KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PRIIT PIKAMÄE
esitatud 30. septembril 2021(1)
Kohtuasi C‑483/20
XXXX
versus
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Ühine varjupaiga- ja täiendava kaitse poliitika – Liikmesriigis rahvusvahelise kaitse saanud alaealine laps – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded – Direktiiv 2013/32/EL – Artikli 33 lõike 2 punkt a – Vanema rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatus sel põhjusel, et talle on eelnevalt antud pagulasseisund teises liikmesriigis – Õigus perekonnaelu austamisele – Lapse parimad huvid – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 7, 18 ja 24 – Reaalne ja tõendatud oht saada niisuguse kohtlemise osaliseks, mis on vastuolus õigusega perekonnaelu austamisele – Õigusnormid, milles on sätestatud tingimused, mis peavad kolmandate riikide kodanike või kodakondsuseta isikute puhul rahvusvahelise kaitse saamiseks täidetud olema – Direktiiv 2011/95/EL
Sisukord
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
B. Belgia õigus
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
III. Menetlus Euroopa Kohtus
IV. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
B. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse süsteem
1. Grammatiline, süsteemi arvestav ja teleoloogiline tõlgendus
2. Automaatsuse puudumine rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata jätmisel
C. Tõsine niisuguse kohtlemise oht, mis on vastuolus harta artikliga 7, tõlgendatuna koostoimes harta artiklitega 18 ja 24
1. Direktiividega 2011/95 ja 2013/32 tagatud perekonnaelu kaitse
2. Taotleja seisund vastuvõtvas liikmesriigis
a) Direktiivi 2011/95 artikkel 23
b) Direktiiv 2003/86
3. Taotleja ja pereliikme suhe
D. Vahejäreldus
E. Rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse tagajärjed
V. Ettepanek
1. Rändeteed on tihti kahe asjaolu kombineerumise tulemus: juhus ja vajadus. Kohtuasjas, mis on esitatud hindamiseks Euroopa Kohtule, saabus üks Süüria kodanik pärast Liibüa ja Türgi läbimist Austriasse – riik, kus ta esitas vajaduse tõttu rahvusvahelise kaitse taotluse. Olles saanud pagulasseisundi, sõitis kõnesolev isik Belgiasse oma laste juurde, kellest üks oli alaealine, ning esitas seal uue rahvusvahelise kaitse taotluse, mis tunnistati vastuvõetamatuks seetõttu, et talle oli varem antud pagulasseisund esimeses liikmesriigis.
2. Selles kontekstis tekib eelkõige küsimus – mida minu teada ei ole varem arutatud –, kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklis 7 sätestatud põhiõigus perekonnaelu austamisele, tõlgendatuna koostoimes harta artikli 24 lõikega 2 kehtestatud kohustusega võtta arvesse lapse parimaid huve, võib viia selleni, et direktiivi 2013/32/EL(2) artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotluste vastuvõetamatuse süsteemi ei kohaldata.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
3. Peale mõne esmase õiguse sätte, nimelt ELTL artikli 78 ning harta artiklite 7, 18 ja 24, on käesolevas kohtuasjas asjakohased direktiivi 2013/32 artiklid 2, 14, 33 ja 34, direktiivi 2011/95/EL(3) artiklid 2, 23 ja 24 ning direktiivi 2003/86/EÜ(4) artiklid 2, 3 ja 10.
B. Belgia õigus
4. Belgia 15. detsembri 1980. aasta seaduse Belgia territooriumile sisenemise, seal viibimise, sinna elama asumise ja välismaalaste tagasisaatmise kohta (loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers du 15 décembre 1980; Moniteur belge, 31.12.1980, lk 14584) artikli 10 lõike 1 punktis 7 on sätestatud:
„1. Kui artiklitest 9 ja 12 ei tulene teisiti, on õigus riigis viibida kauem kui kolm kuud järgmistel isikutel:
[…]
7) pagulaseks artikli 48/3 tähenduses tunnistatud või täiendava kaitse saanud välismaalase isa ja ema, kes tulevad elama koos temaga, tingimusel et ta on alla 18‑aastane ja on sisenenud Belgia territooriumile ilma, et temaga oleks kaasas täisealist välismaalast, kes on seaduse järgi tema eest vastutav, ja tema eest ei hoolitsenud seejärel tegelikult niisugune isik või ta on jäetud pärast Belgia territooriumile sisenemist üksi.
[…]“.
5. Seaduse Belgia territooriumile sisenemise, seal viibimise, sinna elama asumise ja välismaalaste tagasisaatmise kohta (muudetud 21. novembri 2017. aasta seadusega (Moniteur belge, 12.3.2018, lk 19712)) artiklis 57/6 on nähtud ette:
„[…]
3. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (pagulaste ja kodakondsuseta isikute üldvolinik) võib tunnistada rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuks, kui:
[…]
3) taotlejal on juba rahvusvaheline kaitse Euroopa Liidu teises liikmesriigis;
[…]“.
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
6. Põhikohtuasja apellant, kes on Süüria kodanik, sai 1. detsembril 2015 Austrias pagulasseisundi. 2016. aasta algul sõitis ta Belgiasse, et ühineda oma kahe tütrega, kellest üks on alaealine ja kes said seal 14. detsembril 2016 täiendava kaitse seisundi. Apellandile kuulub selle alaealise lapse hooldusõigus, kellega ta koos elab, kuid tal ei ole Belgia elamisluba.
7. Põhikohtuasja apellant esitas 2018. aasta juunis Belgias rahvusvahelise kaitse taotluse. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (pagulaste ja kodakondsuseta isikute üldvolinik, Belgia) tunnistas selle taotluse 11. veebruaril 2019 vastuvõetamatuks sel põhjusel, et teine liikmesriik oli juba andnud kõnesolevale isikule rahvusvahelise kaitse. Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus, Belgia) jättis 8. mai 2019. aasta kohtuotsusega rahuldamata kaebuse, mille apellant eespool viidatud vastuvõetamatuks tunnistamise otsuse peale esitas.
8. Põhikohtuasja apellant esitas 21. mail 2019 selle kohtuotsuse peale eelotsusetaotluse esitanud kohtule apellatsioonkaebuse. Ta väidab, et siinse juhtumi asjaoludel välistab perekonna ühtsuse ja lapse parimate huvide põhimõtte järgimine selle, et Belgia riik saaks kasutada oma võimalust tunnistada tema rahvusvahelise kaitse taotlus vastuvõetamatuks. Ta kinnitab ka, et sama põhimõtte järgmine nõuab, et see kaitse antaks, et ta saaks eelkõige osa direktiivi 2011/95 artiklites 24–35 kirjeldatud hüvedest, millel ei puudu seos rahvusvahelise kaitse loogikaga.
9. Põhikohtuasja vastustaja sõnul ei kohaldata käsitletaval juhul perekonna ühtsuse põhimõtet, mille tulemuseks võib olla „tuletatud“ seisund, sest põhikohtuasja apellandil ja tema lastel on juba rahvusvaheline kaitse. Ta leiab ka, et pelgalt lapse parimad huvid selle põhimõte kohaldamist ja nimetatud kaitse andmist ei õigusta.
10. Selles olukorras otsustas Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„Kas Euroopa Liidu õigusega, eelkõige [harta] artiklitega 18 ja 24, [direktiivi 2011/95] artiklitega 2, 20, 23 ja 31 ning [direktiivi 2013/32] artikli 25 lõikega 6 on vastuolus see, et liikmesriik jätab [direktiivi 2013/32] artikli 33 lõike 2 punktis a antud võimalust kasutades rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuna läbi vaatamata põhjusel, et teine liikmesriik on kaitse juba andnud, võttes arvesse, et taotleja on esimeses liikmesriigis kaitse saanud saatjata alaealise lapse isa, et ta on tuumikperekonna ainus lapsevanem, kes lapse kõrval viibib, et ta elab lapsega koos ning et kõnealune liikmesriik on tunnustanud tema hooldusõigust lapse suhtes? Kas perekonna ühtsuse ja lapse parimate huvide põhimõte ei kohusta vastupidi liikmesriiki, kus selle vanema laps on kaitse saanud, andma kaitse ka vanemale?“
III. Menetlus Euroopa Kohtus
11. Euroopa Komisjon ning Belgia ja Itaalia valitsus esitasid kirjalikke seisukohti.
IV. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
12. Mulle tundub kõigepealt vajalik teha mõned märkused eelotsusetaotluse ulatuse kohta seoses asjaomaste menetlusosaliste menetlusdokumentide sisuga, sest see eelotsusetaotlus sisaldab vormiliselt kahte Euroopa Kohtule edastatud küsimust:
– esimene on küsimus, kas liikmesriik võib tunnistada direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a alusel vastuvõetamatuks rahvusvahelise kaitse taotluse, mille on esitanud lapsevanem, kes elab koos oma alaealise lapsega, kellel on täiendav kaitse selles riigis, samas kui sellele vanemale on niisuguse kaitse varem andnud teine liikmesriik;
– teine käsitleb vajadust, et sellele vanemale annaks rahvusvahelise kaitse riik, kus tema laps on saanud täiendava kaitse, ning seda „perekonna ühtsuse ja lapse parimate huvide põhimõtte kohaselt“.
