MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 24. lipnja 2021.(1)
Predmet C‑709/20
CG
protiv
The Department for Communities in Northern Ireland
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Appeal Tribunal for Northern Ireland (Žalbeni sud Sjeverne Irske, Ujedinjena Kraljevina))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno kretanje osoba – Građanstvo Unije – Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine – Prijelazno razdoblje – Članak 18. UFEU‑a – Nediskriminacija na temelju državljanstva – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 24. – Pravo na boravak na temelju nacionalnog prava – Socijalna pomoć – Nacionalna odredba kojom se iz prava na davanja za podmirenje osnovnih životnih potreba isključuje ekonomski neaktivne građane Unije koji imaju pravo na boravak na temelju nacionalnog prava – Jednako postupanje”
I. Uvod
1. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 18. UFEU‑a.
2. Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između osobe CG, nizozemske i hrvatske državljanke, koja boravi u Sjevernoj Irskoj (Ujedinjena Kraljevina) od 2018. i Departmenta for Communities in Northern Ireland (Ministarstvo zajednica Sjeverne Irske, Ujedinjena Kraljevina) u pogledu odbijanja potonjeg ministarstva da joj dodijeli davanja za podmirenje osnovnih životnih potreba, koja se nazivaju „Universal Credit” (univerzalni kredit).
3. Pitanje koje je upućeno Sudu u biti se odnosi na zaštitu koju je potrebno pružiti građaninu Europske unije u području pristupa socijalnoj pomoći, na temelju načela jednakog postupanja, kad mu je država članica domaćin dodijelila pravo na boravak, koje se temelji na nacionalnom pravu, u uvjetima povoljnijim od onih koji se predviđaju Direktivom 2004/38/EZ(2).
4. Tim se predmetom Sudu tako pruža prilika da pojasni odnos između članka 18. UFEU‑a i članka 24. te direktive i u kojim uvjetima treba provesti načelo jednakog postupanja kad se nacionalnim propisom određene građane Unije zbog prirode njihova prava na boravak isključuje iz pristupa socijalnim davanjima čiji je cilj da se njihovim korisnicima dodijele minimalna sredstva za život, iako se ta davanja jamče državljanima dotične države članice koji su također lošeg imovinskog stanja.
5. U ovom ću mišljenju predložiti Sudu da smatra da odbijanje države članice da pruži socijalnu pomoć državljaninu druge države članice koji je ekonomski neaktivan samo na temelju prirode njegova prava na boravak, koje je dodijeljeno a da se pritom nisu provjerili uvjeti dostatnih sredstava u skladu s nacionalnom odredbom, može predstavljati neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, te da se u takvom slučaju tim propisom prekoračuje ono što je nužno za održavanje ravnoteže sustava socijalne pomoći države članice domaćina.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine
6. U šestoj i osmoj alineji preambule Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju(3), koji je odobren Odlukom (EU) 2020/135(4), navodi se:
„Prepoznajući da je potrebno pobrinuti se za uzajamnu zaštitu građana Unije i državljana Ujedinjene Kraljevine i članova njihovih obitelji koji su prije datuma utvrđenog ovim Sporazumom ostvarivali pravo na slobodu kretanja te zajamčiti izvršivost njihovih prava na temelju ovog Sporazuma te njihovu utemeljenost na načelu nediskriminacije; prepoznajući i da bi trebalo zaštititi prava koja proizlaze iz razdoblja osiguranja socijalne sigurnosti,
[…]
Uzimajući u obzir da je u zajedničkom interesu [Unije] i Ujedinjene Kraljevine da se utvrdi prijelazno ili provedbeno razdoblje u kojem bi se pravo Unije, uključujući međunarodne sporazume, trebalo primjenjivati na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini te u pravilu s jednakim učinkom na države članice […], a kako bi se izbjegli poremećaji u razdoblju pregovora o sporazumu ili sporazumima o budućem odnosu,”.
7. Člankom 2. točkama (a) i (c) Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine određuje se:
„Za potrebe ovog Sporazuma primjenjuju se sljedeće definicije:
(a) ‚pravo Unije’ znači:
i. Ugovor o Europskoj uniji (‚UEU’), Ugovor o funkcioniranju Europske unije (‚UFEU’) i Ugovor o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju […], kako su izmijenjeni ili dopunjeni, te ugovori o pristupanju i Povelja Europske unije o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja], koji se zajedno nazivaju ‚Ugovori’;
ii. opća načela prava Unije;
iii. akti koje su donijeli institucije, tijela, uredi i agencije Unije;
[…]
(c) ‚građanin Unije’ znači svaka osoba s državljanstvom države članice;”
8. Drugi dio Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine, naslovljen „Prava građana”(5), sadržava članke 9. do 39.
9. U članku 13. stavku 1. tog sporazuma navodi se:
„Građani Unije i državljani Ujedinjene Kraljevine imaju pravo boraviti u državi domaćinu uz ograničenja i uvjete utvrđene u člancima 21., 45. ili 49. UFEU‑a te članku 6. stavku 1., članku 7. stavku 1. točkama (a), (b) ili (c), članku 7. stavku 3., članku 14., članku 16. stavku 1. ili članku 17. stavku 1. Direktive [2004/38]”.
10. Člankom 86. stavcima 2. i 3. navedenog sporazuma određuje se:
„2. Sud Europske unije ostaje nadležan za donošenje odluka o prethodnim pitanjima na temelju zahtjeva sudova Ujedinjene Kraljevine koji su mu upućeni prije isteka prijelaznog razdoblja.
3. Za potrebe ovog poglavlja, postupci pred Sudom Europske unije smatraju se pokrenutima, a zahtjevi za odluku o prethodnom pitanju smatraju se upućenima, u trenutku upisa pismena kojim se pokreće postupak u tajništvu Suda ili Općeg suda, ovisno o slučaju.”
11. Člankom 89. stavkom 1. navedenog sporazuma predviđa se:
„Presude i rješenja Suda Europske unije doneseni prije isteka prijelaznog razdoblja te takve presude i rješenja doneseni nakon isteka prijelaznog razdoblja u postupcima iz članaka 86. i 87. u cijelosti su obvezujući za Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini.”
12. U članku 126. Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine, naslovljenom „Prijelazno razdoblje”, navodi se:
„Uspostavlja se prijelazno ili provedbeno razdoblje koje počinje na dan stupanja na snagu ovog Sporazuma i završava 31. prosinca 2020.”
13. Člankom 127. tog sporazuma, u njegovim stavcima 1. i 3., određuje se:
„1. Ako ovim Sporazumom nije predviđeno drukčije, tijekom prijelaznog razdoblja na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini primjenjuje se pravo Unije.
[…]
3. Tijekom prijelaznog razdoblja, pravo Unije primjenjivo u skladu sa stavkom 1. proizvodi s obzirom na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini pravne učinke jednake onima koje proizvodi u Uniji i njezinim državama članicama te se tumači i primjenjuje u skladu s metodama i općim načelima jednakima onima koji se primjenjuju u Uniji.”
14. Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine stupio je na snagu 31. siječnja 2020. u ponoć(6).
2. Direktiva 2004/38
15. U uvodnim izjavama 10., 20. i 21. Direktive 2004/38 navodi se:
„(10) Osobe koje ostvaruju pravo na boravak ne bi […] trebale postati prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom prvotnog razdoblja boravka. Pravo na boravak građana Unije i članova njihovih obitelji u razdobljima duljima od tri mjeseca trebalo bi stoga podlijegati određenim uvjetima.
[…]
(20) U skladu sa zabranom diskriminacije na temelju državljanstva, svi građani Unije i članovi njihovih obitelji koji borave u određenoj državi članici na temelju ove Direktive trebali bi u toj državi članici uživati jednako postupanje kao državljani na područjima obuhvaćenima Ugovorom, podložno specifičnim odredbama koje su izričito predviđene u Ugovoru i u sekundarnom pravu.
