Asunto T‑268/21
Ryanair DAC
y
Malta Air ltd.
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Octava ampliada) de 20 de diciembre de 2023
«Ayudas de Estado — Ayuda concedida por Francia a Air France en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Garantía del Estado para un préstamo bancario y un préstamo subordinado del Estado — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Recurso de anulación — Legitimación — Perjuicio sustancial de la posición del demandante en el mercado — Admisibilidad — Determinación del beneficiario de la ayuda en el contexto de un grupo de empresas»
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Afectación individual — Criterios — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda compatible con el mercado interior — Recurso de una empresa competidora que justifica que su posición en el mercado ha resultado afectada de manera sustancial — Admisibilidad — Obligación de la empresa competidora de definir con precisión el mercado en cuestión y comparar la situación de todos los competidores que están presentes en dicho mercado para diferenciarse de ellos — Inexistencia
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
(véanse los apartados 21 a 50)
2. Recurso de anulación — Requisitos de admisibilidad — Interposición de un único recurso por dos demandantes — Admisibilidad del recurso de uno de los demandantes — Necesidad de examinar la admisibilidad el recurso en relación con el otro demandante — Inexistencia
(Art. 263 TFUE)
(véase el apartado 53)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Facultad de apreciación de la Comisión — Identificación del beneficiario de la ayuda — Grupo de empresas que constituye una sola unidad económica — Criterios de apreciación — Vínculos de capital, orgánicos, funcionales y económicos entre las empresas que pertenecen al mencionado grupo — Marco contractual y contexto de las medidas en cuestión
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 59 a 68, 81, 82, 101, 102, 111, 136 y 143 a 149)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Facultad de apreciación de la Comisión — Identificación del beneficiario de la ayuda — Empresa que se beneficia de una ventaja directa o indirecta — Ventaja indirecta — Concepto — Diferencia entre ventaja indirecta y efectos económicos secundarios inherentes a una medida de ayuda
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación 2016/C‑262/01 de la Comisión, aps. 115 y 116]
(véanse los apartados 152 a 162)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Ayudas para financiar las necesidades inmediatas de liquidez de un grupo aéreo en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Decisión de la Comisión por la que se declaran las ayudas compatibles con el mercado interior — Error manifiesto de apreciación de la Comisión en la identificación de los beneficiarios — Error que puede incidir en el análisis de la compatibilidad de las medias de ayuda con el mercado interior
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 163 a 167)
Resumen
En junio de 2020, la República Francesa notificó a la Comisión Europea un proyecto de ayuda a favor de la compañía aérea Air France, filial de la sociedad holding Air France-KLM. La ayuda notificada consistía, por una parte, en una garantía estatal del 90 % sobre un préstamo concedido por un consorcio de bancos por importe de 4 000 millones de euros y, por otra parte, en un préstamo de accionista por un importe máximo de 3 000 millones de euros.
Posteriormente, en marzo de 2021, la República Francesa notificó a la Comisión un proyecto de ayuda en favor de Air France y del holding Air France-KLM, que tenía por objeto la recapitalización, por valor de 4 000 millones de euros, de estas dos sociedades, mediante una ampliación de capital y la conversión del préstamo de accionista mencionado anteriormente en un instrumento híbrido asimilado a una participación en fondos propios del holding.
Esas medidas, que se inscriben en el contexto de una serie de otras medidas de ayuda destinadas a apoyar a las sociedades que forman parte del grupo Air France-KLM, tenían por objeto financiar las necesidades inmediatas de liquidez de Air France y del holding Air France-KLM con el fin de ayudarlos a superar las consecuencias negativas de la pandemia de COVID-19.
Mediante Decisión de 4 de mayo de 2020 (en lo sucesivo, «Decisión Air France»), (1) corregida en dos ocasiones, en diciembre de 2020 y en julio de 2021, y mediante Decisión de 5 de abril de 2021 (en lo sucesivo, «Decisión Air France-KLM y Air France»), (2) la Comisión concluyó que las medidas notificadas constituían ayudas de Estado compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), (3) y de su Comunicación de 19 de marzo de 2020 titulada «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19». (4)
En la Decisión Air France, la Comisión consideró que las beneficiarias de la ayuda notificada eran Air France y sus filiales. Así pues, ni el holding Air France-KLM ni sus demás filiales, incluidas KLM y las sociedades controladas por esta, fueron considerados beneficiarios de dicha medida. En la Decisión Air France-KLM y Air France, la Comisión identificó tanto a Air France y a sus filiales como al holding Air France-KLM y a sus filiales como beneficiarios de la ayuda notificada, excluyendo únicamente a KLM y a las filiales de esta.
Las compañías aéreas Ryanair y Malta Air interpusieron sendos recursos de anulación contra las citadas Decisiones de la Comisión. Esos recursos son estimados por la Sala Octava ampliada del Tribunal General, que declara que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación en la determinación de los beneficiarios de las ayudas notificadas y, por lo tanto, infringió el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). En ese contexto, el Tribunal General aporta precisiones en cuanto a la determinación de los beneficiarios de una medida de ayuda en el contexto de un grupo de sociedades.