13. Ehkki need kaks küsimust on vaieldamatult seotud, võttes arvesse asjaolu, et nende puhul tuleb arutleda tervikuna Euroopa ühise varjupaigasüsteemi ja perekonnaelu kaitse üle, mille see süsteem tagab, ei ole nende ese ilmselgelt sama, sest rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse analüüsimise küsimust ei saa ajada segi selle taotluse sisu hindamise küsimusega.
14. Märgin aga, et asjaomased menetlusosalised on püüdnud oma seisukohtades tõendada, et direktiivides 2011/95 ja 2013/32, tõlgendatuna harta artiklitest 7, 18 ja 24 lähtudes, ei ole liikmesriigilt nõutud, et ta annaks rahvusvahelise kaitse niisuguses olukorras nagu põhikohtuasja apellandi olukord. Teiste sõnadega ei saa asjaomasele isikule taotluse peale, mille ainus eesmärk on tagada perekonna taasühinemine, anda mingit rahvusvahelise kaitse seisundit. Ning selle sisulise hinnangu põhjal on asjaomased menetlusosalised ühtemoodi järeldanud, et liikmesriik võib kasutada oma direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktiga a antud võimalust ja seega tunnistada apellandi esitatud kaitsetaotluse vastuvõetamatuks. Niisugune arutluskäik näib mulle vaieldav, sest on jäetud ära hädavajalik esmane analüüs, mille käigus käsitletakse rahvusvahelise kaitse taotluste vastuvõetavuse konkreetset probleemi ja seega direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a tõlgendamise küsimust.
B. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse süsteem
15. Oma esimese eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a tuleb koostoimes harta artiklitega 7 ja 18 ning artikli 24 lõikega 2(5) tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui liikmesriik kasutab talle selle sättega jäetud võimalust jätta rahvusvahelise kaitse taotlus vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata põhjendusel, et teine liikmesriik on juba andnud sellele taotlejale niisuguse kaitse, samas kui see taotleja on sellise alaealise lapse isa, kes on saanud täiendava kaitse liikmesriigis, kus nimetatud taotlus esitati, ja ainus vanem, kes elab selle lapsega koos, ja talle kuulub hooldusõigus. Väljakujunenud kohtupraktika järgi tuleb liidu õigusnormi tõlgendamisel arvestada mitte üksnes normi sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see norm on.(6)
1. Grammatiline, süsteemi arvestav ja teleoloogiline tõlgendus
16. Direktiivi 2013/32 eesmärk on selle artikli 1 järgi kehtestada direktiivi 2011/95 kohase rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõikes 1 on sätestatud, et lisaks juhtudele, kus taotlust ei vaadata läbi vastavalt määrusele (EL) nr 604/2013(7), ei ole liikmesriigid kohustatud hindama, kas taotleja vastab rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele vastavalt direktiivile 2011/95, kui taotlust peetakse vastavalt sellele artiklile vastuvõetamatuks. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõikes 2 on sellega seoses ammendavalt loetletud olukorrad, kus liikmesriigid „võivad pidada“ rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks.(8) Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 sõnastusest tuleneb, et liidu seadusandja ei soovinud kohustada liikmesriike kehtestama oma õigussüsteemides pädevatele asutustele kohustust analüüsida rahvusvahelise kaitse taotluste vastuvõetavust ega näha mõne selles õigusnormis nimetatud vastuvõetamatuse aluse esinemise korral ette taotluse tagasilükkamist ilma eelneva sisulise läbivaatamiseta.
17. Tegemist on seega tõesti ainult lihtsa liikmesriikidele jäetud võimalusega,(9) kuid ka erandiga liikmesriikide kohustusest analüüsida kõiki taotlusi sisuliselt, nagu näeb ette selle direktiivi põhjendus 43.(10) Nii on Euroopa Kohus täpsustanud, et direktiivi 2013/32 artikli 33 eesmärk on leevendada rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi kohustust, määratledes juhud, millal niisugune taotlus loetakse vastuvõetamatuks.(11) Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a kohaselt võivad liikmesriigid pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks juhul, kui mõni teine liikmesriik on andnud rahvusvahelise kaitse, ning seega lükata selle taotluse läbi vaatamata tagasi – võimalus ja alus, mille Belgia Kuningriik on oma õigusaktides ette näinud.
18. Asjaolu, et Euroopa Kohus on maininud liikmesriikide rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise kohustuse leevendamist, väljendab ühte nendest eesmärkidest, mida liidu seadusandja direktiivi 2013/32 artikliga 33 taotleb, st menetlusökonoomia eesmärki.(12) Seadusandja kavatsus on seega võimaldada teisel liikmesriigil, kes rahvusvahelise kaitse taotluse saab, jätta selle uus täielik sisuline läbivaatamine ära, sest esimene liikmesriik on seda juba hinnanud ja selle rahuldanud. Selle vastuvõetamatuse süsteemiga püütakse lihtsustada ja leevendada läbivaatamise koormust, mis pädevatel riigisisestel asutustel on, et hoida ära see, et selle süsteemi toimimine takerdub liikmesriikide ametiasutuste kohustuse tõttu menetleda ühe ja sama taotleja esitatud erinevaid taotlusi.(13) Menetlusökonoomia mõõde on lahutamatult seotud ka kiiruse eesmärgiga, mida taotletakse direktiiviga 2013/32, sest nii kiire otsuse tegemist kui võimalik on selle direktiivi põhjenduse 18 kohaselt kirjeldatud nõnda, et see on nii liikmesriikide kui ka rahvusvahelise kaitse taotlejate huvides.
19. Lõpuks tuleb mainida ühte teist eesmärki, mida liidu seadusandja püüab saavutada mitme õigusaktiga, mis moodustavad Euroopa ühise varjupaigasüsteemi – määrus nr 604/2013(14), direktiiv 2011/95(15) ja direktiiv 2013/32(16) –, nimelt eesmärki piirata rahvusvahelise kaitse taotlejate teisest rännet liidus. Mis puudutab menetlusnormide ühtlustamist, siis see, kui teist liikmesriiki sunnitakse esimeses liikmesriigis juba rahuldatud rahvusvahelise kaitse taotlust sisuliselt läbi vaatama, võib õhutada osasid kolmandate riikide kodanikke, kellel on rahvusvaheline kaitse, otsima paremat kaitse taset või soodsamaid materiaalseid elutingimusi – mis oleks vastuolus eespool nimetatud eesmärgiga.
20. Eelnevatest kaalutlustest ei saa siiski järeldada, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a kohaldamine viib selle teise rahvusvahelise kaitse taotluse teatavas vormis automaatse läbi vaatamata jätmiseni, mille esitab liikmesriigis kolmanda riigi kodanik, kes on niisuguse kaitse saanud juba ühes teises liikmesriigis.
2. Automaatsuse puudumine rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata jätmisel
21. Esiteks tuleb rõhutada, et otsust rahvusvahelise kaitse taotluse kohta ei saa nii kiiresti kui võimalik teha igal juhul ilma, et enne analüüsitaks vastavalt direktiivi 2013/32 põhjendusele 18 asjakohaselt ja ammendavalt selle taotluse esitanu olukorda.(17)
22. Selles direktiivis on üheselt mõistetavalt sätestatud kohustus anda rahvusvahelise kaitse taotlejale enne tema taotluse kohta otsuse tegemist isikliku vestluse võimalus. Direktiivi 2013/32 artikli 14 lõikes 1 on näiteks sätestatud – samamoodi nagu on nähtud ette direktiivi 2005/85 artikli 12 lõikes 1 –, et enne, kui menetlev ametiasutus võtab vastu otsuse, antakse taotlejale võimalus tema rahvusvahelise kaitse taotlusega seonduvaks isiklikuks vestluseks, mille viib läbi isik, kellel on siseriikliku õiguse alusel selleks vajalik pädevus. Niisugune kohustus – mis kuulub vastavalt nende direktiivide II peatükis sätestatud aluspõhimõtete ja põhitagatiste hulka – kehtib nii vastuvõetavuse küsimuses kui ka sisulistes küsimustes tehtavate otsuste puhul. Asjaolu, et seda kohustust kohaldatakse ka vastuvõetavuse küsimuses tehtavate otsuste puhul, kinnitab sõnaselgelt direktiivi 2013/32 artikkel 34 „Erieeskirjad taotluse vastuvõetavust käsitleva vestluse kohta“, mille lõikes 1 on sätestatud, et enne seda, kui menetlev ametiasutus võtab vastu otsuse rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse kohta, võimaldavad liikmesriigid taotlejal esitada seoses taotlusega ja arvestades tema konkreetset olukorda oma seisukoha artiklis 33 osutatud põhjenduste kohta ning et sel eesmärgil viivad liikmesriigid taotlejaga läbi taotluse vastuvõetavust käsitleva isikliku vestluse.(18)
23. Direktiivi 2013/32 artikli 34 lõikes 1 on täpsustatud ka, et liikmesriigid võivad kooskõlas selle direktiivi artikliga 42 teha erandi reeglist, et nad viivad taotlejaga läbi rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavust käsitleva isikliku vestluse, ainult korduvate taotluste suhtes.(19) Asjaolu, et liidu seadusandja otsustas selles direktiivis ette näha ühelt poolt liikmesriikidele selge ja otsesõnalise kohustuse anda rahvusvahelise kaitse taotlejale võimalus isiklikuks vestluseks enne tema taotluse üle otsustamist ja teiselt poolt ammendava loetelu sellest kohustusest tehtavatest eranditest, näitab väga suurt tähtsust, mille ta isiklikule vestlusele varjupaigamenetluses omistas.(20)
24. Direktiivi 2013/32 artiklitega 14 ja 34 taotlejale antud õigust esitada isikliku vestluse käigus oma seisukohad vastuvõetamatuse aluse kohaldatavuse kohta tema konkreetsele olukorrale kasutatakse põhimõtteliselt ilma pereliikmete juuresolekuta vastavalt kõnealuse direktiivi artikli 15 lõikele 1 ning sellega kaasnevad eritagatised, mis on üksikasjalikult sätestatud eespool nimetatud artikli lõigetes 2 ja 3 ja mille eesmärk on tagada selle õiguse tõhusus.(21) Tuleb siiski märkida, et pädev liikmesriigi asutus võib asuda seisukohale, et adekvaatseks läbivaatamiseks on vajalik, et kohal oleksid teised pereliikmed, mis näitab selgelt, et pereprobleeme võetakse menetluse käigus arvesse.
