Language of document : ECLI:EU:C:2021:821

Edizzjoni Provviżorja

KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI

SAUGMANDSGAARD ØE

ippreżentati fis-6 ta’ Ottubru 2021 (1)

Kawżi magħquda C368/20 u C369/20

NW

vs

Landespolizeidirektion Steiermark (C368/20)

u

NW

vs

Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (C369/20)

(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mil‑Landesverwaltungsgericht Steiermark (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Steiermark, l-Awstrija))

“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Spazju ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja – Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen – Regolament (UE) 2016/399 – Artikolu 25 – Introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni – Leġiżlazzjoni nazzjonali li tipprevedi diversi perijodi konsekuttivi ta’ kontroll – Proporzjonalità – Artikolu 72 TFUE – Moviment liberu tal-persuni – Artikolu 4(2) TUE”






I.      Introduzzjoni

1.        L-Artikolu 3(2) TUE jistipula li l-Unjoni “toffri liċ-ċittadini tagħha spazju ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja mingħajr fruntieri interni, li fih il-moviment liberu tal-persuni jkun assigurat flimkien ma’ miżuri xierqa f’dak li jirrigwarda l-kontroll tal-fruntieri esterni, l-asil, l‑immigrazzjoni kif ukoll il-prevenzjoni tal-kriminalità u l-ġlieda kontriha”. F’dawn il-kawżi, il-Qorti tal-Ġustizzja, essenzjalment, ġiet mitluba tiddeċiedi dwar il-bilanċ delikat, li jirriżulta minn din id‑dispożizzjoni, bejn il-libertà taċ-ċittadini tal-Unjoni li jiċċirkolaw fi spazju mingħajr fruntieri interni u ż-żamma tas-sigurtà ta’ dan l-ispazju.

2.        Dawn il-kawżi jirrigwardaw, b’mod iktar partikolari, l‑interpretazzjoni, b’mod partikolari tal-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen (2). Din id-dispożizzjoni hija eċċezzjoni għall‑prinċipju ġenerali ta’ dan il-kodiċi, li jgħid li l-fruntieri interni jistgħu jinqasmu mingħajr ma jsiru verifiki fuq il-fruntiera fuq il-persuni, tkun xi tkun iċ-ċittadinanza tagħhom (3). F’dan ir-rigward, il-paragrafu 1 ta’ dan l‑artikolu jawtorizza lill-Istati Membri, f’ċirkustanzi eċċezzjonali li fihom ikunu ffaċċjati minn theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas‑sigurtà interna, jerġgħu jintroduċu b’mod temporanju l-kontrolli fuq il‑fruntieri interni, skont il-kundizzjonijiet previsti fih. L-ewwel sentenza tal-paragrafu 4 ta’ dan l-artikolu tistipula f’dan ir-rigward perijodu massimu ta’ sitt xhur għall-introduzzjoni mill-ġdid tal-kontrolli.

3.        F’dawn il-kawżi, il-Qorti tal-Ġustizzja essenzjalment hija mitluba tirrispondi d-domanda dwar jekk l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jipprekludix applikazzjoni mill-ġdid tal-paragrafu 1 tiegħu, f’każ fejn Stat Membru, wara l-iskadenza tal-perijodu ta’ sitt xhur previst fil-paragrafu 4 ta’ dan l-artikolu, jkun għadu ffaċċjat b’theddida serja għall‑ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna.

4.        Din id-domanda tqajmet fil-kuntest tal-introduzzjoni mill-ġdid mir-Repubblika tal-Awstrija tal-kontrolli fuq il-fruntiera bejn dan l-Istat Membru u r-Repubblika tas-Slovenja abbażi tal-Artikolu 25(1) tal‑Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen. Billi qieset, essenzjalment, li kienet iffaċċjata minn theddid serju persistenti, ir-Repubblika tal-Awstrija kienet, għal diversi drabi konsekuttivi, reġgħet introduċiet il-kontrolli bis‑saħħa ta’ din id-dispożizzjoni, kull darba għal perijodu ta’ sitt xhur. Madankollu ninnota li d-domanda magħmula taqa’ f’kuntest iktar wiesa’. Fil-fatt, diversi Stati Membri oħra reġgħu introduċew, matul is-snin, il‑kontrolli fuq il-fruntieri tagħhom billi reġgħu applikaw din l-istess dispożizzjoni b’mod konsekuttiv għal raġunijiet simili (4).

5.        Fi tmiem l-espożizzjoni tiegħi, ser nispjega għalfejn, fl-opinjoni tiegħi, l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen ma jipprekludix, bħala regola, applikazzjoni mill-ġdid tal-paragrafu 1 tiegħu, meta Stat Membru, wara li jiskadi l-perijodu ta’ sitt xhur previst fil‑paragrafu 4 ta’ dan l-artikolu, ikun għadu ffaċċjat minn theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna. Għalhekk, meta essenzjalment, ikun każ ta’ kontinwazzjoni ta’ theddida serja preċedenti, inqis li, għall-finijiet ta’ tali applikazzjoni mill-ġdid, il-prinċipju ta’ proporzjonalità jimplika l-osservanza ta’ kriterji partikolarment ristretti li ser nippreżenta.

II.    Il-kuntest ġuridiku

A.      Il-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen

6.        L-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, intitolat “Qafas ġenerali għall-introduzzjoni mill-ġdid temporanja tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni”, jistipula:

“1.      Fejn, f’żona mingħajr kontrolli fuq il-fruntieri interni jkun hemm theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna fi Stat Membru, dak l-Istat Membru jista’ eċċezzjonalment jerġa’ jintroduċi l‑kontrolli fuq il-fruntieri fil-partijiet kollha tal-fruntieri interni tiegħu jew f’partijiet speċifiċi tagħhom għal perijodu limitat ta’ mhux aktar minn 30 jum jew għall-perijodu prevedibbli tat-theddida serja jekk il‑perijodu jaqbeż it-30 jum. L-iskop u t-tul ta’ żmien tal-introduzzjoni mill-ġdid tal‑kontrolli fuq il-fruntieri interni m’għandux jaqbeż dak li hu strettament neċessarju b’risposta għat-theddida serja.

2.      Il-kontrolli fuq il-fruntieri interni għandhom jiġu introdotti mill‑ġdid biss bħala l-aħħar soluzzjoni, u f’konformità mal-Artikoli 27, 28 u 29. Il-kriterji msemmija, rispettivament, fl-Artikoli 26 u 30, għandhom jiġu kkunsidrati f’kull każ fejn tiġi kkunsidrata deċiżjoni dwar l-introduzzjoni mill-ġdid tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni skont l‑Artikolu 27, 28 jew 29 rispettivament.

3.      Jekk it-theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna fl-Istat Membru konċernat tippersisti lil hinn mill-perijodu previst fil‑paragrafu 1 ta’ dan l-Artikolu, dak l-Istat Membru jista’ jestendi l‑kontrolli fuq il-fruntieri interni tiegħu, filwaqt li jiġu kkunsidrati l‑kriterji msemmija fl-Artikolu 26 u f’konformità mal-Artikolu 27, għall‑istess raġunijiet bħal dawk imsemmija fil-paragrafu 1 ta’ dan l‑Artikolu u, filwaqt li jittieħed kont ta’ kwalunkwe element ġdid, għal perijodi li jistgħu jiġġeddu ta’ mhux aktar minn 30 jum.

4.      Il-perijodu totali li matulu jiġu introdotti mill-ġdid il-kontrolli fuq il-fruntieri interni, inkluż kwalunkwe estensjoni skont il-paragrafu 3 ta’ dan l-Artikolu, m’għandux jaqbeż is-sitt xhur. Fejn hemm ċirkostanzi eċċezzjonali bħal dawk imsemmija fl-Artikolu 29, dak il-perijodu totali jista’ jiġi estiż għal żmien massimu ta’ sentejn b’konformità mal‑paragrafu 1 ta’ dak l-Artikolu.”

7.        L-Artikolu 26 ta’ dan il-Kodiċi, intitolat “Kriterji għall‑introduzzjoni mill-ġdid temporanja tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni”, jistipula:

“Fejn Stat Membru jiddeċiedi, bħala l-aħħar soluzzjoni, li jintroduċi mill‑ġdid b’mod temporanju kontrolli ta’ xi waħda jew aktar mill‑fruntieri interni tiegħu jew ta’ xi partijiet minnhom jew jiddeċiedi li jestendi tali introduzzjoni mill-ġdid, taħt l-Artikolu 25 jew l‑Artikolu 28(1), huwa għandu jivvaluta sa fejn miżura x’aktarx li tirrimedja b’mod adegwat it-theddida għall-ordni pubbliku jew is-sigurtà interna, u għandu jevalwa l-proporzjonalità tal-miżura mqabbla ma’ dik it-theddida. Meta jagħmel dawn il-valutazzjonijiet, l-Istat Membru għandu b’mod partikolari jqis dawn li ġejjin:

a)      l-impatt probabbli ta’ kwalunkwe theddida għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna fl-Istat Membru konċernat, inkluż wara inċidenti jew theddidiet terroristiċi kif ukoll dawk maħluqa mill-kriminalità organizzata;

b)      l-impatt probabbli ta’ tali miżura fuq moviment liberu ta’ persuni fi ħdan iż-żona mingħajr kontrolli fuq il-fruntieri interni.”

8.        L-Artikolu 27 ta’ dan il-Kodiċi, intitolat “Proċedura għall‑introduzzjoni mill-ġdid temporanja tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni skont l-Artikolu 25”, jistipula:

“1.      Fejn Stat Membru jippjana l-introduzzjoni mill-ġdid ta’ kontrolli fuq il-fruntieri interni taħt l-Artikolu 25, huwa għandu jinnotifika lill‑Istati Membri l-oħra u lill-Kummissjoni mhux aktar tard minn erba’ ġimgħat qabel l-introduzzjoni mill-ġdid ippjanata, jew fi żmien perijodu iqsar fejn iċ-ċirkostanzi li jwasslu għall-bżonn tal-introduzzjoni mill-ġdid ta’ kontrolli fuq il-fruntieri interni jsiru magħrufa f’inqas minn erba’ ġimgħat qabel l-introduzzjoni mill-ġdid ippjanata. Għal dak l-għan, l‑Istat Membru għandu jipprovdi l-informazzjoni li ġejja:

a)      ir-raġunijiet għall-introduzzjoni mill-ġdid proposta, inkluż id-data relevanti kollha li tagħti dettalji tal-avvenimenti li jikkostitwixxu theddida serja għall-ordni pubbliku tiegħu jew għas-sigurtà interna tiegħu;

b)      l-iskop tal-introduzzjoni mill-ġdid proposta, li jispeċifika f’liema parti jew partijiet tal-fruntieri interni ser jiġu introdotti mill-ġdid il‑kontrolli fuq il-fruntieri;

c)      l-ismijiet tal-punti ta’ qsim awtorizzati;

d)      id-data u t-tul ta’ żmien għall-introduzzjoni mill-ġdid ippjanata;

e)      fejn ikun il-każ, il-miżuri li għandhom jittieħdu mill-Istati Membri l-oħra.