(21) Međutim, državi članici domaćinu trebalo bi prepustiti odluku hoće li građanima Unije koji nisu radnici ili samozaposlene osobe ili osobe koje zadržavaju taj status i članovima njihovih obitelji odobriti socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravka odnosno tijekom duljeg razdoblja ako je riječ o tražiteljima zaposlenja ili, prije nego što su ostvarili pravo na stalni boravak, pomoć za uzdržavanje u svrhu školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje.”
16. U skladu s člankom 1. te direktive:
„Ovom se Direktivom utvrđuju:
(a) uvjeti pod kojima građani Unije i članovi njihovih obitelji ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravak unutar državnog područja država članica;
(b) pravo na stalni boravak na državnom području država članica za građane Unije i članove njihovih obitelji;
(c) ograničenja prava navedenih u točkama (a) i (b) ovog članka zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.”
17. U skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2004/38:
„Ova se Direktiva primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani i na članove njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. ove Direktive, koji ih prate ili im se pridružuju.”
18. U članku 7. Direktive 2004/38, naslovljenom „Pravo na boravak dulji od tri mjeseca”, u njegovu stavku 1. točkama (b) i (d), određuje se:
„Svi građani Unije imaju pravo na boravak na državnom području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako:
[…]
(b) imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svog razdoblja boravka te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu; ili
[…]
(d) su članovi obitelji [u smislu članka 2. točke 2.] u pratnji građanina Unije ili se pridružuju građaninu Unije koji ispunjava uvjete iz točke (a), (b) ili (c).”
19. U skladu s člankom 24. te direktive, naslovljenim „Jednako postupanje”:
„1. Podložno specifičnim odredbama koje su izričito predviđene u Ugovoru i sekundarnom pravu, svi građani Unije koji na temelju ove Direktive borave na državnom području države članice domaćina imaju pravo na postupanje koje je jednako postupanju prema državljanima te države članice unutar područja primjene Ugovora. Ovo pravo proširuje se i na članove obitelji koji nisu državljani države članice i koji imaju pravo na boravak ili stalni boravak.
2. Odstupajući od stavka 1., država članica domaćin nije dužna odobriti pravo na socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravka odnosno, prema potrebi, tijekom duljeg razdoblja predviđenog u članku 14. stavku 4. točki (b), niti je, prije stjecanja prava na stalni boravak, dužna odobriti pomoć za uzdržavanje u svrhu školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje, u obliku studentskih stipendija ili studentskih zajmova, osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, osobama koje zadržavaju taj status i članovima njihovih obitelji.”
20. Člankom 37. navedene direktive određuje se:
„Odredbe ove Direktive ne utječu na zakone ili druge propise država članica koji su povoljniji za osobe obuhvaćene ovom Direktivom.”
B. Pravo Ujedinjene Kraljevine
1. EU Settlement Scheme – Immigration Rules Appendix EU
21. Na temelju EU Settlement Scheme – Immigration Rules Appendix EU (Program boravka EU‑a – Prilog EU pravilima o imigraciji (u daljnjem tekstu: prilog EU))(7) uspostavlja se, u skladu s objašnjenjima vlade Ujedinjene Kraljevine, novi sustav koji je izrađen u okviru priprema za povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Unije i kao posljedica tog povlačenja. Tim se programom omogućuje svim građanima Unije, Europskog gospodarskog prostora (EGP) i Švicarske, koji su počeli boraviti u Ujedinjenoj Kraljevini prije 31. prosinca 2020. i članovima njihove obitelji, da zatraže odobrenje da ostanu u Ujedinjenoj Kraljevini. Taj je prilog EU stupio na snagu 30. ožujka 2019. Njime se predviđa da se zahtjevi za pravo na boravak trebaju podnijeti najkasnije prije 30. lipnja 2021.(8).
22. Prilogom EU predviđa se dodjela:
– statusa stalnog boravka kojim se podnositeljima zahtjeva koji su kontinuirano živjeli u Ujedinjenoj Kraljevini tijekom pet godina daje pravo da ostanu na neodređeno vrijeme u Ujedinjenoj Kraljevini u skladu s člancima 2., 2.A i 11. do 13., te
– status privremenog boravka kojim se podnositeljima zahtjeva omogućuje da ostanu u Ujedinjenoj Kraljevini tijekom pet godina i tako dosegnu razdoblje boravka koje je potrebno kako bi se mogao podnijeti zahtjev za stalni boravak u skladu s člancima 3., 3.A i 14.
23. Prema mišljenju vlade Ujedinjene Kraljevine, za razliku od članka 7. Direktive 2004/38(9), prilog EU omogućuje ekonomski neaktivnim građanima, koji trenutačno nisu nositelji prava na boravak na temelju prava Unije, da nastave boraviti na državnom području dok se Ujedinjena Kraljevina ne povuče iz Unije. Te osobe mogu steći i status stalnog boravka nakon pet godina privremenog boravka. Nakon što steknu taj status, imaju bezuvjetan pristup sustavu socijalne skrbi Ujedinjene Kraljevine.
2. Uredba iz 2016. o univerzalnom kreditu
24. Universal Credit Regulations (Northern Ireland) 2016 (Uredba o univerzalnom kreditu iz 2016. (Sjeverna Irska)), kako je izmijenjena Social Security (Income‑related Benefits) (Updating and Amendment) (EU Exit) Regulationsom (Northern Ireland) 2019 (Uredba iz 2019. o socijalnoj sigurnosti (Davanja povezana s dohotkom) (Ažuriranje i amandman) (Izlazak iz Unije) (Sjeverna Irska)(10))(11), sadržava odredbe čiji je cilj odrediti koje osobe imaju pravo na univerzalni kredit i kako ga izračunati.
25. Univerzalni kredit je sustav socijalne zaštite koji se financira iz poreza i na koji se primjenjuju uvjeti dohotka čiji je cilj zamijeniti nekoliko drugih socijalnih davanja koja više ne postoje (ili su još na snazi), kao što je doplatak za tražitelje zaposlenja te doplatak za zapošljavanje i uzdržavanje koji se temelje na dohotku, potpora dohotku, porezne olakšice za zaposlene osobe, porezne olakšice za dijete i doplatak za stanovanje(12).
26. Boravak u Sjevernoj Irskoj jedan je od uvjeta koji se primjenjuju na pravo na univerzalni kredit, na temelju članka 9. stavka 1. točke (c) Welfare Reform (Northern Ireland) Ordera 2015 (Uredba iz 2015. o reformi sustava socijalne sigurnosti (Sjeverna Irska))(13).
27. Člankom 9. Uredbe iz 2016. o univerzalnom kreditu predviđa se:
„(1) Kako bi se odredilo ispunjava li osoba osnovni uvjet za boravak u Sjevernoj Irskoj, osim u slučaju da je osoba obuhvaćena stavkom 4., treba smatrati da osoba nema pravo na boravak u Sjevernoj Irskoj ako nema uobičajeno boravište u Ujedinjenoj Kraljevini, na Kanalski otocima, Otoku Man ili u Republici Irskoj.
(2) Smatra se da osoba ima uobičajeno boravište u Ujedinjenoj Kraljevini, na Kanalskim otocima, Otoku Man ili u Republici Irskoj samo ako ima pravo na boravak u jednom od tih mjesta.