25. Teiseks tuleb märkida, et Euroopa Kohus on nõustunud direktiivis 2013/32 ja konkreetsemalt selle artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud vastuvõetamatuse süsteemi erandiga. Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei luba see õigusnorm liikmesriigil kasutada selle sättega antud võimalust lükata pagulasseisundi taotlus vastuvõetamatuse tõttu tagasi põhjendusega, et teine liikmesriik on taotlejale juba andnud selle kaitse, kui selle kaitse saaja elutingimused selles teises liikmesriigis asetaksid ta tõsisesse ohtu, et talle saab osaks ebainimlik ja alandav kohtlemine harta artikli 4 tähenduses.(22)
26. Euroopa Kohtu sõnul kujutab direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktiga a jäetud võimalus endast selle direktiiviga loodud ühise varjupaigamenetluse raames vastastikuse usalduse põhimõtte väljendust, mis võimaldab liikmesriikidel eeldada ja kohustab neid eeldama Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames, et igas liikmesriigis toimub rahvusvahelise kaitse taotluste menetlemine kooskõlas harta, Genfis 28. juulil 1951 allkirjastatud pagulasseisundi konventsiooni (United Nations Treaty Series, 189. köide, lk 150, nr 2545 (1954)) (edaspidi „Genfi konventsioon“) ja Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) nõuetega. See eeldus ja sellest tuleneva võimaluse kasutamine saavad olla õigustatud ainult juhul, kui on tõendatud, et tegelikkuses ei ole see konkreetses liikmesriigis nii.(23)
27. Sellest kohtupraktikast tuleneb, et põhiõiguste järgimise eeldus, mis kaasneb vastastikuse usalduse põhimõttega, on ümberlükatav ning et kuigi Euroopa Kohus kinnitas eelotsusetaotluse esitanud kohtu vastavatele eelotsuse küsimustele vastates direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud vastuvõetamatuse süsteemi rakendamise erandit, võttes arvesse harta artiklite 1 ja 4 rikkumisi, puudutab tema arutluskäigu eeldus kõiki põhiõigusi,(24) sh harta artiklit 7, mis käsitleb perekonnaelu kaitset, ja selle artikli 24 lõiget 2, milles on sätestatud kohustus võtta arvesse lapse parimaid huve, ning selle artiklit 18.(25)
28. Käesolevas eelotsusemenetluses tekib küsimus, kas rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuks tunnistamine viib põhikohtuasja asjaoludel taotleja põhiõiguste rikkumiseni.
C. Tõsine niisuguse kohtlemise oht, mis on vastuolus harta artikliga 7, tõlgendatuna koostoimes harta artiklitega 18 ja 24
1. Direktiividega 2011/95 ja 2013/32 tagatud perekonnaelu kaitse
29. On selge, et Euroopa ühise varjupaigasüsteemi väljatöötamine vastab liidu seadusandja tahtele kohustada järgima rahvusvahelise kaitse taotlejate põhiõigusi, mis tulenevad Genfi konventsioonist, hartast ja EIÕKst,(26) ning eelkõige õigust perekonnaelu austamisele.
30. Nii direktiiv 2011/95 kui ka direktiiv 2013/32 võeti vastu ELTL artikli 78 alusel ja eesmärgiga saavutada selles sättes nimetatud eesmärk, nimelt liidu varjupaiga, täiendava kaitse ja ajutise kaitsega seotud ühine poliitika, mis vastab Genfi konventsioonile, ning tagada harta artikli 18 järgimine. Lisaks tuleneb nende kahe direktiivi põhjendusest 3, et lähtudes Euroopa Ülemkogu Tampere kohtumise järeldustest, soovis liidu seadusandja tagada, et Euroopa ühine varjupaigasüsteem – mida need direktiivid aitavad kindlaks määrata – põhineks Genfi konventsiooni täielikul kohaldamisel.(27) ÜRO täievoliliste esindajate konverentsi lõppaktiga, millega töötati välja selle konventsiooni tekst, tunnustati sõnaselgelt pagulase „olulist õigust“ tema perekonna ühtsusele ning soovitati selle allkirjastavatel riikidel võtta vajalikud meetmed selle kaitseks ja üldisemalt pagulase perekonna kaitseks, mis väljendab seda, et pagulase õigus perekonna ühtsusele on tihedalt seotud rahvusvahelise kaitse loogikaga.(28)
31. Direktiivi 2011/95 eesmärk on tagada „varjupaigataotlejate ja nendega kaasas olevate pereliikmete“ inimväärikuse ja varjupaigaõiguse austamine (põhjendus 16) ning sellega on riike sõnaselgelt kohustatud säilitama perekonna ühtsuse, nähes rahvusvahelise kaitse saaja pereliikmetele ette teatava hulga õigusi (artikli 23 lõiked 1 ja 2) – kusjuures eesmärk on nende isikute vastuvõtvas liikmesriigis integreerumise hõlbustamine. Direktiivi 2013/32 põhjenduses 60 on mainitud, et selles direktiivis austatakse põhiõigusi ja peetakse kinni hartaga tunnustatud põhimõtetest. Selle viimase direktiivi eesmärk on konkreetselt tagada inimväärikuse täielik asutamine ning edendada eelkõige harta artiklite 18 ja 24 kohaldamist ning direktiivi tuleb sellele vastavalt rakendada. Kuigi harta artiklis 7 ette nähtud õigus perekonnaelu kaitsele ei kuulu selle direktiivi põhieesmärkide hulka, on vaja meenutada, et seda artiklit tuleb tõlgendada koostoimes kohustusega seada esikohale lapse parimad huvid, mida on tunnustatud harta artikli 24 lõikes 2, ja arvestades lapse vajadust säilitada regulaarsed isiklikud suhted oma mõlema vanemaga, mis on väljendatud sama artikli lõikes 3.(29)
32. Direktiivi 2013/32 põhjenduses 33 on selgelt märgitud, et selle direktiivi kohaldamisel on liikmesriikide esmaseks kohuseks lähtuda lapse parimatest huvidest(30) kooskõlas harta ja 1989. aasta lapse õiguste konventsiooniga(31), mis avaldub selle direktiivi artikli 25 lõikes 6 ette nähtud sõnaselges üldises kohustuses. Lapse parimate huvide hindamiseks peavad liikmesriigid eelkõige nõuetekohaselt arvesse võtma alaealise heaolu ja sotsiaalset arengut, sh tema minevikku. Seega ei tohi direktiivi 2013/32 sätteid tõlgendada nii, et nendega eiratakse lapse põhiõigust suhelda isiklikult ja korrapäraselt oma vanematega – põhiõigus, mille austamine on vaieldamatult põimunud esikohale seatavate lapse parimate huvidega.(32) Meenutan, et liikmesriigid ei pea mitte ainult tõlgendama oma riigisisest õigust kooskõlas liidu õigusega, vaid lisaks hoolitsema selle eest, et nad ei tugine teisese õiguse teksti sellisele tõlgendusele, mis toob kaasa vastuolu liidu õiguskorras kaitstavate põhiõigustega.(33)
33. Selles olukorras(34) tuleb asuda seisukohale, et juhul kui rahvusvahelise kaitse taotlejat ähvardaks siis, kui ta saadetaks tagasi liikmesriiki, kes andis talle algul pagulasseisundi või täiendava kaitse, tõsine oht, et talle saab osaks kohtlemine, mis on vastuolus harta artikliga 7, tõlgendatuna koostoimes selle artiklitega 18 ja 24, ei tohiks liikmesriigil, kellele ta esitas uue taotluse, olla võimalust tunnistada see vastuvõetamatuks. Niisugune olukord on minu arvates erakorraline, nagu on nõutud Euroopa Kohtu praktikas,(35) ning lükkab ümber eelduse, mis tuleneb vastastikuse usalduse põhimõttest.