Tista’ tiġi ppreżentata wkoll b’mod konġunt notifika taħt l-ewwel subpragrafu minn żewġ Stati Membri jew aktar.

Jekk ikun meħtieġ, il-Kummissjoni tista’ titlob tagħrif addizzjonali mill‑Istat Membru jew Stati Membri konċernati.

2.      L-informazzjoni msemmija fil-paragrafu 1 għandha tiġi ppreżentata lill-Parlament Ewropew u lill-Kunsill fl-istess ħin li tiġi notifikata lill-Istati Membri l-oħrajn u lill-Kummissjoni skont dak ilparagrafu.

[…]

4.      Wara n-notifika mill-Istat Membru taħt il-paragrafu 1, u bil-għan tal-konsultazzjoni prevista fil-paragrafu 5, il-Kummissjoni jew kwalunkwe Stat Membru ieħor jistgħu, mingħajr preġudizzju għall‑Artikolu 72 TFUE, joħorġu opinjoni.

Jekk, abbażi tal-informazzjoni li tinsab fin-notifika jew kwalunkwe informazzjoni addizzjonali li tkun irċeviet, il-Kummissjoni jkollha tħassib fir-rigward tal-ħtieġa jew proporzjonalità tal-introduzzjoni mill‑ġdid ippjanata tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni, jew jekk tqis li jkun xieraq li ssir konsultazzjoni dwar xi aspett tan-notifika, hija għandha toħroġ opinjoni b’dak l-iskop.

5.      L-informazzjoni msemmija fil-paragrafu 1 u kwalunkwe opinjoni tal-Kummissjoni jew tal-Istat Membru skont il-paragrafu 4, għandhom ikunu s-suġġett ta’ konsultazzjoni, inkluż, fejn ikun il-każ, laqgħat konġunti, bejn l-Istat Membru li qed jippjana jintroduċi mill-ġdid il‑kontrolli fuq il-fruntieri interni, l-Istati Membri l-oħra, speċjalment dawk affettwati direttament minn tali miżuri, u l-Kummissjoni, bil-ħsieb li tiġi organizzata, fejn xieraq, kooperazzjoni reċiproka bejn l-Istati Membri u biex tiġi eżaminata l-proporzjonalità tal-miżuri mal‑avvenimenti li jkunu taw lok għall-introduzzjoni mill-ġdid tal‑kontrolli fuq il-fruntieri u t-theddida għall-ordni pubbliku jew is‑sigurtà interna.

6.      Il-konsultazzjoni msemmija fil-paragrafu 5 għandha ssir mill-inqas għaxart ijiem qabel id-data li fiha jkun ippjanat li jerġgħu jiġu introdotti l-kontrolli fuq il-fruntieri.”

B.      Id-dritt Awstrijak

1.      Il-PassG

9.        Il-Bundesgesetz betreffend das Passwesen für österreichische Staatsbürger (Passgesetz 1992) (il-Liġi Federali dwar l-għoti ta’ passaporti liċ-ċittadini Awstrijaki, il-Liġi tal-1992 dwar il-Passaporti, iktar ’il quddiem il-“PassG”) tistipula, fl-Artikolu 2(1) tagħha:

“Ħlief f’każ ta’ dispożizzjoni kuntrarja ta’ konvenzjoni internazzjonali jew konswetudni internazzjonali kuntrarja, iċ-ċittadini Awstrijaki (ċittadini) għandu jkollhom dokument tal-ivvjaġġar validu (passaport jew ekwivalenti tal-passaport) sabiex jidħlu fit-territorju tar-Repubblika tal‑Awstrija u joħorġu minnu.”

10.      L-Artikolu 24(1) ta’ din il-Liġi jistipula:

“Kull persuna li

1)      tidħol b’mod irregolari fit-territorju nazzjonali jew toħroġ minnu b’mod irregolari (Artikolu 2),

[…]

twettaq, sakemm l-att ma jikkostitwixxix reat kriminali, reat amministrattiv sanzjonat b’multa sa massimu ta’ EUR 2 180 jew bi priġunerija sa massimu ta’ sitt ġimgħat. F’każ ta’ reċidiva, il-multa u l‑priġunerija jiġu imposti b’mod kumulattiv jekk ikun hemm ċirkustanzi aggravanti.”

2.      Il-GrekoG

11.      Il-Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz – GrekoG) (il-Liġi Federali dwar it-Twettiq ta’ Kontrolli fuq il-Persuni meta jaqsmu l‑Fruntiera, il-Liġi dwar il-Kontrolli fuq il-Fruntieri, iktar ’il quddiem il‑“GrekoG”) tistipula, fl-Artikolu 10 tagħha, intitolat “Qsim tal‑fruntiera”:

“1.      Ħlief f’każ ta’ dispożizzjoni kuntrarja ta’ konvenzjoni internazzjonali jew konswetudni internazzjonali kuntrarja, il-fruntiera esterna ma tistax tinqasam ħlief fil-punti tal-qsim tal-fruntiera.

2.      Il-fruntiera interna tista’ tinqasam f’kull post. Madankollu, meta jidher li ż‑żamma tat-trankwillità, tal-ordni u tas-sigurtà pubblika hekk tirrikjedi, il-Ministru Federali għall-Intern huwa awtorizzat, skont il‑limiti tal-konvenzjonijiet internazzjonali, joħroġ digriet li jistipula li, matul perijodu partikolari, ċerti partijiet tal-fruntiera interna jistgħu jinqasmu biss f’punti tal-qsim tal-fruntiera.

[…]”

12.      L-Artikolu 11 ta’ din il-Liġi, intitolat, “Obbligu ta’ kontrolli fuq il‑fruntieri”, jistipula:

“1.      Il-qsim tal-fruntiera f’punti tal-qsim tal-fruntiera […] iġib miegħu l‑obbligu, għall-persuna kkonċernata, li tissometti ruħha għall-kontrolli (obbligu ta’ kontrolli fuq il-fruntieri).

2.      Il-qsim tal-fruntiera fil-fruntiera interna ma jġibx miegħu, bl‑eċċezzjoni tal-każijiet imsemmija fl-Artikolu 10(2) u (3) obbligu ta’ kontrolli fuq il-fruntieri.

[…]”

13.      L-Artikolu 12 tal-liġi msemmija, intitolat “Implimentazzjoni tal‑kontrolli fuq il-fruntieri”, jistipula, fil-paragrafu 1 tiegħu:

“Il-kontrolli fuq il-fruntieri għandhom isiru mill-awtorità. Meta l‑implimentazzjoni tagħhom tinvolvi l-eżerċizzju ta’ setgħa diretta ta’ għoti ta’ ordni u ta’ infurzar mill-awtorità amministrattiva, dan għandu jsir mill-korpi tal-forzi tal-ordni u taħt id-direzzjoni ġenerali tal-Pulizija (Artikolu 12b). […]”

14.      L-Artikolu 12a ta’ din l-istess Liġi, intitolat “Setgħat tal-korpi tal‑forzi tal-ordni”, jistipula, fi-paragrafu 1 tiegħu:

“Il-korpi tal-forzi tal-ordni huma awtorizzati jipproċedu bil-kontrolli fuq il‑fruntieri ta’ persuna jekk hemm raġunijiet għalfejn jitqies li din il‑persuna hija suġġetta għall-obbligu ta’ kontrolli fuq il-fruntieri […].”

3.      Id-Digriet Nru 114/2019

15.      Il-Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (id-Digriet tal-Ministru Federali għall-Intern dwar l‑introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni) tad-9 ta’ Mejju 2019 (BGBl. II Nru 114/2019) huwa redatt kif ġej:

“Abbażi tal-Artikolu 10(2) tal-Liġi dwar il-Kontrolli fuq il-Fruntieri (GrekoG), qed jiġi ordnat:

Artikolu 1. Sabiex tinżamm it-trankwillità, l-ordni u s-sigurtà pubblika, bejn it-13 ta’ Mejju 2019, 00.00 u t-13 ta’ Novembru 2019, 24.00, il‑fruntieri interni mar-Repubblika tas-Slovenja u mal-Ungerija jistgħu jinqasmu biss, fuq l-art, fil-punti tal-qsim tal-fruntiera.

Artikolu 2. Dan id-digriet ma jibqax fis-seħħ fit-13 ta’ Novembru 2019 f’nofsillejl.”

III. Il-kawżi prinċipali u d-domandi preliminari

A.      Il-Kawża C369/20

16.      Fid-29 ta’ Awwissu 2019, NW ried jidħol fit-territorju Awstrijak fil-punt tal-qsim tal-fruntiera ta’ Spielfeld meta kien ġej mis-Slovenja.

17.      Mitlub mill-Ispettur CO sabiex jippreżenta l-passaport tiegħu, NW staqsa jekk din kinitx verifika fil-fruntieri jew kontroll ta’ identità. Wara li l-Ispettur CO rrisponda li din kienet verifika fil-fruntieri, ir-rikorrent identifika ruħu permezz tal-liċenzja tas-sewqan tiegħu, peress li qies li l-kontrolli fuq il-fruntieri kienu, dak iż-żmien, kontra d-dritt tal‑Unjoni. Anki wara li l-Ispettur CO rrepeta diversi drabi t-talba sabiex jippreżenta l-passaport tiegħu u informa lir-rikorrent li kien qed jikser il‑PassG, ir‑rikorrent ma ppreżentax passaport. L-Ispettur CO għalhekk temm l-operazzjoni amministrattiva u informa lir-rikorrent li kienet ser tinħareġ ċitazzjoni.