(3) U skladu sa stavkom 2., pravo na boravak ne obuhvaća pravo koje postoji na temelju ili u skladu s:
(a) člankom 13. Immigration (European Economic Area) Regulationsa 2016 [Uredba iz 2016. o imigraciji (Europski gospodarski prostor(14)] ili člankom 6. Direktive [2004/38],
(b) člankom 14. [Uredbe EGP][(15)], ali samo u slučajevima u kojima takvo pravo postoji na temelju Uredbe EGP zbog činjenice da je osoba:
(i) osoba koja ispunjava uvjete u smislu članka 6. stavka 1. te uredbe kao tražitelj zaposlenja, ili
(ii) član obitelji (u smislu članka 7. navedene uredbe) takvog tražitelja zaposlenja,
(c) člankom 16. Uredbe EGP, ali samo u slučajevima u kojima pravo postoji na temelju te uredbe jer osoba ispunjava kriterije navedene u članku 16. stavku 5. navedene uredbe[(16)] ili u članku 20. [UFEU‑a] (u slučajevima u kojima pravo na boravak nastaje zbog činjenice da bi se u suprotnom slučaju britanskom državljaninu uskratilo stvarno ostvarivanje njegovih prava kao građanina Unije), ili
(d) osoba koja je dobila ograničeno odobrenje za ulazak ili boravak u Ujedinjenoj Kraljevini na temelju Immigration Acta 1971 [(Zakon o imigraciji iz 1971.)] na temelju:
(i) [priloga EU(17)], ili
(ii) vlastite situacije osobe koja ima pravo na boravak kao što je ono koje se priznaje na temelju sudske prakse iz presude Zambrano [presuda od 8. ožujka 2011., Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124) i koje je definirano u Prilogu 1. [Prilogu EU] donesenim na temelju članka 3. stavka 2. Zakona o imigraciji iz 1971.
(4) Osoba je obuhvaćena tim stavkom ako je:
(a) osoba koja ispunjava uvjete u smislu članka 6. Uredbe EGP kao zaposlena ili samozaposlena osoba.
(b) član obitelji osobe iz točke (a) u smislu članka 7. stavka 1. točaka (a), (b) ili (c) [Uredbe EGP][(18)],
(c) osoba koja ima pravo na stalni boravak u Ujedinjenoj Kraljevini na temelju članka 15. stavka 1. točaka (c), (d) ili (e) Uredbe EGP,
(d) izbjeglica u smislu članka 1. Konvencije o statusu izbjeglica potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951., kako je izmijenjena člankom 1. stavkom 2. Protokola o statusu izbjeglica potpisanog u New Yorku 31. siječnja 1967.,
(e) osoba koja je dobila ili za koju se smatra da je trebala dobiti odobrenje unatoč pravilima utvrđenim na temelju članka 3. stavka 2. Zakona o imigraciji iz 1971., kad je to odobrenje:
(i) diskrecijsko odobrenje za ulazak i ostanak u Ujedinjenoj Kraljevini,
(ii) odobrenje za ostanak na temelju iznimke koja se temelji na obiteljskom nasilju, ili
(iii) odobrenje koje je trebalo dodijeliti na temelju članka 3. Displaced Persons (Temporary Protection) Regulationsa 2005 [Uredba iz 2005. o raseljenim osobama (privremena zaštita)],
(f) osoba koja ima pravo na humanitarnu zaštitu koja se dodjeljuje na temelju tih pravila, ili
(g) osoba koja ne podliježe imigracijskom nadzoru u smislu članka 115. stavka 9. Immigration and Asylum Acta 1999 [Zakon iz 1999. o imigraciji i azilu] i koja se nalazi u Ujedinjenoj Kraljevini jer je udaljena, protjerana ili na drugi način zakonito vraćena s državnog područja neke zemlje u Ujedinjenu Kraljevinu.”
III. Glavni postupak i prethodna pitanja
28. Tužiteljica iz glavnog postupka CG je nizozemska i hrvatska državljanka, samohrana majka dvoje maloljetne djece(19), koja je izjavila da je u Sjevernu Irsku došla tijekom 2018.(20). Nikada nije obavljala ekonomsku djelatnost u Ujedinjenoj Kraljevini i živjela je sa svojim partnerom, građaninom Unije, nizozemskim državljaninom i ocem njihove djece, dok se nije preselila u prihvatilište za zlostavljane žene nakon tvrdnji o obiteljskom nasilju(21). Osoba CG nema sredstva za život niti pristup ikakvim socijalnim davanjima kako bi skrbila za svoje potrebe i uzdržavala svoju djecu.
29. Osoba CG dobila je 4. lipnja 2020. status privremenog boravka u Ujedinjenoj Kraljevini na temelju priloga EU. Taj status Home Office (Ministarstvo unutarnjih poslova, Ujedinjena Kraljevina) dodjeljuje građanima Unije koji su boravili u Ujedinjenoj Kraljevini tijekom razdoblja kraćeg od pet godina a da se pritom ne provjerava uvjet dostatnih sredstava. Tim se statusom nudi mogućnost ostanka u Ujedinjenoj Kraljevini na određeno razdoblje od pet godina nakon završetka prijelaznog razdoblja(22) koje se predviđa Sporazumom o povlačenju Ujedinjene Kraljevine.
30. Što se tiče prava na boravak osobe CG(23), sud koji je uputio zahtjev utvrđuje sljedeće:
– Osoba CG ne može se pozvati na svojstvo „član obitelji” jer nije dokazala da je vjenčana ili da je i dalje u dugotrajnoj vezi s građaninom Unije, te
– Osoba CG dobila je odobrenje za privremeni boravak (status privremenog boravka), koje treba razlikovati od dozvole boravka (residence permit).
31. Osoba CG zatražila je 8. lipnja 2020. socijalnu pomoć (univerzalni kredit) od Ministarstva zajednica Sjeverne Irske. Potonje tijelo odbilo je njezin zahtjev odlukom od 17. lipnja 2020. na temelju članka 9. stavka 3. točke (d) podtočke i. Uredbe iz 2016. o univerzalnom kreditu, koja je uvedena Uredbom iz 2019. o socijalnoj sigurnosti, uz obrazloženje da zbog učinka te izmjene građani Unije, nositelji prava na boravak u Ujedinjenoj Kraljevini na određeno razdoblje, u skladu s prilogom EU, ne ispunjavaju uvjet boravka u Sjevernoj Irskoj koji je utvrđen tim člankom kako bi dobili socijalnu pomoć. Remonstrativno pravno sredstvo koje je podnijela osoba CG odbijeno je 30. lipnja 2020.
32. Osoba CG podnijela je tužbu protiv te odluke sudu koji je uputio zahtjev. Osoba CG osporava zakonitost članka 9. stavka 3. točke (d) podtočke i. Uredbe iz 2016. o univerzalnom kreditu. Tvrdi da ta odredba, kojom se iz prava na socijalnu pomoć isključuje građane Unije kojima je Ujedinjena Kraljevina priznala zakonit boravak na svojem državnom području, nije u skladu s obvezama Ujedinjene Kraljevine na temelju European Communities Acta 1972 (Zakon o Europskim zajednicama iz 1972.)(24) i da se njome povređuje članak 18. UFEU‑a.
33. U tom pogledu, osoba CG tvrdi da odbijanje da joj se pruži socijalna pomoć, unatoč tomu što joj je dodijeljeno pravo na boravak na određeno razdoblje na temelju nacionalnog prava, iako nema pravo na boravak s obzirom na pravo Unije, predstavlja različito postupanje u odnosu na britanske državljane i, prema tome, diskriminaciju na temelju državljanstva.
34. Suprotno tomu, Ministarstvo zajednica Sjeverne Irske tvrdi da na temelju prava Ujedinjene Kraljevine status privremenog boravka sam po sebi ne dodjeljuje pravo na socijalnu pomoć, na koju se primjenjuju vlastiti uvjeti za prihvatljivost.
35. Ističe da se okolnosti slučaja razlikuju od onih u predmetu u kojem je donesena presuda od 7. rujna 2004., Trojani(25) i da su nacionalni sudovi stalno postupali u skladu s presudom Patmalniece od 16. ožujka 2011. koju je donio Supreme Court (Vrhovni sud, Ujedinjena Kraljevina), koji je utvrdio da je primjena kriterija uobičajenog boravišta opravdana, iako je neizravno diskriminatorna.