34. Seda, kas valitseb tõsine niisuguse kohtlemise oht, mis on vastuolus harta artikliga 7, tõlgendatuna koostoimes selle artiklitega 18 ja 24, saab hinnata alles pärast seda, kui taotlejale on antud võimalus esitada direktiivi 2013/32 artikli 14 lõikes 1 ja artikli 34 lõikes 1 ette nähtud isikliku vestluse käigus, mis puudutab taotluse vastuvõetavust, kõik asjaolud, eelkõige isiklikud asjaolud, mis võivad selle ohu olemasolu kinnitada. Seega, kui vastutav asutus soovib käsitada rahvusvahelise kaitse taotlust direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a alusel vastuvõetamatuna, peab selle vestluse eesmärk olema anda taotlejale mitte ainult võimalus esitada oma seisukoht küsimuses, kas mõni teine liikmesriik on rahvusvahelise kaitse talle tõepoolest andnud, vaid eelkõige anda võimalus esitada kõik tema konkreetse olukorra eripärased asjaolud, et see asutus saaks välistada võimaluse, et taotlejal tekib juhul, kui ta saadetaks tagasi sellesse teise liikmesriiki, nimetatud oht.(36)
35. Mis puudutab selle väljaselgitamist, kas valitseb tõsine oht, et rikutakse seda põhiõigust perekonnaelu austamisele, hinnatuna koos kohustusega võtta arvesse lapse parimaid huve, siis see eeldab kahe asjaolu arvesse võtmist: esiteks rahvusvahelise kaitse taotleja õiguslik seisund liikmesriigis, kus ta elab koos oma pereliikmega, kes on selle kaitse saanud, ja teiseks nende suhete laad, mis asjaomasel isikul selle pereliikmega on.
2. Taotleja seisund vastuvõtvas liikmesriigis
36. Asjaolu, et taotlejal on seisund, mis tagab talle teatava stabiilsuse ja turvalisuse osas, mis puudutab tema elukohta vastuvõtvas liikmesriigis, näib kõrvaldavat igasuguse esimesse liikmesriiki tagasisaatmise ohu ning tagavat samas perekonna ühtsuse vastuvõtvas liikmesriigis. Märgin, et asjaomased menetlusosalised väidavad, et õigus perekonnaelu austamisele ja lapse parimad huvid on tagatud käsitletava juhtumi asjaoludel sobivate õigusnormidega, st direktiivi 2011/95 artikliga 23 ja direktiiviga 2003/86, mille rakendamine võimaldab tagada põhikohtuasja apellandile sobiva staatuse.
a) Direktiivi 2011/95 artikkel 23
37. Direktiivi 2011/95 VII peatüki „Rahvusvahelise kaitse sisu“ eesmärk on määrata kindlaks õigused, mis pagulasseisundi või täiendava kaitse taotlejatel, kelle taotlus rahuldati, võivad olla(37) – õigused, mille hulgas on vastavalt selle direktiivi artiklile 23 perekonna ühtsuse säilitamine. Viimane kohustab liikmesriike kohandama oma riigisisest õigust nii, et pagulasseisundi või täiendava kaitse saaja pereliikmed selle direktiivi artikli 2 punkti j tähenduses võiksid teatavatel tingimustel taotleda direktiivi 2011/95 artiklites 24–35 nimetatud hüvesid, mille hulka kuuluvad näiteks elamisloa väljastamine või võimalus tööd või haridust saada ja mille eesmärk on säilitada perekonna ühtsus.(38) Selle konkreetse õigusliku süsteemi eesmärk on tagada rahvusvahelise kaitse saaja ja tema pereliikmete integreerumine vastuvõtvas liikmesriigis nii hästi kui võimalik.
38. Direktiivi 2011/95 artikli 23 kohaldamine sõltub sellest, kas täidetud on kolm kumulatiivset tingimust. Esiteks peab kõnesolevate hüvede potentsiaalne saaja olema pereliige selle direktiivi artikli 2 punkti j tähenduses. Teiseks ei tohi tema puhul individuaalselt olla täidetud tingimused, mis peavad rahvusvahelise kaitse saamiseks täidetud olema. Kolmandaks peab tema isiklik õiguslik seisund olema sobiv, et anda direktiivis 2011/95 ette nähtud hüved.(39) Mulle tundub asjakohane analüüsida eriti kahte esimest tingimust.
39. Esiteks on direktiivi 2011/95 artikli 2 punktis j silmas peetud rahvusvahelise kaitse saanu pereliikmeid, kes asuvad seoses rahvusvahelise kaitse taotlusega samas liikmesriigis, kui pere loodi juba päritoluliikmesriigis. Isa, ema või ükskõik missugune teine alaealise eest vastutav isik kuuluvad mõistesse „pereliige“. Perekondlikud sidemed peavad eksisteerima seega enne pere sisenemist vastuvõtva liikmesriigi territooriumile(40) ning asjaomased pereliikmed peavad seega viibima selles riigis „seoses rahvusvahelise kaitse taotlusega“, ehkki see väljend on – tõsi küll – ebamäärane. Nõustun sellega, kuidas on esitatud väljendist aru saanud kohtujurist Richard de la Tour oma ettepanekus kohtuasjas Bundesrepublik Deutschland (perekonna ühtsuse säilitamine),(41) st niisugune tingimus eeldab, et taotlejad on oma taotluse esitamiseks tulnud koos rahvusvahelise kaitse saajaga päritoluriigist vastuvõtvasse liikmesriiki, andes seega tunnistust nende soovist jääda kokku. Niisugune tõlgendus tuleneb direktiivi 2011/95 põhjendusest 16, milles on täpsustatud, et liidu seadusandja peab tagama „varjupaigataotlejate ja nendega kaasas olevate pereliikmete“ õiguse täieulatusliku austamise.(42)
40. Alaealise tütre isana, kes ei ole ilmselgelt abielus ja kellel on täiendav kaitse, võib apellant kuuluda direktiivi 2011/95 artikli 2 punkti j kolmandas taandes nimetatud kategooriasse „pereliikmed“, tingimusel et tema puhul on täidetud kaks eespool nimetatud alatingimust, mis nendest teise puhul ei ole Euroopa Kohtule esitatud kohtuasja materjalide lugemisel ilmne. Eelotsusetaotlusest ja põhikohtuasja apellandi apellatsioonkaebusest ilmneb nimelt, et ta põgenes oma kodumaalt 2013. aasta lõpul ning saabus 2014. aastal Austriasse, kus ta sai 1. detsembril 2015 pagulasseisundi. Seejärel lahkus ta 2016. aasta alguses Austriast, et „minna“ oma Belgias asuvate tütarde „juurde“, kes said 14. detsembril 2016 selles riigis täiendava kaitse, ning esitas seal oma rahvusvahelise kaitse taotluse alles 14. juunil 2018. Nendest meenutatud faktilistest asjaoludest on võimalik järeldada, et apellandi ja tema laste rändeteekonnad olid erinevad, esimene ei olnud oma tütardega nende liikumisel päritoluliikmesriigist vastuvõtvasse liikmesriiki kaasas.
41. Teiseks on direktiivi 2011/95 artikli 23 lõige 2 kohaldatav ainult rahvusvahelise kaitse saanu pereliikmete suhtes, kelle puhul ei ole individuaalselt täidetud rahvusvahelise kaitse saamise tingimused.(43) Selle õigusnormi kohaldamine eeldab seega, et analüüsitaks sisuliselt rahvusvahelise kaitse taotlust, mille asjaomane pereliige on esitanud ja mille puhul tehti negatiivne järeldus küsimuses, kas pagulasseisundi või täiendava kaitse andmise materiaalsed tingimused, mis on täpsustatud vastavalt direktiivi 2011/95 artiklites 9, 10 ja 15, on täidetud. Direktiivi 2013/32 artikli 32 kohaselt võivad liikmesriigid pidada taotlust põhjendamatuks üksnes juhul, kui menetlev ametiasutus on teinud kindlaks, et taotleja ei vasta rahvusvahelise kaitse seisundi saamise nõuetele direktiivi 2011/95 tähenduses. On aga selge, et rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuks tunnistamisele direktiivi 2013/32 artikli 33 alusel ei eelne mingit selle taotluse sisulist läbivaatamist – millest liidu seadusandja sooviski just asjaomase liikmesriigi menetlusökonoomia põhjustel vabastada. Direktiivi 2011/95 artikli 23 lõike 2 rakendamine puudutab ainult olukordi, kus rahvusvahelise kaitse taotluse puhul ei esine mõnd vastuvõetamatuse alust.
42. Võib tekkida ka küsimus, kas ainult selle direktiivi 2011/95 artikli 23 lõike 2 kohaldatavuse konkreetse küsimuse osas võib arvesse võtta direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud konkreetset vastuvõetamatuse alust. Esialgne rahvusvahelise kaitse andmise otsus, mis tehakse pärast vastava taotluse sisulist läbivaatamist, asetub direktiiviga 2011/95 loodud normatiivsesse süsteemi, mis sisaldab liikmesriikidele ühiseid mõisteid ja kriteeriume. Meenutan, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkt a kujutab endast selle direktiiviga loodud ühise varjupaigamenetluse raames vastastikuse usalduse põhimõtte väljendust, mille kohaselt on iga liikmesriik kohustatud eelkõige vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala osas eeldama – välja arvatud juhul, kui esineb erandlikke asjaolusid –, et kõik ülejäänud liikmesriigid järgivad liidu õigust.(44) Kuigi õiguse praeguses seisus ei ole olemas „Euroopa“ pagulasseisundit või täiendava kaitse seisundit, mis oleks ühine kõikidele liikmesriikidele, kujutab direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a kohaldamine endast teatavas vormis kaudset nõustumist sellega, et esimene liikmesriik hindas rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendatust õigesti.
