Дело T‑389/21
Landesbank Baden-Württemberg
срещу
Единен съвет за преструктуриране
Решение на Общия съд (осми разширен състав) от 20 декември 2023 година
„Икономически и паричен съюз — Банков съюз — Единен механизъм за преструктуриране на кредитни институции и на някои инвестиционни посредници (ЕМП) — Единен фонд за преструктуриране (ЕФП) — Решение на ЕСП за изчисляване на предварителните вноски за 2021 г. — Задължение за мотивиране — Ефективна съдебна защита — Равно третиране — Принцип на пропорционалност — Свобода на преценка на ЕСП — Възражение за незаконосъобразност — Свобода на преценка на Комисията — Ограничаване на действието на съдебното решение във времето“
1. Право на Европейския съюз — Принципи — Право на защита — Право на ефективна съдебна защита — Обхват — Решение на Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) за определяне на предварителните вноски в Единния фонд за преструктуриране (ЕФП) — Принцип на състезателност — Изключения — Общ принцип на защита на търговската тайна — Претегляне — Допустимост
(член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета; Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета; членове 4—7 и 9 от Регламент 2015/63 на Комисията и приложение I към него)
(вж. т. 37—42 и 45—49)
2. Право на Европейския съюз — Принципи — Правна сигурност — Правна уредба на Съюза — Изисквания за яснота и точност — Граници
(вж. т. 64—67)
3. Право на Европейския съюз — Принципи — Правна сигурност — Правна уредба на Съюза — Изискване за яснота и предвидимост — Делегиран регламент 2015/63 за допълване на Директива 2014/59 по отношение на предварителните вноски в механизмите за финансиране на преструктурирането — Предоставяне на Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) на свобода на преценка относно методиката за изчисляване на предварителните вноски — Условия — Достатъчно ясно определяне на обхвата и реда за упражняване на това право
(член 6, параграфи 5—7 и член 7, параграф 4 от Регламент 2015/63 на Комисията)
(вж. т. 87—90 и 92)
4. Институции на Европейския съюз — Упражняване на правомощия — Предоставено на Комисията правомощие за приемане на делегирани актове — Обхват — Комплексни преценки и оценки — Широка свобода на преценка — Директива 2014/59 за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници — Определяне на критериите за коригиране на предварителните вноски — Съдебен контрол — Граници
(член 290 ДФЕС; съображение 41 от Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета; Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 105, 107, 112 и 162)
5. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) за определяне на предварителните вноски в Единния фонд за преструктуриране (ЕФП) — Липса на необходимост в това решение да бъдат посочени всички данни, позволяващи да се провери дали вноските са изчислени точно — Претегляне на задължението за мотивиране с общия принцип на защита на търговската тайна на съответните институции — Законосъобразност на разпоредбите на Регламент 2015/63, отнасящи се до методиката за изчисляване на предварителните вноски в ЕФП — Принцип на опазване на търговската тайна — Задължение на ЕСП да публикува и да предаде на съответните институции в обобщена и анонимизирана форма информацията относно институциите, използвана за изчисляване на предварителната вноска
(член 296, втора алинея ДФЕС; Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета; Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета; членове 4—7 и 9 от Регламент 2015/63 на Комисията и приложение I към него)
(вж. т. 261—272, 292 и 294)
6. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Обяснения относно мотивите на акта, които издалият го орган дава в хода на производството пред съда на Съюза — Условия — Липса на противоречия и задължение за последователност на обясненията с посочените мотиви
(член 296, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 329 и 330)
7. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) за определяне на предварителните вноски в Единния фонд за преструктуриране (ЕФП) — Задължение на ЕСП да запознае съответните институции с методиката за изчисляване на тези вноски и методиката за определяне на размера на годишното целево равнище
(член 296, втора алинея ДФЕС; Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета; член 4 от Регламент 2015/81 на Съвета; Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета; членове 4—7 и 9 от Регламент 2015/63 на Комисията и приложение I към него)
(вж. т. 332 и 333)
8. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) за определяне на предварителните вноски в Единния фонд за преструктуриране (ЕФП) — Мотиви, които се основават само на други правни актове, като например междинни решения, с които се уточняват и допълват някои аспекти от определянето на посочените вноски — Непубликуване или непредоставяне на институциите на тези други актове — Незаконосъобразност
(член 296, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 442 и 447)
Резюме
Landesbank Baden-Württemberg (наричана по-нататък „жалбоподателят“) е публичноправна кредитна институция, установена в Германия. Тя е включена в институционалната защитна схема (наричана по-нататък „ИЗС“) на Sparkassen-Finanzgruppe (финансова група на спестовните банки, Германия).
