ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
21. září 2023(*)
Obsah
„Nesplnění povinnosti členským státem – Životní prostředí – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Článek 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 – Nevyhlášení zvláštních oblastí ochrany – Nestanovení cílů ochrany – Neexistence nebo nedostatečnost ochranných opatření – Správní praxe“
Ve věci C‑116/22,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti podaná na základě článku 258 SFEU dne 18. února 2022,
Evropská komise, zástupci: C. Hermes a M. Noll-Ehlers, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Spolkové republice Německo, zástupci: J. Möller a A. Hoesch, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení: A. Prechal, předsedkyně senátu, M. L. Arastey Sahún (zpravodajka), F. Biltgen, N. Wahl a J. Passer, soudci,
generální advokátka: T. Ćapeta,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 20. dubna 2023,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají:
– z článku 4 odst. 4 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102), ve znění směrnice Rady 2013/17/EU ze dne 13. května 2013 (Úř. věst. 2013, L 158, s. 193) (dále jen směrnice o stanovištích), a to tím, že nevyhlásila jako zvláštní oblasti ochrany 88 ze 4 606 lokalit významných pro Společenství, které se nacházejí v alpínských, kontinentálních a atlantských biogeografických oblastech, které jsou zařazeny na seznamech sestavených rozhodnutím Komise 2004/69/ES ze dne 22. prosince 2003, kterým se přijímá seznam lokalit významných pro Společenství v alpínské biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS (Úř. věst. 2004, L 14, s. 21; Zvl. vyd. 15/08, s. 10), rozhodnutím Komise 2004/798/ES ze dne 7. prosince 2004, kterým se přijímá seznam lokalit významných pro Společenství v kontinentální biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS (Úř. věst. 2004, L 382, s. 1), a rozhodnutím Komise 2004/813/ES ze dne 7. prosince 2004, kterým se přijímá seznam lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS (Úř. věst. 2004, L 387, s. 1), kterážto rozhodnutí byla aktualizována v prvním případě rozhodnutím Komise 2008/218/ES ze dne 25. ledna 2008, kterým se přijímá první aktualizovaný seznam lokalit významných pro Společenství v alpínské biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS (Úř. věst. 2008, L 77, s. 106), v druhém případě rozhodnutím Komise 2008/25/ES ze dne 13. listopadu 2007, kterým se přijímá první aktualizovaný seznam lokalit významných pro Společenství v kontinentální biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS (Úř. věst. 2008, L 12, s. 383), a ve třetím případě rozhodnutím Komise 2008/23/ES ze dne 12. listopadu 2007, kterým se přijímá první aktualizovaný seznam lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS (Úř. věst. 2008, L 12, s. 1) (dále jen „dotčené lokality významné pro Společenství“);
– z článku 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, a to tím, že pro 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství nestanovila žádné cíle ochrany a kromě toho se při stanovování cílů ochrany řídí obecnou a strukturální praxí, která nesplňuje právní požadavky tohoto ustanovení, a
– z článku 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, a to tím, že pro 737 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství nestanovila žádná ochranná opatření a kromě toho se při stanovování ochranných opatření řídí obecnou a strukturální praxí, která nesplňuje právní požadavky stanovené v tomto ustanovení.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
2 Ve třetím, osmém a desátém bodě odůvodnění směrnice o stanovištích je uvedeno:
„vzhledem k tomu, že hlavním cílem této směrnice je podpořit ochranu biologické rozmanitosti s ohledem na hospodářské, sociální, kulturní a regionální požadavky, představuje tato směrnice příspěvek k obecnému cíli udržitelného rozvoje; že zachování biologické rozmanitosti může v určitých případech vyžadovat udržování nebo přímo podporu určitých lidských činností;
[…]
vzhledem k tomu, že je vhodné v každé vyhlášené oblasti ochrany provést nezbytná opatření beroucí ohled na cíle ochrany;
[…]
vzhledem k tomu, že musí být přiměřeně hodnoceny veškeré plány a programy, které by mohly významně ovlivnit cíle ochrany v lokalitě, která již byla k ochraně navržena nebo bude navržena v budoucnosti;“.
3 Článek 1 této směrnice zní:
„Pro účely této směrnice se:
[…]
l) ‚zvláštní oblastí ochrany‘ rozumí lokalita významná pro Společenství a vyhlášená členskými státy prostřednictvím právního, správního a/nebo smluvního aktu, u které jsou pro přírodní stanoviště a/nebo populace druhů, pro něž je lokalita určena, uplatněna ochranná opatření nezbytná k jejich zachování nebo obnově ve stavu z hlediska jejich ochrany příznivém;
[…]“
4 Článek 3 odst. 1 a 2 uvedené směrnice stanoví:
„1. Pod názvem NATURA 2000 bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany. Tato síť složená z lokalit s přírodními stanovišti uvedenými v příloze I a stanovišti druhů uvedenými v příloze II umožní zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožní tento stav obnovit.
Síť NATURA 2000 zahrne i zvláště chráněná území označená členskými státy podle směrnice [Rady] 79/409/EHS [ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 1979, L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 98)].
2. Každý členský stát přispěje k vytvoření sítě NATURA 2000 v poměru, který odpovídá zastoupení typů přírodních stanovišť a stanovišť druhů uvedených v odstavci 1 na jeho území. Za tímto účelem vymezí každý členský stát v souladu s článkem 4 lokality jako zvláštní oblasti ochrany se zřetelem k cílům stanoveným v odstavci 1.“
5 Článek 4 téže směrnice stanoví:
„1. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 1) a na základě příslušných vědeckých informací navrhne každý členský stát seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť z přílohy I a jaké druhy z přílohy II, původní pro toto území, se na jednotlivých lokalitách vyskytují. U druhů živočichů, které obývají rozsáhlé oblasti, musí tyto lokality odpovídat místům v přirozeném areálu rozšíření těchto druhů s takovými fyzikálními nebo biologickými faktory, jež jsou nezbytné pro jejich život a rozmnožování. Pro vodní druhy obývající rozsáhlé oblasti se taková místa navrhnou jen tam, kde existují jasně vymezitelná území s přírodními [fyzikálními] a biologickými faktory nezbytnými pro život a rozmnožování těchto druhů. Kde je to vhodné, mohou členské státy navrhnout úpravu seznamu na základě výsledků sledování uvedeného v článku 11.
Seznam spolu s informacemi o každé lokalitě musí být do tří let po zveřejnění této směrnice předložen Komisi. Informace budou zahrnovat mapu lokality, její název, zeměpisnou polohu, rozlohu a údaje vyplývající z uplatnění kritérií vyjmenovaných v příloze III (etapa 1) v úpravě stanovené Komisí a v souladu s postupem podle článku 21.
2. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 2) a v rámci jak každé z devět [devíti] biogeografických oblastí uvedených v čl. 1 písm. c) bod iii), tak celého území uvedeného v čl. 2 odst. 1, vypracuje Komise po dohodě s každým členským státem návrh seznamu lokalit významných pro Společenství, které vybere ze seznamů členských států, na nichž se vyskytuje jeden nebo více prioritních typů přírodních stanovišť nebo prioritních druhů.
Členské státy, kde lokality s výskytem jednoho nebo více typů prioritních přírodních stanovišť a prioritních druhů představují více než 5 % rozlohy jejich území, mohou po dohodě s Komisí požádat, aby kritéria uvedená v příloze III (etapa 2) byla pro jejich území při výběru všech lokalit významných pro Společenství uplatněna poněkud pružněji.
Seznam lokalit vybraných jako lokality významné pro Společenství, na nichž se vyskytuje jeden nebo více typů prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, přijme Komise postupem podle článku 21.
3. Seznam uvedený v odstavci 2 bude vypracován do 6 let od oznámení této směrnice.
4. Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.
5. Jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu uvedeného v třetím pododstavci odstavce 2, vztahuje se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4.“
6 Článek 6 odst. 1 až 3 směrnice o stanovištích stanoví:
„1. Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.
2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [, jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.“
B. Německé právo
7 Podle § 22 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (spolkový zákon o ochraně přírody a péči o krajinu) ze dne 29. července 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2542, dále jen „spolkový zákon o ochraně přírody“):
„(1) Ochrana částí přírody a krajiny se provádí prohlášením. Prohlášení stanoví předmět ochrany, cíl ochrany, povinnosti a zákazy nezbytné k dosažení tohoto cíle ochrany a, je-li to nezbytné, opatření pro uchování, rozvoj a obnovu nebo k tomu obsahuje nezbytná povolení. Oblasti ochrany mohou být rozděleny na oblasti, na které se vztahuje odstupňovaná ochrana v závislosti na sledovaném cíli ochrany; tyto oblasti mohou zahrnovat i okolí nezbytné k ochraně.