43. Nendel asjaoludel – ükskõik kas taotluse vastuvõetamatuks tunnistamise otsust käsitleda ainult selle menetluslikku laadi arvestades või koos eespool nimetatud konkreetse vastuvõetamatuse alusega – tundub selle otsusega loodud olukord mulle niisugune, mis võib õigustada järeldust, et põhikohtuasja apellant, kelle puhul on ilmne, et tal on pagulasseisund, ei saa saada direktiivi 2011/95 artiklites 24–35 nimetatud hüvesid, sest selle õigusakti artikli 23 lõige 2 ei ole kohaldatav.(45) See viimane õigusnorm ei saa seega tagada põhikohtuasja apellandile lahendust, et ta võiks saada elamisloa, mis võimaldab tal elada samas liikmesriigis, kus elavad tema lapsed, ja vältida nii igasugust ohtu, et rikutakse põhiõigust perekonnaelu austamisele.
b) Direktiiv 2003/86
44. Direktiivi 2003/86 artikli 1 kohaselt on selle eesmärk määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise tingimused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil. Üldiselt on selle direktiivi eesmärkideks – niisugusena nagu neid on kirjeldatud selle põhjendustes 4 ja 8 – hõlbustada kolmandate riikide kodanike integreerumist, võimaldades neil elada normaalset pereelu, ning kehtestada perekonna taasühinemise õiguse pagulastepoolseks kasutamiseks soodsamad tingimused, võttes arvesse nende eriolukorda.(46)
45. Need tingimused – mis on nähtud ette direktiivi 2003/86 V peatükis – puudutavad grammatiliselt ainult „pagulaste“ perekonna taasühinemist. Selle direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis c on täpsustatud eelkõige, et seda direktiivi ei kohaldata, kui perekonna taasühinemist taotlev isik on kolmanda riigi kodanik, kes tohib liikmesriigis elada „mõne teisese kaitsevormi“ alusel vastavalt liikmesriikide rahvusvahelistele kohustustele, siseriiklikele õigusaktidele või tavadele. Niisugune väljend on seletatav asjaoluga, et liidu õiguses ei olnud direktiivi 2003/86 vastuvõtmise ajal täiendava kaitse seisundit. Tuleb tõdeda, et liidu varjupaika käsitlev õiguslik raamistik on tunduvalt edasi arenenud seoses sellise seisundi tunnustamisega direktiivis 2004/83/EÜ(47) ja nende kahe kaitsesüsteemi lähendamisega direktiivi 2011/95 abil. Selle viimase direktiivi põhjendustest 8, 9 ja 39 tuleneb, et liidu seadusandja soovis kehtestada kõikidele rahvusvahelise kaitse saamise kriteeriumidele vastavatele isikutele ühetaolise seisundi ning et ta otsustas niisiis, et täiendava kaitse saaja seisundiga peaksid kaasnema samad õigused ja hüved, mis on pagulastel, välja arvatud vajalike ja objektiivselt õigustatud erandite puhul.(48)
46. Hoolimata sellest märkimisväärsest arengust ja Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku küsimustest(49) nende kahe seisundi erineva kohtlemise kohta on Euroopa Kohus otsustanud, et direktiivi 2003/86 tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav sellistele täiendava kaitse seisundi saaja kolmandate riikide kodanikest pereliikmetele. Ta on leidnud, et kuna täiendava kaitse andmise ühiste kriteeriumide puhul on inspiratsiooni saadud liikmesriikides eksisteerivatest süsteemidest, mida nendega soovitakse ühtlustada, vajaduse korral nende asendamisega, ei oleks direktiivi 2003/86 artikli 3 lõike 2 punktil c suuresti enam selle soovitavat toimet, kui seda tuleks tõlgendada nii, et selles ei ole peetud silmas liidu õiguses ette nähtud täiendava kaitse saanuid.(50) On aga selge, et selle põhikohtuasja apellandi alaealisel lapsel, kes on potentsiaalne „perekonna taasühinemist taotlev isik“ direktiivi 2003/86 artikli 2 punkti c tähenduses, on tänu oma täiendava kaitse seisundile Belgia elamisluba, mis välistab eespool viidatud kohtupraktika kohaselt perekonna taasühinemise selles riigis.
47. Lähtudes sellest seisukohast viitab komisjon esiteks võimalusele esitada perekonna taasühinemise taotlus Austrias – riigis, kus põhikohtuasja apellandil on pagulasseisund – ning teiseks Belgia õigusaktidele, mis lubavad niisugust taasühinemist, kui perekonna taasühinemist taotlev isik on saanud täiendava kaitse seisundi, eelkõige mis puudutab selle saanu isa või ema, kes tuleb tema juurde elama, tingimusel et ta on alla 18‑aastane ja sisenes Belgia territooriumile ilma, et temaga oleks olnud kaasas täiskasvanud välismaalane, kes seaduse järgi tema eest vastutab, ning niisugune isik ei hoolitsenud tegelikult tema eest hiljem, või kui ta jäeti pärast Belgia territooriumile sisenemist üksi. Esimene eespool nimetatud lahendus näib tõstatavat mitu raskust, mida võib nimetada „ületamatuks“.
48. Esiteks võib direktiivi 2003/86 kohaldamine viia perekonna ajutise lahutamiseni. Vastavalt direktiivi 2003/86 artikli 2 punktidele a–d kohaldatakse seda direktiivi ainult perekonna taasühinemist taotlevate isikute suhtes, kes on kolmandate riikide kodanikud, st teiste sõnadega iga isiku suhtes, kes ei ole liidu kodanik ELTL artikli 20 lõike 1 tähenduses, kes „elab seaduslikult liikmesriigis“ ja kes taotleb oma pereliikmete taasühinemist temaga või kelle pereliikmed taotlevad taasühinemist temaga, samuti kolmanda riigi kodaniku pereliikmete suhtes, kes ühinevad taas perekonna taasühinemist taotleva isikuga, et säilitada perekonna ühtsus, olgu siis perekondlikud sidemed tekkinud enne või pärast perekonna taasühinemist taotleva isiku riiki sisenemist. Taotlusi esitatakse ja vaadatakse läbi, kui pereliikmed elavad väljaspool selle liikmesriigi territooriumi, kus elab perekonna taasühinemist taotlev isik.(51) Põhikohtuasja apellant võib seega olla kohustatud Belgiast lahkuma ja oma tütreid hülgama,(52) et minna üksi elama Austriasse – ainsasse riiki, kus ta võib seaduslikult elada, sest tal on talle antud pagulasseisund. Tema lapsed seevastu ei saa sellesse riiki siseneda taotluse läbivaatamise ajal, mis võib kesta üheksa kuud – tähtaeg, mida võidakse pikendada. Direktiivi 2003/86 artikli 5 lõike 3 teine lõik ja põhjendus 7 võimaldavad siiski liikmesriikidel sellest esimeses lõigus sätestatud üldreeglist kõrvale kalduda ning aktsepteerida taotluse esitamist siis, kui pereliikmed asuvad juba tema territooriumil, ning seda „asjakohastel asjaoludel“, mille nad võivad määrata kindlaks oma kaalutlusruumi kasutades.
49. Teiseks on võimalik, et põhikohtuasja apellandi suhtes ei kohaldata kõiki direktiivi 2003/86 sätteid, milles on nähtud ette pagulaste perekonna taasühinemise taotluste soodsam käsitamine. Erandina on selle direktiivi artikli 12 lõikes 1 sätestatud, et liikmesriigid ei nõua pagulaselt ega/või tema pereliikme(te)lt nende ja pereliikmete kohta esitatud taotluste korral tõendamist, et perekonna taasühinemist taotleval isikul on sobiv eluase, ravikindlustus ja püsivad sissetulekud, et katta enda ja oma pereliikmete vajadused. Peale selle, et nimetatud erand ei puuduta täisealiste laste taasühinemist, võimaldab sama selle artikli selle lõike kolmas lõik liikmesriikidel pagulaselt nõuda selle direktiivi artiklis 7 osutatud tingimuste täitmist, kui perekonna taasühinemise taotlust ei esitata kolme kuu jooksul pärast pagulasseisundi andmist. Käesolevas kohtuasjas on ilmne, et perekonna taasühinemise taotlus esitati enam kui kolm kuud pärast pagulasseisundi andmist, mis toimus 1. detsembril 2015. Põhikohtuasja apellandi puhul, kes elab juba mitu aastat oma lastega Belgias koos, võib nende tingimuste täitmine osutuda eriti probleemiderohkeks.
50. Kolmandaks võib direktiivi 2003/86 kohaldamine viia õdede-vendade lahutamiseni.(53) Selle direktiivi artikli 4 lõike 2 punktis b on nähtud nimelt ette, et liikmesriigid „võivad“ lubada oma territooriumile siseneda ja seal elada perekonna taasühinemist taotleva isiku täiskasvanud vallalistel lastel, kui nad ei ole „oma terviseseisundist tulenevatel objektiivsetel põhjustel võimelised ise enda eest hoolitsema“. Liikmesriigid ei ole seega sugugi kohustatud võimaldama perekonna taasühinemist taotleva isiku täiskasvanud lastel oma territooriumile siseneda, ning kui nad seda lubavad, sõltub luba tingimata nõudest, et tuleb tõendada asjaomasest vanemast sõltumise suhet – olukord, mida Euroopa Kohtule esitatud kohtuasja materjalid ei kinnita.