18.      Permezz ta’ deċiżjoni amministrattiva ta’ natura kriminali tas-7 ta’ Novembru 2019, NW ġie ddikjarat ħati li qasam il-fruntiera Awstrijaka meta daħal fit-territorju tar-Repubblika tal-Awstrija mingħajr ma kellu dokument tal-ivvjaġġar validu. B’dan il-fatt, ir-rikorrent kien kiser l‑Artikolu 2(1) tal-PassG u ġie kkundannat għall-ħlas ta’ multa ta’ EUR 36 taħt l-Artikolu 24(1) ta’ din il-Liġi. Il-fatti li bihom ġie akkużat ir-rikorrent inġabu għall-konjizzjoni tal-awtoritajiet permezz ta’ ċitazzjoni tal-aġenti tal-Pulizija tal-Landespolizeidirektion Steiermark (Direttorat Ġenerali tal-Pulizija ta’ Steiermark, l-Awstrija) fis-6 ta’ Settembru 2019. Sussegwentement, permezz ta’ notifika ta’ kontravenzjoni tad-9 ta’ Settembru 2019, ir-rikorrent ġie ddikjarat ħati ta’ ksur tal-Artikolu 2(1) tal-imsemmija Liġi. Fl-ilment li huwa kien ressaq fit-23 ta’ Settembru 2019 kontra n-notifika ta’ kontravenzjoni, ir-rikorrent kien sostna li l-illegalità tal-verifika magħmula fuq il-fruntieri – peress li t‑Titolu III tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen ma kien jagħti l-ebda bażi legali għall-operazzjoni amministrattiva inkwistjoni –, kif ukoll l‑operazzjoni amministrattiva u n-notifika ta’ kontravenzjoni kienu jippreġudikaw id-dritt ta’ moviment liberu applikabbli għalih bis-saħħa tad‑dispożizzjonijiet ikkunsidrati flimkien tal-Artikolu 21(1) TFUE u tal‑Artikolu 22 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.

19.      Il-qorti tar-rinviju tispjega li r-Repubblika tal-Awstrija reġgħet introduċiet kontrolli fuq il-fruntiera mar-Repubblika tas-Slovenja b’effett mix-xahar ta’ Settembru 2015. Mis-16 ta’ Settembru 2015 sal-10 ta’ Mejju 2016, dawn il-kontrolli kienu bbażati, fid-dritt tal-Unjoni, l-ewwel fuq l-Artikolu 29 tal‑Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen (Regolament (KE) Nru 562/2006 (5), imbagħad fuq l‑Artikolu 25(2) ta’ dan il-Kodiċi (6). Sussegwentement, bejn il-11 ta’ Mejju 2016 u l-11 ta’ Novembru 2017, l-estensjoni tal-kontrolli fuq il‑fruntieri kienet ibbażata fuq tliet deċiżjonijiet tal-Kunsill meħuda abbażi tal-Artikolu 29 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.

20.      Peress li wara l-11 ta’ Novembru 2017, il-Kummissjoni ma bagħtitx proposta ġdida lill-Kunsill biex testendi l-kontrolli fuq il‑fruntieri abbażi tal-Artikolu 29 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, estensjoni tal-kontrolli fuq il-fruntieri fl-Awstrija lil hinn minn din id‑data ma setgħetx tibqa’ bbażata iktar, skont il-qorti tar-rinviju, fuq l‑Artikolu 25(1) biss ta’ dan il-Kodiċi.

21.      Fit-12 ta’ Ottubru 2017, ir-Repubblika tal-Awstrija nnotifikat lill‑Kummissjoni b’estensjoni tal-implimentazzjoni ta’ kontrolli fuq il‑fruntieri għal sitt xhur, mill-11 ta’ Novembru 2017 sal-11 ta’ Mejju 2018 (7). Il‑kontrolli fuq il-fruntieri sussegwentement ġew estiżi għal sitt xhur oħra, mill-11 ta’ Mejju 2018 sal-11 ta’ Novembru 2018 (8), imbagħad mit-12 ta’ Novembru 2018 sat-12 ta’ Mejju 2019 (9), u finalment mit-13 ta’ Mejju 2019 sat-13 ta’ Novembru 2019. Dan l-aħħar perijodu ta’ estensjoni, li matulu NW ġie suġġett għall-kontroll, kien ibbażat fuq id‑Digriet Nru 114/2019.

22.      Skont il-qorti tar-rinviju, il-mod li bih ipproċediet ir-Repubblika tal-Awstrija, billi daħlet fis-seħħ testi leġiżlattivi konsekuttivi ta’ dritt nazzjonali, iwassal għal kumulu ta’ perijodi li t-tul totali tagħhom jeċċedi l‑perijodu massimu ta’ sitt xhur previst fl-Artikolu 25(4) tal-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen. Il-qorti tar-rinviju tqis li din is‑sekwenza mingħajr interruzzjoni ta’ digrieti ministerjali tikkostitwixxi kumulu ta’ perijodi ta’ sitt xhur. Issa, l-Artikolu 25(4) ta’ dan il-Kodiċi jipprekludi tali kumulu u, anki jekk jitqies li huwa possibbli, f’dan il-każ, dan il-kumulu jkun qed jikser it-terminu ta’ sentejn previst f’din id‑dispożizzjoni.

23.      F’dawn iċ-ċirkustanzi, il‑Landesverwaltungsgericht Steiermark (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Steiermark) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri u li tagħmel id‑domandi preliminari segwenti lill-Qorti tal-Ġustizzja:

“1)      Id-dritt tal-Unjoni jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali fil-forma ta’ ordnijiet nazzjonali konsekuttivi li jestendu l-kontrolli fuq il‑fruntieri li, kumulattivament, jippermettu l-introduzzjoni mill‑ġdid ta’ kontrolli fuq il-fruntieri għal perijodu li jeċċedi l‑limitu ta’ sentejn stipulat fl-Artikoli 25 u 29 [tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen], mingħajr rakkomandazzjoni korrispondenti tal-Kunsill skont l-Artikolu 29 [ta’ dan il-Kodiċi]?

2)      Id-dritt għal moviment liberu taċ-ċittadini tal-Unjoni stipulat fl‑Artikolu 21(1) TFUE u fl-Artikolu 45(1) tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea (10) għandu jiġi interpretat, speċjalment fid-dawl tal-prinċipju ta’ assenza ta’ kontrolli fuq persuni fuq il-fruntieri interni stabbilit fl-Artikolu 22 [tal-imsemmi Kodiċi], bħala li jfisser li jinkludi d-dritt li ma jsirux verifiki fuq persuni fuq il-fruntieri interni, bil-kundizzjonijiet u l‑eċċezzjonijiet elenkati fit-Trattati u, b’mod partikolari, [fl-istess Kodiċi]?

3)      Fil-każ li għat-tieni domanda tingħata risposta fl-affermattiv:

L-Artikolu 21(1) TFUE u l-Artikolu 45(1) [tal-Karta] għandhom jiġu interpretati, fid-dawl tal-effettività tad-dritt għal moviment liberu, bħala li jipprekludu l-applikazzjoni ta’ leġiżlazzjoni nazzjonali li timponi obbligu fuq persuna, sanzjonat b’multa amministrattiva, li tippreżenta passaport jew karta ta’ identità mad‑dħul tagħha minn fruntiera interna, anki meta l-kontroll partikolari fuq il-fruntiera interna jkun jikser id-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni?”

B.      Il-Kawża C368/20

24.      Fis-16 ta’ Novembru 2019, NW kien suġġett għal verifika fuq il‑fruntieri abbażi tal-Artikolu 12a(1) tal-GrekoG meta, waqt li kien ġej mir-Repubblika tas-Slovenja, kien qed jipprepara biex jidħol bil-karrozza fit-territorju Awstrijak fil-punt tal-qsim tal-fruntiera fuq l-awtostrada ta’ Spielfeld. Il-korp ta’ kontrolli fuq il-fruntieri stieden lil NW sabiex jidentifika ruħu permezz ta’ passaport jew karta tal-identità.

25.      Fid-19 ta’ Diċembru 2019, NW ikkontesta dan il-kontroll quddiem il-qrati.

26.      Fid-dawl, b’mod partikolari, tal-kunsiderazzjonijiet esposti fil‑punti 19 sa 22 ta’ dawn il-konklużjonijiet, il‑Landesverwaltungsgericht Steiermark (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Steiermark) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri quddiemha u li tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari segwenti:

“1)      Id-dritt tal-Unjoni jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali fil-forma ta’ ordnijiet nazzjonali konsekuttivi li jestendu l-kontrolli fuq il‑fruntieri li, kumulattivament, jippermettu l-introduzzjoni mill‑ġdid ta’ kontrolli fuq il-fruntieri għal perijodu li jeċċedi l‑limitu ta’ sentejn stipulat fl-Artikoli 25 u 29 [tal-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen], mingħajr rakkomandazzjoni korrispondenti tal-Kunsill skont l-Artikolu 29 [ta’ dan il-Kodiċi]?

Fil-każ li għall-ewwel domanda tingħata risposta fin-negattiv:

2)      Id-dritt għal moviment liberu taċ-ċittadini tal-Unjoni stipulat fl‑Artikolu 21(1) TFUE u fl-Artikolu 45(1) [tal-Karta] għandu jiġi interpretat, speċjalment fid-dawl tal-prinċipju ta’ assenza ta’ kontrolli fuq persuni fuq il-fruntieri interni stabbilit fl-Artikolu 22 [tal-imsemmi Kodiċi], bħala li jfisser li jinkludi d-dritt li ma jsirux verifiki fuq persuni fuq il-fruntieri interni, bil-kundizzjonijiet u l‑eċċezzjonijiet elenkati fit-Trattati u, b’mod partikolari, [fl-istess Kodiċi]?”

C.      Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja

27.      It-talbiet għal deċiżjoni preliminari fil-Kawżi C‑368/20 u C‑369/20, bid-data tat-23 ta’ Lulju 2020, ġew ippreżentati fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-5 ta’ Awwissu 2020. NW, il-Gvern Awstrijak, dak Daniż, Ġermaniż, Franċiż u Svediż kif ukoll il-Kummissjoni Ewropea ppreżentaw osservazzjonijiet bil-miktub. Dawn l-istess partijiet u partijiet ikkonċernati, bl-eċċezzjoni tal-Gvern Svediż, ipparteċipaw fis-seduta li saret fil-15 ta’ Ġunju 2021.

IV.    Analiżi

A.      Fuq l-interpretazzjoni tal-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen (l-ewwel domandi fil-Kawżi C368/20 u C369/20)

28.      Permezz tal-ewwel domandi preliminari tagħha, il-qorti tar-rinviju tistaqsi, essenzjalment, jekk id-dritt tal-Unjoni jipprekludix li Stat Membri, permezz ta’ ordnijiet nazzjonali konsekuttivi, jerġa’ jintroduċi l-kontrolli fil-fruntieri għal perijodu li jeċċedi l-limitu stabbilit fl‑Artikoli 25 u 29 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.

