboende udlændinge til at deltage i det økonomiske og sociale liv i opholdsstaten.
50. Sådanne foranstaltninger synes endvidere acceptable, når henses til direktivets opbygning. Som jeg allerede har anført, kan en medlemsstat i henhold til direktivets artikel 15, stk. 3 – på visse særlige betingelser – pålægge en person, der har opnået status som fastboende udlænding i en anden medlemsstat, integrationsforanstaltninger. Intet tyder på, at det ville være i strid med direktivets formål at pålægge »indenlandske« udlændinge, som ikke har benyttet sig af opholdsretten i en anden medlemsstat, lignende foranstaltninger.
51. Sagsøgerne har i hovedsagen påberåbt sig princippet om ligebehandling af fastboende udlændinge med henvisning til, at nederlandske statsborgere eller andre unionsborgere ikke er pålagt en integrationspligt.
52. Dette argument er ikke overbevisende, idet tredjelandsstatsborgere for så vidt angår integrationspligten ikke befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med situationen for statsborgerne i den pågældende medlemsstat eller for andre unionsborgere.
53. Denne konklusion gælder også for tredjelandsstatsborgere med status af fastboende udlændinge. I henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, har en fastboende udlænding samme rettigheder som medlemsstatens statsborgere på alle de områder, der er opregnet i denne bestemmelse (bl.a. med hensyn til adgang til lønnet arbejde og selvstændig virksomhed, undervisning og erhvervsuddannelse, social sikring, og adgang til samt levering af goder og tjenesteydelser). Fastboende udlændinges ret til ligebehandling finder således hovedsageligt anvendelse for så vidt angår de konkrete områder, der er opregnet i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/109 (18). Begrundelsen for denne bestemmelse er afspejlet i anden betragtning til direktivet, hvori der henvises til, at tredjelandsstatsborgeres retsstilling bør »tilnærmes« EU-borgeres retsstilling fremfor en harmonisering af deres status.
54. Der er efter min opfattelse ikke tvivl om, at nationale bestemmelser, hvorefter opretholdelsen af en status som fastboende udlænding eller udøvelsen af de dertil knyttede rettigheder betinges af integrationspligten, ville være i strid med såvel artikel 9 i direktiv 2003/109, som opregner betingelserne for inddragelse eller fortabelse af denne status, som med direktivets artikel 5, stk. 2, hvorefter der kun kan opstilles »integrationsbetingelser« for at opnå denne status.
55. Sondringen mellem integrationspligten som en integrationsforanstaltning eller som en integrationsbetingelse er således af afgørende betydning i denne sag.
56. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de nationale bestemmelser, der finder anvendelse i denne sag, ikke udtrykkeligt fastsætter en forpligtelse til at bestå integrationsprøven som »betingelse« for at kunne opnå status som fastboende udlænding. Manglende opfyldelse af denne forpligtelse medfører således ikke en fortabelse af status som fastboende udlænding eller en begrænsning i de rettigheder, der følger heraf. Som det fremgår af sagsakterne, er den eneste negative konsekvens i henhold til national ret, at der pålægges en bøde.
57. Jeg vil dog ikke udelukke, at integrationspligten i nederlandsk ret kan betragtes som en »integrationsforanstaltning« som omhandlet i direktiv 2003/109.
58. På baggrund af ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at direktiv 2003/109, herunder navnlig artikel 5, stk. 2, og artikel 11, stk. 1, ikke er til hinder for, at tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlændinge i den pågældende medlemsstat (19) pålægges integrationsforanstaltninger, for så vidt som disse foranstaltninger alene har til formål at lette integrationen af de berørte og ikke udgør en udtrykkelig eller skjult betingelse for opretholdelsen af dennes status eller for udøvelsen af de rettigheder, der er tilknyttet denne status.
