Věc T‑166/21
Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale a další
v.
Evropská komise
Rozsudek Tribunálu (desátého rozšířeného senátu) ze dne 20. prosince 2023
„Státní podpory – Zdanění přístavních orgánů v Itálii – Osvobození od daně z příjmu právnických osob – Rozhodnutí, kterým se podpora prohlašuje za neslučitelnou s vnitřním trhem – Existující podpora – Pojem ‚podnik‘ – Pojem ‚hospodářská činnost‘ – Výhoda – Selektivita – Narušení hospodářské soutěže – Ovlivnění obchodu mezi členskými státy – Rovné zacházení“
1. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Chybějící nebo nedostatečné odůvodnění – Žalobní důvod odlišný od žalobního důvodu týkajícího se legality merita věci
(Články 263 a 296 SFEU)
(viz body 46, 47)
2. Hospodářská soutěž – Použití pravidel hospodářské soutěže – Rovné zacházení s veřejnými a soukromými podniky – Režim veřejného vlastnictví – Neexistence vlivu
(Článek 106 odst. 1, čl. 107 odst. 1 a článek 345 SFEU)
(viz body 55–57)
3. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Podnik – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Určující kritérium – Právní postavení a způsob financování subjektu – Nedostatek relevance
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 65, 67, 68)
4. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Podnik – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Posuzovací pravomoc Komise – Předchozí rozhodovací praxe – Kvalifikace činností podobných činnostem, které byly přezkoumány dříve v předchozích rozhodnutích v souladu s uvedenou praxí – Kvalifikace činnosti v případě chybějící dřívější rozhodovací praxe o opodstatněnosti šetření specifických pro projednávanou věc – Porušení zásady rovného zacházení – Neexistence
(Listina základních práv Evropské unie, články 20 a 21)
(viz body 77–88)
5. Podpory poskytované státy – Ovlivnění obchodu mezi členskými státy – Narušení hospodářské soutěže – Kritéria pro posouzení – Hospodářská soutěž mezi některými italskými přístavy a některými přístavy v jiných členských státech – Dostatečnost potenciální hospodářské soutěže
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 93, 94, 190, 191)
6. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Pojem – Udělování povolení pro přístavní činnosti – Služba představující výsadu veřejné moci nehospodářské povahy – Služba, která není poskytována na daném trhu – Vyloučení
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 96–101)
7. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Pojem – Udělování přístupu do přístavů a udělování koncesí – Charakter odměny – Kritéria pro posouzení
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 105–111)
8. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Pojem – Udělování povolení pro přístavní činnosti – Charakter odměny – Kritéria pro posouzení
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 112–115)
9. Podpory poskytované státy – Pojem – Podpory pocházející ze státních prostředků – Poskytnutí výhody ze státních prostředků přičitatelné státu – Osvobození od daně stanovené vnitrostátní právní úpravou – Zahrnutí
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 124–129)
10. Podpory poskytované státy – Pojem – Selektivní povaha opatření – Rozlišení mezi požadavkem selektivity a souběžným zjištěním hospodářské výhody, jakož i mezi režimem podpor a individuální podporou
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 134–139)
11. Podpory poskytované státy – Pojem – Selektivní povaha opatření – Opatření poskytující daňové zvýhodnění – Referenční rámec pro určení existence výhody – Hmotněprávní vymezení – Kritéria – Určení obecného nebo obvyklého daňového režimu – Ustanovení, které je součástí širšího daňového systému
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 144–155)
12. Podpory poskytované státy – Pojem – Selektivní povaha opatření – Odchylka od obecného daňového režimu – Odůvodnění vycházející z povahy a systematiky soustavy – Kritéria pro posouzení
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz body 161–165, 169–173)
13. Podpory poskytované státy – Ovlivnění obchodu mezi členskými státy – Narušení hospodářské soutěže – Kritéria pro posouzení – Chybějící harmonizace v oblasti přímých daní – Omezení přezkumu potenciálního narušení hospodářské soutěže pouze na vnitrostátní úrovni – Neexistence
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
(viz bod 195)
14. Žaloba na neplatnost – Zrušující rozsudek – Rozsah – Částečné zrušení unijního právního aktu – Podmínka – Oddělitelnost zrušitelných částí napadeného aktu
(viz body 199, 200)
Shrnutí
Tribunál rozhodující v rozšířeném senátu pěti soudců částečně zamítl žalobu podanou některými italskými přístavními orgány znějící na zrušení rozhodnutí Evropské komise ze dne 4. prosince 2020 o režimu podpor(1), který využívají autorità di sistema portuale (orgány přístavního systému, Itálie, dále jen „přístavní orgány“). V tomto rozsudku Tribunál zejména upřesnil, podle jakých kritérií je třeba posuzovat hospodářskou povahu činností, které vykonává veřejný neziskový subjekt pověřený správou přístavní infrastruktury.