29.      Permezz ta’ dawn id-domandi, il-qorti tar-rinviju konkretament tistaqsi jekk iż-żewġ kontrolli kkontestati fil-kawżi prinċipali, li saru fil‑fruntiera bejn l-Awstrija u s-Slovenja matul is‑sena 2019, kinux konformi mad-dritt tal-Unjoni fid-dawl tat-terminu massimu previst mill‑Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen għall-introduzzjoni mill-ġdid ta’ tali kontrolli (11). Għal dan il‑għan, hija tistaqsi, essenzjalment, lill-Qorti tal‑Ġustizzja tikkjarifika, minn naħa, il-perijodu massimu rilevanti għall-introduzzjoni mill-ġdid ta’ tali kontrolli u, min‑naħa l-oħra, il-punt dwar jekk id-dritt tal-Unjoni jipprekludix l-introduzzjoni mill-ġdid ta’ kontrolli li jeċċedu dan il-limitu (12). Ser nittratta dawn il-kwistjonijiet waħda waħda fit-taqsimiet li ġejjin.

1.      Il-perijodu massimu rilevanti fdan il-każ għall-introduzzjoni mill-ġdid bmod temporanju tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni

30.      Essenzjalment, il-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen fih tliet eċċezzjonijiet għar-regola ġenerali ta’ tneħħija ta’ kontrolli stipulata fl-Artikolu 22 tiegħu. Għal kull waħda minn dawn it-tliet eċċezzjonijiet, dan il-Kodiċi jistipula perijodu massimu differenti.

31.      L-ewwel eċċezzjoni, imsemmija fl-Artikolu 25(1) tal-imsemmi Kodiċi, tippreżumi l-eżistenza ta’ theddida serja prevedibbli (13)għall‑ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna fi Stat Membru wieħed jew iktar, filwaqt li t-tieni eċċezzjoni, prevista fl-Artikolu 28 tal-istess Kodiċi tirrigwarda s-sitwazzjoni ta’ theddida serja mhux prevedibbli (14)għall‑ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna fi Stat Membru wieħed jew iktar, li teħtieġ azzjoni immedjata. It-tielet eċċezzjoni hija prevista fl‑Artikolu 29 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen u tapplika biss f’każ ta’ ċirkustanzi eċċezzjonali fejn il-funzjonament ġenerali taż-żona mingħajr kontrolli fuq il-fruntieri interni jitqiegħed f’riskju minħabba nuqqasijiet serji persistenti relatati mal-kontrolli fuq il-fruntieri esterni. L-applikazzjoni ta’ din l-aħħar eċċezzjoni tirrikjedi proċedura li tinkludi rakkomandazzjoni tal-Kunsill fuq proposta tal-Kummissjoni, li ma hijiex rikjesta għall-applikazzjoni tal-eċċezzjonijiet l-oħra.

32.      L-eċċezzjoni rilevanti f’dan il-każ hija l-ewwel waħda, peress li ż-żewġ verifiki kkontestati inkwistjoni fil-kawża prinċipali saru abbażi tal-Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen (15).

33.      Fir-rigward tal-perijodu li matulu din l-eċċezzjoni tista’ tiġi implimentata, l-Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jistabbilixxi perijodu ta’ tletin jum, ħlief jekk il-perijodu prevedibbli tat‑theddida serja jkun ta’ iktar minn tletin jum. Madankollu, l‑Artikolu 25(3) ta’ dan il-Kodiċi jawtorizza estensjonijiet ta’ perijodu li ma jeċċedix it-tletin jum. Finalment, l-Artikolu 25(4) tal-istess Kodiċi jipprevedi perijodu totali massimu, jew iktar eżattament, żewġ perijodi totali massimi. Minn naħa, dan jistipula, fl-ewwel sentenza tiegħu, perijodu ta’ sitt xhur. Min-naħa l-oħra, dan jipprevedi perijodu ta’ sentejn fiċ-ċirkustanzi eċċezzjonali msemmija fl-Artikolu 29 ta’ dan l‑istess Kodiċi.

34.      L-Artikolu 25(4) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jipprevedi għalhekk żewġ perijodi totali distinti għall-introduzzjoni mill-ġdid tal‑kontrolli fuq il-fruntieri interni. F’dan ir-rigward, inqis, bħall-qorti tar-rinviju, li huwa l-perijodu massimu ta’ sitt xhur previst fl-ewwel sentenza tal‑Artikolu 25(4) tal-imsemmi Kodiċi li huwa l-perijodu massimu rilevanti f’dan il-każ, u mhux dak ta’ sentejn imsemmi fit-tieni sentenza ta’ dan l-artikolu.

35.      Fil-fatt, it-tieni sentenza tal-Artikolu 25(4) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen tirreferi għat-tielet eċċezzjoni msemmija fl-Artikolu 29(1) ta’ dan il-Kodiċi relatata maċ-ċirkustanzi eċċezzjonali ċċitati fil-punt 31 ta’ dawn il-konklużjonijiet. Dan l-aħħar artikolu jirrikjedi l-applikazzjoni ta’ proċedura li tinkludi l-adozzjoni ta’ rakkomandazzjoni tal-Kunsill fuq proposta tal-Kummissjoni. F’dan ir-rigward, inqis li t-tieni sentenza tal-Artikolu 25(4) tal-imsemmi Kodiċi, u r-riferiment għall‑Artikolu 29(1) tal-istess Kodiċi jimplikaw li, fin-nuqqas ta’ tali rakkomandazzjoni adottata mill-Kunsill bis-saħħa tal-Artikolu 29 tal‑Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, ma hemmx ċirkustanzi eċċezzjonali fis-sens ta’ din id-dispożizzjoni li jistgħu jiġġustifikaw perijodu massimu ta’ introduzzjoni mill-ġdid tal-kontroll sa sentejn permezz ta’ “kumulu” tal-perijodi ta’ kontrolli ta’ sitt xhur skont l-Artikolu 25(4) ta’ dan il-Kodiċi (16).

36.      Peress li, f’dan il-każ, il-kontroll li ġġustifika l-verifiki kkontestati ġie introdott mill-ġdid bis-saħħa tal-Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen, u mhux b’rakkomandazzjoni tal-Kunsill adottata abbażi tal-Artikolu 29 ta’ dan il-Kodiċi, jirriżulta li huwa l‑perijodu massimu ta’ sitt xhur, previst fl-ewwel sentenza tal‑Artikolu 25(4) tal-Kodiċi msemmi, li huwa dak rilevanti għall‑evalwazzjoni tal-legalità tal-kontrolli li ġġustifikaw il-verifiki kkontestati.

37.      Minħabba l-fatt li, kif indikat fl-introduzzjoni ta’ dawn il‑konklużjonijiet, ir-Repubblika tal-Awstrija kienet diġà, fil-mument tal‑verifiki kkontestati, reġgħet introduċiet diversi drabi l-kontrolli bis‑saħħa tal-Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen kull darba għal perijodu ta’ sitt xhur (17), id-domanda pertinenti li tqum f’dan il-każ hija għalhekk jekk id-dritt tal-Unjoni jipprekludix l-introduzzjoni mill-ġdid ta’ kontroll li jaqbeż il‑perijodu massimu ta’ sitt xhur previst fl-ewwel sentenza tal‑Artikolu 25(4) ta’ dan il-Kodiċi (18).

2.      Id-dritt tal-Unjoni jipprekludi l-introduzzjoni mill-ġdid tal-kontroll li jaqbeż il-perijodu ta sitt xhur previst fl-ewwel sentenza tal-Artikolu 25(4) tal-Kodiċi talFruntieri ta Schengen?

38.      Sabiex tingħata risposta għad-domanda ċċitata iktar ’il fuq, fl‑ewwel lok, għandu jiġi interpretat il-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, u, b’mod iktar partikolari, l-Artikolu 25 tiegħu, sabiex ikun ivverifikat jekk dan jipprekludix introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni li jaqbżu l-perijodu ta’ sitt xhur.

a)      Kunsiderazzjonijiet preliminari

39.      Huwa stabbilit li t-terminu massimu ta’ sitt xhur previst fl-Artikolu 25(4) huwa, fih innifsu, ċar. Madankollu, fil‑fehma tiegħi, kuntrarjament għal dak li jsostni NW fl-osservazzjonijiet bil-miktub tiegħu, ma jistax jiġi dedott minnu li din id-dispożizzjoni tipprekludi kwalunkwe introduzzjoni mill-ġdid tal-kontroll li jaqbeż dan it-terminu.

40.      Fil-fatt, bħall-partijiet ikkonċernati l-oħra kollha, inqis li minn qari flimkien tal-paragrafi 1 sa 4 tal-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen jirriżulta li dan l-artikolu jippermetti, tallinqas sa ċertu punt, applikazzjoni mill-ġdid tal-Artikolu 25(1) ta’ dan il-Kodiċi u, għalhekk, kalkolu ġdid tat-terminu massimu ta’ sitt xhur stabbilit fil-paragrafu 4 tal-istess artikolu, li, fil-prattika, jwassal għal perijodu li jeċċedi dan it-terminu.

41.      Dan jirriżulta b’mod iktar partikolari mill-fatt li l-perijodu ta’ sitt xhur previst fl-Artikolu 25(4) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen japplika għal introduzzjoni mill-ġdid iġġustifikata mill-istess theddida serja unika ddefinita b’mod preċiż, u dan huwa dedott, minn naħa, mill-użu tal-artikolu definit “it-” u l‑artikolu demonstrattiv “dik” użati fl-Artikolu 25(1) u fl-ewwel paragrafu tal-Artikolu 26 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen rispettivament, sabiex tiġi deskritta t-theddida konkreta li tiġġustifika l-introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni inizjali (19) u għall‑eventwali estensjoni ta’ dawn il-kontrolli (20). Min-naħa l-oħra, kemm il-kundizzjonijiet rikjesti għall‑introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju tal-kontrolli kif ukoll il-proċeduri previsti għal tali introduzzjoni mill-ġdid jippreżupponu li t-theddida kkonċernata tkun iddefinita b’mod preċiż. B’hekk, meta l-Istati Membri jipprevedu li jerġgħu jintroduċu jew jestendu l-kontrolli fuq il-fruntieri interni, huma obbligati jinnotifikawhom u jipprovdu lill-Istati Membri l-oħra u lill‑Kummissjoni r-raġunijiet eżatti għall-introduzzjoni mill-ġdid, inkluż id-data rilevanti kollha li tagħti dettalji tal-avvenimenti li jikkostitwixxu theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna tagħhom (21), u dan sabiex il-Kummissjoni u l-Istati Membri jkunu jistgħu jagħtu rakkomandazzjoni dwar il-legalità tal-kontroll.