36. U tim je okolnostima Appeal Tribunal for Northern Ireland (Žalbeni sud Sjeverne Irske) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li članak 9. stavak 3. točka [(d)] podtočka (i) [Uredbe iz 2016. o univerzalnom kreditu] koji je uveden [Uredbom iz 2019. o socijalnoj sigurnosti], kojim se isključuje iz prava na davanja iz socijalne skrbi građane Unije s nacionalnim pravom boravka (privremeni boravak) (u ovom slučaju ‚status privremenog rezidenta’ u skladu s [prilogom EU], nezakonito diskriminatoran (izravno ili neizravno) s obzirom na članak 18. [UFEU‑a] i protivan obvezama Ujedinjene Kraljevine koje proizlaze iz [Zakona o Europskim zajednicama iz 1972.]?
2. Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan i ako se utvrdi da je članak 9. stavak 3. točka [(d)] podtočka (i) [Uredbe iz 2016. o univerzalnom kreditu] neizravno diskriminatoran, je li članak 9. stavak 3. točka [(d)] podtočka (i) [Uredbe iz 2016. o univerzalnom kreditu] opravdan na temelju članka 18. [UFEU‑a] i protivan obvezama Ujedinjene Kraljevine koje proizlaze iz Zakona o Europskim zajednicama iz 1972.?”
37. Predsjednik Suda prihvatio je 11. veljače 2021. zahtjev za ubrzani postupak, u skladu s člankom 105. Poslovnika.
38. Osoba CG(26), Ministarstvo zajednica Sjeverne Irske, vlada Ujedinjene Kraljevine i Komisija podnijeli su pisana očitovanja i iznijeli svoja usmena očitovanja na raspravi održanoj 4. svibnja 2021.
IV. Analiza
39. Sud koji je uputio zahtjev želi znati postoji li izravna ili neizravna diskriminacija, u smislu članka 18. UFEU‑a, koja proizlazi iz isključenja određenih građana Unije koji borave u Ujedinjenoj Kraljevini iz prava na socijalna davanja zbog prirode prava na boravak koje im je dodijeljeno na temelju nacionalnog prava.
40. Zbog činjeničnih okolnosti u glavnom predmetu i opsežne sudske prakse Suda u području jednakog postupanja koja se odnosi na pravo na socijalna davanja koja mogu zatražiti građani Unije koji su ostvarili svoju slobodu kretanja smatram da je potrebno pojasniti okvir zahtjeva za prethodnu odluku.
A. Okvir zahtjeva za prethodnu odluku i njegovo preoblikovanje
41. Kao prvo, valja, prema mojem mišljenju, pojasniti temelj nadležnosti Suda jer se spor odnosi na zahtjev za socijalno davanje, koji je 8. lipnja 2020. podnio građanin Unije koji boravi u Ujedinjenoj Kraljevini, a koji je odbijen 30. lipnja 2020., odnosno tijekom prijelaznog razdoblja utvrđenog Sporazumom o povlačenju Ujedinjene Kraljevine(27). U tom pogledu naglašavam da se spor ne odnosi na pravo na boravak, koje se naziva „status privremenog boravka”, koje je osobi CG dodijeljeno 4. lipnja 2020. u skladu s prilogom EU(28), nego na odbijanje prava na univerzalni kredit koji joj je odbijen zbog prirode njezina prava na boravak. Budući da se sve činjenice i primjenjive nacionalne odredbe odnose na vrijeme prije ili tijekom prijelaznog razdoblja i da je tajništvo zaprimilo zahtjev suda koji je uputio zahtjev 30. prosinca 2020., Sud je nadležan za odlučivanje o zahtjevu za prethodnu odluku na temelju članka 86. stavaka 2. i 3. Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine(29).
42. Kao drugo, što se tiče kvalifikacije davanja koja je osoba CG zatražila na temelju članka 18. UFEU‑a, o kojima ovisi utvrđivanje pravila prava Unije na temelju kojeg treba ispitati usklađenost nacionalnih odredbi s obzirom na poštovanje načela jednakog postupanja(30), ističem da nije sporno da se zahtjev osobe CG za univerzalni kredit za nju i njezinu djecu temelji na nepostojanju sredstava(31) i da se to davanje kvalificira kao „socijalna pomoć” u smislu Direktive 2004/38. Ta se kvalifikacija ne može izmijeniti na temelju pojašnjenja iznesenog na raspravi prema kojem davanje koje je zatražila osoba CG treba pokriti njezine zdravstvene troškove.
43. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, taj pojam „socijalna pomoć” obuhvaća sva novčana nedoprinosna davanja koja su izraz nacionalne solidarnosti i koja se kao takva financiraju(32). Budući da je cilj tih davanja osigurati podmirenje osnovnih životnih potreba osobe koja ih prima, ona su bezuvjetna. U tom je pogledu Sud podsjetio da se davanja za podmirenje osnovnih životnih potreba kojima se njihovim korisnicima dodjeljuju minimalna sredstva potrebna za život dostojan čovjeka trebaju smatrati „socijalnom pomoći” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38(33).
44. Kao treće, uvjeti boravka osobe CG razlikuju se od onih koji se predviđaju Direktivom 2004/38. Naime, nije sporno da je osobi CG 4. lipnja 2020., u skladu s prilogom EU, odobreno pravo na boravak koje se naziva „status privremenog boravka”, koje se dodjeljuje a da se pritom ne provjerava uvjet dostatnih sredstava ili ugovorenog socijalnog osiguranja, čak i ako osoba nije u radnom odnosu. Taj joj status omogućuje da zakonito boravi u Ujedinjenoj Kraljevini tijekom pet godina i da nakon isteka tog roka može zatražiti status stalnog boravka koji će joj omogućiti da ostvari pravo na socijalna davanja.
45. Budući da je osoba CG, građanka Unije, ostvarila svoju slobodu kretanja i da u tom svojstvu boravi na državnom području druge države članice, njezina je situacija obuhvaćena pravom Unije(34) čak i ako joj je pravo na boravak dodijeljeno na temelju nacionalnog prava pod uvjetima koji su fleksibilniji od zahtjeva koji se predviđaju Direktivom 2004/38. U tom pogledu valja pojasniti da se, s obzirom na to da je stekla pravo na boravak i zatražila socijalnu pomoć tijekom prijelaznog razdoblja, primjena prava Unije jamči člankom 127. Sporazuma o povlačenju Ujedinjenje Kraljevine.
46. Slijedom toga, i kao četvrto, što se tiče primjenjivosti članka 18. prvog stavka UFEU‑a, valja podsjetiti na to da je ustaljena sudska praksa da se ta odredba samostalno primjenjuje samo u situacijama uređenima pravom Unije za koje se u UFEU‑u ne predviđaju posebna pravila o nediskriminaciji(35). Međutim, u području prava na boravak građana Unije na državnom području druge države članice, načelo nediskriminacije utvrđeno je u članku 24. Direktive 2004/38(36).
47. Stoga, samo zbog činjenice da je situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku obuhvaćena područjem primjene Direktive 2004/38, nije potrebno, prema mojem mišljenju, ocijeniti situaciju s obzirom na članak 18. UFEU‑a kao što to traži sud koji je uputio zahtjev.
48. Slijedom toga, argument se ne može temeljiti na sličnosti činjeničnih okolnosti u glavnom predmetu s onima koje su dovele do presuda Suda u kojima se tumače odredbe UEZ‑a istovjetne onima iz članka 18. UFEU‑a u slučajevima dodjele prava na boravak na temelju nacionalnog prava, prije stupanja na snagu Direktive 2004/38(37), iako je ta sudska praksa i dalje relevantna u određenim aspektima jer je Sud proveo načelo nediskriminacije koje se utvrđuje kasnije u članku 24. te direktive(38).
49. Drugim riječima, nakon što se utvrdi načelo primjenjivosti Direktive 2004/38 i, konkretnije, njezina članka 24. i da je predmetna situacija obuhvaćena područjem primjene te direktive, pitanje prava na socijalnu pomoć više ne treba ispitati s obzirom na članak 18. UFEU‑a, osim ako se ne primijeni drukčije rasuđivanje(39).