На 14 април 2021 г. Единният съвет за преструктуриране (ЕСП) приема решение, с което определя(1) предварителните вноски за 2021 г. в Единния фонд за преструктуриране (наричан по-нататък „ЕФП“) на банкови институции, сред които е и жалбоподателят (наричано по-нататък „обжалваното решение“)(2).
Сезиран с жалба за отмяна на обжалваното решение, Общият съд се произнася по няколко неразгледани досега въпроса относно изчисляването на предварителните вноски в ЕФП и по различни възражения за незаконосъобразност на Делегиран регламент 2015/63(3), като ги отхвърля всички.
Като цяло това решение внася нови положения. Общият съд стига до извода, че обжалваното решение трябва да бъде отменено поради нарушение на задължението на ЕСП за мотивиране.
Съображения на Общия съд
Най-напред, Общият съд отхвърля всички възражения за незаконосъобразност, повдигнати от жалбоподателя.
По-специално, на първо място, той отхвърля възражението за незаконосъобразност, основаващо се на това, че с група показатели за риск „допълнителни показатели за риска, които се определят от [ЕСП]“ се нарушавал принципът на правната сигурност.
Следва да се припомни, че съгласно членове 6 и 7 от Делегиран регламент 2015/63 ЕСП трябва да коригира основната годишна вноска на институциите, като вземе предвид четири групи показатели за риск, като всяка група се състои от показатели за риск, които на свой ред могат да бъдат съставени от подпоказатели за риск.
С първата разпоредба на ЕСП се предоставя свобода на преценка, що се отнася до това как да „взема под внимание“ при определянето на посочените показатели за риск „вероятността съответната институция да прибегне до преструктуриране и […] произтичащата от това вероятност при преструктурирането да бъде използван механизмът за финансиране на преструктурирането“.
Следователно, що се отнася до първия показател за риск, включен в група показатели за риск „допълнителни показатели за риска, които се определят от [ЕСП]“ и свързан с търговската дейност, задбалансовите експозиции, сложността и възможността за преструктуриране, при определянето му ЕСП трябва да вземе предвид няколко подпоказателя, някои от които могат да доведат до засилване на риска в профила на съответната институция, а други — до неговото понижаване. Тези подпоказатели за риск обаче не съдържат уточнения как да се извършва сравнението, което следва от тях.
Що се отнася до показателя за риск ИЗС, ЕСП разполага със свобода на преценка във връзка със спазването на условията, които се отнасят, от една страна, до това размерът на средствата, които са на разположение от съответната ИЗС, да бъде подходящ с оглед на средствата, необходими за финансиране на съответната институция, и от друга, до степента на правна или договорна сигурност относно тези средства. Същото се отнася и до претеглянето на различните показатели за риск в рамките на група показатели за риск IV(4), за да се определи относителното тегло на различните подпоказатели за риск, съставляващи тези показатели за риск, които трябва да се вземат предвид(5).
Следователно Общият съд проверява дали член 6, параграфи 5—7 и член 7, параграф 4 от Делегиран регламент 2015/63 могат да се считат за разпоредби, които определят достатъчно ясно обхвата и реда за упражняване на предоставеното на ЕСП право на преценка с оглед на преследваната законна цел, така че да осигуряват подходяща защита срещу произвол и правните субекти да могат с достатъчна сигурност да отхвърлят евентуалните съмнения относно обхвата или смисъла на посочените разпоредби.
В случая, първо, Общият съд отбелязва, че приложимата правна уредба предвижда резултата, който трябва да бъде постигнат, а именно че наличните финансови средства в ЕФП трябва да достигнат крайното целево равнище в края на първоначалния осемгодишен срок, считано от 1 януари 2016 г. (наричан по-нататък „първоначалният срок“), както и метод за постигане на този резултат, а това намалява въздействието на правото на преценка, което ЕСП упражнява при определянето на предварителните вноски. От една страна, размерът на предварителната вноска на всяка институция зависи от размера на годишното целево равнище, определен от ЕСП въз основа на неговата оценка на сумата, която към 31 декември 2023 г. отговаря на поне 1 % от гарантираните депозити във всички държави членки, участващи в Единния механизъм за преструктуриране (ЕМП)(6). От друга страна, предварителната вноска на всяка институция се определя по-специално въз основа на основната годишна вноска, която се изчислява въз основа на размерите на нетните задължения на съответните институции. ЕСП обаче не упражнява никакво право на преценка при определянето на тези размери. Освен това съответната институция е запозната с размера на нетните си задължения и може да има достъп до общия размер на нетните задължения на другите институции.