51. Neljandaks tooks perekonna taasühinemine Austrias tegelikult kaasa selle, et lapsed kaotasid täiendava kaitse, mille on neile andnud Belgia Kuningriik, ja sellest tulenevad hüved. Lisaks, kui asjaomased isikud otsustaksid esitada Austrias rahvusvahelise kaitse taotlused, võivad nad põrkuda samale vastuvõetavuse alusele, mille tõttu jäeti rahuldamata nende isa taotlus ja mis on vaidluse aluseks põhikohtuasjas.(54) Direktiivi 2003/86 alusel saavutatud perekonna taasühinemise tulemusena oleksid põhikohtuasja apellandi lapsed perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmed, st õiguslikult temast sõltuvusseisundis, mis võib kesta mitu aastat enne, kui need lapsed saavad omandada sõltumatu elamisloa.(55) Lisaks on kolmanda riigi kodaniku pereliikmetele direktiivi 2003/86 alusel osaks saavate hüvede ja rahvusvahelise kaitse saanud isikute õiguste vahel tõelisi erinevusi esimeste kahjuks.(56) Sellele tõdemusele lisanduvad eeldatavad kohanemisraskused, mis on seotud uue elukohaga teises liikmesriigis pärast mitut Belgias veedetud aastat, ning selles riigis tekkinud sotsiaalsete ja emotsionaalsete sidemete katkemine.
52. Selles kontekstis on vaja meenutada, et direktiivi 2003/86 sätteid tuleb tõlgendada ja kohaldada, võttes arvesse harta artiklit 7 ning artikli 24 lõikeid 2 ja 3; see nähtub lisaks ka kõnealuse direktiivi põhjendusest 2 ja artikli 5 lõikest 5, mis panevad liikmesriikidele kohustuse vaadata asjaomased perekonna taasühinemise taotlused läbi puudutatud laste huve arvestades ja perekonnaelu soodustades. Lisaks sellele viimasele eesmärgile soovitakse selle direktiiviga anda kaitse kolmandate riikide kodanikele ja eeskätt alaealistele.(57) Minu meelest ei saa eelnevaid kaalutlusi arvestades eriti väita, et direktiivi 2003/86 kohaldamine perekonna taasühinemiseks liikmesriigis, mis on andnud pagulasseisundi – mis muudab seega selle normi kohaldatavaks –, oleks kooskõlas alaealise lapse eespool nimetatud põhiõigustega. Niisugune lahendus tooks eelkõige kaasa täiendava kaitse ja sellega seotud hüvede kaotuse, kusjuures neid viimaseid ei ole a priori võimalik uues vastuvõtvas riigis tagasi saada, ning õdede-vendade võimaliku lahutamise – tagajärg, mis perekonna taasühinemise raames on pehmelt öeldes paradoksaalne.
53. Seoses teise lahendusega, mis põhineb perekonna taasühinemisel, mis on teatavatel tingimustel Belgia õigusnormidega lubatud, tuleb meenutada liikmesriikidele direktiivi 2003/86 artikli 3 lõikes 5 jäetud võimalust anda ainuüksi oma riigisisese õiguse alusel riiki sisenemise ja seal viibimise õigus soodsamatel tingimustel. Selles küsimuses märkis komisjon oma suunistes direktiivi 2003/86 kohaldamiseks, et täiendava kaitse all olevate isikute humanitaarkaitse vajadus ei erine pagulaste vajadusest, ja soovitas seega liikmesriikidel kehtestada eeskirjad, mis tagavad nii pagulastele kui ka ajutise ja täiendava kaitse all olevatele isikutele sarnased eeskirjad.(58) Kuigi suur hulk liikmesriike on näinud oma riigisisestes õigusnormides ette täiendava kaitse saanute võimaluse esitada perekonna taasühinemise taotlus samadel tingimustel, mis peavad olema täidetud pagulaste puhul, on nendes õigusnormides lahknevusi, sest mõned sisaldavad veel märkimisväärseid erinevusi pagulaste ja täiendava kaitse saanute kohtlemisel perekonna taasühinemise tingimustes.(59) Käsitletaval juhul tuleb märkida, et apellatsioonkaebusest, mille põhikohtuasja apellant eelotsusetaotluse esitanud kohtule on esitanud, ilmneb, et ta püüdis tulutult saavutada perekondlikku taasühinemist oma alaealise tütrega, kuna ei suutnud esitada ad hoc dokumente, mida pädev kohalik omavalitsus nõudis. Eelotsusetaotluses on veel mainitud, et asjaomasel isikul ei ole Belgia elamisluba.(60)
54. Selles olukorras ja üldiselt on mõeldav, et kolmanda riigi kodanik, kellele on juba antud rahvusvaheline kaitse esimeses liikmesriigis, saab minna teise liikmesriiki oma pere juurde ja esitab selles teises liikmesriigis teise kaitsetaotluse ning talle antakse direktiivi 2003/86 artikli 13 lõike 2 alusel või vastavalt soodsamatele riigisisestele õigusnormidele, millega see direktiiv on üle võetud, paralleelselt välja elamisluba. Kui mitte, võidakse sellele kolmanda riigi kodanikule anda riigisisene kaitse muudel põhjustel kui rahvusvahelise kaitse vajadus, st kaalutlusõigust kasutades ja heatahtlikkusest või humanitaarsetel põhjustel, mis ei kuulu direktiivi 2011/95 kohaldamisalasse. Direktiivi 2011/95 artikli 2 punkti h lõpust ilmneb nimelt, et see direktiiv lubab vastuvõtvatel liikmesriikidel anda vastavalt oma riigisisesele õigusele „muud liiki“ riigisisese kaitse, millega kaasnevad õigused, mis võimaldavad isikutel, kellel ei ole pagulasseisundit või täiendavat kaitset, jääda nende territooriumile.(61) Nendel kahel juhul tuleb kontrollida, kas need seisundid suudavad tagada teatava elukoha stabiilsuse ja seega perekonna ühtsuse selles riigis. Jaatava vastuse korral peab vastuvõttev liikmesriik saama minu arvates kasutada talle direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktiga a jäetud võimalust tunnistada rahvusvahelise kaitse taotlus vastuvõetamatuks olenemata ükskõik missugusest taotleja ja asjaomase pereliikme suhte analüüsist.(62)
3. Taotleja ja pereliikme suhe
55. Tuleb rõhutada, et nagu ilmneb selgitustest harta kohta, ja vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 on harta artikliga 7 tagatud õigused samasisulised ja sama ulatusega nagu need, mis on tagatud EIÕK artikliga 8, nagu seda on tõlgendatud EIK praktikas. Asjades, milles on korraga tegemist perekonnaelu(63) ja sisserändega, kaalub EIK, kumb on tähtsam, kas mängus olevad huvid, st asjaomaste isikute isiklik huvi elada teataval territooriumil perekonnaelu, või riigi üldine huvi, käsitletaval juhul sisserände kontroll. Kui asi puudutab lapsi, leiab EIK, et arvesse tuleb võtta nende parimaid huve. Selles konkreetses küsimuses meenutab ta, et idee, mille kohaselt tuleb kõikide lapsi puudutavate otsuste tegemisel esmajärjekorras arvesse võtta nende parimaid huve, on leidnud laialdaselt toetust, eriti rahvusvahelises õiguses. See huvi ei ole muidugi üksi määrava tähtsusega, kuid sellele tuleb anda märkimisväärne tähtsus. Nii annab EIK perekonna taasühinemist puudutavates kohtuasjades erilise tähtsuse asjaomaste alaealiste olukorrale, eelkõige nende vanusele, nende olukorrale asjaomases riigis või asjaomastes riikides ja nende vanematest sõltumise tasemele.(64)
56. Märgin, et seda mõistet „sõltuvussuhe“ kasutab ka Euroopa Kohus oma rändevaidlusi käsitlevas kohtupraktikas.(65) Nii on see juhul, kui küsimuse all on kolmanda riigi kodanikule ELTL artiklite 20 ja 21 alusel tuletatud õiguse andmine elada liidu territooriumil tänu pereliikmele, kes on liidu kodanik, kui nende kahe vahel on sõltuvussuhe, mille tõttu oleks liidu kodanik sunnitud asjaomase kolmanda riigi kodanikuga kaasa minema ja lahkuma kogu liidu territooriumilt.(66) Viidata võib ka Euroopa Kohtu praktikale, mis käsitleb perekonna taasühinemise taotluste individuaalset läbivaatamist, mida nõuab direktiivi 2003/86 artikkel 17 ning mille puhul tuleb võtta arvesse kõiki asjas olulisi tegureid, pöörates erilist tähelepanu asjaomaste laste huvidele ning perekonnaelu soodustamisele, kusjuures vanematest sõltumise tase on nende tegurite hulgas.(67)
57. Nendel asjaoludel peab pädev riigiasutus hindama tõsist niisuguse kohtlemise ohtu, mis on vastuolus harta artikliga 7, tõlgendatuna koostoimes harta artikliga 24, pärast direktiivi 2013/32 artiklites 14 ja 34 ette nähtud isiklikku vestlust nii, et võtab arvesse kõiki asjas olulisi asjaolusid, mille hulgas on eelkõige lapse vanus, tema olukord asjaomases riigis(68) ja see, kuivõrd ta sõltub vanematest, võttes arvesse tema füüsilist ja emotsionaalset arengut, lapse emotsionaalse suhte tugevust vanematega, sest see kõik võib näidata ohtu, mille nendest lahutamine võib vanemate ja lapse suhtele ja lapse heaolule kaasa tuua. Asjaolu, et vanem elab koos alaealise lapsega, on seega üks asjakohastest teguritest, mida tuleb nendevahelise sõltuvussuhte olemasolu kindlakstegemisel arvesse võtta, kuid see ei ole siiski niisuguse suhte vajalik eeltingimus.(69)
D. Vahejäreldus
58. Kõigi eelnevate arutluskäikude põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui liikmesriik kasutab selle õigusnormiga antud võimalust jätta pagulasseisundi taotlus vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata sel põhjusel, et taotlejale on juba antud see seisund teises liikmesriigis, kui taotleja puhul esineb tõsine oht, et sellesse teise liikmesriiki tagasi saatmise korral saab talle osaks kohtlemine, mis on vastuolus harta artiklis 7 ette nähtud õigusega perekonnaelu asutamisele, tõlgendatuna koostoimes harta artikli 24 lõikes 2 sätestatud kohustusega võtta arvesse lapse parimaid huve. Mulle näib, et niisugune tõlgendus ei lähe vastuollu selle direktiivi eesmärkidega ja üldisemalt Euroopa ühise varjupaigasüsteemi eesmärkidega.