59. Hvad angår det andet præjudicielle spørgsmål skal det understreges, at det med henblik på anvendelsen af den ovenfor anførte fortolkning er uden betydning, om integrationspligten er pålagt før eller efter, at den berørte opnåede status som fastboende udlænding. Såfremt medlemsstaten ikke har udformet integrationspligten som en betingelse for at opnå status som fastboende udlænding, kan medlemsstaten ikke omgøre denne afgørelse ved over for personer, der allerede har denne status, at opstille betingelser for opretholdelsen af denne status eller for udøvelsen af de rettigheder, der er knyttet til denne status. Efter erhvervelsen af status som fastboende udlænding skal integrationshandlinger over for disse personer begrænses til integrationsforanstaltninger (20).
60. Det skal i det følgende undersøges, i hvilket omfang EU-retten kan begrænse medlemsstaternes frihed til at fastlægge indholdet af sådanne integrationsforanstaltninger.
C – Vurdering af, hvorvidt nationale bestemmelser, hvorefter fastboende udlændinge pålægges en integrationspligt, er forenelige med EU-retten
1. Kriterier for bedømmelsen af de anførte bestemmelser med henblik på EU-retten
61. Som jeg allerede har anført, giver direktiv 2003/109 medlemsstaterne mulighed for at pålægge en integrationspligt »i overensstemmelse med national ret« (artikel 5, stk. 2, og artikel 15, stk. 3), men direktivet indeholder ingen angivelser for så vidt angår indholdet af de omhandlede foranstaltninger eller betingelserne for deres anvendelse, men henviser i denne henseende til national ret.
62. Hvilke kriterier skal anvendes for bedømmelsen af, hvorvidt de nationale bestemmelser, som regulerer integrationspligten, er forenelige med EU-retten?
63. For at besvare dette spørgsmål skal det undersøges, om de omhandlede bestemmelser er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde. I bekræftende fald skal disse bestemmelser bedømmes såvel ud fra forbuddet mod at underminere EU-rettens rækkevidde og effektivitet som forpligtelsen til at iagttage proportionalitetsprincippet samt de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
64. Det skal understreges, at direktiv 2003/109 skaber en ny retsstilling til fordel for tredjelandsstatsborgere, der opholder sig på Unionens område, hvilket indebærer, at det er nødvendigt at foretage en udtømmende regulering af denne retsstilling.
65. I en sådan situation kan den blotte konstatering af, at integrationshandlinger henhører under medlemsstaternes kompetence, ikke på nogen måde i sig selv føre til, at de har fuldstændig frihed på området. Medlemsstaternes udøvelse af deres kompetence kan for så vidt som udøvelsen berører rettigheder, der tildeles og beskyttes ved Unionens retssystem, underkastes en domstolsprøvelse i forhold til EU-retten (21).
66. For så vidt angår betaling af gebyrer for udstedelsen af opholdstilladelser i henhold til direktiv 2003/109 har Domstolen fastslået, at selv om medlemsstaterne har en skønsmargin ved fastsættelsen af størrelsen af disse gebyrer, kan de ikke anvende en national lovgivning, som kan bringe virkeliggørelsen af de mål, som forfølges med et direktiv, i fare, og som derfor kan fratage direktivet dets effektive virkning (22).
67. Der er efter min opfattelse ikke tvivl om, at når en medlemsstat gør brug af en mulighed, der er udtrykkeligt fastsat i direktiv 2003/109, er de omhandlede nationale bestemmelser omfattet af EU-rettens anvendelsesområde.
68. Dette er tilfældet, når nationale bestemmelser undergiver erhvervelsen af status som fastboende udlænding »integrationsbetingelser« i medfør af den kompetence, der er udtrykkeligt fastsat i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/109. Der bør endvidere her tages hensyn til, at erhvervelsen af status som fastboende udlænding er underlagt en særlig procedure, som reguleres ved direktiv 2003/109, der udtømmende fastlægger betingelserne for erhvervelsen af denne status (23).
69. Der er heller ikke tvivl om, at de nationale bestemmelser, hvorefter der i overensstemmelse med artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/109 pålægges en person, der har opnået status som fastboende udlænding i en anden medlemsstat, »integrationsforanstaltninger«, er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde.