50. Valja podsjetiti na to da je, u okviru suradnje između nacionalnih sudova i Suda ustanovljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom će smislu Sud po potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena(40).
51. Stoga predlažem sudu da preoblikuje dva pitanja suda koji je uputio zahtjev koja, prema mojem mišljenju, treba ispitati zajedno te da smatra da taj sud u biti pita treba li članak 24. Direktive 2004/38 tumačiti na način da mu se protivi propis države članice kojim se iz prava na socijalnu pomoć isključuje građane Unije kojima je dodijeljeno pravo na zakonit boravak a da se pritom nije provjerio uvjet dostatnih sredstava, iako se ta davanja jamče državljanima dotične države članice koji su također lošeg imovinskog stanja, te može li se, ovisno o slučaju, takva diskriminacija opravdati.
52. U toj fazi razmatranja, valja utvrditi stanje sudske prakse Suda o primjenjivosti članka 24. Direktive 2004/38 prije ocjenjivanja mogućnosti za razvoj sudske prakse u slučaju dodjele prava na zakonit boravak na temelju nacionalnog zakonodavstva koje je povoljnije od zahtjeva iz te direktive.
B. Kriterij primjenjivosti članka 24. Direktive 2004/38 koji se temelji na pravu na boravak „na temelju […] Direktive” u području prava na socijalnu pomoć
53. Napominjem da nakon stupanja na snagu Direktive 2004/38 Sud nije odlučivao o učincima koje u području socijalne pomoći ima pravo na zakonit boravak, dodijeljeno u uvjetima različitim od onih predviđenih pravom Unije kojim se uređuje ulazak i boravak državljana država članica koji su ostvarili svoju slobodu kretanja.
54. Suprotno tomu, prije stupanja na snagu Direktive 2004/38 Sud je presudio da se građani Unije koji zakonito borave na državnom području države članice domaćina mogu pozvati na načelo nediskriminacije, koje se sad navodi u članku 18. UFEU‑a, kako bi ostvarili pravo na socijalnu pomoć(41).
55. Nakon stupanja na snagu Direktive 2004/38 Sud je tumačio članak 24. te direktive na temelju situacija u kojima dotične osobe nisu ispunjavale uvjete za odobravanje prava na boravak predviđenog navedenom direktivom i imale su jedino potvrde o pravu na stalni boravak koje su samo deklaratorne prirode(42). U tom pogledu podsjećam na to da se člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38 predviđa da svi građani Unije imaju pravo na boravak na državnom području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako imaju dostatna sredstva kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina te ako su sveobuhvatno zdravstveno osigurani. Ako ispunjavaju te uvjete, ne može im se odbiti pravo na boravak. A contrario, to znači da države članice nisu dužne omogućiti boravak državljanima drugih država članica koji nemaju dostatna sredstva.
56. Sud je presudio da se članku 24. Direktive 2004/38 ne protivi propis države članice kojim se iz prava na određena „nedoprinosna novčana socijalna davanja” koja predstavljaju „socijalnu pomoć” u smislu stavka 2. tog članka, isključuje državljane drugih država članica koji ne ispunjavaju uvjete iz članka 7. stavka 1. točke (b) te direktive i stoga se ne mogu pozvati na pravo na boravak u skladu s tom odredbom(43). U presudi Brey Sud je utvrdio uvjet, odnosno da to isključenje nije automatsko u svim okolnostima(44).
57. Čini mi se da treba naglasiti važnu posljedicu tog tumačenja koje je utvrdio Sud u pogledu načela jednakog postupanja iz članka 24. Direktive 2004/38.
58. Sud je u presudi Dano, nakon što je istaknuo da predmetna situacija nije obuhvaćena područjem primjene članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38(45) i da ta odredba predstavlja odstupanje od načela nediskriminacije utvrđenog u članku 18. UFEU‑a(46), ipak na temelju članka 24. stavka 1. te direktive ispitao u kojim se uvjetima građaninu koji ima potvrdu o boravku može odbiti dodjela socijalnih davanja kad su jedina odstupanja od načela jednakog postupanja navedena u stavku 2. tog članka.
59. Sud je iz tog obrazloženja u pogledu uvjeta primjene članka 24. Direktive 2004/38(47) zaključio da nacionalni propis kojim se pristup socijalnim davanjima ograničava samo na građane Unije čiji je boravak na državnom području države članice domaćina u skladu s uvjetima predviđenim u članku 7. Direktive 2004/38 ne predstavlja nejednako postupanje(48).
60. Sud je svoju odluku tako temeljio na izrazu „koji na temelju […] Direktive borave” iz članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38. Iz tog je teksta zaključio da se načelo jednakog postupanja može primijeniti samo na građane Unije koji imaju automatsko pravo na boravak na državnom području druge države članice jer ispunjavaju uvjete iz članka 7. te direktive. Time Sud iz zaštite dodijeljene člankom 24. stavkom 1. navedene direktive isključuje građane Unije kojima je, kao i osobi CG, dodijeljeno pravo na boravak od pet godina u državi članici a da se pritom nije provjerio uvjet dostatnih sredstava i koji ne dokažu da imaju to pravo u smislu članka 7. stavka 1. točke (b) iste direktive. Te se osobe ne mogu pozvati ni na zaštitu iz članka 18. UFEU‑a iz razloga navedenih u točki 47. ovog mišljenja.
61. Posljedica toga je da se prema građaninu Unije koji redovito i zakonito boravi na državnom području države članice, iako nema sredstva za podmirenje osnovnih životnih potreba, može postupati drukčije nego prema državljanima te države samo zato što mu je država članica domaćin dodijelila pravo na boravak a da se pritom nisu provjerili uvjeti dostatnih sredstava.
62. Taj kriterij koji se temelji na tome da osoba ima pravo na boravak „na temelju […] Direktive”, u skladu s izrazom upotrijebljenim u članku 24. stavku 1. Direktive 2004/38, stoga je, prema mojem mišljenju, srž novog pitanja koje je upućeno Sudu jer se ne odnosi na neku drugu odredbu prava Unije iz koje proizlazi pravo na boravak(49).
63. Opravdanje tog kriterija, kojim se nastoji ograničiti dodjela davanja kako bi se financijska ravnoteža sustava socijalnog osiguranja država članica očuvala od prekomjernog tereta(50), povezano je s povijesnim razvojem Direktive 2004/38, iznesenim u presudi Ziolkowski i Szeja(51), na koji je Sud uputio u presudi Dano u točkama 70. do 72., kao i u presudi Jobcenter Krefeld od 6. listopada 2020., u točki 63.
64. Međutim, Sud je u potonjoj presudi odlučio da se protiv osoba koje su obuhvaćene područjem primjene članka 24. Direktive 2004/38, uključujući odstupanje predviđeno njegovim stavkom 2., zbog toga što pravo boravka imaju na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) te direktive, ali koje se mogu pozvati i na autonomno pravo na boravak na temelju članka 10. Uredbe (EU) br. 492/2011(52), ne može istaknuti navedeno odstupanje(53).
65. Slijedom toga, s obzirom na sudsku praksu Suda koja proizlazi iz presude Jobcenter Krefeld, pravo na jednako postupanje u okviru Direktive 2004/38 više nije ograničeno na situacije iz te direktive, nego se primjenjuje i na situacije u kojima se pravo na boravak temelji na nekoj drugoj odredbi sekundarnog prava(54).
66. Stoga, kao i u predmetu u kojem je donesena ta presuda Jobcenter Krefeld, treba utvrditi posljedice koje za tumačenje članka 24. Direktive 2004/38 treba izvesti iz prava na zakonit boravak koje građanima Unije dodjeljuje država članica u uvjetima povoljnijim od onih koji su utvrđeni tom direktivom u pogledu odluke da se te građane isključi iz socijalne pomoći samo zato što imaju status privremenog boravka(55).