(2) Není-li v odstavcích 2a a 2b stanoveno jinak, řídí se forma a postup ochrany, zohlednění formálních a procesních vad a možnost jejich nápravy, jakož i zachování existujících prohlášení o chráněné části přírody a krajiny v platnosti, právem spolkové země. Ochrana může probíhat i napříč spolkovými zeměmi.
[…]“
8 Ustanovení § 33 tohoto zákona stanoví:
„(1) Veškeré změny a vyrušování, které by mohly vést k výraznému zhoršení stavu lokality NATURA 2000 v jejích prvcích, které jsou podstatné z hlediska cílů zachování nebo ochrany, jsou zakázány. Orgán příslušný k ochraně přírody a krajiny může za podmínek stanovených v § 34 odst. 3 až 5 udělit výjimku ze zákazu uvedeného v první větě a ze zákazů stanovených v § 32 odst. 3.
(1a) V lokalitách NATURA 2000 je zakázána výstavba zařízení pro následující účely:
1. pro štěpení břidlicových, jílovitých a slínových hornin a uhelných ložisek pod hydraulickým tlakem za účelem průzkumu nebo těžby zemního plynu,
2. pro podzemní skladování vody z ložisek, na které se vztahují opatření uvedená v bodě 1.
Ustanovení § 34 se v tomto ohledu nepoužije.
[…]“
9 Ustanovení § 34 uvedeného zákona stanoví:
„(1) Projekt musí být před schválením nebo provedením posouzen z hlediska jeho slučitelnosti s cíli ochrany lokality NATURA 2000, pokud by mohl mít samostatně nebo ve spojení s jinými plány a projekty významný vliv na tuto lokalitu a neslouží-li přímo k péči o lokalitu. […]
(2) Pokud posouzení slučitelnosti ukáže, že projekt může vést k významnému narušení lokality v jejích prvcích, které jsou podstatné z hlediska cílů zachování nebo ochrany, je projekt zakázán.
(3) Odchylně od odstavce 2 může být takový projekt povolen nebo uskutečněn pouze
1. je-li to nezbytné z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociální a ekonomické povahy, a
2. neexistuje-li jiná rozumná alternativa, která by umožnila dosáhnout výsledku zamýšleného projektem v jiné lokalitě bez nepříznivého účinku nebo s menšími nepříznivými účinky.
[…]“
10 Ustanovení § 65 odst. 1 téhož zákona zní takto:
„Vlastníci a další osoby oprávněné k užívání pozemků jsou povinni strpět opatření na ochranu přírody a zachování krajiny založená na ustanoveních tohoto zákona, na právních předpisech přijatých nebo použitelných na základě tohoto zákona nebo také na právních předpisech spolkových zemí v oblasti ochrany přírody, pokud není nepřijatelným způsobem zasaženo do užívání pozemku. Tím nejsou dotčena přísnější pravidla stanovená na úrovni spolkových zemí.“
II. Postup před zahájením soudního řízení
11 Rozhodnutími 2004/69, 2004/798 a 2004/813 sestavila Komise seznamy lokalit významných pro Společenství, které se vyskytují v alpínské, kontinentální a atlantské biogeografické oblasti. Tyto seznamy byly aktualizovány rozhodnutími 2008/218, 2008/25 a 2008/23.
12 Šestiletá lhůta pro vyhlášení těchto lokalit jako zvláštních oblastí ochrany v souladu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích uplynula nejpozději dne 25. ledna 2014.
13 Dopisy ze dne 13. června 2012 a 17. února 2014 požádala Komise Spolkovou republiku Německo o informace o tom, jak pokročila s vyhlašováním zvláštních oblastí ochrany v souladu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, jakož i o informace o přijímání nezbytných ochranných opatření v souladu s článkem 6 této směrnice.
14 S ohledem na odpověď Spolkové republiky Německo ze dne 26. června 2014 měla Komise za to, že tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z ustanovení uvedených v předchozím bodě, a dne 27. února 2015 mu zaslala výzvu.
15 Dne 26. ledna 2019 zaslala Komise Spolkové republice Německo doplňující výzvu.
16 Poté, co Komise posoudila odpověď tohoto členského státu obsaženou v dopisech ze dne 26. dubna a 11. června 2019, vydala dne 13. února 2020 na základě čl. 258 prvního pododstavce SFEU odůvodněné stanovisko, v němž tomuto členskému státu vytkla, že nesplnil zejména povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 4 a článku 6 směrnice o stanovištích:
– tím, že nevyhlásil 129 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany, a
– tím, že obecně a strukturálně nestanovil cíle ochrany a ochranná opatření, které by byly dostatečně podrobné, specifické pro dotčené lokality významné pro Společenství a nezbytné.
17 Na žádost Spolkové republiky Německo Komise dopisem ze dne 12. března 2020 prodloužila lhůtu pro odpověď na odůvodněné stanovisko do 13. června 2020.
18 Dopisem ze dne 12. června 2020 informovala Spolková republika Německo Komisi, že s výjimkou oblastí nacházejících se ve spolkové zemi Dolní Sasko byly vyhlášeny všechny zvláštní oblasti ochrany, že do konce roku 2022 bude dokončen postup týkající se 88 chybějících lokalit nacházejících se v této spolkové zemi a do roku 2023 budou doplněna chybějící ochranná opatření pro 737 lokalit. Pokud jde o právní požadavky na cíle ochrany a ochranná opatření, tento členský stát potvrdil svůj nesouhlas s posouzením Komise.
19 Komise měla za to, že Spolková republika Německo nepřijala opatření nezbytná pro splnění povinností, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 a z čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, a proto podala dne 18. února 2022 projednávanou žalobu.
III. K žalobě
20 Komise uplatňuje na podporu žaloby tři důvody – první dva vycházejí z porušení čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích a třetí z porušení čl. 6 odst. 1 této směrnice. Tvrdí, zaprvé že 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství nebylo vyhlášeno jako zvláštní oblasti ochrany, zadruhé že pro uvedených 88 lokalit nebyly stanoveny cíle ochrany a při stanovování cílů ochrany se Spolková republika Německo řídí obecnou a strukturální praxí, která nesplňuje požadavky čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, a zatřetí že pro 737 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství nebyla stanovena dostatečná ochranná opatření a dále se Spolková republika Německo při stanovování ochranných opatření řídí obecnou a strukturální praxi, která nesplňuje požadavky čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích.
21 Spolková republika Německo navrhuje tuto žalobu zamítnout.
A. K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nevyhlášení zvláštních oblastí ochrany
1. Argumentace účastnic řízení
22 V rámci prvního žalobního důvodu Komise Spolkové republice Německo vytýká, že porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, tím, že ve spolkové zemi Dolní Sasko nevyhlásila 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany.
23 Tento orgán má za to, že v projednávané věci lze uplatnit judikaturu Soudního dvora, zejména rozsudky ze dne 27. února 2003, Komise v. Belgie (C‑415/01, EU:C:2003:118, body 22 a 23), jakož i ze dne 14. října 2010, Komise v. Rakousko (C‑535/07, EU:C:2010:602, bod 64), které se týkají zvláště chráněných oblastí podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7), ve znění směrnice Rady 2013/17/EU ze dne 13. května 2013 (Úř. věst. 2013, L 158, s. 193) (dále jen „směrnice o ochraně ptáků“), a to s ohledem na cíle ochrany, které sleduje směrnice o stanovištích a směrnice o ochraně ptáků. Podle této judikatury musí být zvláštní chráněné oblasti vymezeny s nezpochybnitelným závazným účinkem, jakož i s požadovanou specifičností, přesností a jasností, aby byl splněn požadavek právní jistoty.
24 Ve své žalobní odpovědi Spolková republika Německo tvrdí, že mezi zasláním odůvodněného stanoviska Komisí a dnem 31. března 2022 vyhlásila poslední lokality významné pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany. Pouze pět uvedených lokalit nebylo stále vyhlášeno jako zvláštní oblasti ochrany a v souladu s čl. 4 odst. 2 směrnice o stanovištích by měly být ze seznamů lokalit v rámci příštích aktualizací těchto seznamů odstraněny.
25 Pro doplnění Spolková republika Německo uvádí, že ve všech zněních platných od 4. dubna 2002 § 33 spolkového zákona o ochraně přírody stanoví právní ochranu všech lokalit významných pro Společenství, které jsou oznámeny Komisi a zařazeny na seznam v souladu s čl. 4 odst. 2 směrnice o stanovištích před tím, než jsou konkrétně vyhlášeny jako zvláštní oblasti ochrany. Tento členský stát proto tvrdí, že v 88 lokalitách uvedených Komisí jako lokality, které nebyly vyhlášeny jako zvláštní oblasti ochrany, bylo v souladu s uvedeným § 33 zakázáno provádět jakoukoliv změnu a jakékoli vyrušování, které by mohlo způsobit významné zhoršení stavu těchto lokalit, a že v souladu s § 34 uvedeného zákona je třeba posoudit plány nebo projekty ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích z hlediska jejich vlivů na životní prostředí.