70. Spørgsmålet er, om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter »indenlandske« fastboende udlændinge, dvs. fastboende udlændinge, der ikke har benyttet sig af opholdsretten i en anden medlemsstat, pålægges integrationspligt, tillige er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde?
71. Efter min opfattelse skal dette spørgsmål besvares bekræftende.
72. Status som fastboende udlænding følger udelukkende af EU-retten. I denne forbindelse er sondringen mellem »migrerende« og »indenlandske« fastboende udlændinge, dvs. mellem fastboende udlændinge, der har udøvet retten til at bevæge sig inden for Unionen, og fastboende udlændinge, der ikke har udøvet denne ret, ikke relevant med henblik på fastlæggelsen af EU-rettens anvendelsesområde. Selv når en fastboende udlænding ikke udøver retten til ophold i en anden medlemsstat, kan man ikke tale om en rent intern situation.
73. Det er derfor min opfattelse, at de nationale bestemmelser, der pålægger personer, der har opnået status som fastboende udlændinge, en integrationspligt, er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, uafhængigt af, hvorvidt den pågældende har udøvet opholdsretten i en anden medlemsstat.
74. Den anførte konklusion har også betydning ved afgrænsningen af anvendelsen af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (24). Denne bestemmelse i chartret er udformet på grundlag af Domstolens retspraksis, hvorefter de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten (25).
75. Denne konstatering omfatter utvivlsomt den situation, hvor en medlemsstat påberåber sig en mulighed for at gennemføre direktivet, som er udtrykkeligt fastsat i direktivets bestemmelser, eller som følger af direktivets opbygning – således som det er tilfældet i den foreliggende sag.
76. Det har ikke større betydning, at bestemmelserne vedrørende integrationsbetingelser og ‑foranstaltninger i direktiv 2003/109 henviser til national ret. Domstolen har allerede haft lejlighed til at fastslå, at når medlemsstaterne fastlægger rækkevidden af fastboende udlændinges ret til sociale ydelser som omhandlet i artikel 11, stk. 1, litra d), og artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/109, samt rækkevidden af centrale ydelser, skal de overholde de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet i chartret, selv om den omhandlede bestemmelse i direktivet henviser til national ret (26).
77. Det bemærkes, at Domstolen allerede har taget stilling til nationale bestemmelser, hvorefter indrejsen til området med henblik på familiesammenføring undergives integrationsforanstaltninger. Domstolen prøvede, hvorvidt de pågældende foranstaltninger var begrundet i tvingende almene hensyn, og om de var proportionale (27). Denne analyse bygger ganske vist på den etableringsfrihed, der er fastsat i associeringsaftalen med Tyrkiet. Anvendelsen af analoge kriterier med henblik på at bedømme integrationsforanstaltninger bør dog ikke give anledning til betænkeligheder, navnlig når de pågældende foranstaltninger pålægges på et område, der er reguleret ved et EU-direktiv vedrørende immigrationspolitik.
78. På baggrund af ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at de nationale bestemmelser, hvorved fastboende udlændinge pålægges integrationsforanstaltninger, er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, herunder som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1.
2. Bedømmelse af, hvorvidt integrationsforanstaltninger er proportionale
79. Som jeg allerede har anført, udelukker artikel 79, stk. 4, TEUF Unionens kompetence med hensyn til harmonisering af lovgivningen på integrationsområdet, hvorfor det med rimelighed kan antages, at medlemsstaterne i henhold til EU-retten er indrømmet et skøn.
80. Dette skøn må imidlertid ikke anvendes på en måde, der ville være i strid med direktivets formål, eller som ville være til hinder for direktivets effektive virkning (28). De nationale bestemmelser, der falder ind under EU-rettens anvendelsesområde, skal tillige være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, dvs. at integrationspligten skal være egnet til at sikre gennemførelsen af det omhandlede mål og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (29).