V napadeném rozhodnutí, které bylo přijato v návaznosti na vyšetřování, jež bylo v roce 2013 provedeno ve všech členských státech s cílem získat celkový přehled o fungování a daňovém režimu jejich přístavů, se konstatuje, že opatření spočívající v osvobození subjektů působících v přístavním sektoru od daně z příjmu právnických osob představuje existující režim státních podpor, který je neslučitelný s vnitřním trhem. V napadeném rozhodnutí je v důsledku toho nařízeno zrušení tohoto opatření a zdanění příjmů těchto příjemců z hospodářských činností daní z příjmu právnických osob od počátku daňového roku následujícího po jeho přijetí.
Konkrétně italské právní předpisy týkající se daně z příjmu právnických osob (dále jen „IRES“) od ní osvobozují řadu státních entit a veřejnoprávních subjektů, včetně subjektů spravujících kolektivní veřejný majetek. Mezi posledně uvedené patří podle italských orgánů přístavní orgány.
Přístavní orgány jsou právnickými osobami podle veřejného práva, které jsou zřízeny zákonem, aby zajistily nezávisle správu přístavní infrastruktury, kterou jsou pověřeny. Za tímto účelem mají přístavní orgány k dispozici různé finanční zdroje, včetně výnosu z poplatků, které jsou oprávněny vybírat jako protiplnění za poskytnutí přístupu do přístavů (dále jen „přístavní poplatky“), udělování povolení pro přístavní činnosti (dále jen „poplatky za povolení“), jakož i udělování koncesí na veřejné prostory a přístaviště (dále jen „koncesní poplatky“).
V napadeném rozhodnutí měla Komise za to, že přístavní orgány vykonávají nehospodářské činnosti a hospodářské činnosti, které odpovídají třem kategoriím činností, které vedou k výše uvedeným poplatkům. Z těchto důvodů dospěla Komise k závěru, že osvobození od IRES představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož přístavní orgány vykonávají hospodářské činnosti.
Závěry Tribunálu
Tribunál zaprvé zkoumal žalobní důvod vycházející z porušení čl. 107 odst. 1 SFEU, kterým žalobkyně v podstatě vytýkají Komisi, že nesprávně konstatovala, že některé činnosti, které přístavní orgány vykonávají, mají hospodářskou povahu.
V tomto ohledu Tribunál nejprve zdůraznil, že posouzení Komise nelze kritizovat v rozsahu, v němž nezohlednila právní postavení dotčených entit. Jak totiž vyplývá z ustálené judikatury, čl. 107 odst. 1 SFEU se použije na každý podnik, chápaný jako subjekt vykonávající hospodářskou činnost, bez ohledu na jeho právní postavení a způsob jeho financování.
Dále nelze konstatovat žádné porušení zásady rovného zacházení s ohledem na předchozí rozhodovací praxi Komise, které se žalobkyně v tomto ohledu dovolávají. V tomto ohledu má Tribunál za to, že Komise zacházela se srovnatelnými situacemi stejně, pokud jde o činnosti podléhající koncesním poplatkům a přístavním poplatkům, jelikož vycházela z hospodářské povahy rovnocenných činností vykonávaných belgickými a francouzskými přístavními orgány, kterých se týkala dříve přijatá rozhodnutí. Pokud jde naproti tomu o poplatky za povolení, je třeba konstatovat, že Komise tyto poplatky dosud nezkoumala.
Konečně Tribunál postupně zkoumal výtky týkající se posouzení hospodářské povahy činností vykonávaných přístavními orgány a jejich kvalifikace jakožto podniků, vycházející z neexistence trhu, na kterém přístavní orgány nabízejí své služby, a z povahy poplatků vybíraných přístavními orgány. V tomto ohledu je třeba připomenout, že pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost bez ohledu na právní postavení tohoto subjektu a způsob jeho financování, přičemž jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu představuje hospodářskou činnost.
Pokud jde v projednávaném případě o údajnou neexistenci trhu, na kterém by přístavní orgány nabízely své služby, Tribunál bez dalšího uvedl, že žalobkyně nesprávně tvrdí, že přístavní orgány nejsou vystaveny hospodářské soutěži vzhledem k jejich zákonnému monopolu. Jak totiž Komise naopak správně uvedla, mezi některými italskými přístavy a některými přístavy nacházejícími se v jiných členských státech existuje hospodářská soutěž, takže mohla právem dospět k závěru, že udělování přístupu do přístavů a udělování koncesí na veřejné prostory a přístaviště představují služby poskytované na daném trhu. Pokud jde naproti tomu o udělování povolení pro přístavní činnosti, měl Tribunál s ohledem na skutečnosti uvedené v tomto ohledu v napadeném rozhodnutí za to, že úkoly vykonávané v tomto ohledu zjevně odpovídají kontrolnímu úkolu, jehož cílem je ověřit dodržování zákonných požadavků, který jako takový spadá do výsad veřejné moci nehospodářské povahy. Za těchto podmínek je třeba dospět k závěru, že Komise neprokázala, že udělování povolení představuje službu poskytovanou na trhu.