Apreciación del Tribunal General
En apoyo de sus recursos, las demandantes impugnaban, en particular, la exclusión del holding Air France-KLM y de KLM (Decisión Air France), por una parte, y de KLM (Decisión Air France-KLM y Air France), por otra, del perímetro de los beneficiarios de las medidas notificadas.
A ese respecto, el Tribunal General recuerda que, si bien la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación cuando tiene que identificar a los beneficiarios de una medida de ayuda notificada, no es menos cierto que el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración y si son adecuados para sostener las conclusiones que de ellos se deducen.
Además, de la jurisprudencia y de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal (5) se desprende que cabe considerar que varias entidades jurídicas distintas forman una única unidad económica a efectos de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales. Entre los elementos tenidos en cuenta para determinar la existencia de tal unidad económica figuran, en particular, los vínculos de capital, orgánicos, funcionales y económicos entre las entidades de que se trata, los contratos que prevén la concesión de la ayuda notificada y el contexto en el que esta se inscribe.
A la vista de estas precisiones, el Tribunal General señala, en primer lugar, que los vínculos de capital y orgánicos en el seno del grupo Air France-KLM, tal como se describen en las Decisiones impugnadas, tienden a demostrar que las entidades jurídicas diferenciadas que coexisten dentro de dicho grupo forman una sola unidad económica a efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas de Estado. A ese respecto, el Tribunal General subraya que de las apreciaciones de la Comisión resulta que el holding Air France-KLM ejerce efectivamente control sobre Air France y KLM, al intervenir directa o indirectamente en su gestión, y, de ese modo, participa en la actividad económica ejercida por ellas. Además, según dichas constataciones, existen, a escala del grupo Air France-KLM, un procedimiento centralizado de toma de decisiones y cierta coordinación, garantizados a través de órganos mixtos que agrupan a representantes de alto nivel del holding Air France-KLM, de Air France y de KLM, al menos en lo que respecta a la adopción de determinadas decisiones importantes.
La conclusión de la Comisión de que el holding Air France-KLM, Air France y KLM no constituyen una unidad económica a efectos de la identificación de los beneficiarios de las medidas de ayuda notificadas queda desvirtuada, además, por los vínculos funcionales y económicos existentes entre esas entidades. En efecto, la descripción de dichos vínculos en las Decisiones impugnadas y los diferentes ejemplos invocados a este respecto por Ryanair y Malta Air ponen de manifiesto cierta integración y cooperación funcionales, comerciales y financieras entre dichas entidades.
A continuación, el Tribunal General señala que, contrariamente a la alegación de la Comisión, el marco contractual en el que se basan las medidas notificadas y los compromisos asumidos por la República Francesa en el contexto de la Decisión Air France-KLM y Air France no se oponen a la calificación del holding Air France-KLM, de Air France y de KLM como unidad económica. A ese respecto, el Tribunal General precisa que ni las cláusulas contractuales citadas por la Comisión ni los compromisos asumidos por la República Francesa permiten restringir el círculo de beneficiarios de las medidas notificadas a Air France, o bien al holding Air France-KLM y a Air France. En relación con la Decisión Air France-KLM y Air France, el Tribunal General subraya, por otra parte, que la mejora de la posición financiera del holding Air France-KLM a raíz de la medida notificada tendría, en cualquier caso, como consecuencia excluir el riesgo de incumplimiento de este y, por ende, de su filial KLM y las sociedades que esta contralaba.
Habida cuenta del vínculo cronológico y estructural existente entre las medidas objeto de las Decisiones impugnadas, y subrayando que la Decisión Air France-KLM y Air France se adoptó antes de la adopción de la segunda Decisión de corrección de la Decisión Air France, el Tribunal General observa, además, que al examinar las medidas notificadas la Comisión debería haber tenido en cuenta la existencia de cada una de esas Decisiones. Así pues, la Comisión no ha llegado a explicar la razón por la que definió de manera diferente a los beneficiarios de las medidas de ayuda notificadas en las distintas Decisiones impugnadas.
Por último, el Tribunal General desestima la alegación de la Comisión según la cual las medidas de ayuda notificadas solo tienen, a lo sumo, meros efectos económicos secundarios en relación con el holding Air France-KLM y sus demás filiales (Decisión Air France) y en relación con KLM y sus filiales (Decisión Air France-KLM y Air France). A ese respecto, el Tribunal General recuerda que los efectos previsibles de dichas medidas desde un punto de vista ex ante sugieren que la solución de financiación prevista podía beneficiar al grupo Air France-KLM en su conjunto, mejorando su posición financiera global. Pues bien, de conformidad con la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal, tal solución de financiación indica la existencia, al menos, de una ventaja indirecta en beneficio del grupo Air France-KLM, incluidas KLM y las filiales de esta.
Habida cuenta de todos esos elementos, el Tribunal General concluye que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al excluir al holding Air France-KLM y a sus demás filiales, incluidas KLM y las filiales de esta (Decisión Air France), por una parte, y a KLM y sus filiales (Decisión Air France-KLM y Air France), por otra, del perímetro de los beneficiarios de las medidas de ayuda notificadas. Dado que esa identificación errónea de los beneficiarios puede incidir en todo el análisis de la compatibilidad de las medidas notificadas con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y al Marco Temporal, el Tribunal General anula las Decisiones impugnadas.