42.      Fil-fehma tiegħi, minn dan jirriżulta li, jekk Stat Membru, li jkun introduċa mill-ġdid il-kontrolli fuq il-fruntieri interni bis-saħħa tal‑Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, jiġi ffaċċjat, fi tmiem il-perijodu massimu ta’ sitt xhur previst fl-ewwel sentenza tal‑Artikolu 25(4) ta’ dan il-Kodiċi, b’theddida serja oħra, li tista’ tissejjaħ theddida serja ġdida, dan l-Istat Membru huwa għalhekk awtorizzat, sakemm il-kundizzjonijiet u l-proċeduri previsti fih ikunu ssodisfatti, li japplika, mill-ġdid, din id-dispożizzjoni sabiex jerġa’ jintroduċi l-kontrolli fuq il-fruntieri interni sabiex jiffaċċja din it-theddida serja ġdida.

43.      F’dan il-kuntest, jidhirli li huwa utli li ssir distinzjoni bejn żewġ sitwazzjonijiet differenti. Minn naħa, dik fejn, fl-iskadenza tat‑terminu ta’ sitt xhur li matulu ġew introdotti mill-ġdid il-kontrolli fuq il‑fruntieri b’risposta għal theddida serja, l-Istat Membru kkonċernat ikun ikkonfrontat b’theddida serja ġdida min-natura tagħha. Din tista’ tkun, pereżempju, l‑ewwel nett theddida ta’ attentat terroristku u, sussegwentement, theddida ta’ migrazzjoni jew kriżi sanitarja. F’dan il-każ, fil-fehma tiegħi, ma għandu jkun hemm ebda dubju, fid-dawl tal-punti 40 sa 42 ta’ dawn il-konklużjonijiet, li l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jippermetti applikazzjoni mill-ġdid tal-paragrafu 1 tiegħu, kif fuq kollox iqisu wkoll il-partijiet ikkonċernati kollha, ħlief NW.

44.      Min-naħa l-oħra, hemm is-sitwazzjoni fejn, meta jiskadi t-terminu ta’ sitt xhur li matulu ġew introdotti mill-ġdid il-kontrolli fuq il-fruntieri b’risposta għal theddida serja, din it-theddida tippersisti, u b’hekk tikkostitwixxi dik li nistgħu nsejħu theddida mġedda (22).

45.      F’dan il-każ, il-fatti tal-kawżi prinċipali jidher li jappartjenu għal din it-tieni kategorija. B’hekk mill‑proċess li għandha quddiemha l-Qorti tal-Ġustizzja jidher li jirriżulta li l-perijodu ta’ introduzzjoni mill-ġdid tal-kontrolli li kkostitwixxa l-bażi taż-żewġ verifiki kkontestati, kien immotivat minn theddid persistenti (23). Il-kwistjoni essenzjali li tqum f’dan il-każ hija b’hekk dik jekk l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jipprekludix, f’tali każ, applikazzjoni mill-ġdid tal‑paragrafu 1 tiegħu għal diversi drabi konsekuttivi.

46.      Fir-rigward tas-sitwazzjoni ta’ “theddida mġedda”, il‑Kummissjoni u NW jsostnu, essenzjalment, li l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jipprekludi b’mod ċar l-applikazzjoni mill‑ġdid tal-paragrafu 1 tiegħu, li jirriżulta, b’mod partikolari, mill‑kliem u mill-ġenesi tiegħu.

47.      Fir-rigward, qabel kollox, tal-kliem tiegħu, peress li l-ewwel sentenza tal-Artikolu 25(4) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen tinkludi perijodu massimu ta’ sitt xhur għall-introduzzjoni mill-ġdid ta’ kontrolli għall-istess theddida serja unika (24), minnha għandu jiġi dedott li dan il‑perijodu massimu huwa assolut, b’tali mod li din it-theddida ma tistax tiġġustifika, wara li dan il-perijodu jkun skada, applikazzjoni ġdida tal‑Artikolu 25(1) ta’ dan il-Kodiċi, anki jekk tippersisti wara dan il‑perijodu. Fil-każ kuntrarju, il-perijodu massimu previst mill-ewwel sentenza tal-Artikolu 25(4) tal-imsemmi Kodiċi jkun jidher superfluwu (25).

48.      Sussegwentement, il-ġenesi tar-regoli relattivi għall-perijodi massimi għandha tinftiehem fl-istess sens. Fil-fatt, l-ewwel Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, jiġifieri r-Regolament Nru 562/2006, ma kienx jipprovdi perijodi massimi għall-introduzzjoni mill-ġdid tal‑kontrolli (26), peress li dawn ġew introdotti iktar tard permezz ta’ emenda għal dan ir-regolament (27). Meta daħħal dawn il-perijodi, il‑leġiżlatur għalhekk ried jistabbilixxi limiti assoluti (28).

49.      Anki jekk, fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nirrikonoxxi li jistgħu jitressqu argumenti insostenn tal-approċċ tal‑Kummissjoni u ta’ NW, madankollu inqis, bħall-Gvern Awstrijak, dak Daniż, Ġermaniż u Franċiż, li l-interpretazzjoni ċċitata fil‑punt 46 ta’ dawn il-konklużjonijiet tista’ twassal għal riżultati inaċċettabbli, u saħansitra assurdi.

b)      Fuq il-ħtieġa li jiġu osservati l-kompetenzi tal-Istati Membri filqasam tal-ordni pubbliku u tas-sigurtà interna

50.      Huwa ġeneralment aċċettat (fuq kollox il-Kummissjoni stess irrikonoxxiet dan (29)), li theddid serju għall-ordni pubbliku jew għas‑sigurtà interna ma humiex neċessarjament limitati ratione temporis. Għalhekk ma jistax jiġi eskluż li l-istess theddida serja unika għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna ddum iktar mill-perijodu ta’ sitt xhur previst fl-Artikolu 25(4) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.

51.      Fid-dawl ta’ dan il-fatt, l-interpretazzjoni proposta mill‑Kummissjoni u minn NW tista’ twassal għar-riżultat inaċċettabli li l-Istati Membri jkunu mġiegħela jneħħu l-kontrolli fuq il-fruntieri tagħhom fl‑iskadenza tat-terminu ta’ sitt xhur, anki jekk ikunu, f’dak il-mument, għadhom iffaċċjati minn theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas‑sigurtà interna, li għaliha l-kontrolli fuq il-fruntieri huma strettament neċessarji (30).

52.      Barra minn hekk, tali interpretazzjoni twassal għal riżultati assurdi. Fil-fatt, l-Istati Membri jkunu jistgħu, fl-opinjoni tiegħi, fi kwalunkwe każ, jerġgħu jintroduċu, mill-ġdid, il-kontrolli fuq il-fruntieri bis-saħħa tal‑Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen sabiex jilqgħu għat-theddida serja kkonċernata f’ċertu żmien wara l-iskadenza tat‑terminu ta’ sitt xhur previst fl-Artikolu 25(4) ta’ dan il-Kodiċi. Nenfasizza li ma hemm xejn fl-imsemmi Kodiċi li jippermetti li jitqies li l-Artikolu 25(1) tiegħu jista’ jintuża biss darba waħda għal tip wieħed ta’ theddid waqt il-perijodu li fih dan il-kodiċi jkun fis-seħħ. Jekk għalhekk jiġi aċċettat li l-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen ma jipprekludix lill-Istati Membri milli japplikaw l-Artikolu 25(1) tiegħu diversi drabi, ma huwiex loġiku li l-Istati Membri jiġu mġiegħela, meta jkunu ffaċċjati minn theddida serja li għaliha l-kontrolli fuq il-fruntieri huma strettament neċessarji, li jneħħu l-kontrolli matul ċertu żmien (ġurnata, tliet ġimgħat, sitt xhur, jew perijodu ieħor, peress li dan ma huwiex iddefinit), sempliċement biex ikunu jistgħu jerġgħu jintroduċu l-kontrolli, mill‑ġdid, sussegwentement.

53.      Barra minn hekk, u fuq kollox, bħall-Gvern Awstrijak, dak Daniż, Franċiż u Ġermaniż, inqis li l-interpretazzjoni proposta mill‑Kummissjoni u minn NW għandha r-riskju li tippreġudika l‑kompetenzi ta’ żamma tal-ordni pubbliku u ta’ protezzjoni tas-sigurtà interna rriżervata lill-Istati Membri bis-saħħa tal-Artikolu 72 TFUE u tal-Artikolu 4(2) TUE.

54.      Il-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen ġie adottat, b’mod partikolari, abbażi tal-Artikolu 77(1)(e) TFUE, li jipprevedi li l-Unjoni għandha tiżviluppa politika bil-għan li tiżgura, fost l-oħrajn, in-nuqqas ta’ kontroll fuq persuni, tkun xi tkun iċ-ċittadinanza tagħhom, meta jaqsmu l-fruntieri interni. Huwa f’dan il-kuntest li r-regola ġenerali ta’ dan il-Kodiċi tipprevedi t-tneħħija tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni. Dan l-Artikolu 77(1)(e) TFUE jaqa’ taħt it-Titolu V tat-tielet parti tat‑TFUE, intitolat “L-ispazju ta’ Libertà, Sigurtà u Ġustizzja”, u dan it‑titolu jinkludi wkoll l-Artikolu 72, li jipprevedi li r-regoli li jinsabu fit‑Titolu V ma għandhomx jippreġudikaw l-eżerċizzju tar‑responsabbiltajiet tal-Istati Membri għaż-żamma tal-ordni pubbliku u l-protezzjoni tas‑sigurtà interna. Mal-Artikolu 72 TFUE jiżdied l‑Artikolu 4(2) TUE, li jipprevedi li l-Unjoni għandha tirrispetta l‑funzjonijiet essenzjali tal-Istat, b’mod partikolari dawk li jiżguraw iż‑żamma tal-ordni pubbliku u l-protezzjoni tas-“sigurtà nazzjonali”, li tinkludi s-sigurtà interna.

55.      Bir-rikonoxximent ċar tas-setgħat u tar-responsabbiltajiet tal-Istati Membri b’rabta maż-żamma tal-ordni pubbliku u mal-protezzjoni tas‑sigurtà interna, l-Artikoli 72 TFUE u 4(2) TUE iservu qabel kollox sabiex ifakkru lil-leġiżlatur tal-Unjoni fil-ħtieġa li jipprevedi b’mod xieraq f’kull leġiżlazzjoni tad-dritt sekondarju, b’mod partikolari dik adottata bis-saħħa tat-Titolu V tat-Trattat FUE, dispożizzjonijiet li jippermettu lill-Istati Membri jassumu dawn ir-responsabbiltajiet (31).