Второ, показателите за риск, чиято неяснота изтъква жалбоподателят и във връзка с които ЕСП упражнява определено право на преценка, оказват влияние върху рисковия профил на институцията само до под 20 %. Освен това въздействието на тези показатели върху окончателния размер на предварителната вноска е още по-малко, предвид факта че ЕСП не упражнява никакво право на преценка относно определянето на размера на основната годишна вноска и че корекцията на тази вноска спрямо рисковия профил на дадена институция е ограничена отчетливо до предварително определен диапазон от 0,8 до 1,5(7).
Оттук Общият съд заключава, че не може да се счита, че обхватът и редът за упражняване на правото на преценка, предоставено на ЕСП(8), не са достатъчно регламентирани или достатъчно ясно определени с оглед на преследваната законна цел и следователно не осигуряват подходяща защита срещу произвол. Това важи в още по-голяма степен предвид факта, че жалбоподателят е осведомен оператор, който може, като при нужда потърси услугите на правен и икономически съветник, да предвиди достатъчно точно методиката на изчисление и размера на предварителната си вноска.
На второ място, Общият съд отхвърля възражението за незаконосъобразност, основаващо се на това, че разграничаването на институциите, принадлежащи към една и съща ИЗС, въз основа на показателя за риск „търговска дейност, задбалансови експозиции, сложност и възможност за преструктуриране“ било в противоречие с еднаквото и последователно третиране на всички членове на такава ИЗС, което се изисква от Директива 2014/59(9) и Регламент № 575/2013(10). Всъщност, след като констатира, че когато няколко институции са част от една и съща ИЗС, на институциите, по отношение на които се дава по-добро относително тегло на показателя за риск „търговска дейност, задбалансови експозиции, сложност и възможност за преструктуриране“ спрямо други членове на тази ИЗС, може да бъде дадено по-изгодно относително тегло на показателя за риск ИЗС спрямо другите членове, Общият съд отбелязва, че колкото до Директива 2014/59 не е предвидено, че когато е приела Делегиран регламент 2015/63, Комисията е трябвало да придаде еднакво относително тегло на всички институции, които са част от една и съща ИЗС. Освен това Комисията разполага с широко право на преценка по отношение на методиката за коригиране на основните годишни вноски. При все това, най-напред, Комисията и ЕСП обясняват, без жалбоподателят да е представил доказателства, за да оспори твърденията им, че членовете на дадена ИЗС нямат безусловно право да получават от такава ИЗС безусловна подкрепа, на второ място, неизпълнението на задължения от страна на институция с обширен и сложен баланс би могло напълно да изчерпи средствата на такава ИЗС и на последно място, показателят за риск „търговска дейност, задбалансови експозиции, сложност и възможност за преструктуриране“ позволява да се прецени дали институцията разполага с обширен и сложен баланс. Що се отнася до Регламент № 575/2013, член 113, параграф 7 от него определя условията за одобряване на ИЗС, а не изчислението на предварителните вноски, и не забранява да се прави разграничение между институциите, които са част от една и съща ИЗС, за целите на изчисляването на предварителните вноски. Освен това тази разпоредба не стига дотам да изисква ИЗС да разполага с достатъчно средства, за да се избегне преструктурирането на всички нейни членове, включително на всички големи институции.
На трето място, Общият съд отхвърля възражението за незаконосъобразност, свързано с нарушение на принципа на равно третиране. Той припомня, че особеното естество на предварителните вноски се изразява в това, че с тях трябва да се гарантира, следвайки характерната за сектора на осигуряването логика, че финансовият сектор предоставя достатъчно финансови ресурси на ЕМП за изпълнението на функциите му, като едновременно с това се насърчава възприемането от съответните институции на по-малко рисков модел на функциониране. Следователно всички членуващи в дадена ИЗС институции не се намират непременно и единствено поради това членство в сходно положение. Всъщност, на първо място, членовете на ИЗС нямат безусловно право да получават подкрепа от ИЗС, която да покрива всички техни задължения. На следващо място, неизпълнението на задължения от страна на дадена институция с обширен и сложен баланс би могло напълно да изчерпи средствата на ИЗС, за разлика от хипотезата на неизпълнение на задължения от страна на институциите с по-ограничени и прости баланси. На последно място, показателят за риск „търговска дейност, задбалансови експозиции, сложност и възможност за преструктуриране“ е обективен критерий, за да се прецени кои институции се намират, по отношение на такъв риск, в сходно положение.
