Causa T‑166/21
Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale e a.
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Decima Sezione ampliata) del 20 dicembre 2023
«Aiuti di Stato – Tassazione delle autorità portuali in Italia – Esenzione dell’imposta sul reddito delle società – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno – Aiuto esistente – Nozione di “impresa” – Nozione di “attività economica” – Vantaggio – Selettività – Distorsione della concorrenza – Pregiudizio per gli scambi tra Stati membri – Parità di trattamento»
1. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Difetto o insufficienza di motivazione – Motivo distinto da quello vertente sulla legalità sostanziale
(Artt. 263 e 296 TFUE)
(v. punti 46, 47)
2. Concorrenza – Applicazione delle norme in materia di concorrenza – Parità di trattamento tra imprese pubbliche e private – Regime della proprietà pubblica – Irrilevanza
(Artt. 106, § 1, 107, § 1, e 345 TFUE)
(v. punti 55‑57)
3. Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Criterio determinante – Status giuridico e modalità di finanziamento dell’entità – Irrilevanza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 65, 67, 68)
4. Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Potere discrezionale della Commissione – Prassi decisionale precedente – Qualificazione di attività analoghe a quelle precedentemente esaminate in decisioni anteriori conformemente a detta prassi – Qualificazione di un’attività in assenza di prassi decisionale anteriore sulla base di indagini specifiche al caso di specie – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 20 e 21)
(v. punti 77‑88)
5. Aiuti concessi dagli Stati – Pregiudizio per gli scambi tra Stati membri – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Concorrenza tra taluni porti italiani e taluni porti di altri Stati membri – Sufficienza di una concorrenza potenziale
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 93, 94, 190, 191)
6. Concorrenza – Regole dell’Unione – Destinatari – Imprese – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali – Servizio che costituisce una prerogativa dei pubblici poteri di natura non economica – Servizio non fornito su un mercato determinato – Esclusione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 96‑101)
7. Concorrenza – Regole dell’Unione – Destinatari – Imprese – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Concessione di accesso ai porti e aggiudicazione di concessioni – Carattere remunerativo – Criteri di valutazione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 105‑111)
8. Concorrenza – Regole dell’Unione – Destinatari – Imprese – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali – Carattere remunerativo – Criteri di valutazione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 112‑115)
9. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti provenienti da risorse statali – Concessione imputabile allo Stato di un vantaggio mediante risorse statali – Esenzione fiscale prevista da una normativa nazionale – Inclusione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 124‑129)
10. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Distinzione tra il requisito di selettività e l’individuazione concomitante di un vantaggio economico nonché tra un regime di aiuti e un aiuto individuale
(Art. 107, n. 1, TFUE)
(v. punti 134‑139)
11. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Misura che attribuisce un vantaggio fiscale – Quadro di riferimento per accertare l’esistenza di un vantaggio – Delimitazione materiale – Criteri – Individuazione del regime tributario comune o normale – Disposizione che si inserisce in un sistema fiscale più ampio
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 144‑155)
12. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Deroga al sistema fiscale generale – Giustificazione attinente alla natura e alla struttura del sistema – Criteri di valutazione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 161‑165; 169‑173)
13. Aiuti concessi dagli Stati – Pregiudizio per gli scambi tra Stati membri – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Assenza di armonizzazione in materia di fiscalità indiretta – Limitazione dell’esame della distorsione potenziale della concorrenza al solo piano nazionale – Assenza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punto 195)
14. Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Portata – Annullamento parziale di un atto del diritto dell’Unione – Presupposto – Separabilità degli elementi annullabili dell’atto impugnato
(v. punti 199, 200)
Sintesi
Statuendo in formazione ampliata a cinque giudici, il Tribunale respinge parzialmente il ricorso proposto da diverse autorità portuali italiane volto all’annullamento della decisione della Commissione europea del 4 dicembre 2020, relativa al regime di aiuti (1) di cui beneficiano le autorità di sistema portuale (Italia; in prosieguo: le «AdSP»). Con tale sentenza, il Tribunale precisa, in particolare, secondo quali criteri debba essere valutata la natura economica delle attività svolte da un ente pubblico senza scopo di lucro incaricato della gestione di infrastrutture portuali.
La decisione impugnata – adottata in seguito a un’indagine condotta nel 2013 in tutti gli Stati membri, al fine di ottenere una visione d’insieme sul funzionamento e sulla tassazione dei loro porti – stabilisce che la misura che prevede l’esenzione dall’imposta sulle società degli operatori attivi nel settore portuale rappresenta un regime di aiuti di Stato esistente incompatibile con il mercato interno. Essa dispone pertanto la soppressione di detta misura e l’assoggettamento dei redditi generati dalle attività economiche dei suoi beneficiari all’imposta sulle società a partire dall’inizio dell’esercizio fiscale successivo alla sua data di adozione.