2. Závěry Soudního dvora
26 Úvodem je třeba připomenout, že čl. 3 odst. 2 směrnice o stanovištích ukládá členským státům povinnost přispět k vytvoření sítě NATURA 2000 v poměru, který odpovídá zastoupení typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I této směrnice a stanovišť druhů uvedených v příloze II zmíněné směrnice na jejich území, a za tímto účelem v souladu s článkem 4 téže směrnice vymezit lokality jako zvláštní oblasti ochrany, a to postupem upraveným v této směrnici.
27 Postup pro vyhlášení lokalit jako zvláštních oblastí ochrany, jak je upraven v článku 4 směrnice o stanovištích, probíhá ve čtyřech etapách. Podle odstavce 1 tohoto článku každý členský stát navrhne seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť a jaké původní druhy se v lokalitě vyskytují, a tento seznam je předán Komisi (první etapa). Podle odstavce 2 uvedeného článku vypracuje Komise po dohodě s každým členským státem návrh seznamu lokalit významných pro Společenství, které vybere ze seznamů sestavených členskými státy (druhá etapa). Na základě tohoto návrhu seznamu sestaví Komise seznam vybraných lokalit (třetí etapa). Podle odstavce 4 téhož článku, jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště nebo druhu a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 (čtvrtá etapa) [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 45 a citovaná judikatura].
28 Spolková republika Německo nezpochybňuje, že ke dni uplynutí lhůty k odpovědi na odůvodněné stanovisko, a sice dne 13. června 2020, nebylo za zvláštní oblasti ochrany formálně vyhlášeno všech 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství. Tvrdí však, že mezi zasláním odůvodněného stanoviska Komisí a dnem 31. března 2022 vyhlásila poslední dotčené lokality významné pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany, takže pouze pět z uvedených lokalit stále není vyhlášeno jako zvláštní oblasti ochrany.
29 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je třeba existenci nesplnění povinnosti posuzovat vzhledem ke stavu, ve kterém se daný členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že následné změny nemůže Soudní dvůr vzít v úvahu [rozsudek ze dne 5. června 2023, Komise v. Polsko (Nezávislost a soukromý život soudců), C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 82 a citovaná judikatura].
30 Spolková republika Německo se dále dovolává skutečnosti, že § 33 a § 34 spolkového zákona o ochraně přírody od roku 2002 stanoví právní ochranu všech lokalit významných pro Společenství, které jsou oznámeny Komisi a zařazeny na seznam v souladu s čl. 4 odst. 2 směrnice o stanovištích, již před tím, než jsou konkrétně vyhlášeny jako zvláštní oblasti ochrany.
31 Spolková republika Německo přitom tvrzením, že ochrana je přiznána německou právní úpravou všem lokalitám významným pro Společenství, které jsou oznámeny Komisi a zařazeny na seznam v souladu s čl. 4 odst. 2 směrnice o stanovištích, již před tím, než jsou konkrétně vyhlášeny jako zvláštní oblasti ochrany, připouští, že v okamžiku uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku tyto lokality ještě nevyhlásila jako zvláštní oblasti ochrany.
32 Kromě toho je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury k tomu, aby byl naplněn požadavek právní jistoty, musí být ustanovení směrnice provedena s nezpochybnitelným závazným účinkem a s požadovanou specifičností, přesností a jasností [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 48 a citovaná judikatura].
33 V projednávaném případě je třeba konstatovat, že vnitrostátní právní úprava, které se Spolková republika Německo dovolává, nemůže splňovat specifickou povinnost formálně vyhlásit lokality významné pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany, která je stanovena v čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích.
34 Toto vyhlášení je totiž nezbytnou etapou režimu ochrany stanovišť a druhů podle této směrnice.
35 Vedle této povinnosti je dána ještě povinnost určit cíle ochrany v souladu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích a stanovit ochranná opatření v souladu s čl. 6 odst. 1 této směrnice [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 53 a citovaná judikatura].
36 Povinnost členských států přijmout ochranná opatření nezbytná k ochraně zvláštních oblastí ochrany, která je stanovena v článku 6 směrnice o stanovištích, se liší od formální povinnosti těchto států vyhlásit lokality významné pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany, která je stanovena v čl. 4 odst. 4 této směrnice [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 54].
37 Za těchto podmínek je třeba určit, že Spolková republika Německo tím, že nevyhlásila 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích.
38 Prvnímu žalobnímu důvodu je proto nutno vyhovět.
B. Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nestanovení cílů ochrany
1. Argumentace účastnic řízení
39 Svým druhým žalobním důvodem Komise vytýká Spolkové republice Německo, že v rozporu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích nezveřejnila podrobné cíle ochrany pro 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství. Tento orgán dále tvrdí, že praxe německých orgánů při stanovování cílů ochrany je obecně a strukturálně v rozporu s požadavky stanovenými v tomto ustanovení, jelikož zaprvé tyto cíle neobsahují kvantitativní a měřitelné prvky, zadruhé Spolková republika Německo nerozlišuje mezi cílem „obnovy“ a cílem „uchování“ předmětu ochrany a zatřetí cíle ochrany stanovené tímto členským státem nejsou vůči třetím osobám právně závazné.
40 V první řadě Komise vyvozuje povinnost stanovit podrobné cíle ochrany pro každou lokalitu významnou pro Společenství nejpozději do šesti let z výkladu čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích provedeného Soudním dvorem v rozsudku ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (C‑849/19, EU:C:2020:1047, body 46 až 52).
41 Komise tvrdí, že jelikož Spolková republika Německo tyto cíle ochrany nestanovuje před vyhlášením lokality jako zvláštní oblasti ochrany, nestanovila uvedené cíle pro všechny dotčené lokality významné pro Společenství, které nebyly vyhlášeny jako zvláštní oblasti ochrany. Tento členský stát totiž podle Komise potvrdil, že pro lokality spolkové země Dolní Sasko jsou obecné cíle ochrany definovány v rámci ochrany lokalit prostřednictvím jejich vyhlášení jako zvláštních oblastí ochrany a jsou následně případně konkretizovány v rámci plánování péče o uvedené lokality.
42 V druhé řadě, pokud jde o obecné a strukturální nesplnění povinností týkajících se stanovení cílů ochrany, Komise zaprvé tvrdí, že cíle ochrany stanovené Spolkovou republikou Německo neobsahují kvantitativní a měřitelné prvky, které by uváděly v číslech, jak má chráněná lokalita konkrétně přispět k dosažení příznivého stavu ochrany dotčeného stanoviště nebo druhu na úrovni členského státu. Totéž platí pro cíle ochrany obsažené v plánech péče, na které Spolková republika Německo poukázala v předsoudní fázi řízení.
43 V tomto ohledu Komise jako příklad uvádí, že pro četné lokality ve spolkové zemi Bavorsko, kde se vyskytuje typ stanoviště 6510 „Nížinné sečené louky s druhy Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis“, pro lokalitu DE 5630-371 obsahující typ stanoviště „Rodachaue mit Bischofsaue westlich Bad Rodach“, jakož i pro lokalitu DE 8020-341, „Ablach, Baggerseen und Waltere Moor“, kde se vyskytuje druh 1032 „Velevrub tupý (Unio crassus)“, vnitrostátní právní úprava stanovila cíle ochrany dotyčných stanovišť a druhů velmi obecně a bez uvedení jakéhokoli kvantitativního nebo měřitelného prvku.
44 Směrnice o stanovištích přitom podle Komise stanoví definici příznivého stavu z hlediska ochrany druhů a typů stanovišť na základě takových charakteristik, které mají být kvantitativně určeny, jako je „plocha“, kterou pokrývá přírodní stanoviště v souladu s čl. 1 písm. e) první odrážkou směrnice o stanovištích, nebo „populační dynamika“ druhu v souladu s čl. 1 písm. i) první odrážkou této směrnice.
45 Komise uvádí, že se s ní členské státy dohodly v rámci výboru uvedeného v článku 20 směrnice o stanovištích na stanovení referenčních hodnot označujících práh, od kterého je dosaženo příznivého stavu ochrany typu stanoviště nebo druhů na úrovni členského státu.