C. Primjenjivost članka 24. Direktive 2004/38 u slučaju dodjele prava na zakonit boravak na temelju nacionalnog prava
67. Iz odgovara stranaka na raspravi proizlazi da je Ujedinjena Kraljevina, uvođenjem u prilogu EU prava na boravak a da pritom nije utvrdila poseban zahtjev, osobito u pogledu sredstava građanina Unije, donijela povoljniju mjeru u smislu članka 37. Direktive 2004/38(56).
68. Ovo nije prvi put da Sud odlučuje o učincima te odredbe uvedene u Direktivi 2004/38.
69. U presudi Ziolkowski i Szeja Sud je odlučio da činjenica da se nisu povrijedile nacionalne odredbe koje su povoljnije od odredbi Direktive 2004/38 ni u kojem slučaju ne znači da te odredbe treba uključiti u sustav koji je uspostavljen tom direktivom(57). Sud je presudio i da je na svakoj državi članici da odluči ne samo hoće li uvesti takav sustav, nego i koji su uvjeti i učinci tog sustava, osobito u pogledu pravnih posljedica prava na boravak dodijeljenog samo na temelju nacionalnog prava(58). Kako se ta utvrđenja stoga primjenjuju u području socijalne pomoći?
1. Doseg presude Ziolkowski i Szeja
70. Napominjem, s jedne strane, da je Sud u presudi Ziolkowski i Szeja odlučio o pitanju koje se odnosi na stjecanje dozvole stalnog boravka koje proizlazi iz nove odredbe unesene u članak 16. Direktive 2004/38(59). Ta se odluka stoga ne odnosi na dodjelu socijalne pomoći građaninu Unije koji boravi u državi članici i njome se nije morala uzeti u obzir potreba zaštite dotičnih osoba ili problematika povezana s prekomjernim teretom za financije te države koja bi mogla dovesti do toga da se takva davanja dodijele osobama koje imaju dozvolu boravka iz humanitarnih razloga, kao što su ona koja su dodijeljena u tom predmetu(60). S druge strane, Sud nije trebao tumačiti članak 24. Direktive 2004/38 ni ocijeniti moguće različito postupanje između građanina Unije koji boravi na državnom području države članice i državljana te države.
71. Stoga mi se čini da se zaključci koje je Sud donio u presudi Ziolkowski i Szeja prilikom tumačenja članka 37. Direktive 2004/38 s obzirom na pravo na stalni boravak predviđeno u članku 16. te direktive ne mogu učinkovito prenijeti u područje jednakog postupanja prema građanima Unije u pogledu uvjeta za dodjelu socijalne pomoći.
72. Smatram da u tom pogledu valja naglasiti, kao prvo, da, za razliku od članka 16. Direktive 2004/38 kojim se uspostavilo pravo na stalni boravak, članak 24. te direktive u području prava na boravak predstavlja samo konkretizaciju načela nediskriminacije između građana Unije utvrđenog u članku 18. UFEU‑a. Stoga ne mogu postojati situacije u kojima građanin Unije može zakonito i redovito boraviti na državnom području druge države članice a da pritom nema pravo na nediskriminaciju povezano s njegovim statusom u uvjetima predviđenim tim člankom 24.
73. Kao drugo, čini mi se da je takvo rješenje u skladu s ciljem koji se nastoji postići člankom 37. Direktive 2004/38. Mogućnost država članica da uzmu u obzir odredbe koje su povoljnije od onih predviđenih tom direktivom u području prava na boravak ima smisla samo ako se provodi radi prilagodbe posebnim okolnostima.
74. Slijedom toga, smatram da tumačenje Suda u pogledu pojma „zakonit boravak” treba prilagoditi kad je riječ o tome da se zajamči poštovanje načela jednakog postupanja prema građanima Unije u području socijalnih davanja u okviru koji je strogo utvrđen u članku 24. Direktive 2004/38.
2. Tumačenje pojma „zakonit boravak”
75. Kao prvo, smatram da sama činjenica da je osoba koja zakonito boravi u drugoj državi članici građanin Unije(61) treba dovesti do zaključka da pojam „zakonit boravak” obuhvaća pojam „zakonito pravo boravka” (62)a fortiori kad se nacionalnim pravom te države članice, zbog tog statusa građanina Unije, daje prednost zadržavanju na njezinu državnom području ekonomski neaktivnih građana a da se pritom ne provjeravaju uvjeti dostatnih sredstava ili socijalnog osiguranja.
76. Kao drugo, takvim se tumačenjem, koje ne omogućuje proširenje područja primjene članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, ispunjava zahtjev da se taj članak tumači usko i u skladu s odredbama UFEU‑a, uključujući odredbe koje se odnose na građanstvo Unije i slobodu kretanja radnika, kao što se to navodi u presudi Jobcenter Krefeld(63).
77. U tom se pogledu to tumačenje temelji na potrebi, utvrđenoj u presudi Jobcenter Krefeld(64), da se razlikuju određene situacije iz prethodnih predmeta u kojima su donesene presude Alimanovic i García‑Nieto i dr., koje se odnose na isključenja izričito predviđena u članku 24. stavku 2.(65), te presuda Dano(66).
78. Kao treće, to tumačenje članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38 kojim se jamči da „svi građani Unije koji na temelju [te] Direktive borave na državnom području države članice domaćina” imaju pravo na jednako postupanje također je u skladu s ciljem koji se nastoji postići navedenom direktivom. Iako posebnu pažnju očito treba posvetiti slobodi država članica da primjenjuju povoljnije odredbe u korist građana Unije koji su ostvarili svoju slobodu kretanja i boravili dulje od tri mjeseca u državi članici čiji nisu državljani, takve odredbe ipak ne trebaju imati za učinak ograničenje zaštite zajamčene u članku 18. UFEU‑a čiji je taj članak 24. stavak 1. samo poseban izraz.
79. U tom je pogledu Sud u više navrata presudio da se države članice ne mogu koristiti diskrecijskim pravom koje im je priznato na način koji bi ugrozio postizanje cilja Direktive 2004/38, koji se, ponajprije, sastoji u olakšavanju i potpori ostvarivanja temeljnog prava građana Unije na slobodno kretanje i boravak na području država članica, i njezin korisni učinak(67).
80. Kao četvrto, takvo tumačenje nije protivno cilju koji zakonodavac Unije nastoji postići u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38 i koji proizlazi iz uvodne izjave 10. te direktive. U ovom se slučaju razumno može smatrati da je Ujedinjena Kraljevina smatrala da zbog ekonomski neaktivnih osoba kojima treba osigurati davanja za podmirenje osnovnih životnih potreba može doći do opasnosti od narušavanja financijske ravnoteže njezina sustava socijalne pomoći, prije nego što je uspostavila pravo na boravak u razdoblju od pet godina koje se dodjeljuje a da se pritom ne provjerava uvjet dostatnih sredstava i da se privremena priroda tog prava na boravak nužno uzela u obzir.
81. Kao peto, to se tumačenje potkrepljuje utvrđenjem da država članica, time što dodjeljuje pravo na boravak građaninu Unije u uvjetima koji su povoljniji od onih predviđenih Direktivom 2004/38, provodi pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. U tom pogledu smatram da je doseg odluke Suda u presudi Dano o mogućnosti pozivanja na članke 1. i 20. Povelje ograničen jer se ta odluka odnosi na uvjete dodjele posebnih nedoprinosnih novčanih davanja u kontekstu situacija osoba koje nemaju pravo na zakonit boravak(68).
82. Na temelju svih tih argumenata tvrdim da građanin Unije, što se tiče pristupa socijalnoj pomoći, ima pravo na postupanje koje je jednako postupanju prema državljanima države članice domaćina, koje je utvrđeno u članku 24. Direktive 2004/38, kad njegovo pravo na boravak na državnom području te države proizlazi iz mjere koju je ta država donijela u uvjetima predviđenima u članku 37. te direktive.
