Kohtuasi T‑166/21
Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale jt
versus
Euroopa Komisjon
Üldkohtu (kümnes koda laiendatud koosseisus) 20. detsembri 2023. aasta otsus
Riigiabi – Sadamavaldajate maksustamine Itaalias – Äriühingu tulumaksust vabastamine – Otsus, millega abi tunnistatakse siseturuga kokkusobimatuks – Olemasolev abi – Mõiste „ettevõtja“ – Mõiste „majandustegevus“ – Eelis – Valikulisus – Konkurentsi moonutamine – Liikmesriikidevahelise kaubanduse mõjutamine – Võrdne kohtlemine
1. Tühistamishagi – Väited – Puuduvad või ebapiisavad põhjendused – Sisulise õiguspärasuse väitest erinev väide
(ELTL artiklid 263 ja 296)
(vt punktid 46 ja 47)
2. Konkurents – Konkurentsieeskirjade kohaldamine – Riigi osalusega äriühingute ja eraettevõtjate võrdne kohtlemine – Riigiomandi õiguslik režiim – Mõju puudumine
(ELTL artikli 106 lõige 1, artikli 107 lõige 1 ja artikkel 345)
(vt punktid 55–57)
3. Konkurents – Liidu eeskirjad – Ettevõtja – Mõiste – Majandustegevuse teostamine – Määrav kriteerium – Üksuse õiguslik vorm ja rahastamisviis – Asjakohasuse puudumine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 65, 67 ja 68)
4. Konkurents – Liidu eeskirjad – Ettevõtja – Mõiste – Majandustegevuse teostamine – Komisjoni kaalutlusõigus – Varasem otsustuspraktika – Kvalifitseerimine tegevuseks, mis on analoogne nimetatud praktika kohaselt varasemates otsustes varem analüüsitud tegevusega – Varasema otsustuspraktika puudumisel tegevuse kvalifitseerimine asjas läbiviidava uurimise tulemuste põhjal – Võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine – Puudumine
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artiklid 20 ja 21)
(vt punktid 77–88)
5. Riigiabi – Liikmesriikidevahelise kaubanduse mõjutamine – Konkurentsi kahjustamine – Hindamiskriteeriumid – Teatavate Itaalia sadamate ja teatavate teiste liikmesriikide sadamate vaheline konkurents – Võimaliku konkurentsi piisavus
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 93, 94, 190 ja 191)
6. Konkurents – Liidu eeskirjad – Adressaadid – Ettevõtjad – Mõiste – Majandustegevuse teostamine – Mõiste – Sadamatööde tegemiseks lubade andmine – Teenus, mis kujutab endast mittemajanduslikku laadi avaliku võimu teostamist – Teenus, mida ei osutata konkreetsel turul – Välistamine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 96–101)
7. Konkurents – Liidu eeskirjad – Adressaadid – Ettevõtjad – Mõiste – Majandustegevuse teostamine – Mõiste – Sadamatele juurdepääsu võimaldamine ja kontsessioonide andmine – Tasustav laad – Hindamiskriteeriumid
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 105–111)
8. Konkurents – Liidu eeskirjad – Adressaadid – Ettevõtjad – Mõiste – Majandustegevuse teostamine – Mõiste – Sadamatööde tegemiseks lubade andmine – Tasustav laad – Hindamiskriteeriumid
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 112–115)
9. Riigiabi – Mõiste – Riigi ressurssidest antav abi – Riigi ressurssidest eelise andmise riigile omistatavus – Liikmesriigi õigusnormides ette nähtud maksuvabastus – Hõlmamine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 124–129)
10. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Valikulisuse nõude ja majandusliku eelise samaaegse tuvastamise eristamine ning abikava ja individuaalse abi eristamine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 134–139)
11. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Maksusoodustust andev meede – Eelise olemasolu kindlakstegemise võrdlusraamistik – Sisuline piiritlemine – Kriteeriumid – Üldkohaldatava või „tavapärase“ maksustamiskorra kindlakstegemine – Säte, mis on osa laiemast maksusüsteemist
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 144–155)
12. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Erand üldisest maksusüsteemist – Süsteemi olemusest ja ülesehitusest lähtuv põhjendus – Hindamiskriteeriumid
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 161–165 ja 169–173)
13. Riigiabi – Liikmesriikidevahelise kaubanduse mõjutamine – Konkurentsi kahjustamine – Hindamiskriteeriumid – Ühtlustamise puudumine otsese maksustamise valdkonnas – Üksnes riigi tasandiga piirdumine võimaliku konkurentsimoonutuse analüüsimisel – Puudumine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punkt 195)
14. Tühistamishagi – Tühistav kohtuotsus – Ulatus – Liidu õigusakti osaline tühistamine – Tingimus – Vaidlustatud akti tühistatavate osade eraldatavus
(vt punktid 199 ja 200)
Kokkuvõte
Üldkohus, kes vaatas asja läbi laiendatud, viieliikmelises koosseisus, jättis osaliselt rahuldamata hagi, mille erinevad Itaalia sadamavaldajad esitasid nõudega tühistada Euroopa Komisjoni 4. detsembri 2020. aasta otsus, mis käsitles riigiabi,(1) mida said autorità di sistema portualed (Itaalias sadamasüsteeme haldavad sadamavaldajad; edaspidi „sadamavaldajad“). Üldkohus täpsustas nimetatud kohtuotsuses eelkõige seda, milliste kriteeriumide järgi tuleb hinnata, kas sadamataristu haldamise eest vastutava avalik-õigusliku üksuse, kellel ei ole tulu saamise eesmärki, tegevus on majanduslikku laadi.
Vaidlustatud otsus võeti vastu pärast seda, kui 2013. aastal viidi läbi uurimine kõigis liikmesriikides, et saada ülevaade nende sadamate toimimisest ja maksustamisest, ning selles järeldati, et meede, mis seisneb sadamasektoris tegutsevate ettevõtjate äriühingu tulumaksust vabastamises, kujutab endast olemasolevat abikava, mis on siseturuga kokkusobimatu. Seetõttu anti vaidlustatud otsusega korraldus see meede tühistada ja kohaldada abisaajatele äriühingu tulumaksu alates selle otsuse vastuvõtmisele järgneva eelarveaasta algusest.
Täpsemalt vabastasid äriühingute tulumaksu käsitlevad Itaalia õigusnormid sellest maksust rea riiklikke üksusi ja avalik-õiguslikke asutusi, sealhulgas riigivara haldavad asutused. Viimaste hulgas on Itaalia ametiasutuste sõnul ka sadamavaldajad.
Sadamavaldajad on avalik-õiguslikud juriidilised isikud, kes on seaduse alusel asutatud selleks, et tagada nende vastutusalas oleva sadamataristu autonoomne haldamine. Sadamavaldajatel on selleks mitmesuguseid rahalisi vahendeid, eelkõige tulu tasudest, mida neil on õigus koguda sadamatele juurdepääsu andmise eest (edaspidi „sadamatasud“), sadamatööde tegemiseks lubade andmise eest (edaspidi „loatasud“) ning maa-alade ja dokkide kontsessioonide andmise eest (edaspidi „kontsessioonitasud“).
Komisjon leidis vaidlustatud otsuses, et sadamavaldajad tegelevad nii mittemajandusliku kui ka majandusliku tegevusega ja viimati nimetatu vastab kolme liiki tegevusele, mille eest võetakse eespool viidatud tasu. Neil põhjustel järeldas komisjon, et äriühingu tulumaksust vabastamine kujutab endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, kuna sadamavaldajad tegelevad majandustegevusega.
Üldkohtu hinnang
Esiteks analüüsis Üldkohus väidet, et rikutud on ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna hagejate sõnul pidas komisjon vääralt mõningaid sadamavaldajate tegevusi majanduslikku laadi tegevuseks.
Üldkohus tõi sellega seoses kõigepealt esile, et komisjoni hinnangut ei saa kritiseerida selles osas, milles ta jättis arvesse võtmata kõnealuste üksuste õigusliku vormi. Nimelt kohaldatakse väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ELTL artikli 107 lõiget 1 kõikide ettevõtjate suhtes, keda loetakse majandustegevusega tegelevaks üksuseks, sõltumata nende õiguslikust vormist ja rahastamisviisist.