46 Právě ve vztahu k těmto referenčním hodnotám musí být následně konkrétní přispění dané lokality k dosažení vnitrostátní referenční hodnoty definováno v rámci cílů ochrany.
47 Komise pro ilustraci uvádí, že Spolková republika Německo ve své vnitrostátní zprávě za rok 2012 vypracované na základě článku 17 směrnice o stanovištích nastavila příznivý stav rostlinného druhu „Halucha (Oenanthe conioides)“ z hlediska ochrany, pokud jde o velikost populace na celostátní úrovni, na referenční hodnotu nejméně 5 025 jednotlivých rostlin. Tento členský stát však nestanovil kvantifikované cíle ochrany pro každou z devíti lokalit, kde se tento druh vyskytuje. V rozporu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích tedy není zajištěn příznivý stav uvedeného druhu z hlediska ochrany.
48 Tento závěr je podle Komise podpořen skutečností, že údaje za období od roku 2013 do roku 2018, které Spolková republika Německo předala Komisi v souladu s článkem 17 směrnice o stanovištích, prokazují, že přibližně 80 % chráněných typů stanovišť a druhů se v Německu stále nachází v nepříznivém stavu z hlediska ochrany, i když se z velké části nacházejí v chráněných oblastech. Pokud jde o chráněné druhy, podíl druhů v nepříznivém stavu z hlediska ochrany se od roku 2001 dokonce neustále zvyšuje.
49 Kromě toho by ochranná opatření přijatá v souladu s čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích měla odpovídat kvantifikovaným a měřitelným cílům.
50 Posouzení důsledků projektu na životní prostředí ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích by mělo být rovněž provedeno s ohledem na kvantifikované cíle ochrany. Negativní účinky na tyto cíle lze totiž s jistotou vyloučit pouze tehdy, pokud jsou tyto cíle dostatečně specifikovány kvantitativními prvky.
51 Kromě toho cíle ochrany stanovené Spolkovou republikou Německo, které pouze stanoví zlepšení kvality stavu chráněného předmětu z hlediska ochrany v dotčené lokalitě, neumožňují podle Komise zohlednit skutečnost, že k dosažení vnitrostátní referenční hodnoty musí tato lokalita konkrétním způsobem přispět, a to například určitými kvantifikovanými zisky rozlohy.
52 Kromě příkladu týkajícího se rostlinného druhu „Halucha (Oenanthe conioides)“ Komise v tomto ohledu poukazuje na stanoviště 6510 „Nížinné sečené louky s druhy Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis“, které se nachází v nepříznivém stavu z hlediska ochrany. Německá referenční hodnota pro toto stanoviště stanoví nutnost zajistit více ochranných ploch, a sice jejich rozšíření alespoň o 10 %. Německý rámec pro posuzování však neuvádí plochu jako hodnoticí kritérium, ale odkazuje pouze na kvalitativní kritéria, což nestačí k zajištění uvedeného rozšíření ochranné plochy.
53 Pokud jde o posouzení důsledků projektu na životní prostředí ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, Komise uvádí dva příklady, a sice příklad druhu „Střevíčník pantoflíček (Cypripedium calceolus)“ vyskytujícího se v lokalitě DE 5232–301 „Edelmannsberg“ a příklad typu přírodního stanoviště 6110 „Skalní vápnomilné nebo basofilní travinné porosty“ nacházejícího se v lokalitě DE 5231–301.
54 V tomto ohledu by posouzení důsledků projektu na životní prostředí založené na případném nepříznivém stavu dotčeného druhu nebo stanoviště z hlediska ochrany v dotčené lokalitě vedlo k závěru, že by tento projekt, který tento nepříznivý stav nezhoršuje, mohl být přijat. To by však bylo v rozporu s cílem směrnice o stanovištích v případě, že je stav z hlediska ochrany celkově nepříznivý na úrovni členského státu a dotčená lokalita by měla konkrétně pozitivně přispět k dosažení příznivého stavu na úrovni členského státu, přičemž toto přispění je dotčeným projektem zmařeno. V takovém případě by pouze kvantifikovaný cíl ochrany mohl zajistit dosažení celkově příznivého stavu ochrany na úrovni členského státu.
55 Tento požadavek stanovit cíle ochrany kvantifikovaným a měřitelným způsobem není podle Komise nepřiměřený. Členské státy totiž tímto způsobem postupují. Konkrétně region Vlámsko (Belgie) stanovil referenční hodnotu ve výši dalších 2 150 hektarů pro typ stanoviště 1130 „Ústí řek do moře (estuária)“, aby pro něj dosáhl příznivého stavu z hlediska ochrany. Pokud jde o dotyčné lokality, tyto kvantifikované referenční hodnoty se promítají do kvantifikovaných cílů ochrany.
56 Zadruhé Komise tvrdí, že cíle ochrany stanovené v Německu nerozlišují mezi cílem „obnovy“ a cílem „zachování“ předmětu ochrany, a neexistenci tohoto rozlišení ilustruje na některých lokalitách, a sice na lokalitě DE 7537–301 „Isarauen von Unterföhring bis Landshut“, lokalitě DE 2751–302 „Große Hölle“ a lokalitě DE 2710–331 „Wolfmeer“ pro typ stanoviště 91D0 „Rašelinné lesy“.
57 S ohledem na rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (C‑849/19, EU:C:2020:1047, bod 57), je přitom toto rozlišení nezbytné k zajištění dostatečně specifické povahy cílů ochrany.
58 V tomto ohledu Komise uvádí, že ochranná opatření, jejichž cílem je zachovat stav předmětu ochrany, se zásadně liší od opatření, jejichž cílem je jeho obnovení. První opatření zajišťují status quo, pokud jde o předmět ochrany, zatímco druhá opatření vyžadují mnohem větší úsilí k obnovení předmětu ochrany, a to například vytvoření nových ploch dotčeného typu stanoviště. Cíle ochrany, na jejichž základě mají být ochranná opatření vypracována, by proto měly jasně uvádět, zda je sledovaným cílem obnova nebo zachování předmětu ochrany.
59 Rozlišení mezi cílem „obnovy“ a cílem „zachování“ předmětu ochrany je podle Komise rovněž rozhodující pro posuzování důsledků projektů na životní prostředí ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Otázka, zda může mít projekt významný vliv na lokalitu, závisí zejména na tom, zda cíle ochrany lokality směřují k její obnově nebo zachování.
60 Mimoto požadavek takového rozlišení není nepřiměřený, jelikož některé členské státy, zejména Belgické království, takové rozlišení ve své vnitrostátní právní úpravě učinily.
61 Zatřetí Komise tvrdí, že cíle ochrany specifikované pouze na úrovni plánů péče nejsou vůči třetím stranám právně závazné. Například § 4 odst. 2 Bayerische Natura 2000-Verordnung (nařízení NATURA 2000 spolkové země Bavorsko) ze dne 12. července 2006 (GVBl. s. 524) stanoví, že plány péče nezakládají povinnosti vlastníkům pozemků a držitelům povolení k soukromé pastvě. Z integrovaného plánu péče pro ústí řeky Labe (Německo) tak vyplývá, že nemá závazný právní účinek vůči vlastníkům pozemků a neukládá jednotlivcům žádnou přímou povinnost. Stejně tak orgány spolkových zemí Sasko a Braniborsko potvrdily, že plány péče přijaté na jejich územích nejsou pro jednotlivce závazné.
62 Komise přitom připomíná obecný požadavek provést ustanovení směrnice s nezpochybnitelným závazným účinkem, jakož i s požadovanou specifičností, přesností a jasností, aby byl splněn požadavek právní jistoty (rozsudek ze dne 27. února 2003, Komise v. Belgie, C‑415/01, EU:C:2003:118, bod 21).
63 Vzhledem k tomu, že členské státy mají v tomto ohledu značný prostor pro uvážení, nic podle Komise nebrání tomu, aby tyto cíle byly nejprve obecně stanoveny ve vnitrostátním aktu, kterým se vyhlašuje zvláštní oblast ochrany, a aby byly poté konkretizovány v rámci plánu péče. Avšak aby byl splněn požadavek právní jistoty, měly by být právní nástroje upřesňující cíle ochrany v každé z těchto fází závazné pro třetí strany.
64 Závaznost právních nástrojů určujících cíle ochrany je rovněž nezbytná k zajištění účinného provedení posouzení důsledků projektu na životní prostředí v souladu s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Vzhledem k tomu, že takové nástroje nemají závaznou povahu, nemohou vnitrostátní orgány odůvodnit zamítnutí žádosti o povolení projektu z důvodu rizika ohrožení cílů ochrany.