59. Mis puudutab menetlusökonoomiat, siis tugineda ei saa pädevate riigiasutuste täiendavale või ebaproportsionaalselt suurele töökoormusele, võttes arvesse menetluslikke nõudeid, mis on nüüd direktiiviga 2013/32 kehtestatud, ja eelkõige kohustust korraldada enne ükskõik missuguse otsuse, sh taotluse vastuvõetamatuks tunnistamise otsuse tegemist isiklik vestlus. Niisuguse vestluse läbiviimine võimaldab samal ajal täpsustada taotleja perekondlikku olukorda ja hinnata vajaduse korral taotleja rahvusvahelise kaitse vajadusi. See menetlus võimaldab pädeval asutusel seega hinnata võimalikult hästi ja kiiresti taotleja olukorda nii asjaomase isiku kui ka liikmesriigi huvides – mis aitab kaasa eesmärgile vaadata taotlus läbi kiiresti ja põhjalikult.
60. Mis puudutab teisese rände ärahoidmist, siis mulle tundub, et põhikohtuasja apellandi olukord – ta liikus pärast pagulasseisundi saamist teise liikmesriiki, et minna oma laste juurde ja elada koos nendega – ei kuulu otseselt selle mõiste alla. Niisugune ümberpaiknemine liidu piires ei ole tingitud ainult – vastupidi direktiivi 2013/32 põhjenduses 13 märgitule – erinevusest liikmesriikide õiguslikes raamistikes, vaid seda tingib harta artiklis 7 ette nähtud põhiõiguse austamine. Teiste sõnadega ei kuulu apellandi käitumisviis selle nähtuse hulka, mida on harjutud kutsuma nimetusega „varjupaiga forum shopping“, sest kõnesolev isik ei otsinud paremat õiguskaitset ega kasutanud enda kasuks ära liikmesriikide pakutava sotsiaalkaitse taseme erinevusi, et saavutada paremaid materiaalseid elutingimusi. Kui võtta arvesse ka tingimusi, mis on seotud liikmesriikidele kehtestatud keeluga kohaldada direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a, näib süsteemi „ummistamise“ võimalus mulle vähe tõenäoline.
61. Minu meelest on käesolevas ettepanekus välja pakutud lahendus täielikult kooskõlas muude eesmärkidega, mida liidu seadusandja Euroopa ühise varjupaigasüsteemi väljatöötamisega taotleb ning milleks on õigusnormide ühtlustamine konkreetselt varjupaigamenetluste alal, rahvusvahelise kaitse saanute ja nende pereliikmete kaitse ja vastuvõtvas liikmesriigis integreerimine ning otsuste tegemisel eelkõige lapse parimatest huvidest lähtumine. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkti a väljapakutud tõlgendus tundub mulle sobiv kontekstis, mida iseloomustab rahvusvahelise kaitse taotlejate võimalike olukordade mitmekesisus liidu piires. Asjaolu, et see säte on liikmesriikidele fakultatiivne, et mõne liikmesriigi regulatsiooni kohaselt, millega on direktiivi 2011/95 artikkel 3 üle võetud, antakse rahvusvahelise kaitse saanud isiku pereliikmele automaatselt sellest tulenevana pagulasseisund ning et direktiivi 2003/86 riigisisestesse õiguskordadesse üle võttes on mõnikord kohandatud pagulasseisund seisundiga, mille annab täiendav kaitse, aitavad niisugusele ebaühtlusele kaasa – mis on vastuolus ühtlustamisprotsessi eesmärgiga, mille kohaselt tuleb rahvusvahelise kaitse taotlejaid kohelda ühtemoodi ja sobivalt, ükskõik kus nad liidu territooriumil asuvad.
E. Rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse tagajärjed
62. Teise eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas direktiivi 2011/95 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuvõtvat liikmesriiki kohustatud laiendama alaealisele lapsele antud rahvusvahelist kaitset temaga koos olevale vanemale vastavalt harta artiklis 7 ette nähtud õigusele perekonnaelu asutamisele, tõlgendatuna koostoimes harta artikli 24 lõikes 2 sätestatud kohustusega võtta arvesse lapse parimaid huve. Vastus sellele küsimusele eeldab minu arvates, et tuleb teha mõned märkused tagajärgede kohta, mille toob kaasa see, kui vastuvõttev liikmesriik ei saa kasutada talle direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktiga a jäetud võimalust ja kui rahvusvahelise kaitse taotlus tuleb seega tunnistada vastuvõetavaks.
63. Esiteks tuleb meenutada, et direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud vastuvõetamatuse süsteem kujutab endast erandit liikmesriikide kohustusest analüüsida kõiki rahvusvahelise kaitse taotlusi sisuliselt, st hinnata, kas asjaomane taotleja võib saada rahvusvahelise kaitse vastavalt direktiivile 2011/95. Viimases on omakorda ja vastavalt selle artiklile 1 sätestatud õigusnormid, mis käsitlevad kõigepealt tingimusi, mis peavad kolmandate riikide kodanike või kodakondsuseta isikute puhul rahvusvahelise kaitse saamiseks täidetud olema; seejärel õigusnormid, mis käsitlevad ühtset seisundit pagulastele ja isikutele, kes võivad saada täiendava kaitse, ning lõpuks õigusnormid, mis käsitlevad selle kaitse sisu. Nagu Euroopa Kohus on juba täpsustanud, ilmneb direktiivi 2011/95 artiklitest 13 ja 18, tõlgendatuna koostoimes selle artikli 2 punktides d ja f esitatud mõistete „pagulane“ ja „täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“ määratlustega, et selles direktiivis silmas peetud rahvusvaheline kaitse tuleb põhimõtteliselt anda igale kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes kardab põhjendatult, et teha kiusatakse taga tema rassi, usu, rahvuse, poliitiliste vaadete või teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumise pärast, või kelle puhul on reaalne oht, et talle saab osaks suur kahju selle direktiivi artikli 15 tähenduses.(70)
64. Seega, juhul kui liikmesriigil on tegemist juhtumiga, mil ta ei saa kasutada talle direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktiga a jäetud võimalust, peab ta talle esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbi vaatama ja kontrollima, kas rahvusvahelise kaitse taotleja puhul on täidetud selle kaitse andmise materiaalsed tingimused, mida on kirjeldatud eespool. Liikmesriik peab käsitama ja kohtlema asjaomast kolmanda riigi kodanikku esimest korda rahvusvahelise kaitse taotlejana olenemata kaitsest, mille on talle juba andnud teine liikmesriik. Niisuguse olukorra tagajärgi on liidu seadusandja direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktis a ette nähtud vastuvõetamatuse süsteemi raames selgelt arvesse võtnud(71), ning kui sellelt sättelt ei taheta võtta kogu soovitavat toimet, ei saa asjaolu, et esimene liikmesriik on varem andnud rahvusvahelise kaitse, taotluse sisulisel läbivaatamisel mingil viisil uuesti arvesse võtta.(72)
65. Teiseks rõhutavad kõik asjaomased menetlusosalised sisuliselt, et põhikohtuasja apellandi taotluse eesmärk on tagada perekonna ühinemine või et seda motiveerib ainult see, sest kõnesolevat isikut ei tõuka tagant rahvusvahelise kaitse vajadus, mis rahuldati juba Austrias. Tema rahvusvahelise kaitse taotlus ei ole seega mitte päriselt üks ja ainus ega saa viia direktiivi 2011/95 üldist ülesehitust ja eesmärke arvestades selle kaitsega seotud seisundi andmiseni. Mulle näib, et on vaja selgelt eristada õigusakti ennast, rahvusvahelise kaitse taotlust ning nende argumentide ja tõendite sisu, millega seda on põhjendatud, ning rahvusvahelise kaitse taotleja võimalikke varjatud motiive.