83. Sad valja ispitati u kojim se uvjetima može zajamčiti poštovanje načela jednakog postupanja.
3. Provedba načela jednakog postupanja utvrđenog u članku 24. Direktive 2004/38
84. Načelo jednakog postupanja, kako je utvrđeno u članku 24. stavku 1. Direktive 2004/38 zajedno s odstupanjima navedenim u stavku 2. tog članka, može, prema mojem mišljenju, u skladu s onim što je Sud odlučio u presudi Jobcenter Krefeld(69), dovesti do toga da se članak 24. tumači na način da mu se u načelu protivi propis države članice na temelju kojeg su državljani drugih država članica koji borave na njezinu državnom području isključeni iz prava na socijalnu pomoću koju primaju državljani države domaćina s obzirom na to da imaju pravo na boravak koje im je dodijelila ta država, u okviru mogućnosti koja im se nudi u članku 37. te direktive.
85. Konkretno, kao što se to potvrdilo u sudskoj praksi Suda, ostvarenje takvog prava ima za učinak neograničeno odobrenje pristupa socijalnoj pomoći na koju imaju pravo državljani države domaćina kao što je to slučaj za svakog građanina Unije čije pravo na boravak osobito proizlazi iz članka 7. Direktive 2004/38(70).
86. Međutim, kad bi se priznalo takvo automatsko odobrenje, čini mi se da bi se time premašila ravnoteža koju želi uspostaviti zakonodavac Unije u Direktivi 2004/38, koja se jasno navodi u njezinu članku 24. stavku 2., osobito kad je, kao u ovom slučaju, pravo na boravak dodijeljeno građaninu Unije a da se pritom nije provjerio uvjet dostatnih sredstava ili socijalnog osiguranja. Drugim riječima, kao što je to Komisija usmeno naglasila, nepostojanje uvjeta za dodjelu prava na boravak ne smije imati za učinak da se državama članicama naloži da ne provedu nikakvu provjeru u pogledu prava na socijalna davanja.
87. Osim toga, napominjem da je Sud, kad je odlučivao o usklađenosti s pravom Unije nacionalnog propisa kojim se odbija dodjela socijalne pomoći ekonomski neaktivnim građanima, tumačio članak 24. Direktive 2004/38 na način da mu se protivi to da su ti građani u svim okolnostima i automatski(71) isključeni iz tog prava.
88. Stoga mi se čini da se među građanima Unije koji imaju pravo na boravak koje im je dodijeljeno a da se pritom nije provjerio uvjet dostatnih sredstava mogla utvrditi razlika između ekonomski neaktivnih i drugih građana Unije. Usto, u ovom se slučaju informacijama kojima raspolaže Sud o različitosti pojedinačnih situacija u kojima se mogu podnijeti zahtjevi za univerzalni kredit potkrepljuje potreba da se isključi svaki mehanizam sustavnog odbijanja socijalne pomoći(72).
89. Stoga smatram da u slučaju prava na boravak koje se dodjeljuje u uvjetima povoljnijim od onih koji se predviđaju Direktivom 2004/38, tu direktivu treba tumačiti na način da se njome državi članici domaćinu omogućuje da propiše legitimna ograničenja dodjele socijalnih davanja(73) kako „[o]sobe koje ostvaruju pravo na boravak ne bi […] posta[le] prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina” u smislu uvodne izjave 10. te direktive.
90. Stoga valja priznati da se načelu jednakog postupanja potvrđenom u članku 24. stavku 1. Direktive 2004/38 ne protivi to da može postojati različito postupanje između građana Unije koji su ostvarili pravo na boravak na temelju nacionalnog prava te ekonomski neaktivnih i drugih građana Unije jer se ta razlika ne temelji na državljanstvu. Naime, kao što se to navodi u članku 18. UFEU‑a, načelo jednakog postupanja, na koje se podsjeća u članku 24. Direktive 2004/38, znači da se različito postupanje ne smije temeljiti samo na državljanstvu, ali njime se ne zabranjuje da se to različito postupanje temelji na objektivnim kriterijima kao što je u ovom slučaju ekonomska djelatnost građanina Unije.
91. Međutim, treba provjeriti utječe li u konačnici to različito postupanje, s obzirom na to da se temelji samo na ekonomskoj djelatnosti građanina, u usporedbi s državljanima države članice domaćina, samo ili većinom na građane Unije koji zakonito borave na njezinu državnom području a da se pritom nije provjerio uvjet dostatnih sredstava. U tom se slučaju to različito postupanje kvalificira kao neizravna diskriminacija koja se temelji na državljanstvu(74).
92. U ovom slučaju, što se tiče uvjeta za dodjelu univerzalnog kredita određenih u članku 9. Uredbe iz 2019. o socijalnoj sigurnosti(75), utvrđujem da se u određenim uvjetima građanima Unije koji su ekonomski neaktivni ne može odbiti status privremenog boravka za dobivanje univerzalnog kredita i da određeni državljani Ujedinjene Kraljevine trebaju podnijeti dokaz o svojem boravištu u smislu tog članka 9. kako bi ostvarili pravo na to davanje(76). Stoga mi se čini da se može isključiti različito postupanje koje se izravno temelji na državljanstvu. Međutim, po samoj prirodi utvrđenog kriterija čini mi se da propis više utječe na državljane drugih država članica nego na nacionalne državljane i stoga postoji opasnost da se prvonavedene državljane stavi u osobito nepovoljan položaj. Stoga se tim propisom, prema mojem mišljenju, stvara neizravna diskriminacija koja se temelji na državljanstvu(77). Međutim, taj se zaključak može donijeti tek nakon temeljitog ispitivanja nacionalnog propisa koje može provesti samo sud koji je uputio zahtjev.
93. Kad bi se zaključilo da postoji neizravna diskriminacija, podsjećam da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kako bi bila opravdana, takva diskriminacija mora biti prikladna da bi se osiguralo ostvarivanje opravdanog cilja i ne smije nadilaziti ono što je potrebno za postizanje tog cilja(78).
94. Što se tiče opravdanja koja se temelje na cilju očuvanja od opasnosti prekomjernog tereta za javne financije koji trebaju snositi države članice, naglašavam samo da, u skladu sa sudskom praksom, ako se takva opravdanja u načelu priznaju(79), države članice nisu izuzete od obveze potkrepljivanja svojih tvrdnji(80).
95. U ovom je slučaju Ujedinjena Kraljevina odlučila onemogućiti pristup socijalnim davanjima određenim građanima Unije zbog same prirode prava na boravak koje im je ta država dodijelila, odnosno statusa privremenog boravka.
96. Točno je da se u slučaju neusklađenosti može pozvati na slobodu država članica da odrede uvjete za dodjelu socijalne pomoći i njihova pravila primjene, propisanu u području nedoprinosnih socijalnih davanja(81).
97. Međutim, čini mi se da sustavnost odbijanja pristupa socijalnoj pomoći a da se pritom ne uzimaju u obzir pojedinačne situacije podnositeljâ zahtjeva(82), koje se uostalom nisu ispitale prilikom dodjele tog statusa privremenog boravka zbog zahtjeva u pogledu njihove financijske samostalnosti, nisu proporcionalne cilju koji se nastoji postići.
98. U tim okolnostima smatram da odgovor Suda u pogledu ispitivanja posljedica zakonitosti boravka, s obzirom na članak 24. Direktive 2004/38, treba sadržavati naznake o različitim elementima koji se mogu uzeti u obzir kako bi se ispunio zahtjev proporcionalnosti, kao što je to odlučio u presudi Brey(83).