56.      Kieku Stat Membru jkun imġiegħel ineħħi l-kontrolli strettament neċessarji fuq il-fruntieri tiegħu fl-iskadenza tat-terminu ta’ sitt xhur, dan l‑Istat Membru jiġi prekluż milli jassumi s-setgħat u r-responsabbiltajiet li għandu bis-saħħa tal-Artikolu 72 TFUE. Tali sitwazzjoni tmur ukoll kontra, f’ċerti każijiet, l-Artikolu 4(2) TUE, sa fejn l-Istat ma jkunx b’hekk jista’ iktar jiġġieled kontra theddida għas-sigurtà nazzjonali. Minn dan jirriżulta li s-setgħat u r‑responsabbiltajiet tal-Istati Membri f’dawn l-oqsma ma jistgħux jiġu limitati minn termini assoluti (32).

57.      Fil-fehma tiegħi, ma huwiex konċepibbli li l-leġiżlatur, meta adotta l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, kellu l‑intenzjoni li jasal għal tali riżultat u, għalhekk, li jeskludi l-possibbiltà li l-paragrafu 1 tiegħu jerġa’ jiġi applikat, f’każ ta’ “theddida mġedda”, fatt li, barra minn hekk, ma jirriżulta bl-ebda mod mill-premessi ta’ dan il-Kodiċi(33). Fil-fatt, l-Artikolu 25 tal-imsemmi Kodiċi għandu l-għan li jieħu inkunsiderazzjoni d-deroga espressa prevista fl-Artikolu 72 TFUE u għalhekk li jippermetti lill-Istati Membri jassumu r-responsabbiltajiet li għandhom bis-saħħa ta’ din id-dispożizzjoni (34).

58.      Fuq kollox, l-interpretazzjoni proposta mill-Kummissjoni u minn NW għandha r-riskju li tippreġudika wieħed mill-għanijiet tal-istess Kodiċi li jikkonsisti fiż-żamma tal-ordni pubbliku. Fil-fatt, minkejja li huwa veru li l-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen huwa intiż b’mod ċert sabiex jiżgura l-assenza ta’ kwalunkwe kontrolli fuq persuni meta jaqsmu l-fruntieri interni, dan il-Kodiċi huwa intiż ukoll, kif il-Qorti tal-Ġustizzja diġà rrikonoxxiet, għaż-żamma tal-ordni pubbliku u għall-ġlieda kontra t-theddid għall-ordni pubbliku (35). F’dan ir-rigward, f’sitwazzjoni bħal dik imsemmija fil-punt 51 ta’ dawn il-konklużjonijiet, l-interpretazzjoni proposta mill-Kummissjoni u minn NW ma tissodisfax ir-rekwiżit, stabbilit minn ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, tal‑bilanċ meħtieġ bejn l-interessi differenti inkwistjoni (36), peress li din twassal sabiex tagħti preċedenza lill-libertà ta’ moviment tal-persuni b’detriment għaż‑żamma tal-ordni pubbliku.

c)      Fuq il-possibbiltà li l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta Schengen jiġi interpretat bmod konformi mal-Artikolu 72 TFUE u mal-Artikolu 4(2) TUE

59.      Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, u inkunsiderazzjoni, b’mod partikolari, tal-prinċipju ġenerali ta’ interpretazzjoni li jgħid li att ta’ dritt sekondarju għandu jiġi interpretat, sa fejn huwa possibbli, b’mod li ma jikkontestax il-validità tiegħu u b’mod konformi mad-dritt primarju kollu (37), il-kwistjoni essenzjali li tqum hija dwar jekk huwiex possibbli li l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jiġi interpretat b’mod li ma titpoġġix indiskussjoni l-konformità tiegħu mal-Artikolu 72 TFUE u mal-Artikolu 4(2) TUE, jew jekk l-Artikolu 25 ta’ dan il-Kodiċi għandux jitqies li huwa perfettament ċar u li jipprekludi tali interpretazzjoni, biex b’hekk ma jħalli l-ebda marġni ta’ diskrezzjoni dwar dan il-punt (38).

60.      Inqis li hawn għandna l-ewwel każ. Fil-fatt, inqis li, b’diversi modi, id-dispożizzjoni li tinsab fl-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen ma hijiex kompletament ċara u li fiha marġni ta’ diskrezzjoni li jippermetti li tasal għal interpretazzjoni li tiżgura l‑konformità tagħha mad-dritt primarju.

61.      Fil-fatt, minn naħa, minkejja li jidher ċar li l-eżistenza ta’ theddida “ġdida” serja tista’ tiġġustifika applikazzjoni mill-ġdid tal‑Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, madankollu għandu jiġi kkonstatat li l-mistoqsija importanti dwar kif theddida serja ssir theddida “ġdida” meta mqabbla mat-theddida preċedenti, u għalhekk taħt liema kundizzjonijiet applikazzjoni mill-ġdid hija awtorizzata, ma hija bl-ebda mod nieqsa minn ambigwità. Dan jirriżulta b’mod partikolari mill-fatt li dan il-kodiċi ma fihx definizzjoni tat-“theddida” fis-sens tal-Artikolu 25 tiegħu u, għalhekk, lanqas ma jiddefinixxi l-limiti tagħha. Fid-dawl tan-natura dinamika ta’ theddida u tal-ħafna sitwazzjonijiet potenzjali li fihom theddid għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna ta’ Stat Membru jistgħu jeżistu u jiżviluppaw, id-distinzjoni bejn iż-żewġ eżempji ma hijiex netta u hija diffiċli ħafna li tiġi applikata fil-prattika, kif enfasizza korrettament, b’mod partikolari, il-Gvern Ġermaniż waqt is-seduta.

62.      Ejja nieħdu, bħala eżempju, theddida terroristika kontra Stat Membru li ġejja minn grupp ġiħadista. Jekk, sussegwentement, l-Istat Membru kkonċernat jibqa’ ffaċċjat minn theddida terroristika, li madankollu din id‑darba tkun ġejja minn grupp ieħor, din allura tkun l‑istess theddida, fis-sens tal-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, minħabba s-sempliċi fatt li t-tnejn jaqgħu fil-kategorija “ta’ theddid terroristiku”, u dan, minkejja li ż-żewġ gruppi jużaw mezzi differenti, li jirrikjedu risponsi differenti? (39) Kif jirriżulta minn dawn l‑eżempji, anki theddid persistenti jista’ jinbidel b’mod li jiġi ppreżentat bħala theddid differenti (40).

63.      Barra minn hekk, nippreżumi li huwa minħabba dan in-nuqqas ta’ ċarezza fl-interpretazzjoni tal-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen li l-Kunsill tal-Istat (Franza), sabiex jiżgura interpretazzjoni konformi mal-Artikolu 72 TFUE u mal-Artikolu 4(1) TUE, f’żewġ sentenzi, interpreta din id‑dispożizzjoni fis-sens li tippermetti applikazzjoni mill-ġdid tal‑paragrafu 1 tagħha, kemm f’każ ta’ “theddida ġdida”, kif ukoll f’każ ta’ “theddida mġedda” (41). Il-Kunsill tal-Istat b’hekk, fir-rigward tal‑kwistjoni dwar il-possibbiltà tal-applikazzjoni mill-ġdid tal-Artikolu 25, assimila “theddida mġedda” ma’ “theddida ġdida”, li jidhirli li huwa raġonevoli fid-dawl tar-raġunijiet iċċitati iktar ’il fuq.

64.      Min-naħa l-oħra, l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen għandu nuqqas ta’ ċarezza wkoll fuq punt essenzjali ieħor li, fil-fehma tiegħi, jindika li l-interpretazzjoni tal-Kummissjoni u ta’ NW ma hijiex ovvja. Fil-fatt, jekk tiġi aċċettata l-premessa msemmija fil-punt 52 ta’ dawn il-konklużjonijiet, li tgħid li l-Istati Membri jistgħu jintroduċu mill-ġdid il-kontrolli fuq il-fruntieri għal ċertu żmien wara l-iskadenza tat‑terminu ta’ sitt xhur previst fl-Artikolu 25(4) ta’ dan il-Kodiċi, il‑mistoqsija essenzjali li tqum għalhekk hija x’inhu t-tul ta’ dan il‑perijodu. Peress li dan il-perijodu ma huwiex iddefinit – u lanqas imsemmi – minn dan il-Kodiċi, l-interpretazzjoni proposta mill‑Kummissjoni u minn NW twassal, fl-opinjoni tiegħi, għal lakuna u għal inċertezza legali kunsiderevoli, liema ħaġa ssaħħaħ l-argument intiż sabiex “theddida mġedda” tiġi assimilata ma’ “theddida ġdida” għall-finijiet tal‑interpretazzjoni tal-Artikolu 25 tal-istess Kodiċi.

65.      Għalkemm inqis li l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen għandu jiġi interpretat fis-sens li jippermetti, bħala regola, applikazzjoni mill-ġdid tal-paragrafu 1 tiegħu f’każ ta’ “theddida mġedda”, madankollu nqis li, meta t-theddida serja kkonċernata tkun, essenzjalment, simili għat-theddida serja preċedenti, il-ħtieġa ta’ proporzjonalità prevista fl‑Artikolu 25(1) ta’ dan il-Kodiċi jimplika limitazzjonijiet kunsiderevoli f’dan ir-rigward, inkwantu jimponi kundizzjonijiet partikolarment ristretti għall-finijiet ta’ tali applikazzjoni mill-ġdid.

d)      Fuq il-ħtieġa li l-applikazzjoni mill-ġdid tal-Artikolu 25(1) talKodiċi tal-Fruntieri ta Schengen tkun limitata minn kriterji partikolarment ristretti

66.      Infakkar li l-kriterji sostantivi kollha previsti mill-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen għandhom jiġu ssodisfatti sabiex jiġi applikat u, għalhekk, anki sabiex jiġi applikat mill-ġdid, l-Artikolu 25(1) tiegħu. Dan jimplika li din tkun sitwazzjoni eċċezzjonali marbuta mal-eżistenza ta’ theddida ġenwina, attwali u serja biżżejjed li taffettwa lil wieħed mill‑interessi fundamentali tas-soċjetà, li l-iskop u t-tul ta’ żmien tal‑introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni ma jkunx jaqbeż dak li huwa strettament neċessarju b’risposta għat-theddida serja, u li l-kontroll jerġa’ jiġi introdott mill-ġdid biss bħala l-aħħar soluzzjoni (42). Skont l-Artikolu 26 ta’ dan il-Kodiċi, l‑Istat Membru kkonċernat għandu jevalwa sa fejn l-introduzzjoni mill‑ġdida tista’ tirrimedja b’mod adegwat għat-theddida għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna u għandu jevalwa l-proporzjonalità tal‑miżura meta mqabbla ma’ din it-theddida filwaqt li jieħu inkunsiderazzjoni, b’mod partikolari, l-effett probabbli tat-theddida fuq l-ordni pubbliku jew fuq is-sigurtà interna tiegħu kif ukoll l-effett probabbli ta’ tali miżura fuq il-moviment liberu tal-persuni fi ħdan iż-żona mingħajr kontrolli fuq il‑fruntieri interni.