На четвърто място, Общият съд отхвърля възражението за незаконосъобразност, свързано с нарушение на редица норми от по-висок ранг. Във връзка с това той отбелязва, че след като следва да се вземат предвид целите на ЕМП, и по-специално целта да се насърчат институциите да възприемат по-малко рисково поведение, методът на разпределяне в клетки, състоящ се в разпределянето на институциите в една и съща клетка, макар да имат значително различни стойности за един и същ показател за риск, не нарушава принципа на пропорционалност, тъй като тези институции имат различни характеристики по отношение на степента на измервания с този показател риск. Макар тези институции да се третират еднакво, това третиране е надлежно обосновано, доколкото, от една страна, то е свързано със законно преследваната допустима цел за установяване на общи правила, които могат лесно да се прилагат и лесно да се контролират от компетентните органи, и от друга страна, предвид широката свобода на преценка, с която разполага Комисията, разглежданият метод на разпределяне в клетки позволява да се постигне преследваната цел, не надхвърля пределите на необходимото за нейното осъществяване и не може да се счита, че поражда прекомерни неблагоприятни последици.
На пето място, Общият съд отхвърля възражението за незаконосъобразност, свързано с нарушение на „принципа на изчисляване на вноските в съответствие с риска“, тъй като член 20, параграф 1 от Делегиран регламент 2015/63 бил опорочен от явна грешка в преценката, тъй като тази разпоредба възпрепятствала ЕСП да коригира по подходящ начин основните годишни вноски спрямо действителния рисков профил на институциите. Съгласно този член, озаглавен „Преходни разпоредби“, даден показател за риск не се прилага, докато информацията, необходима за конкретен показател за риск, посочен в приложение II към този делегиран регламент, не е включена в приложимото изискване за надзорна отчетност по член 14 от посочения делегиран регламент. Делегиран регламент 2015/63 е приет на основание член 103, параграф 7 от Директива 2014/59, който задължава Комисията да вземе предвид всички фактори, изброени в букви а)—з) от тази разпоредба, за да уточни понятието за коригиране на вноските в зависимост от рисковия профил на институциите.
Като се има предвид обаче широката свобода на преценка, с която разполага Комисията при прилагането на тази разпоредба, това може да предполага необходимост да се предвидят преходни периоди. Член 20, параграф 1 от Делегиран регламент 2015/63 въвежда такъв период, тъй като оправомощава ЕСП като преходна мярка да не прилага някои от тези фактори, които са отразени в предвидените в този делегиран регламент показатели за риск.
В допълнение обосновката на преходния период в тази разпоредба е тясно свързана с това, че процесът по въвеждане на пруденциалните изисквания и съответните изисквания за отчетност е постепенен. В този контекст целта на член 20, параграф 1 от Делегиран регламент 2015/63 е да се избегне евентуално възлагането на непропорционална или дискриминационна тежест на институциите при изчисляването на предварителните вноски именно поради постепенното въвеждане на пруденциалните изисквания и свързаните с тях изисквания за отчетност.
Накрая, макар това изключение да може да доведе до положение, при което някои показатели за риск остават неприложени през целия първоначален срок, от една страна, тази последица е резултат от това, че пруденциалните изисквания се въвеждат постепенно, и от друга страна, посочените показатели за риск са предназначени да се прилагат и след първоначалния срок.
След това Общият съд разглежда основанията, свързани със законосъобразността на обжалваното решение, и приема твърденията за наличие на основанието, свързано с пороци в мотивите на посоченото решение, що се отнася до определянето на годишното целево равнище.
Колкото до последното основание, което е абсолютна процесуална предпоставка, като начало Общият съд припомня, най-напред, че съгласно приложимото законодателство след изтичането на първоначалния срок наличните финансови средства в ЕФП трябва да достигнат крайното целево равнище, което съответства на най-малко 1 % от размера на гарантираните депозити на всички институции, лицензирани на територията на всички участващи в ЕМП държави членки. След това през първоначалния срок предварителните вноски трябва да се разпределят възможно най-равномерно във времето, докато се достигне крайното целево равнище. Освен това ежегодно вноските, дължими от всички институции, лицензирани на територията на всички участващи в ЕМП държави членки, не надхвърлят 12,5 % от крайното целево равнище. В допълнение, що се отнася до методиката за определяне на предварителните вноски, ЕСП определя размера им въз основа на годишното целево равнище, като се вземе предвид крайното целево равнище, и въз основа на средния размер на гарантираните депозити за предходната година, изчислен на тримесечна база, на всички институции, лицензирани на територията на всички участващи в ЕМП държави членки. Накрая, ЕСП изчислява предварителната вноска за всяка институция въз основа на годишното целево равнище, което трябва да бъде определено въз основа на крайното целево равнище и в съответствие с методиката, определена в Делегиран регламент 2015/63.