4. Individualizacija odluka u području socijalnih davanja
99. Kao i osoba CG, smatram da njezina situacija pokazuje ograničenja nepostojanja pojedinačnog ispitivanja prije donošenja odluke o tome hoće li se građanina Unije isključiti iz prava na socijalnu pomoć. Iako se može istaknuti nekoliko zajedničkih točaka s činjeničnim okolnostima navedenim u presudi Dano, one iz glavnog predmeta imaju obilježja, posebno istaknuta na raspravi, koja opravdavaju razvoj sudske prakse Suda, neovisno o tome koje se rješenje donese u pogledu pojma „zakonit boravak”(84). Naime, te okolnosti utječu i na druga temeljna prava, u pogledu kojih ću u nastavku detaljno iznijeti svoje stajalište.
100. Smatram da je važno da nadležna tijela države članice domaćina, kad ispituju zahtjev ekonomski neaktivnog građanina Unije, mogu uzeti u obzir, osim činjenice da su mu navedena tijela dodijelila pravo na boravak a da pritom nisu provjerila njegovu financijsku samostalnost, njegovu obiteljsku situaciju koja je povezana s uvjetima njegova kretanja i trajanje njegova boravka na državnom području te države članice jer ona obuhvaća određen stupanj integracije(85), kao i razdoblje tijekom kojeg mu se zatraženo davanje može dodijeliti, osobito ako su poteškoće s kojima se suočava osoba koja ima pravo na boravak privremene(86).
101. U ovom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev, a koji je jedini nadležan za ocjenu činjenica, da utvrdi, osobito u pogledu ovih elemenata, može li dodjela davanja za podmirenje osnovnih životnih potreba osobi koja je u situaciji kao osoba CG predstavljati prekomjeran teret za nacionalni sustav socijalne pomoći. U tom pogledu napominjem da će se, prema mišljenju osobe CG, pojedinačne situacije ispitati u okviru pravnih sredstava koja su podnijeli državljani trećih zemalja kako bi u određenim okolnostima ostvarili pravo na javna sredstva(87).
102. To će činjenično ispitivanje nužno trebati provesti s obzirom na ostala temeljna prava primjenjiva na predmetnu pojedinačnu situaciju jer je ona obuhvaćena područjem primjene Direktive 2004/38(88).
5. Opravdanje obveze da se predvidi ispitivanje pojedinačnih situacija s obzirom na temeljna prava
103. Situacija osobe CG podrazumijeva, prema mojem mišljenju, analizu pitanja ograničenja pristupa socijalnoj pomoći s obzirom na odluke Suda koje se odnose na ostala temeljna prava osim prava na jednako postupanje, koja prekoračuje opću tvrdnju da je cilj davanja za podmirenje osnovnih životnih potreba da se njihovim korisnicima dodijele minimalna sredstva potrebna za život dostojan čovjeka(89).
104. U tom pogledu ističem da se osoba CG preselila u Ujedinjenu Kraljevinu kako bi bila sa svojim partnerom, nizozemskim državljaninom, dok je bila trudna s njihovim prvim djetetom te je financijski ovisila o njemu. Drugo dijete o kojem se trenutačno brine rodila je u Ujedinjenoj Kraljevini(90). Iz situacije osobe CG može se zaključiti da otac ne sudjeluje u uzdržavanju djece.
105. Čini mi se da ta utvrđenja omogućuju usporedbu s odlukom koju je Sud donio u presudi Chavez‑Vilchez i dr., iako se taj predmet odnosio na pravo na boravak državljana trećih zemalja u državi članici čiji su njihova djeca državljani i to iz tri razloga.
106. Najprije, te su situacije uređene propisima koji su a priori u nadležnosti država članica. Nadalje, te situacije bez obzira na to imaju bitnu vezu sa slobodom kretanja i boravka građanina Unije(91).
107. Naposljetku, zahtjev za tumačenje članka 20. UFEU‑a koji je upućen Sudu opravdan je činjenicom da nije isključeno da se roditelj, koji je također državljanin iste države članice domaćina, može svakodnevno i stvarno brinuti o svojem djetetu(92).
108. Tom je prilikom Sud podsjetio na to da odnos zavisnosti maloljetnog građanina Unije o državljaninu treće zemlje kojemu je odbijeno pravo na boravak može dovesti u pitanje koristan učinak građanstva Unije s obzirom na to da bi ta zavisnost dovela do toga da je građanin Unije, zbog takve odluke o odbijanju, praktički prisiljen napustiti ne samo područje države članice čiji je državljanin, nego i područje Unije u cijelosti(93). Sud je pojasnio da, kako bi se ocijenila opasnost da dotično dijete, građanin Unije, bude lišeno stvarnog uživanja bitnog sadržaja prava koja su mu dodijeljena člankom 20. UFEU‑a ako se njegovu roditelju, državljaninu treće zemlje, odbije priznati pravo na boravak u dotičnoj državi članici, iako se stvarno brine o djetetu, nadležna tijela moraju voditi računa o pravu na poštovanje obiteljskog života, kako je propisano u članku 7. Povelje, pri čemu taj članak valja tumačiti zajedno s obvezom uzimanja u obzir primarnog cilja zaštite interesa djeteta iz članka 24. stavka 2. Povelje(94). Sud je smatrao da se ocjena odnosa zavisnosti između roditelja koji je državljanin treće zemlje i djeteta treba temeljiti na uzimanju u obzir, u primarnom cilju zaštite interesa dotičnog djeteta, svih okolnosti slučaja, a osobito djetetove dobi, njegova fizičkog i emocionalnog razvoja, stupnja emocionalne povezanosti i s roditeljem građaninom Unije i s roditeljem državljaninom treće zemlje, kao i rizika koji bi mogli nastati za stabilnost tog djeteta u slučaju razdvajanja od potonjeg roditelja(95).
109. Slijedom toga, čini mi se da se primjena tih načela može prenijeti a fortiori u područje socijalne pomoći, osobito kad je cilj te pomoći osigurati normalan obiteljski život građana Unije. Stoga je riječ o tome da se samohranom i siromašnom roditelju omogući da ispuni obveze u pogledu svoje maloljetne djece, zbog njihova zdravlja i sigurnosti, ali i njihova odnosa s drugim roditeljem, građaninom Unije. Prema mojem mišljenju, tim se načelima u dovoljnoj mjeri opravdava pojedinačno ispitivanje situacije građanina Unije, podnositelja zahtjeva za socijalnu pomoć koji zakonito boravi u državi članici domaćinu.
110. Iz svih tih razloga, smatram da se nacionalnim propisom, time što se njime ne predviđa da nadležna tijela trebaju ocijeniti sve pojedinačne okolnosti koje obilježavaju loše imovinsko stanje dotične osobe i posljedice odbijanja njezina zahtjeva, pri čemu se uzima u obzir, ovisno o situaciji te osobe, pravo na poštovanje obiteljskog života, te primarni cilj zaštite interesa djeteta, prekoračuje ono što je nužno za održavanja ravnoteže sustava socijalne pomoći države članice domaćina.
V. Zaključak
111. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Appeal Tribunal for Northern Ireland (Žalbeni sud Sjeverne Irske, Ujedinjena Kraljevina) odgovori na sljedeći način:
Članak 24. Direktive 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ treba tumačiti na način da propis države članice na temelju kojeg ekonomski neaktivan državljanin druge države članice koji ima pravo na boravak, koje mu je dodijeljeno a da se pritom nisu provjerili uvjeti dostatnih sredstava u skladu s nacionalnom odredbom, ne može ostvariti pravo na socijalnu pomoć samo na temelju prirode prava na boravak ako to odbijanje prava na takvu pomoć više ili većinom utječe na državljane drugih država članica nego na državljane države domaćina, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, predstavlja neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva i prekoračuje ono što je nužno za održavanje ravnoteže sustava socijalne pomoći države članice domaćina jer se tim propisom ne predviđa ispitivanje pojedinačnih okolnosti koje obilježavaju situaciju dotične osobe i uzimanje u obzir osobito njezina lošeg imovinskog stanja, njezina prava na poštovanje obiteljskog života i primarnog cilja zaštite interesa djeteta.