67.      F’dan ir-rigward inqis, bħall-Gvern Franċiż, li r-rekwiżit ta’ proporzjonalità msemmi iktar ’il fuq jimplika li, meta miżura ta’ tiġdid ta’ kontrolli fuq il-fruntieri interni tkun ippjanata minħabba l-persistenza ta’ theddida, l-esperjenza miksuba teżiġi li l-Istat Membru kkonċernat jevalwa b’mod iktar preċiż il-proporzjonalità stretta tal-miżura sabiex jipprova li l-kontinwazzjoni tal-kontrolli hija strettament neċessarja. Fi kliem ieħor, fid-dawl tal-perijodu li matulu l-kontrolli jkunu diġà ġew applikati, Stat Membru li jippjana applikazzjoni mill-ġdid tal‑Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen għandu b’mod partikolari jispjega, abbażi ta’ analiżi konkreta, oġġettiva u speċjalizzata dwar il-kwistjoni, min-naħa, għalfejn it-tiġdid tal-kontrolli huwa addattat meta jiġi evalwat x’kien il-grad ta’ effettività tal-miżura inizjali ta’ introduzzjoni mill-ġdid tal-kontrolli. Min-naħa l-oħra, għandu jispjega għalfejn dan jibqa’ mezz neċessarju billi jispjega r-raġunijiet għalfejn l-ebda miżura oħra inqas restrittiva mill-introduzzjoni mill-ġdid tal-kontrolli ma tkunx suffiċjenti, bħal, pereżempju, l-użu tal‑kontroll mill-Pulizija (43), il-ksib ta’ informazzjoni, il-kooperazzjoni tal-Pulizija fil-livell tal-Unjoni kif ukoll il-kooperazzjoni tal‑Pulizija fuq livell internazzjonali (44).

68.      Fis-sentenza li ser tingħata, nistieden lill-Qorti tal-Ġustizzja tippreċiża din il‑kundizzjoni ta’ proporzjonalità msaħħa (45).

69.      F’dan il-każ, l-interpretazzjoni proposta minni timplika li, għall‑finijiet tal-evalwazzjoni tal-legalità ta’ applikazzjoni mill-ġdid tal‑Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen f’każ ta’ “theddida mġedda”, għandu jiġi vverifikat jekk din il-kundizzjoni ta’ proporzjonalità msaħħa hijiex issodisfatta (46). B’hekk, meta jkun hemm, bħal f’dan il-każ, applikazzjoni mill-ġdid imwettqa diversi drabi b’mod konsekuttiv, il-kundizzjoni ta’ proporzjonalità msaħħa ssir ħafna iktar stretta kull darba li jkun hemm applikazzjoni mill-ġdid.

70.      Lil hinn mill-kriterji sostantivi msemmija hawn fuq, infakkar, barra minn hekk, li l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen huwa wkoll stabbilit f’qafas ta’ dispożizzjonijiet ta’ proċedura intiża, b’mod partikolari, sabiex tiżgura – bħala forma ta’ stħarriġ min-naħa tal‑Kummissjoni – li l-kriterji sostanzjali huma ssodisfatti kull darba li Stat Membru jippjana li jerġa’ jintroduċi (jew li jestendi jew li jġedded) il-kontrolli fuq il-fruntieri tiegħu (47).

71.      B’hekk, skont l-Artikolu 27 ta’ dan il-Kodiċi, qabel ma jiddeċiedi li jieħu tali miżura, l-Istat Membru għandu jinnotifika lill-Kummissjoni (u lill-Istati Membri l-oħra) dwar ir-raġunijiet għad-deċiżjoni tiegħu. Wara tali notifika, il-Kummissjoni (jew kwalunkwe Stat Membru ieħor) “tista’” toħroġ opinjoni. Jekk il-Kummissjoni jkollha dubji dwar in‑neċessità jew il-proporzjonalità tal-introduzzjoni mill-ġdid prevista tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni, hija għandha tagħti opinjoni f’dan is‑sens. Kuntrarjament għal dak li sostniet il-Kummissjoni waqt is-seduta, inqis ukoll li minn dan l-Artikolu jirriżulta obbligu għal din l‑istituzzjoni, u mhux biss possibbiltà, li tagħti opinjoni f’tali sitwazzjoni. Fil-fehma tiegħi, dan il-fatt jirriżulta mill-kliem stess tal-Artikolu 27(4) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, li jipprevedi li l-Kummissjoni “tista’” dejjem toħroġ opinjoni fuq in-notifiki tal-Istati Membri, filwaqt li t-tieni subparagrafu ta’ dan il-paragrafu jipprevedi li l-Kummissjoni għandha “toħroġ” opinjoni f’dan is-sens jekk hija għandha dubji dwar in‑neċessità jew il‑proporzjonalità tal-introduzzjoni mill-ġdid prevista tal-kontroll fuq il‑fruntieri interni. Il-preżent tal-indikattiv tal-verb toħroġ hawnhekk huwa użat sabiex jesprimi n-natura obbligatorja tad-dispożizzjoni (48), li tirriżulta wkoll, essenzjalment, mill-premessa 23 ta’ dan il-Kodiċi, li tipprevedi li l-introduzzjoni mill-ġdid tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni minn Stat Membru “għandha” tkun issorveljata fil-livell tal-Unjoni.

72.      Sussegwentement, skont l-Artikolu 27 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, kull opinjoni maħruġa mill-Kummissjoni (jew minn Stat Membru) għandha tkun is-suġġett ta’ konsultazzjoni sabiex tkun organizzata, jekk ikun il-każ, kooperazzjoni reċiproka bejn l-Istati Membri u eżami tal-proporzjonalità tal-miżuri meta mqabbla ma’ avvenimenti li minnhom oriġinat l-introduzzjoni mill-ġdid tal-kontrolli fuq il-fruntieri kif ukoll it-theddida għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna. Jekk, sussegwentement, il-Kummissjoni jibqgħalha dubji dwar il-legalità tal-kontrolli, hija tista’ tippreżenta rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu skont l-Artikolu 258 TFUE.

73.      Fil-qosor, il-Kummissjoni għalhekk għandha rwol importanti sabiex tiżgura li l-Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jiġi applikat, u applikat mill-ġdid, b’mod konformi mal-kriterji kollha previsti fih. Fuq dan il-punt, nikkonstata li, f’dawn il-kawżi, il‑Kummissjoni kkontestat il-legalità tal-kontrolli introdotti mir‑Repubblika tal-Awstrija. Waqt is-seduta, hija kkonfermat li madankollu hija ma kinitx ħarġet opinjoni dwar in-notifiki li bagħtitilha r‑Repubblika tal-Awstrija. Inkwantu l-Kummissjoni qieset in-notifiki inkwistjoni bħala infondati, insib diżappuntanti l-fatt li hija ma ssodisfatx ir-rwol mogħti lilha minn dan il-Kodiċi (49).

74.      Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, għalkemm l‑interpretazzjoni li nipproponi tista’ timplika mingħajr dubju li l‑kontrolli jistgħu jeċċedu, f’xi ċirkustanzi, it-terminu ta’ sitt xhur, dan il-punt huwa madankollu bbilanċjat, minn naħa, mill-applikazzjoni tal-prinċipju ta’ proporzjonalità iktar b’saħħitha u, min-naħa l-oħra, mill-istħarriġ eżerċitat mill‑Kummissjoni, li għandha tivverifika fid-dettall jekk din il‑kundizzjoni tkunx issodisfatta kull darba li tkun ippjanata applikazzjoni mill-ġdid tal-Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.

e)      Konklużjoni

75.      Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nipproponi lill-Qorti tal-Ġustizzja sabiex tirrispondi għall-ewwel domanda preliminari fis‑sens li l-Artikolu 25(1) u (4) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen għandu jiġi interpretat fis-sens li, fil-każ fejn, fl-iskadenza tal-perijodu ta’ sitt xhur previst fil-paragrafu 4 ta’ dan l-Artikolu, Stat Membru jibqa’ ffaċċjat minn theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas sigurtà interna, dawn id-dispożizzjonijiet ma jipprekludux, ikun x’ikun il-grad ta’ similarità tat‑theddida serja mat-theddida serja preċedenti, applikazzjoni mill-ġdid konsekuttiva tal-Artikolu 25(1) ta’ dan il-Kodiċi sakemm il-kriterji kollha previsti mill-imsemmi Kodiċi jkunu ssodisfatti, b’mod partikolari dak tal‑proporzjonalità. F’dan ir-rigward, il-prinċipju ta’ proporzjonalità jimplika li, meta t-theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna tkun, essenzjalment, simili għat-theddida serja preċedenti, l-Istat Membru kkonċernat għandu jevalwa, b’mod iktar iddettaljat, fid-dawl tal-perijodu li matulu l-kontrolli jkunu diġà ġew applikati, il‑proporzjonalità stretta tal-miżura sabiex tiġi pprovata l-ħtieġa tal‑kontinwazzjoni tal-kontrolli.

B.      Fuq l-interpretazzjoni tal-Artikolu 21(1) TFUE u talArtikolu 45 tal-Karta (it-tieni domandi fil-Kawżi C368/20 u C369/20 u t-tielet domanda fi-Kawża C369/20)

76.      Permezz tat-tieni domandi tagħha, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk id-dritt tal-moviment liberu taċ-ċittadini tal-Unjoni, stabbilit fl‑Artikolu 21(1) TFUE u fl-Artikolu 45(1) tal-Karta, għandux jiġi interpretat fis-sens li jinkludi d-dritt li ma tkunx suġġett għal verifika fuq il-persuna fil-fruntieri interni, mingħajr preġudizzju għall‑kundizzjonijiet u għall-eċċezzjonijiet previsti mit-Trattati u b’mod partikolari mill-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.

77.      B’mod konkret, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk, fil-każ fejn id‑dispożizzjonijiet ta’ dan il-Kodiċi ma jipprekludux l-introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju ta’ kontrolli fuq il-fruntieri għal perijodu li jaqbeż il-perijodu massimu ta’ sitt xhur previst mill-Artikolu 25(4) tal‑imsemmi Kodiċi, din l-introduzzjoni mill-ġdid tistax xorta twassal għal ksur tad-dispożizzjonijiet imsemmija iktar ’il fuq. Jiena nqis li dan ma huwiex il-każ.