В случая, както следва от обжалваното решение, за периода на плащане на вноски за 2021 г. ЕСП е определил размера на годишното целево равнище на 11 287 677 212,56 евро. В посоченото решение той обяснява по същество, че годишното целево равнище трябва да се определи въз основа на анализ на развитието на гарантираните депозити през предходните години, на всяко релевантно развитие на икономическото състояние и на анализ на показателите, свързани с фазата на икономическия цикъл, както и на въздействието, което процикличните вноски оказват върху финансовото състояние на институциите. ЕСП намира за уместно да определи коефициент, който се основава на този анализ и на наличните в ЕФП финансови средства, и прилага този коефициент към една осма от средния размер на гарантираните депозити през 2020 г., за да получи годишното целево равнище. След това той описва следвания подход за определяне на коефициента. С оглед на тези съображения ЕСП определя стойността на коефициента на 1,35 %. След това той изчислява размера на годишното целево равнище, като умножава средния размер на гарантираните депозити през 2020 г. по този коефициент и разделя резултата от това изчисление на осем.
В това отношение, макар ЕСП да е длъжен да предостави на институциите посредством обжалваното решение обяснения относно методиката за определяне на годишното целево равнище, тези обяснения трябва да са последователни с обясненията, дадени от ЕСП в хода на съдебното производство и отнасящи се до действително приложения метод. В случая обаче това не е така.
Всъщност в съдебното заседание ЕСП посочва, че е определил годишното целево равнище за периода на плащане на вноски за 2021 г., следвайки метод от четири стъпки, последните две от които се състоят в приспадането на наличните финансови средства в ЕФП от крайното целево равнище, за да се изчисли размерът, който остава да бъде събран до края на първоначалния срок, и като се раздели последният размер на три.
Общият съд обаче отбелязва, че последните два етапа от това изчисление не намират никакъв израз в математическата формула, представена в обжалваното решение като основа за определянето на размера на годишното целево равнище.
Наистина жалбоподателят се е запознал с описателен документ, публикуван от ЕСП след приемането на обжалваното решение, но преди подаването на жалбата по настоящото дело, в който е посочен прогнозният размер на крайното целево равнище. При все това, дори да се предположи, че той е бил запознат и с размера на наличните финансови средства в ЕФП, само тези обстоятелства не могат да му позволят да разбере, че последните две стъпки действително са били приложени от ЕСП, като освен това следва да се уточни, че математическата формула, посочена в обжалваното решение, дори не ги споменава.
Подобни несъответствия има и по отношение на начина, по който се определя коефициентът от 1,35 %, който обаче има първостепенна роля в тази математическа формула. Всъщност, както ЕСП признава в съдебното заседание, този коефициент е определен така, че да може да обоснове резултата от изчисляването на размера на годишното целево равнище, тоест след като ЕСП е изчислил този размер в приложение на четирите стъпки от действително приложената от ЕСП методика. Този подход обаче по никакъв начин не следва от обжалваното решение.
Освен това диапазонът, в който според описателния документ е размерът на прогнозното крайно целево равнище, се оказва непоследователен с диапазона на нарастване на гарантираните депозити от 4 % до 7 %, посочен в обжалваното решение. При това положение жалбоподателят не е бил в състояние да определи начина, по който ЕСП е използвал диапазона по отношение на процента на промяна на тези депозити, за да изчисли прогнозното крайно целево равнище.
Общият съд приема, че що се отнася до определянето на годишното целево равнище, действително приложената от ЕСП методика, както е изяснена в съдебното заседание, не съответства на описаната в обжалваното решение, така че действителните мотиви, с оглед на които е било определено това целево равнище, не са можели да бъдат установени въз основа на обжалваното решение нито от институциите, нито от Общия съд. Следователно обжалваното решение страда от пороци в мотивите, що се отнася до определянето на годишното целево равнище.
След като отхвърля останалите основания по същество, разгледани в интерес на доброто правораздаване, Общият съд заключава, че липсата на мотиви, поради която е опорочено обжалваното решение, сама по себе си може да обоснове отмяната му в частта, в която се отнася до жалбоподателя.
Въпреки това, предвид обстоятелствата в случая, той решава да запази последиците на обжалваното решение в частта, в която се отнася до жалбоподателя, до влизането в сила в разумен срок, който не може да надвишава шест месеца, считано от датата на обявяване на съдебното решение по настоящото дело, на ново решение на ЕСП за определяне на предварителната вноска на жалбоподателя в ЕФП за периода на плащане на вноски за 2021 г.