65 Spolková republika Německo ve své žalobní odpovědi v první řadě namítá, že mezi dnem zaslání odůvodněného stanoviska Komisí a dnem 31. března 2022 vyhlásila dotčené lokality významné pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany a stanovila pro tyto lokality specifické cíle ochrany, s výjimkou několika lokalit, pro něž se předpokládá odstranění ze seznamů lokalit. Za těchto podmínek bylo provedení směrnice o stanovištích v tomto ohledu již dokončeno.
66 V druhé řadě kroky podniknuté Spolkovou republikou Německo v rámci provedení této směrnice na vnitrostátní úrovni nepředstavují obecné a strukturální nesplnění povinností.
67 Spolková republika Německo v tomto ohledu zaprvé uvádí, že čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, na který odkazuje Komise, neobsahuje odkaz na cíle ochrany. Ty jsou uvedeny pouze v bodech 8 a 10 uvedené směrnice. Uvedený článek se omezuje na to, že členským státům ukládá, aby podle významu lokality stanovily priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u dotyčného typu přírodního stanoviště nebo druhu, jakož i pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.
68 Vzhledem k tomu, že směrnice o stanovištích je určena všem členským státům, měl by podle Spolkové republiky Německo převážit její nejméně omezující výklad, pokud postačuje k dosažení jejích cílů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. listopadu 1969, Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, body 3 a 4).
69 Pokud jde o cíle ochrany, podle Spolkové republiky Německo z judikatury Soudního dvora vyplývá, že právní režim ochrany, který mají mít zvláště chráněné oblasti podle směrnice 79/409, neznamená, že tyto cíle musí být stanoveny pro každý druh odděleně (rozsudek ze dne 14. října 2010, Komise v. Rakousko, C‑535/07, EU:C:2010:602, bod 65 a citovaná judikatura).
70 Spolková republika Německo nezpochybňuje, že podle čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích musí být vytvořena vazba mezi cíli ochrany na jedné straně a druhy a typy stanovišť vyskytujícími se ve zvláštní oblasti ochrany na straně druhé. Německá právní úprava přitom podle ní takovou vazbu vytváří.
71 Spolková republika Německo naproti tomu uvádí, že i když Soudní dvůr v rozsudku ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (C‑849/19, EU:C:2020:1047, bod 55), s ohledem na požadavek právní jistoty rozhodl, že cíle ochrany musí být dostatečně specifické, nevyplývá z toho, že musí být kvantifikovatelné a měřitelné.
72 Bylo sice možné provést kvantitativní a měřitelné určení cílů ochrany pro určité druhy a pro určité typy stanovišť, avšak takové určení není podle Spolkové republiky Německo vhodné jakožto obecný požadavek.
73 Především čistě kvantitativní přístup založený na rozloze typů stanovišť nemůže odrážet stav dotčených ploch, a měl by tedy jít ruku v ruce s použitím kvalitativních kritérií.
74 Dále není kvantitativní přístup vhodný zejména pro složité typy stanovišť nebo chráněné oblasti s dynamickým charakterem, pokud se určité prvky komplexních stanovišť nebo různé typy stanovišť přítomné v chráněné oblasti neustále přirozeně mění a vzájemně ovlivňují.
75 Konečně kvantitativní cíle ochrany týkající se jednotlivých zvláštních oblastí ochrany nejsou v souladu s požadavkem soudržnosti sítě NATURA 2000 a nezohledňují existenci ekologických vazeb v rámci této sítě.
76 To podle Spolkové republiky Německo vyplývá právě z vnitrostátních referenčních hodnot stanovených pro rostlinný druh „Halucha (Oenanthe conioides)“, který je endemickým druhem v ústí řeky Labe s vysoce dynamickým komplexním stanovištěm. Lokality růstu tohoto druhu mohou být nepřetržitě přizpůsobovány a jeho populace vykazuje značné výkyvy ve svém přirozeném vývoji, aniž by byl ohrožen jeho stav z hlediska ochrany. Areál rozšíření tohoto druhu mimoto pokrývá více zvláštních oblastí ochrany, které jsou vzájemně propojeny a jejichž populace se vzájemně ovlivňují. Kvantitativní přispění každé zvláštní oblasti ochrany k ochraně uvedeného druhu jako celku tak rovněž podléhá značným změnám, aniž by se celkově měnil stav ochrany.
77 Kvantifikované referenční hodnoty pro druh „Halucha (Oenanthe conioides)“ lze tedy stanovit pouze pro biogeografickou oblast jako celek, a nikoli pro jednotlivé zvláštní oblasti ochrany.
78 Pokud jde o zprávy uvedené v článku 17 směrnice o stanovištích, jakož i o výbor uvedený v článku 20 této směrnice, Spolková republika Německo tvrdí, že stanovení referenčních hodnot členskými státy pro účely stanovení příznivého stavu z hlediska ochrany není pro tyto státy závazné.
79 Tato směrnice totiž neupravuje povinnost stanovit takové referenční hodnoty.
80 Kromě toho se zpráva vypracovaná členským státem v souladu s článkem 17 směrnice o stanovištích podle Spolkové republiky Německo netýká situace v jednotlivých zvláštních oblastech ochrany, ale situace na celém území dotyčného členského státu.
81 Spolková republika Německo dodává, že příznivý stav z hlediska ochrany, kterého má být podle čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích dosaženo, se nevztahuje na jednotlivé zvláštní oblasti ochrany vyskytující se na území členských států, ale na celé evropské území, na které se vztahuje unijní právo.
82 Pokud jde o čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, Spolková republika Německo uvádí, že toto ustanovení není na rozdíl od čl. 2 odst. 1 a článku 4 této směrnice založeno na obecném cíli zachování nebo obnovy příznivého stavu ochrany dotyčných druhů nebo typů stanovišť, ale konkrétně na ekologických požadavcích typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I uvedené směrnice a druhů uvedených v příloze II této směrnice. Uvedené požadavky by měly být stanoveny především kvalitativně a pouze v jednotlivých případech rovněž kvantitativně.
83 Argument Komise, podle něhož posouzení důsledků projektu na životní prostředí ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, které se týká pouze obecných cílů ochrany, či dokonce informací obsažených ve standardním formuláři údajů, není v souladu s cílem směrnice o stanovištích, je podle Spolkové republiky Německo v rozporu s judikaturou Soudního dvora vycházející z rozsudků ze dne 29. ledna 2004, Komise v. Rakousko (C‑209/02, EU:C:2004:61, bod 24), jakož i ze dne 10. listopadu 2016, Komise v. Řecko (C‑504/14, EU:C:2016:847, body 9 a 10).
84 Spolková republika Německo uvádí, že v rozsudku ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 116), určil Soudní dvůr kritéria uvedeného posouzení abstraktně, a nikoli podle kvantifikovaných individuálních cílů.
85 Zadruhé otázka, zda je cílů ochrany dosaženo zachováním nebo obnovou příznivého stavu z hlediska ochrany u určitého typu přírodního stanoviště nebo druhu, závisí podle Spolkové republiky Německo na příslušném skutečném stavu zvláštní oblasti ochrany, který podléhá přirozeným výkyvům, jakož i vnějším lidským vlivům a závisí zvláště na dřívějších opatřeních k jejich zachování nebo obnově.
86 Pokud, jak uvádí Komise, musí být samotné cíle ochrany rozlišeny podle toho, zda musejí být dosaženy zachováním nebo obnovou předmětu ochrany, bylo by podle Spolkové republiky Německo třeba při každé skutečné změně stupně ochrany druhů a přírodních stanovišť vyskytujících se ve zvláštní oblasti ochrany změnit odpovídající cíl ochrany, a to pro každý druh a pro každý typ stanoviště.
87 Zejména v dynamických stanovištích, jako je ústí řeky Labe, kde se vyskytuje rostlinný druh „Halucha (Oenanthe conioides)“, hrozí, že cíle ochrany bude třeba opakovaně přizpůsobovat měnícím se podmínkám prostředí.
88 Německá praxe provádění směrnice o stanovištích, která spočívá ve stanovení cílového stavu a která zavazuje úřady k dosažení tohoto stavu případ od případu prostřednictvím opatření na zachování nebo obnovou, tedy podle Spolkové republiky Německo zcela naplňuje užitečný účinek této směrnice, a zejména cíl stanovený v čl. 2 odst. 2, kterým je zajistit zachování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin významných pro Společenství.
89 Spolková republika Německo uvádí, že otázka, zda projekt může mít významný vliv na lokalitu ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, nezávisí na formální volbě učiněné v minulosti, která cílům ochrany lokality připisuje účel spočívající v obnově nebo zachování, ale na konkrétních podmínkách převládajících v lokalitě v okamžiku, kdy vyvstane otázka posouzení důsledků tohoto projektu na životní prostředí.