In particolare, la legislazione italiana relativa all’imposta sul reddito delle società (in prosieguo: l’«IRES») esenta da quest’ultima una molteplicità di enti statali e di enti pubblici, tra cui gli enti gestori del demanio collettivo. Tra questi ultimi figurano, secondo le autorità italiane, le AdSP.
Le AdSP sono persone giuridiche di diritto pubblico istituite dalla legge al fine di garantire, in maniera autonoma, la gestione delle infrastrutture portuali di cui esse sono responsabili. A tal fine, le AdSP dispongono di diverse risorse finanziarie, tra cui il provento dei canoni che esse sono autorizzate a riscuotere come contropartita per la concessione di accesso ai porti (in prosieguo: i «canoni portuali»), per il rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali (in prosieguo: i «canoni di autorizzazione») nonché per l’aggiudicazione di concessioni di aree demaniali e di banchine (in prosieguo: i «canoni di concessione»).
Nella decisione impugnata la Commissione ha ritenuto che le AdSP esercitassero attività non economiche e attività economiche e che queste ultime corrispondessero alle tre categorie di attività che danno luogo ai canoni summenzionati. In tali circostanze, la Commissione ha concluso che l’esenzione dall’IRES costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, nei limiti in cui le AdSP esercitano attività economiche.
Giudizio del Tribunale
In un primo momento, il Tribunale esamina il motivo vertente su una violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, con il quale le ricorrenti addebitano, in sostanza, alla Commissione di aver erroneamente ritenuto che alcune delle attività esercitate dalle AdSP avessero natura economica.
Al riguardo, il Tribunale sottolinea, anzitutto, che la valutazione della Commissione non può essere criticata per non aver tenuto conto dello status giuridico delle entità in questione. Infatti, come risulta da costante giurisprudenza, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE è applicabile a qualsiasi impresa, intesa come entità che esercita un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento.
Alla luce della prassi decisionale anteriore della Commissione invocata dalle ricorrenti su tale punto, poi, non può essere riscontrata alcuna violazione del principio di parità di trattamento. Al riguardo, il Tribunale ritiene che la Commissione abbia trattato in maniera uguale situazioni analoghe, quanto alle attività soggette ai canoni di concessione e ai canoni portuali, poiché essa aveva ritenuto che attività equivalenti esercitate dalle autorità portuali belghe e francesi oggetto delle decisioni anteriori avessero natura economica. Per quanto riguarda, invece, i canoni di autorizzazione, si deve constatare che tali canoni non sono ancora stati oggetto di esame da parte della Commissione.
Infine, il Tribunale esamina in successione le censure relative alla valutazione della natura economica delle attività svolte dalle AdSP e alla loro qualificazione come imprese, basate sull’assenza di un mercato nel quale le AdSP offrano i loro servizi e sulla natura dei canoni riscossi dalle AdSP. A tal riguardo, occorre ricordare che la nozione di impresa comprende qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento, fermo restando che qualsiasi attività consistente nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato costituisce un’attività economica.
Nel caso di specie, per quanto riguarda, da un lato, l’asserita assenza di un mercato nel quale le AdSP offrano i loro servizi, il Tribunale rileva anzitutto che erroneamente le ricorrenti sostengono che le AdSP non sarebbero esposte ad alcuna concorrenza, tenuto conto del loro monopolio legale. Infatti, come invece giustamente rilevato dalla Commissione, esiste una concorrenza tra taluni porti italiani e taluni porti siti in altri Stati membri, di modo che essa ha potuto correttamente concludere che la concessione di accesso ai porti e l’aggiudicazione di concessioni di aree demaniali e di banchine costituivano servizi forniti su un determinato mercato. Per contro, per quanto riguarda il rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali, il Tribunale ritiene, alla luce degli elementi esposti al riguardo nella decisione impugnata, che i compiti svolti a tale titolo sembrino corrispondere a una funzione di controllo, consistente nel verificare il rispetto dei requisiti di legge, che, in quanto tale, è una prerogativa dei pubblici poteri di natura non economica. Stanti tali circostanze, si deve concludere che la Commissione non ha dimostrato che il rilascio di autorizzazioni costituisse un servizio fornito sul mercato.