Seejärel ei ole võimalik tugineda võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisele, võttes arvesse komisjoni varasemat otsustuspraktikat, millele hagejad selles küsimuses tuginesid. Üldkohus leidis sellega seoses, et komisjon käsitles sarnaseid olukordi võrdselt tegevuste puhul, mille eest tuleb maksta kontsessioonitasu ja sadamatasu, kuna ta lähtus varasemates otsustes viidatud Belgia ja Prantsuse sadamavaldajate samaväärsete tegevuste majanduslikust laadist. Seevastu, mis puudutab loatasusid, siis tuleb tõdeda, et neid tasusid ei ole komisjon veel analüüsinud.
Lõpuks analüüsis Üldkohus ükshaaval sadamavaldajate tegevuse majandusliku laadi hindamist ja nende ettevõtjaks kvalifitseerimist käsitlevaid etteheiteid, mis puudutasid asjaolu, et puudus turg, kus sadamavaldajad oleksid saanud oma teenuseid pakkuda, ning sadamavaldajate kogutavate tasude laadi. Sellega seoses tuleb meenutada, et ettevõtja mõiste hõlmab mis tahes majandustegevusega tegelevat üksust, sõltumata tema õiguslikust vormist ja rahastamisviisist, võttes arvesse, et majandustegevus on igasugune tegevus, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises konkreetsel turul.
Üldkohus märkis kohe alguses, et ühelt poolt on seoses asjaoluga, et väidetavalt puudub turg, kus sadamavaldajad saaksid oma teenuseid pakkuda, väär hagejate väide, et sadamavaldajate puhul puudub konkurents, võttes arvesse nende seaduslikku monopoli. Vastupidi, nagu komisjon õigesti märkis, esineb teatavate Itaalia sadamate ja teatavate teiste liikmesriikide sadamate vahel konkurents, mistõttu oli tal põhjust järeldada, et sadamatele juurdepääsu andmine ja maa-alade ning dokkide kontsessioonide andmine kujutasid endast konkreetsel turul osutatavaid teenuseid. Seevastu leidis Üldkohus sadamatööde tegemiseks lubade andmisega seoses, arvestades vaidlustatud otsuses selle kohta esile toodud asjaolusid, et nende tööde raames täidetud ülesanded näivad vastavat kontrolliülesandele, mille käigus tuleb kindlaks teha, kas on järgitud seadusest tulenevaid nõudeid, ja et viimati nimetatud tegevus kuulub sellisena mittemajanduslikku laadi avaliku võimu teostamise alla. Neid asjaolusid arvestades tuleb sedastada, et komisjon ei ole tõendanud, et lubade andmine kujutas endast turul osutatavat teenust.
Teiselt poolt leidis Üldkohus seoses hagejate tehtud etteheitega komisjonile, et ta ei võtnud arvesse asjaolu, et sadamavaldajate kogutavad tasud kujutavad endast makse, mitte tasu majanduslikku laadi teenuste eest, et komisjon on õiguslikult piisavalt tõendanud, et kontsessioonitasud ja sadamatasud kujutasid endast tasu sadamavaldajate majanduslikku laadi tegevuse eest. Mis puudutab aga loatasusid, siis tuletas Üldkohus meelde, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt asjaolu, et avalik-õiguslik asutus pakub seaduses ette nähtud tasu eest toodet või teenust, mis on seotud avaliku võimu teostamisega, ei ole piisav, et kvalifitseerida niisugune tegevus majandustegevuseks ning seda teostav üksus ettevõtjaks. Kuna komisjon ei analüüsinud käesolevas asjas loatasude arvutamise meetodit, nende suurust ega sellega seoses riigi teostatava kontrolli taset, võib sellest järeldada, et komisjon ei ole õiguslikult piisavalt tõendanud, et loatasud kujutasid endast tasu majanduslikku laadi teenuse eest.
Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes nõustus Üldkohus esimese väitega osas, mis puudutab lubade andmist, jättis selle ülejäänud osas rahuldamata ning analüüsis teist kuni neljandat väidet üksnes kontsessioonitasusid ja sadamatasusid puudutavas osas.
Teiseks analüüsis Üldkohus kontsessioonitasusid ja sadamatasusid puudutavas osas järgemööda väiteid, mis tuginevad ELTL artikli 107 lõike 1 rikkumisele ning mille eesmärk on sisuliselt vaidlustada komisjoni järeldused, et äriühingu tulumaksust vabastamine tõi kaasa riigi ressursside ülekandmise ja andis sadamavaldajatele valikulise eelise, mis võis lisaks moonutada konkurentsi ja mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust.
Sellega seoses jõudis Üldkohus esimesena seisukohale, et komisjon leidis põhjendatult, et Itaalia maksuhaldur, vabastades sadamavaldajad äriühingu tulumaksust vaatamata sellele, et nad tegelevad majandustegevusega, loobub tuludest, mis kujutavad endast riigi ressursse, ning sellega kaasneb riigi ressursside ülekandmine ELTL artikli 107 tähenduses. Selles kontekstis ei ole oluline, et sadamavaldajad on riigi osalusega äriühingud ja et antud eelis jääb riigi majandussfääri laiemas tähenduses. Vastupidisel juhul tekiks oht, et selline lähenemisviis riivab nende riigiabi eeskirjade soovitud toimet ning tekitab põhjendamatu diskrimineerimise avalik‑õiguslike ja eraõiguslike abisaajate vahel, rikkudes sellega ELTL artiklis 345 silmas peetud neutraalsuse põhimõtet.
Teisena kinnitas Üldkohus komisjoni analüüsi, mille kohaselt äriühingu tulumaksust vabastamine annab maksust vabastatud üksustele valikulise eelise.
Sellega seoses leidis Üldkohus ühelt poolt, et komisjon määras õigesti kindlaks võrdlussüsteemi, säilitades selleks Itaalia õigusnormide sätted, mis näevad ette põhimõtte, et äriühingu tulumaksu kohaldatakse mis tahes tulu suhtes, eelkõige äriühingute ja muude avalik-õiguslike või eraõiguslike asutuste tulu suhtes, olenemata sellest, kas äritegevus on nende ainus või peamine eesmärk. Nimelt oleks kõnealuste riiklike ja avalik-õiguslike üksuste maksuvabastus niisuguse põhimõtte puudumise korral täiesti kasutu.
Teiselt poolt sedastas Üldkohus, et äriühingu tulumaksust vabastamine kaldub igasuguse mõjuva põhjenduseta võrdlussüsteemist sadamavaldajate huvides kõrvale. Nimelt on sadamavaldajate faktiline ja õiguslik olukord osas, milles nad tegelevad majandustegevusega, eespool viidatud võrdlussüsteemi aluseks olevat põhimõtet silmas pidades võrreldav, kui mitte identne teiste äriühingu tulumaksuga maksustatavate üksuste omaga.
Kolmandana leidis komisjon samuti põhjendatult, et äriühingu tulumaksust vabastamine võib moonutada konkurentsi, mõjutades liikmesriikidevahelist kaubandust, kui võtta arvesse eespool viidatud konkurentsi teatavate Itaalia sadamate ja teatavate teiste liikmesriikide sadamate vahel. Üldkohus täpsustas selles küsimuses, et komisjoni hinnang konkurentsi moonutamisele ei piirdu tingimata asjaomase liikmesriigi ettevõtjate või toodetega, isegi kui otsese maksustamise valdkonda ei ole ühtlustatud. Niisiis oli asjaolu, et sadamasektorile on iseloomulik piiriülene kaubandus, piisav võimaldamaks komisjonil oma analüüsis arvesse võtta konkurentsi teatavate teiste liikmesriikide sadamatega.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tühistas Üldkohus vaidlustatud otsuse osas, milles sadamatöödeks lubade andmine kvalifitseeriti majandustegevuseks, ning jättis hagi ülejäänud osas rahuldamata.