90 Zatřetí v reakci na argument Komise, podle kterého musí být cíle ochrany začleněny do závazných právních aktů vůči třetím osobám, Spolková republika Německo tvrdí, že tyto cíle jsou vzhledem ke své povaze určeny příslušným vnitrostátním orgánům.
91 V každém případě jsou v Německu cíle ochrany v užším slova smyslu obsaženy v právních předpisech týkajících se oblastí ochrany, a tedy v hmotněprávních předpisech, které jsou právně závazné erga omnes. Kromě toho jsou tyto cíle rovněž specifikovány v plánech péče a rozvoje a uloženy dostatečně závazným způsobem vůči třetím osobám. Podle § 34 spolkového zákona o ochraně přírody, který do německého práva provádí čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, nemohou totiž třetí osoby provádět žádný plán nebo projekt ani přijmout opatření, která by mohla ohrozit cíle ochrany, a třetí osoby, které jsou vlastníky ploch nacházejících se ve zvláštní oblasti ochrany, musí strpět opatření na zachování nebo obnovu ve smyslu čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice o stanovištích, pokud veřejné orgány tato opatření provádějí.
92 Pokud zvláštní oblast ochrany vyžaduje k dosažení cíle ochrany sledovaného při jejím vyhlášení nejen opatření spočívající v zákazech, ale také účinná opatření na zachování nebo obnovu stavu chráněného prvku z hlediska ochrany, pak podle Spolkové republiky Německo obsahují právní předpisy týkající se oblastí ochrany v souladu s § 22 odst. 1 druhou větou spolkového zákona o ochraně přírody odpovídající zmocnění příslušných orgánů povolující provedení těchto opatření, přičemž § 65 tohoto zákona ukládá soukromým třetím osobám povinnost strpět taková opatření.
93 Spolková republika Německo uvádí, že i když tedy plán péče nebo rozvoje není sám o sobě závazný pro třetí osoby, jsou cíle ochrany, které jsou v něm uvedeny podrobněji, z důvodu této právní situace nepřímo závazné i pro třetí osoby a jsou vůči nim vymahatelné.
94 Ve své replice Komise tvrdí, že Spolková republika Německo do značné míry nepatřičně omezila svá opatření ochrany na zachování statu quo a plně nevyužila potenciál oblastí ochrany k nastolení příznivého stavu z hlediska ochrany. 67 z 82 typů stanovišť uvedených v příloze I směrnice o stanovištích, které se v Německu vyskytují v kontinentální biogeografické oblasti, se totiž nachází v „nepříznivém-nedostatečném“ či „nepříznivém-špatném“ stavu z hlediska ochrany. Jedním z důvodů tohoto vývoje, který je v rozporu s cílem této směrnice, je skutečnost, že Spolková republika Německo systematicky opomíná stanovit kvantifikované cíle ochrany. Jelikož jsou zisky plochy nebo zvýšení populací nezbytné, pouze cíle ochrany, které jasně kvantifikují přispění dané oblasti v tomto ohledu, zajišťují, aby opatření přijatá v každé oblasti spolehlivě přispěla k nastolení příznivého stavu z hlediska ochrany.
95 Komise uvádí, že nijak netvrdí, že charakteristiky, které je třeba kvantifikovat, jako je plocha nebo struktura populace, jsou jedinými kritérii umožňujícími stanovit cíle ochrany. Kvalitativní cíle, jako jsou některé parametry týkající se hodnoty nových ploch, které mají být vytvořeny, musí totiž být zohledněny dodatečně. Pokud jde o soudržnost sítě ochrany, právě kvantifikované cíle ochrany zaručují spolehlivě přispění každé lokality k síti jako celku.
96 Pokud jde o členské státy, které stanovily kvantifikované cíle ochrany, Komise uvádí příklad praxe v Bulharsku, Litvě a Rumunsku.
97 Komise zdůrazňuje, že tak vágní cíle ochrany, jako jsou cíle stanovené v Německu, které ani neurčují, zda směřují k obnově nebo zachování příznivého stavu chráněného prvku z hlediska ochrany, nezaručují užitečný účinek směrnice o stanovištích. V každém případě je nezbytné vyžadovat přinejmenším to, aby cíle ochrany stanovily sledovaný cíl, a sice obnovu předmětu ochrany nebo zachování jeho stavu ochrany, a uváděly v tomto ohledu přesné parametry.
98 Pokud jde o povinnost třetích osob strpět opatření přijímaná v rámci péče podle § 65 spolkového zákona o ochraně přírody, tato povinnost se podle Komise týká pouze provedení ochranných opatření stanovených právními předpisy. Jak přitom uznává Spolková republika Německo, plány péče nejsou konkrétně právními předpisy ve smyslu uvedeného článku. Mimoto provádění těchto opatření je v souladu s uvedeným zákonem podmíněno tím, že užívání pozemku nebude nepřiměřeně ztíženo. Toto omezení podle Komise neumožňuje zajistit, aby byly naplněny cíle ochrany stanovené v plánech péče.
99 Pokud jde o smluvní ochranu přírody, uzavření smluv nemůže být uloženo třetím osobám, takže dosažení cílů ochrany závisí pouze na vůli vlastníků pozemků uzavřít takové smlouvy.
100 Ve své duplice Spolková republika Německo namítá, že k dosažení příznivého stavu přírodního stanoviště nebo druhu z hlediska ochrany a k uplatnění ochranných opatření nezbytných k tomuto účelu musí být použity dlouhodobé postupy, takže před tím, než bude možné konstatovat jasně viditelné zlepšení, může uplynout určitá doba. I když se stav lokalit významných pro Společenství a zvláštních oblastí ochrany v Německu zhoršil, jak uvádí Komise, nelze z toho vyvodit žádný závěr, pokud jde o právní požadavky týkající se cílů ochrany.
101 Kromě toho údajné prudké zvýšení podílu druhů v nepříznivém stavu z hlediska ochrany v Německu je podle Spolkové republiky Německo důsledkem změny počtu chráněných statků posuzovaných v rámci zprávy vypracované tímto členským státem.
102 Spolková republika Německo tvrdí, že cíle ochrany stanovené v plánech péče a nástrojích smluvní ochrany přírody slouží k upřesnění a dalšímu vyjasnění již závazných cílů ochrany sledovaných právními předpisy týkajícími se chráněných oblastí. Tyto cíle jsou závazné na správní úrovni a upřesňují kritéria stanovená pro účely cílů ochrany v právních předpisech týkajících se chráněných oblastí, použitelných v rámci posuzování důsledků projektů předložených třetími osobami na životní prostředí. Kromě toho jsou uvedené cíle v rámci smluvní ochrany přírody závazné i pro smluvní strany.
103 Pokud jde o § 65 spolkového zákona o ochraně přírody, Spolková republika Německo uvádí, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, se toto ustanovení netýká pouze použití opatření definovaných právními předpisy, ale odkazuje na použití opatření „založen[ých] na ustanoveních tohoto zákona, na právních předpisech přijatých nebo použitelných na základě tohoto zákona nebo také na právních předpisech spolkových zemí v oblasti ochrany přírody“. Uvedené ustanovení stanoví rozsáhlou povinnost dodržovat opatření vyplývající z právních předpisů, aniž by bylo nezbytné, aby sama tato opatření byla přímo stanovena právními předpisy.
104 Spolková republika Německo tvrdí, že vnitrostátní právní předpisy týkající se chráněných oblastí nestanoví pouze zákazy za účelem dosažení cíle ochrany sledovaného vyhlášením těchto oblastí jako chráněných oblastí, ale rovněž opravňují příslušné orgány k přijetí nezbytných účinných opatření na zachování nebo obnovu. Tyto předpisy týkající se chráněných oblastí představují „právn[í] předpis[y] spolkových zemí v oblasti ochrany přírody“ ve smyslu § 65 odst. 1 první věty spolkového zákona o ochraně přírody, nebo pokud jde o předpisy týkající se chráněných oblastí, právní předpisy věnované výlučně německé hospodářské zóně, přijaté na základě uvedeného zákona. Cíle ochrany a ochranná opatření přijatá příslušnými orgány mají tedy nepochybně závaznou povahu.
2. Závěry Soudního dvora
a) K argumentu týkajícímu se nepřijetí podrobných cílů ochrany pro 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství
105 Znění čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích sice nezmiňuje výslovně povinnost vymezit cíle ochrany, toto ustanovení však vyžaduje, aby příslušné orgány příslušného členského státu při vyhlášení zvláštní oblasti ochrany podle významu lokality stanovily priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu stanoviště. Stanovení těchto priorit přitom předpokládá, že tyto cíle ochrany byly předem stanoveny [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 64 a citovaná judikatura].