81. En integrationspligt for fastboende udlændinge må ikke gøre det urimeligt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er knyttet til denne status. Integrationspligten må ikke være til hinder for adgangen til lønnet arbejde og selvstændig virksomhed eller til undervisning og erhvervsuddannelse. Muligheden for at deltage i aftenkurser er i denne forbindelse af central betydning, ligesom der skal tages hensyn til uddannelsesomkostninger og til, hvorvidt der er adgang til økonomisk støtte (30). Jeg henviser til, at Domstolen har udtalt, at gebyrer, der har betydelig økonomisk indvirkning på tredjelandsstatsborgere, der opfylder betingelserne i direktiv 2003/109 for meddelelse af opholdstilladelse, kan fratage disse statsborgere muligheden for at gøre deres rettigheder i henhold til dette direktiv gældende, hvilket er til hinder for virkeliggørelsen af direktivets mål (31).
82. Når der er taget stilling til, om de integrationskrav, der opstilles for fastboende udlændinge, i sig selv er uforholdsmæssige, bør der tillige foretages en sammenligning mellem disse krav og de krav, der opstilles for erhvervelse af statsborgerskab ved naturalisation. De krav, der gælder for fastboende udlændinge, bør være mindre strenge og må under alle omstændigheder ikke være strengere end de krav, der gælder for erhvervelse af statsborgerskab (32).
83. De foranstaltninger, der anvendes, skal være forenelige med de grundlæggende rettigheder, som er beskyttet ved chartret. Der skal således navnlig tages hensyn til respekten for privatliv og familieliv (chartrets artikel 7), retten til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed (chartrets artikel 10), forbuddet mod forskelsbehandling (chartrets artikel 21) (33), børns rettigheder (chartrets artikel 24), ældres rettigheder (chartrets artikel 25) og rettigheder for personer med handicap (chartrets artikel 26).
84. Det tilkommer den nationale ret at foretage en prøvelse af de nationale bestemmelser på grundlag af de anførte principper, men Domstolen kan tilvejebringe de fortolkningselementer, der er nødvendige med henblik på denne prøvelse.
85. I forbindelse med prøvelsen skal der først tages stilling til, om de nationale bestemmelser udgør integrationsbetingelser eller integrationsforanstaltninger som omhandlet i direktiv 2003/109. Selv om hverken direktiv 2003/86 eller direktiv 2003/109 indeholder udtrykkelige oplysninger i denne henseende, er det dog klart, at »integrationsforanstaltninger« skal anses for mindre byrdefulde end »integrationsbetingelser« (34).
86. Det eneste formål med integrationsforanstaltninger – i modsætning til integrationsbetingelser – er at lette den pågældendes deltagelse i det økonomiske og sociale liv i den berørte medlemsstat, og sådanne foranstaltninger må i intet tilfælde udgøre et instrument til udvælgelse af personer eller immigrationskontrol (35).
87. Hvilken rolle spiller forpligtelsen til at bestå en integrationsprøve i denne sammenhæng?
88. Prøven er en måde at måle den berørtes vidensniveau på. Prøven udgør en målestok, der gør det muligt at kvalificere de personer, der opfylder de fastsatte krav, idet det forudsættes, at visse personer ikke opfylder disse krav. Er det staten, der anordner prøven, udgør den utvivlsomt et udvælgelsesinstrument, der bygger på kriterier fastlagt af forvaltningen.
89. Det er derimod vanskeligt at se, hvordan indførelsen af en obligatorisk prøve i sprog og samfund skulle kunne bidrage til at nå det mål, der forfølges med integrationsforanstaltningerne, nemlig at lette den berørtes deltagelse i samfundet. Dette gælder særligt for en person, der igennem længere tid har opholdt sig lovligt i den pågældende medlemsstat, og på grundlag heraf har opnået status som fastboende udlænding, og som uafhængigt af sine sproglige kompetencer eller kendskab til det pågældende samfund allerede har skabt et solidt, socialt netværk.