66. Mõiste „rahvusvahelise kaitse taotlus“ on määratletud direktiivi 2013/32 artikli 2 punktis b nii, et see on „kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta selgesõnaliselt väljapoole [direktiivi 2011/95] reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab eraldi taotleda“. See taotlus loetakse esitatuks niipea, kui asjaomane isik on väljendanud mõnele direktiivi 2013/32 artikli 6 lõikes 1 nimetatud asutusele oma soovi saada rahvusvahelist kaitset, ilma et selle tahte väljendamise suhtes saaks kohaldada mis tahes haldusformaalsust.(73) Eelotsusetaotlusest ilmneb üheselt mõistetavalt, et põhikohtuasja apellant esitas 14. juunil 2018 Belgias taotluse, mida pädevad asutused pidasid rahvusvahelise kaitse taotluseks ja menetlesid sellena ning mille nad tunnistasid vastuvõetamatuks riigisiseste õigusnormide alusel, millega on üle võetud direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punkt a.
67. Sisulistes küsimustes on Euroopa Kohus otsustanud, et direktiivi 2011/95 artikli 13 kohaselt annavad liikmesriigid pagulasseisundi igale kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastab sisulistele tingimustele, mille korral teda saab direktiivi II ja III peatüki kohaselt pidada pagulaseks, ilma et liikmesriikidel oleks selles suhtes kaalutlusõigust.(74) Sama lahendust kohaldatakse analoogia alusel seisundi puhul, mille annab täiendav kaitse, võttes arvesse direktiivi 2011/95 artikli 18 samasugust sõnastust.(75) Asjaolul, et taotlejal on varjatud ja oportunistlikke motiive, mis puudutab perekonna ühtsuse säilitamist asjaomases liikmesriigis, ei ole käsitletaval juhul tähtsust, kui eespool nimetatud tingimused on täidetud. Seda arvestades saab rahvusvahelise kaitse taotluse hindamine üksnes niisuguse kaitse saajaga perekondliku ühtsuse saavutamise vajaduse põhjal – olenemata ükskõik missugusest väitest, et taotluse esitajat ähvardab tagakiusamiste või suure kahju oht – direktiivi 2011/95 sätetest lähtudes viia ainult sisulise rahuldamata jätmiseni. Selles küsimuses tuleb rõhutada, et see direktiiv ei näe ette pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi laiendamist niisuguse seisundi saanud isiku pereliikmetele – mis ei tähenda, et perekondlikku sidet ei saa rahvusvahelise kaitse andmise küsimuses kunagi arvesse võtta.(76)
68. Kolmandaks – nagu ilmneb direktiivi 2011/95 põhjendusest 12 – on selle direktiivi sätete eesmärk tagada ühiste kriteeriumide kohaldamine nende isikute tuvastamisel, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ning minimaalsed hüved nendele isikutele kõikides liikmesriikides.(77) Lisaks rajaneb rahvusvahelise kaitse andmise raamistik direktiivi 2013/32 põhjenduste 11 ja 12 ning artikli 1 järgi „ühtse varjupaigamenetluse“ põhimõttel ja ühtsetel miinimumnõuetel.(78) Seda arvestades võib asuda seisukohale, et erinevate liikmesriikide pädevad asutused peaksid rahvusvahelise kaitse taotlejate olukordi, mis on tõesti sarnased, käsitama samamoodi ja andma sisulistes küsimustes sama vastuse. Teiste sõnadega tuleks põhikohtuasja apellandile anda a priori Belgias pagulasseisund, mis viiks olukorrani, kus rahvusvaheline kaitse kuhjub. Ehkki niisuguse olukorra olemasolu ega ka selle lõppemist ei ole direktiivides 2011/95 ja 2013/32 sõnaselgelt kujutletud, kujutab see endast siiski selle võimalikku tagajärge, et viimase direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a kohaldamine on liikmesriikidele fakultatiivne, ja Euroopa Kohus on sellega kaudselt, kuid kindlalt oma praktikas nõustunud.(79)
69. Niisuguse olukorra hindamise täielikkuse huvides märgin, et konkreetsemalt pagulasseisundi osas on direktiivi 2011/95 artiklis 14, tõlgendatuna koostoimes selle direktiivi artikliga 11, loetletud juhtumid, mil liikmesriigid võivad selle seisundi tühistada või selle lõpetada või seda pikendada või peavad seda tegema. Ükski nimetatud juhtumitest – mida tuleb ÜRO pagulaste ülemvoliniku sõnul tõlgendada kitsalt(80) – ei hõlma kahekordset tunnustamist. Tuleb siiski rõhutada, et direktiivi 2013/32 artikkel 45, milles on määratud kindlaks tagatised, mis asjaomasel isikul on, kui pädev asutus kavatseb talle antud rahvusvahelise kaitse vastavalt direktiivi 2011/95 artiklile 14 ära võtta, sisaldab lõiget 5, milles on nähtud ette erand. Selles on sätestatud, et liikmesriigid võivad otsustada, et see kaitse muutub õiguslikult tühiseks, kui saanu on üheselt mõistetavalt selle tunnustamisest loobunud, mis võib minu meelest hõlmata esimeses liikmesriigis antud kaitse teises liikmesriigis taotlemise ja seejärel saamise juhtumit. Lõpuks tuleb märkida, et on enam kui tõenäoline, et kahekordse tunnustamise olukord toob kaasa selle, et esimeses liikmesriigis direktiivi 2011/95 artikli 24 alusel automaatselt saadud ajutist elamisluba ei pikendata, sest asjaomane isik ei esitanud vastavat taotlust või ta ei viibinud riigi territooriumil teatava aja jooksul ning sai uue elamisloa teises liikmesriigis. Direktiivi 2011/95 põhjenduses 40 on aga mainitud, et liikmesriigid võivad rahvusvahelistes kohustustes kehtestatud piirides sätestada, et tööturule, sotsiaalhoolekandele, tervishoiuteenustele ja integratsioonivahenditele juurdepääsuga seotud hüvede andmine nõuab eelnevat elamisloa väljastamist. Need asjaolud muudavad rahvusvahelise kaitse kahekordse andmise tähtsuse ja tagajärjed praktikas suhteliseks.
70. Lõpuks märgin, et kuna isegi suur tõenäosus ei kujuta endast kunagi kindlust, ei ole välistatud, et teise rahvusvahelise kaitse taotluse individuaalne läbivaatamine pärast selle kaitse andmist esimeses liikmesriigis võib lõppeda selle taotluse rahuldamata jätmisega. Kuigi direktiividega 2011/95 ja 2013/32 loodud normatiivne süsteem kujutab endast teatavat edasiliikumist Euroopa ühise varjupaigasüsteemi suunas, ei väljenda see täielikku ühtlustamist. Nagu rõhutab kohtujurist Richard de la Tour,(81) ei ole teatud mõisted, mis on direktiivi 2011/95 rakendamisel põhimõttelise tähtsusega, määratletud stricto sensu, mille tõttu võivad liikmesriigid neid erinevalt hinnata ja see tekitab Euroopa Kohtule esitatavaid liidu õiguse tõlgendamise taotlusi. Märgin siiski, et kui niisugune taotlus jäetakse sisuliselt rahuldamata, võib teine liikmesriik vajaduse korral anda sellele isikule, kelle taotlus jäeti rahuldamata, direktiivi 2011/95 artiklites 24–35 ette nähtud hüved ja seda vastavalt selle direktiivi artiklile 23.
V. Ettepanek
71. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’le (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta artikli 33 lõike 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui liikmesriik kasutab selle õigusnormiga antud võimalust jätta rahvusvahelise kaitse taotlus vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata sel põhjusel, et taotlejale on juba antud niisugune kaitse teises liikmesriigis, kui taotleja puhul esineb tõsine oht, et sellesse teise liikmesriiki tagasi saatmise korral saab talle osaks kohtlemine, mis on vastuolus Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 7 ette nähtud õigusega perekonnaelu asutamisele, tõlgendatuna koostoimes harta artikli 18 ja artikli 24 lõikega 2.
Asjaolu, et rahvusvahelise kaitse taotleja on vastuvõtvas liikmesriigis selle kaitse saanud alaealise lapse vanem, võib viia niisuguse ohu esinemise tuvastamiseni, tingimusel et kontrollitakse – mida peavad tegema pädevad riigiasutused –, ega sellel taotlejal ei ole õiguslikku seisundit, mis tagab talle püsiva elukoha selles riigis, ning kas lapse lahutamine vanemast kahjustab nende suhteid ja selle lapse tasakaalu.
2. Selle taotleja rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse analüüs eeldab selle sisulist läbivaatamist, et kontrollida, kas täidetud on selle kaitse andmise tingimused, mis on sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artiklites 13 ja 18 . Selles direktiivis ei ole nähtud ette pagulasseisundi või täiendava kaitse laiendamist selle seisundi saanud isiku pereliikmetele.