106 Soudní dvůr tedy konstatoval – a to i s ohledem na kontext a účel čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích – že i když z tohoto ustanovení vyplývá, že co nejdříve a v každém případě nejpozději do šesti let od okamžiku, kdy byla lokalita významná pro Společenství vybrána postupem podle odstavce 2 tohoto článku, musí být provedeno vyhlášení zvláštních oblastí ochrany a určení priorit v oblasti ochrany, tak ani stanovení cílů ochrany nemůže překročit tuto lhůtu, jelikož tyto cíle jsou nezbytné pro vymezení těchto priorit, a musí být tedy stanoveny před tímto vymezením [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, body 65 a citovaná judikatura].
107 Je třeba dodat, že k tomu, aby mohly být stanovené cíle považovány za „cíle ochrany“ ve smyslu směrnice o stanovištích, musí být specifické a konkrétní [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 66 a citovaná judikatura].
108 V projednávané věci Spolková republika Německo uznává, že ke dni uplynutí lhůty pro odpověď na odůvodněné stanovisko, tedy dne 13. června 2020, nestanovila ve vnitrostátním právu podrobné cíle ochrany týkající se 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství uvedených v druhém žalobním důvodu Komise.
109 Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že Spolková republika Německo tím, že nestanovila podrobné cíle ochrany pro všech těchto 88 lokalit, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích.
b) K argumentu týkajícímu se obecné a strukturální praxe stanovování cílů ochrany v rozporu s požadavky stanovenými v čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích
110 Pokud jde o argument Komise, podle kterého Spolková republika Německo přijala obecnou a strukturální praxi spočívající ve stanovování cílů ochrany v rozporu s požadavky čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, je třeba připomenout, že aniž je dotčena povinnost Komise unést své důkazní břemeno, nic jí a priori nebrání v tom, aby konstatovala nesplnění povinností plynoucích z ustanovení směrnice o stanovištích z důvodu postoje, jejž zaujaly orgány členského státu ke konkrétním situacím, které jsou specificky určeny, a současně i nesplnění povinností plynoucích z uvedených ustanovení z důvodu, že tyto orgány přijaly obecnou praxi, jež je s těmito ustanoveními v rozporu a kterou uvedené konkrétní situace případně dokreslují [rozsudky ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 27, a ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 165].
111 Pokud Komise předloží dostatečné poznatky, jež svědčí o tom, že orgány členského státu vytvořily opakovanou a trvající praxi, která je v rozporu s ustanoveními nějaké směrnice, přísluší tomuto členskému státu, aby zevrubně a podrobně takto předložené informace a z nich vyplývající důsledky zpochybnil [rozsudky ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 47, a ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 166].
112 Zároveň je třeba podotknout, že s ohledem na povinnost Komise prokázat tvrzené nesplnění povinnosti nelze připustit, aby Komise pod zástěrkou toho, že dotyčnému členskému státu vytýká obecné a trvající neplnění povinností – které má tento stát podle unijního práva – nedodržela tuto povinnost předložit důkaz o nesplnění povinnosti vytýkaného na základě konkrétních skutečností charakterizujících porušení zvláštních ustanovení, jichž se dovolává, a vycházela z pouhých domněnek nebo schematických kauzalit [rozsudky ze dne 5. září 2019, Komise v. Itálie (Bakterie Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, bod 80, a ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 167].
113 V projednávaném případě Komise v první řadě tvrdí, že Spolková republika Německo přijala obecnou praxi, která spočívá ve stanovení cílů ochrany bez upřesnění kvantitativních a měřitelných prvků umožňujících prokázat nezbytné konkrétní přispění chráněné lokality, aby bylo dosaženo příznivého stavu dotčeného stanoviště nebo druhu z hlediska ochrany na úrovni členského státu.
114 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 107 tohoto rozsudku, cíle ochrany sice nesmějí být vymezeny obecně, ale musí být specifické a konkrétní.
115 Cíle ochrany musí být tedy stanoveny s ohledem na informace založené na vědeckém posouzení situace druhů a jejich stanovišť v dotčené lokalitě. Vzhledem k tomu, že podle čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích musí být při vyhlášení lokalit za zvláštní oblasti ochrany lokality navrženy členskými státy na základě kritérií stanovených v příloze III této směrnice a na základě příslušných vědeckých informací, jsou takové informace rovněž způsobilé zaručit specifičnost a konkrétnost cílů ochrany.
116 Zároveň, jak uvedla generální advokátka v bodě 53 svého stanoviska, i když cíle ochrany stanovené členským státem musí umožnit ověření, zda na nich založená ochranná opatření jsou vhodná k dosažení požadovaného stavu ochrany dotčené lokality, nic to nemění na tom, že nutnost formulovat tyto cíle kvantitativním a měřitelným způsobem musí být zkoumána v každém konkrétním případě a nelze ji uznat za obecnou povinnost členských států.
117 Jak totiž v podstatě uvedla Spolková republika Německo ve své žalobní odpovědi, kvantitativní a měřitelný přístup ke stanovení cílů ochrany se může ukázat jako nevhodný pro některá komplexní stanoviště a některé dynamické oblasti ochrany, jejichž prvky se značně liší v závislosti na vnějších faktorech prostředí nebo se významně ovlivňují s jinými stanovišti a oblastmi ochrany.
118 Je tudíž v zásadě na Komisi, aby předložila důkaz, že v každém konkrétním případě je dotyčný členský stát povinen formulovat cíle ochrany kvantitativním a měřitelným způsobem, aby byl zajištěn požadovaný stav ochrany dotčené lokality.
119 V projednávaném případě Komise zajisté uvedla konkrétní příklady lokalit, u nichž cíle ochrany dotčených stanovišť a druhů nejsou formulovány kvantitativním a měřitelným způsobem.
120 Tyto příklady však Komise uvedla k dokreslení obecné a strukturální praxe Spolkové republiky Německo, která je podle tohoto orgánu v rozporu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích.
121 V návrhových žádáních své žaloby se tak Komise nedomáhala, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z uvedeného ustanovení, z důvodu, že cíle ochrany nebyly stanoveny kvantitativně a měřitelně, pokud jde o stanoviště a druhy přítomné v lokalitách uvedených tímto orgánem pro ilustraci v žalobě.
122 Kromě toho se projednávaná žaloba týká 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství, které se nacházejí v alpínské, kontinentální a atlantské biogeografické oblasti.
123 Uvedené oblasti obsahují velký počet lokalit, kterých se týká druhý žalobní důvod vznesený Komisí, a – jak vyplývá ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici – vyznačují se značnou rozmanitostí druhů a stanovišť.
124 Za těchto podmínek příslušelo Komisi s ohledem na judikaturu uvedenou v bodě 112 tohoto rozsudku prokázat, že příklady druhů a stanovišť, kterých se tento orgán dovolává na podporu žalobního důvodu směřujícího k určení obecného a strukturálního neplnění povinností vyplývajících ze směrnice o stanovištích, jsou reprezentativní pro všechny dotčené lokality významné pro Společenství [obdobně viz rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 170].
125 Nicméně i za předpokladu, že by Komise skutečně prokázala, že cíle ochrany lokalit, kterých se dovolávala pro ilustraci, musí být formulovány kvantitativně a měřitelně k zajištění požadovaného stavu ochrany těchto lokalit, stačí konstatovat, že ani v žalobě, ani ve své replice tento orgán neprokázal právně dostačujícím způsobem, pomocí dostatečně přesných, jasných a podrobných argumentů a údajů, že příklady těchto lokalit, které uvedl, jsou reprezentativní pro všechny dotčené lokality významné pro Společenství, pokud jde o nežádoucí absenci kvantitativních opatření.
126 Za těchto podmínek je třeba dospět k závěru, že argument Komise vycházející z toho, že Spolková republika Německo tím, že přijala obecnou praxi, která spočívá ve stanovení cílů ochrany bez upřesnění kvantitativních a měřitelných prvků, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, musí být zamítnut.
127 V druhé řadě Komise tvrdí, že praxe Spolkové republiky Německo spočívající ve stanovení cílů ochrany bez rozlišení mezi obnovou předmětu ochrany a jeho zachováním je v rozporu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích.
128 V tomto ohledu, jak bylo připomenuto v bodě 106 tohoto rozsudku, čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích vyžaduje, aby příslušné orgány dotyčného členského státu při vyhlášení zvláštní oblasti ochrany stanovily cíle ochrany a podle významu lokality stanovily priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu stanoviště.
129 Jak bylo připomenuto v bodě 107 tohoto rozsudku, i když cíle ochrany musí být specifické a konkrétní, nic to nemění na tom, že nic ve směrnici o stanovištích neumožňuje dospět k závěru, že členské státy jsou povinny ve všech případech rozlišovat mezi obnovou předmětu ochrany a jeho zachováním již ve fázi formulace těchto cílů.