90. Pålægges en sådan person at bestå en integrationsprøve inden for en bestemt frist, vil det underminere selve grundtanken bag integrationsforanstaltninger, som bør tage sigte på at lette tilpasningen til det pågældende samfund, og ikke på at opstille kvalifikationskrav i forbindelse med opholdet i medlemsstaten.
91. Pligten til at bestå prøven er en foranstaltning, som er så meget desto mere uhensigtsmæssig for så vidt angår personer med status som fastboende udlændinge, idet den nævnte prøve – sådan som det synes at fremgå af den nederlandske ordning beskrevet i forelæggelsesafgørelsen (36) – udgør det eneste kriterium, på grundlag af hvilket en persons integrationsniveau kan fastslås.
92. En person, der i en lang periode opholder sig i et givet miljø, knytter nødvendigvis en række sociale bånd gennem ægteskabet eller familien, naboskabet, arbejdet eller fritidsaktiviteter, som gør det muligt for den pågældende at integrere sig. En integrationsforanstaltning, der ikke giver mulighed for at foretage en individuel vurdering af de faktiske omstændigheder, og som kun tager hensyn til resultatet af en integrationsprøve, er ikke proportional i forhold til målet om at lette den pågældendes deltagelse i samfundet.
93. Muligheden for at anvende en integrationsprøve som en foranstaltning, der skal lette integrationen af indvandrere, forekommer ikke at være forenelig med de præmisser, som de fælles grundprincipper i integrationspolitikken for indvandrere bygger på, og som Rådet vedtog i 2004 og bekræftede i det såkaldte Stockholm-program (37).
94. I de grundlæggende principper beskrives integration som en dynamisk tovejsproces, hvis hovedelementer er interaktion, intensivering af kontakt mellem indvandrere og indbyggere i medlemsstaterne og fremme af en tværkulturel dialog. Det fremgår af dette dokument, at et grundlæggende kendskab til værtssamfundets sprog, historie og institutioner er en nødvendig forudsætning for integration, og at det er af afgørende betydning for en vellykket integration, at indvandrerne sættes i stand til at erhverve dette grundlæggende kendskab. De forskellige foranstaltninger, der anbefales i denne henseende både nationalt og i EU, omfatter ikke integrationsprøver eller -tests (38).
95. Dette betyder efter min opfattelse ikke, at integrationsforanstaltninger ikke kan medføre forpligtelser for fastboende udlændinge. Disse forpligtelser bør imidlertid ikke indebære, at det er nødvendigt at godtgøre et forudbestemt vidensniveau i forhold til sprog- eller samfundskendskab i forbindelse med en prøve eller kvalifikationstest (39).
96. Det skal understreges, at et lignende synspunkt, hvorefter integrationsforanstaltninger ikke kan omfatte resultatforpligtelser, såsom pligten til at bestå en prøve, er forsvaret i litteraturen (40).
97. På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at »integrationsforanstaltninger« som omhandlet i direktiv 2003/109 til forskel fra »integrationsbetingelser« ikke kan indebære en pligt til at bestå en integrationsprøve.
3. Hvorvidt sanktionen er proportional
98. Den forelæggende rets spørgsmål for så vidt angår muligheden for at sanktionere en integrationspligt i tilfælde af manglende opfyldelse skal prøves særskilt.
99. Efter min opfattelse skal dette spørgsmål anses for at være hypotetisk, idet det fremgår af forelæggelsesafgørelsen samt af indlæggene afgivet af parterne og intervenienterne i sagen, at sagsøgerne ikke er blevet pålagt nogen bøde.
100. Da dette spørgsmål imidlertid blev drøftet under proceduren, og de holdninger, der i den forbindelse kom til udtryk, var divergerende (41), vil jeg alligevel fremsætte mine bemærkninger hertil.