Dall’altro lato, nei limiti in cui si addebita alla Commissione di aver ignorato il fatto che i canoni riscossi dalle AdSP costituirebbero tasse e non remunerazioni per servizi di natura economica, il Tribunale constata che la Commissione ha dimostrato in modo giuridicamente adeguato che i canoni di concessione e i canoni portuali costituivano il corrispettivo per attività di natura economica svolte dalle AdSP. Per quanto riguarda, invece, i canoni di autorizzazione, il Tribunale ricorda che, secondo costante giurisprudenza, il fatto che un organismo pubblico fornisca un prodotto o un servizio che si ricolleghi all’esercizio da parte di quest’ultimo delle prerogative dei pubblici poteri contro una remunerazione prevista dalla legge non è sufficiente per qualificare l’attività esercitata come attività economica e l’entità che la esercita come impresa. Orbene, nel caso di specie, dato che la Commissione non ha esaminato né il metodo di calcolo, né l’importo dei canoni di autorizzazione, né il livello di controllo esercitato dallo Stato al riguardo, ne consegue che essa non ha dimostrato in modo giuridicamente adeguato che i canoni di autorizzazione costituiscano una contropartita per un servizio di natura economica.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, il Tribunale accoglie il primo motivo nella parte in cui riguarda il rilascio di autorizzazioni, respingendolo per il resto, ed esamina i motivi secondo, terzo e quarto unicamente in relazione ai canoni di concessione e ai canoni portuali.
In un secondo momento, nei limiti in cui vertono sui canoni di concessione e sui canoni portuali, il Tribunale esamina in successione i motivi relativi a una violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, diretti, in sostanza, a contestare le constatazioni della Commissione secondo le quali l’esenzione dall’IRES dava luogo a un trasferimento di risorse statali e conferiva un vantaggio selettivo alle AdSP che poteva, inoltre, falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri.
Al riguardo, il Tribunale conclude, in primo luogo, che la Commissione ha correttamente ritenuto che, esentando le AdSP dall’IRES nonostante il fatto che esse esercitino un’attività economica, l’amministrazione fiscale italiana rinunci a un’entrata rappresentante risorse statali, dando luogo, di conseguenza, a un trasferimento di risorse statali ai sensi dell’articolo 107 TFUE. In tale contesto, è irrilevante che le AdSP siano imprese pubbliche e che il beneficio concesso resti nella sfera economica dello Stato in senso lato. Diversamente, infatti, un siffatto approccio rischierebbe di pregiudicare l’effetto utile delle norme in materia di aiuti di Stato e di introdurre un’ingiustificata discriminazione tra beneficiari pubblici e beneficiari privati, in violazione del principio di neutralità di cui all’articolo 345 TFUE.
In secondo luogo, il Tribunale convalida l’analisi della Commissione secondo la quale l’esenzione dall’IRES conferisce un vantaggio di natura selettiva alle entità che ne beneficiano.
Al riguardo, il Tribunale ritiene, da un lato, che la Commissione abbia correttamente determinato il sistema di riferimento prendendo in considerazione, a tale titolo, le disposizioni della legislazione italiana che enunciano il principio secondo cui tutti i redditi sono soggetti all’IRES, in particolare i redditi di società commerciali nonché di altri organismi pubblici o privati che hanno o meno ad oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali. Infatti, in assenza di un siffatto principio, l’esenzione degli enti statali e pubblici in questione sarebbe priva di qualsiasi utilità.
Dall’altro lato, il Tribunale constata che l’esenzione dall’IRES deroga al sistema di riferimento a beneficio delle AdSP, senza alcuna valida giustificazione. Infatti, alla luce del principio sotteso al sistema di riferimento summenzionato, la situazione di fatto e di diritto delle AdSP, nei limiti in cui svolgono attività economiche, è paragonabile, se non identica, a quella di altri enti soggetti all’IRES.
In terzo luogo, la Commissione ha altresì correttamente ritenuto che l’esenzione dall’IRES può falsare la concorrenza incidendo sugli scambi tra Stati membri, tenuto conto dell’esistenza, precedentemente menzionata, di una concorrenza tra taluni porti italiani e taluni porti di altri Stati membri. Il Tribunale precisa, in tale contesto, che la valutazione della distorsione della concorrenza da parte della Commissione non si limita necessariamente alle imprese o alle produzioni dello Stato membro interessato, anche in assenza di un’armonizzazione in materia di fiscalità diretta. Pertanto, il fatto che il settore portuale sia caratterizzato da scambi transfrontalieri è sufficiente affinché la Commissione possa includere nella sua analisi la concorrenza di taluni porti di altri Stati membri.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, il Tribunale annulla la decisione impugnata nella parte in cui qualifica il rilascio di autorizzazioni per le operazioni portuali come attività economica, respingendo il ricorso per il resto.