130 Jak totiž v podstatě uvedla generální advokátka v bodech 94 a 95 svého stanoviska, toto rozlišování může být relevantní ve fázi stanovení konkrétních ochranných opatření, aniž je nutné ho stanovit v rámci určování cílů ochrany.
131 S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba odmítnout argument Komise vycházející z toho, že Spolková republika Německo tím, že přijala obecnou praxi, která spočívá ve stanovování cílů ochrany bez rozlišení mezi obnovou předmětu ochrany a jeho zachováním, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích.
132 V třetí řadě Komise Spolkové republice Německo vytýká, že v rozporu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích stanovila cíle ochrany, které nejsou vůči třetím osobám právně závazné.
133 V tomto ohledu je třeba konstatovat, jak uvedla generální advokátka v bodě 105 svého stanoviska, že cíle ochrany jsou ze své podstaty určeny k tomu, aby byly provedeny konkrétními ochrannými opatřeními.
134 Proto, aby byla účinným způsobem zajištěna ochrana životního prostředí, a konkrétně, jak je uvedeno v čl. 2 odst. 2 směrnice o stanovištích, za účelem zachování nebo případně obnovy příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin unijního významu, musí být uvedená konkrétní ochranná opatření přijata členskými státy jako právní nástroje, které jsou závazné, je-li to nezbytné zejména ve vztahu ke třetím osobám.
135 Naproti tomu nic ve směrnici o stanovištích neumožňuje dospět k závěru, že k zajištění účinnosti ochranných opatření musí být cíle, na nichž jsou tato opatření založena, rovněž právně závazné pro třetí osoby. Je třeba dodat, že neexistence takové závazné povahy nijak nebrání tomu, aby tyto cíle mohly nepřímo vyvolávat závazné účinky vůči třetím osobám, zejména v rozsahu, v němž slouží podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích jako kritérium pro posouzení možných důsledků plánu nebo projektu na chráněnou lokalitu, přičemž takové posouzení může vést k zákazu provedení takového plánu nebo projektu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Grace a Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, bod 32).
136 Argument Komise uvedený v bodě 132 tohoto rozsudku je tudíž třeba odmítnout.
137 V důsledku toho je druhý žalobní důvod opodstatněný pouze v rozsahu, v němž Spolková republika Německo v rozporu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích nepřijala podrobné cíle pro všech 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství.
C. Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nestanovení nezbytných ochranných opatření
1. Argumentace účastníků řízení
138 Komise ve své žalobě tvrdí, že Spolková republika Německo porušila čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, a to tím, že pro 737 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství nestanovila žádné ochranné opatření a při stanovování ochranných opatření se řídí obecnou praxí, která nesplňuje požadavky tohoto ustanovení.
139 Praxe tohoto členského státu, která spočívá v tom, že se ochranná opatření zakládají na cílech ochrany, které samy o sobě nesplňují požadavky směrnice o stanovištích, musí být podle Komise sankcionována konstatováním obecného a strukturálního nesplnění povinností plynoucích z čl. 6 odst. 1 uvedené směrnice.
140 Tento požadavek, podle kterého musí být ochranná opatření založena na dostatečně specifických cílech ochrany, podle ní potvrzuje rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (C‑849/19, EU:C:2020:1047, body 48 až 52), a je odůvodněn jak systematikou, tak účelem směrnice o stanovištích.
141 Ve své žalobní odpovědi Spolková republika Německo namítá, že od oznámení odůvodněného stanoviska dosáhla značného pokroku a že ke dni 31. března 2022 stanovila nezbytná ochranná opatření pro 99 % zvláštních oblastí ochrany. Pro všech 45 chybějících oblastí ve spolkových zemích Dolní Sasko, Braniborsko a Porýní-Falc byla ochranná opatření až na několik výjimek stanovena v průběhu roku 2022.
142 Spolková republika Německo dále uvádí, že obecné a strukturální nesplnění povinností vyplývajících z čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, kterého se údajně dopustila, se a priori netýká žádného konkrétního ochranného opatření v Německu, ale je pouze žalobním důvodem následujícím po druhém dovolávaném žalobním důvodu. Vzhledem k tomu, že druhý žalobní důvod je neopodstatněný, je tedy i třetí žalobní důvod neopodstatněný.
2. Závěry Soudního dvora
143 Podle čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích platí, že členské státy musí pro každou zvláštní oblast ochrany stanovit nezbytná ochranná opatření, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I této směrnice, jakož i druhů uvedených v příloze II zmíněné směrnice, jež se na těchto lokalitách vyskytují [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 137 a citovaná judikatura].
144 Povinnosti, které pro členské státy vyplývají z článku 6 směrnice o stanovištích, a to včetně povinnosti přijmout nezbytná ochranná opatření, jež je stanovena v odstavci 1 tohoto článku, musí být provedeny účinným způsobem prostřednictvím úplných, jasných a konkrétních opatření [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 138 a citovaná judikatura].
145 V projednávané věci je třeba konstatovat, že Spolková republika Německo nezpochybňuje, že ke dni 13. června 2020, který odpovídá nejzazšímu datu stanovenému pro odpověď na odůvodněné stanovisko Komise, formálně nepřijala ochranná opatření pro 737 dotčených lokalit.
146 Pokud jde o argument Komise, podle kterého Spolková republika Německo porušuje čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích tím, že obecně a strukturálně přijímá ochranná opatření založená na cílech ochrany, které samy o sobě nesplňují požadavky této směrnice, je třeba konstatovat, že tento argument souvisí s předmětem druhého žalobního důvodu týkajícího se cílů ochrany, jak uvedl tento členský stát, a musí tedy sdílet jeho osud.
147 Jak přitom vyplývá z bodu 137 tohoto rozsudku, druhý žalobní důvod je opodstatněný pouze v rozsahu, v němž Spolková republika Německo nepřijala podrobné cíle pro 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství v rozporu s čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, jelikož ostatní argumenty Komise předložené v rámci druhého žalobního důvodu a odkazující na charakteristiky cílů ochrany přijatých tímto členským státem byly odmítnuty.
148 Je tudíž třeba dospět k závěru, že je třetí žalobní důvod opodstatněný pouze v rozsahu, v němž Spolková republika Německo v rozporu s čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích nepřijala ochranná opatření pro všech 737 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství.
149 Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám je třeba určit, že Spolková republika Německo tím, že:
– nevyhlásila 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství jako zvláštní oblasti ochrany, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích;
– nepřijala podrobné cíle ochrany pro všech 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích, a
– nepřijala nezbytná ochranná opatření pro všech 737 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 1 této směrnice.
150 Ve zbývající části se žaloba zamítá.
K nákladům řízení
151 Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Spolková republika Německo z převážné části neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Spolková republika Německo tím, že nevyhlásila jako zvláštní oblasti ochrany 88 ze 4 606 lokalit významných pro Společenství zařazených na seznam stanovený rozhodnutím Komise 2004/69/ES ze dne 22. prosince 2003, kterým se přijímá seznam lokalit významných pro Společenství v alpínské biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS, rozhodnutím Komise 2004/798/ES ze dne 7. prosince 2004, kterým se přijímá seznam lokalit významných pro Společenství v kontinentální biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS, a rozhodnutím Komise 2004/813/ES ze dne 7. prosince 2004, kterým se přijímá seznam lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS, kterážto rozhodnutí byla aktualizována v prvním případě rozhodnutím Komise 2008/218/ES ze dne 25. ledna 2008, kterým se přijímá první aktualizovaný seznam lokalit významných pro Společenství v alpínské biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS, v druhém případě rozhodnutím Komise 2008/25/ES ze dne 13. listopadu 2007, kterým se přijímá první aktualizovaný seznam lokalit významných pro Společenství v kontinentální biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS, a ve třetím případě rozhodnutím Komise 2008/23/ES ze dne 12. listopadu 2007, kterým se přijímá první aktualizovaný seznam lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, ve znění směrnice Rady 2013/17/EU ze dne 13. května 2013.
2) Spolková republika Německo tím, že nepřijala podrobné cíle ochrany pro všech 88 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství uvedených v bodě 1 výroku, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice 92/43 ve znění směrnice 2013/17.
3) Spolková republika Německo tím, že nepřijala nezbytná ochranná opatření pro všech 737 ze 4 606 dotčených lokalit významných pro Společenství uvedených v bodě 1 výroku, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 1 směrnice 92/43 ve znění směrnice 2013/17.
4) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
5) Spolková republika Německo ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
Podpisy.