101. Sanktionen understreger den tvangsmæssige karakter af integrationshandlingerne og at de for myndighederne er et kontrolmiddel, hvilket udvisker grænserne mellem integrationsforanstaltninger og -betingelser. Muligheden for at pålægge en sanktion indebærer, at der er en højere grad af indblanding fra statens side i situationen for de personer, der har status som fastboende udlændinge, hvilket er en status, som er beskyttet ved EU-retten.
102. At fastboende udlændinge pålægges sanktioner med henblik på at tvinge dem til at deltage i integrationshandlinger, synes vanskeligt at begrunde med henvisning til direktiv 2003/109.
103. Den eneste form for økonomisk pressionsmiddel, som kan accepteres uden forbehold i en sådan situation, er tilbagebetaling af de omkostninger, som er afholdt i forbindelse med tilrettelæggelsen af disse integrationshandlinger, når den pågældende uden grund afstår fra at deltage deri.
104. I modsætning til Kommissionen vil jeg ikke udelukke, at der også kan anvendes en sanktion i form af en bøde, der pålægges personer, som gentagne gange unddrager sig den forpligtelse, der påhviler dem i forbindelse med integrationsforanstaltninger. Straffen skal imidlertid være proportional med overtrædelsen og tage hensyn til årsagerne til, at en sådan handling betragtes som uacceptabel (42). I forbindelse med fastsættelsen af bødens størrelse skal der endvidere tages hensyn til, at indvandreres økonomiske ressourcer generelt er mindre end det nationale gennemsnit. Anvendelsen af sanktionen skal være tidsbegrænset, og der skal tages hensyn til gentagelser. Endvidere skal det fastlægges, om den pågældende økonomiske sanktion er repressiv, hvilket gør det nødvendigt at tage hensyn til chartrets artikel 49, stk. 3, hvorefter straffens omfang skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsen (43).
105. Disse oplysninger forekommer relevante i denne sag, idet maksimumsbeløbet, således som den nederlandske regering formulerede det under retsmødet, for tilsidesættelse af integrationspligten i Nederlandene er sat højt, nemlig 1 000 EUR, og sanktionen kan pålægges igen i tilfælde af, at prøven ikke bestås inden en vis ny frist, og dette uden begrænsninger for så vidt angår det kumulerede antal bøder i tilfælde af »recidiv«. Med et bødebeløb, der er så højt, og som kan anvendes ubegrænset i tilfælde af gentagelse, skal det tillige undersøges, hvorvidt truslen om straf ansporer visse personer til at forlade den pågældende medlemsstats område, hvilket åbenbart ville underminere den status som fastboende udlænding, der følger af direktiv 2003/109.
106. De anførte grunde taler for at den sanktion, der i form af en bøde er fastsat i nederlandsk ret for tilsidesættelse af integrationspligten, skal betragtes som uforholdsmæssig, både med hensyn til bødebeløbet og anvendelsen heraf.
VI – Forslag til afgørelse
107. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål forelagt af Centrale Raad van Beroep (Nederlandene) som følger:
»1) Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlændinge er ikke til hinder for, at en medlemsstat pålægger tredjelandsstatsborgere, der har erhvervet status som fastboende udlændinge i den pågældende medlemsstat, forpligtelser i form af integrationsforanstaltninger. Disse foranstaltninger kan udelukkende have til formål at lette integrationen af den pågældende og kan ikke udgøre en betingelse for opretholdelsen af nævnte status eller for udøvelsen af de dertil knyttede rettigheder.
I henhold til proportionalitetsprincippet må integrationsforanstaltninger ikke gøre det urimeligt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er knyttet til en status som fastboende udlænding. De skal være egnede til at sikre gennemførelsen af målet om at lette integrationen og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. Integrationsforanstaltninger, der pålægges fastboende udlændinge, må navnlig ikke indebære en pligt til at bestå en integrationsprøve.
2) Det er med henblik på anvendelsen af denne fortolkning uden betydning, hvorvidt denne pligt blev pålagt, før den pågældende opnåede status som fastboende udlænding.«