Na druhé straně v rozsahu, v němž je Komisi vytýkáno, že nezohlednila skutečnost, že poplatky vybírané přístavními orgány představují daně, a nikoli odměny za služby hospodářské povahy, Tribunál konstatoval, že Komise právně dostačujícím způsobem prokázala, že koncesní poplatky a přístavní poplatky představují protiplnění za činnosti hospodářské povahy, které vykonávají přístavní orgány. Pokud jde naproti tomu o poplatky za povolení, Tribunál připomněl, že podle ustálené judikatury skutečnost, že výrobek nebo služba poskytovaná veřejnoprávním subjektem, které souvisejí s jeho výkonem veřejné moci, jsou poskytovány za odměnu stanovenou zákonem, nestačí k tomu, aby byla vykonávaná činnost kvalifikována jako hospodářská činnost a entita, která ji vykonává, jako podnik. Vzhledem k tomu, že Komise v projednávaném případě nezkoumala ani způsob výpočtu poplatků za povolení ani jejich výši ani úroveň kontroly vykonávané v tomto ohledu státem, vyplývá z toho, že Komise právně dostačujícím způsobem neprokázala, že poplatky za povolení představují protiplnění za službu hospodářské povahy.
S ohledem na výše uvedené úvahy Tribunál vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu v rozsahu, v němž se týká udělování povolení, ve zbývající části jej zamítl a druhý až čtvrtý žalobní důvod přezkoumal pouze v rozsahu, v němž se týkají koncesních poplatků a přístavních poplatků.
Zadruhé v rozsahu, v němž se týkají koncesních poplatků a přístavních poplatků, zkoumal Tribunál postupně žalobní důvody vycházející z porušení čl. 107 odst. 1 SFEU, které v podstatě směřují ke zpochybnění zjištění Komise, podle nichž osvobození od IRES vedlo k převodu státních prostředků a poskytlo přístavním orgánům selektivní výhodu, která navíc mohla narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
V tomto ohledu Tribunál zaprvé dospěl k závěru, že Komise měla správně za to, že se italská daňová správa tím, že osvobodila přístavní orgány od IRES, přestože vykonávají hospodářskou činnost, vzdává příjmů, které představují státní prostředky, což tedy vede k převodu státních prostředků ve smyslu článku 107 SFEU. V této souvislosti je irelevantní, že přístavní orgány jsou veřejnými podniky a poskytnuté zvýhodnění zůstává v hospodářské sféře státu v širším slova smyslu. Pokud by tomu bylo jinak, mohl by takový přístup ohrozit užitečný účinek pravidel v oblasti státních podpor a zavést neodůvodněnou diskriminaci mezi veřejnoprávními příjemci a soukromoprávními příjemci v rozporu se zásadou neutrality uvedenou v článku 345 SFEU.
Zadruhé Tribunál potvrdil analýzu Komise, podle níž osvobození od IRES poskytuje selektivní výhodu entitám, na které se toto osvobození vztahuje.
V tomto ohledu měl Tribunál za to, že Komise správně určila referenční systém, když v tomto ohledu použila ustanovení italských právních předpisů zakotvující zásadu, podle níž všechny příjmy podléhají IRES, zejména příjmy obchodních společností, jakož i příjmy jiných veřejnoprávních nebo soukromých subjektů, bez ohledu na to, zda je jejich výlučným nebo hlavním předmětem činnosti výkon obchodní činnosti. V případě neexistence takové zásady by totiž dotčené osvobození státních a veřejných entit bylo zbaveno veškerého užitečného účinku.
Na druhé straně Tribunál konstatoval, že osvobození od IRES se odchyluje od referenčního systému ve prospěch přístavních orgánů bez jakéhokoli platného odůvodnění. Ve světle zásady, na které je založen výše uvedený referenční systém, je totiž skutková a právní situace přístavních orgánů v rozsahu, v němž vykonávají hospodářské činnosti, srovnatelná, ne-li totožná se situací jiných entit podléhajících IRES.
Zatřetí měla Komise rovněž správně za to, že osvobození od IRES může narušit hospodářskou soutěž tím, že ovlivňuje obchod mezi členskými státy, vzhledem k výše uvedené existenci hospodářské soutěže mezi některými italskými přístavy a některými přístavy jiných členských států. Tribunál v této souvislosti upřesnil, že posouzení narušení hospodářské soutěže Komisí se nutně neomezuje na podniky nebo odvětví výroby dotčeného členského státu, a to ani v případě chybějící harmonizace v oblasti přímých daní. Skutečnost, že se přístavní odvětví vyznačuje přeshraničním obchodem, tak postačuje k tomu, aby Komise mohla do své analýzy zahrnout hospodářskou soutěž některých přístavů jiných členských států.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy Tribunál zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž kvalifikuje udělování povolení pro přístavní činnosti jako hospodářskou činnost, a ve zbývající části žalobu zamítl.