78.      Fil-fatt, l-Artikolu 21(1) TFUE jipprevedi li kull ċittadin tal‑Unjoni għandu d-dritt li jmur minn post għal ieħor u li joqgħod liberament fit-territorju tal-Istati Membri, salvi l-limitazzjonijiet u lkondizzjonijiet stabbiliti fit-Trattati u d-dispożizzjonijiet meħuda sabiex dan jitwettaq. Ir-riżerva li din id-dispożizzjoni talloka għall-eżerċizzju tad-dritt ta’ moviment tillimita wkoll, fid-dawl tal-Artikolu 52(2) tal‑Karta, id-dritt tal-moviment liberu stabbilit fl-Artikolu 45(1) tagħha.

79.      B’hekk, anki jekk il-moviment liberu stabbilit fl‑Artikolu 21(1) TFUE u fl-Artikolu 45(1) tal-Karta jinkludi dritt li persuna ma tkunx is-suġġett ta’ verifika fil-fruntieri interni u li tali verifika tikkostitwixxi, għalhekk, ostakolu għal din il-libertà, dan id-dritt ma għandux jitqies bħala li huwa inkundizzjonat.

80.      Kull ostakolu għall-moviment liberu previst minn dawn id‑dispożizzjonijiet għandu madankollu jkun iġġustifikat u proporzjonat. Infakkar li, skont l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, l‑introduzzjoni mill-ġdid temporanja tal-kontrolli fuq il-fruntieri interni għandha ssir biss bħala l-aħħar soluzzjoni u f’ċirkustanzi eċċezzjonali. Barra minn hekk, din għandha tkun limitata għall-minimu indispensabbli meħtieġ b’risposta għal theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna (50).

81.      Fid-dawl ta’ dawn l-elementi, inqis li, sa fejn l‑introduzzjoni mill-ġdid ta’ kontrolli fuq il-fruntieri tkun konformi mal‑Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, l-eventwali ostakolu għad-dritt tal-moviment liberu previst mill-Artikolu 21(1) TFUE u mill‑Artikolu 45(1) tal-Karta li jirriżulta minn tali kontrolli għandu jitqies bħala ġġustifikat u proporzjonat, u għalhekk li ma huwiex kuntrarju għal dawn l-aħħar dispożizzjonijiet.

82.      Konsegwentement, nipproponi li r-risposta għat-tieni domandi preliminari tkun fis-sens li, meta Stat Membru jissuġġetta lil ċittadini tal‑Unjoni għal verifika fuq il-persuna fil-fruntieri interni, b’konformità mar-rekwiżiti tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, din il-verifika tkun ukoll konformi mal-Artikolu 21(1) TFUE kif ukoll mal-Artikolu 45(1) tal‑Karta.

83.      Barra minn hekk, minn dan jirriżulta, fir-rigward tat-tielet domanda dwar l-impożizzjoni eventwali ta’ sanzjoni għall-ksur tal‑obbligu li jiġi ppreżentat passaport jew karta tal-identità, li din ma hijiex, f’tali ċirkustanzi, kuntrarja għad-dritt tal-Unjoni (51).

V.      Konklużjoni

84.      Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nipproponi lill-Qorti tal-Ġustizzja sabiex tirrispondi għad-domandi preliminari magħmula mil-Landesverwaltungsgericht Steiermark (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Steiermark, Awstrija) bil-mod segwenti:

1)      L-Artikolu 25(1) u (4) tar-Regolament (UE) 2016/399 tal‑Parlament Ewropew u tal-Kunsill tad-9 ta’ Marzu 2016 dwar Kodiċi tal-Unjoni dwar ir-regoli li jirregolaw il-moviment ta’ persuni min-naħa għall-oħra tal-fruntiera (Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen), kif emendat bir-Regolament (UE) 2016/1624 tal‑Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-14 ta’ Settembru 2016, għandu jiġi interpretat fis-sens li, fil-każ fejn, fl-iskadenza tal‑perijodu ta’ sitt xhur previst fl-Artikolu 25(4) ta’ dan ir-regolament, Stat Membru jibqa’ ffaċċjat minn theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas sigurtà interna, dawn id-dispożizzjonijiet ma jipprekludux, ikun x’ikun il-grad ta’ similarità tat-theddida serja mat-theddida serja preċedenti, applikazzjoni mill-ġdid konsekuttiva tal-Artikolu 25(1) ta’ dan il-Kodiċi sakemm il-kriterji kollha previsti mill-imsemmi Kodiċi jkunu ssodisfatti, b’mod partikolari dak tal‑proporzjonalità. F’dan ir-rigward, il-prinċipju ta’ proporzjonalità jimplika li, meta t-theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna hija, essenzjalment, simili għat‑theddida serja preċedenti, l-Istat Membru kkonċernat għandu jevalwa, b’mod iktar iddettaljat, fid-dawl tal-perijodu li matulu l‑kontrolli jkunu diġà ġew applikati, il‑proporzjonalità stretta tal‑miżura sabiex tiġi ppruvata l-ħtieġa tal-kontinwazzjoni tal‑kontrolli.

2)      L-Artikolu 21(1) TFUE kif ukoll l-Artikolu 45(1) tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea għandhom jiġu interpretati fis-sens li, meta Stat Membru jissuġġetta lil ċittadini tal‑Unjoni għal verifika fuq il-persuna fil-fruntieri interni, b’konformità mar-rekwiżiti tar-Regolament 2016/399, din il‑verifika tkun ukoll konformi ma’ dawn id-dispożizzjonijiet u tista’, jekk ikun il-każ, tkun is-suġġett ta’ sanzjoni.


1      Lingwa oriġinali: il-Franċiż.


2      Regolament (UE) 2016/399 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tad-9 ta’ Marzu 2016 dwar Kodiċi tal-Unjoni dwar ir-regoli li jirregolaw il-moviment ta’ persuni min-naħa għall-oħra tal-fruntiera (Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen) (ĠU 2016, p. 77, p. 1, rettifika fil-ĠU 2020, L 245, p. 32), kif emendat bir-Regolament (UE) 2016/1624 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑14 ta’ Settembru 2016 (ĠU 2016, L 251, p. 1) (iktar ’il quddiem il-“Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen”).


3      Artikolu 22 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.


4      Dawn jinkludu tallinqas ir-Repubblika Federali tal-Ġermanja, ir-Renju tad-Danimarka, ir-Renju tal-Isvezja u r-Repubblika Franċiża, li huma wkoll partijiet ikkonċernati f’dawn il-kawżi (ara wkoll, f’dan ir-rigward, il-lista ta’ notifiki disponibbli fuq https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/default/files/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control/docs/ms_notifications_-_reintroduction_of_border_control.pdf).


5      Regolament (KE) Nru 562/2006 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-15 ta’ Marzu 2006 li jistabbilixxi Kodiċi Komunitarju dwar ir-regoli li jirregolaw il‑moviment ta’ persuni minn naħa għal oħra tal-fruntiera (Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen) (ĠU 2006, L 105, p. 1), kif emendat l-aħħar bir-Regolament (UE) Nru 1051/2013, tat-22 ta’ Ottubru 2013 (ĠU 2013, L 295, p. 1). Dan ir-Regolament ippreċeda l-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen 2016/399. Madankollu ninnota li skont l-informazzjoni pprovduta mill-Gvern Awstrijak kif ukoll mill-Kummissjoni, ma huwiex l-Artikolu 29 tar-Regolament Nru 562/2006, iżda l-Artikolu 25 ta’ dan ir-regolament, li jikkorrispondi mal‑Artikolu 28 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.


6      Madankollu ninnota li, skont l-informazzjoni pprovduta mill-Gvern Awstrijak kif ukoll mill-Kummissjoni, ma huwiex l-Artikolu 25(2) tar-Regolament Nru 562/2006, iżda l-Artikolu 23 ta’ dan ir-regolament, li jikkorrispondi mal-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.


7      Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Digriet tal-Ministru Federali għall-Intern dwar l-introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju tal-kontrolli fuq il‑fruntieri interni, BGBl. II Nru 98/2018).


8      Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Digriet tal-Ministru Federali għall-Intern dwar l-introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju tal-kontrolli fuq il‑fruntieri interni, BGBl. II nru 274/2018).


9      Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Digriet tal-Ministru Federali għall-Intern dwar l-introduzzjoni mill-ġdid b’mod temporanju tal-kontrolli fuq il‑fruntieri interni, BGBl. II nru 114/2019).


10 Iktar ’il quddiem il-“Karta”.


11      Il-qorti tar-rinviju ssemmi, bħala bażi legali fid-dritt Awstrijak tal-kontrolli fuq il‑fruntieri għall-perijodu kkonċernat, id-Digriet Nru 114/2019 (ara l-punti 21 u 26 ta’ dawn il-konklużjonijiet). Skont l-informazzjoni mogħtija minn din il-qorti, dan id-digriet kien fis-seħħ biss sat-13 ta’ Novembru 2019, li jimplika li t-tieni verifika kkontestata li saret fis-16 ta’ Novembru 2019 kienet seħħet wara din id-data. Fit‑talbiet għal deċiżjonijiet preliminari ma huwiex indikat jekk il-perijodu ta’ applikazzjoni ta’ dan id-digriet ġiex estiż, iżda fid-dawl tad-domandi preliminari magħmula dwar it-tieni verifika, nippreżumi li dan huwa l-każ.


12      Ara, f’dan ir-rigward, l-ispjegazzjoni mill-qorti tar-rinviju, iċċitata fil-punt 22 ta’ dawn il-konklużjonijiet.


13      Skont il-Kummissjoni, theddida serja hija prevedibbli meta l-avveniment li jirrikjedi l-introduzzjoni mill-ġdid ta’ kontrolli fuq il-fruntieri interni huwa prevedibbli, bħal avvenimenti sportivi kbar, dimostrazzjonijiet ta’ natura politika u laqgħat politiċi ta’ livell għoli (ara l-Komunikazzjoni tagħha lill-Parlament Ewropew, lill-Kunsill, lill‑Kumitat Ekonomiku u Soċjali Ewropew u lill-Kumitat tar-Reġjuni, Il-ġestjoni ta’ Schengen - it-tisħiħ taż-żona mingħajr kontroll fuq il-fruntieri interni, tas-16 ta’ Settembru 2011 [COM(2011) 561 finali]. Ma huwiex ikkontestat li l-Artikolu 25 tal‑Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jista’ jiġi invokat ukoll sabiex jiġu miġġielda tipi oħra ta’ theddid prevedibbli, inkluż ċerti movimenti migratorji u theddid terroristiku.


14      Theddida serja hija mhux prevedibbli meta l-avvenimenti li jirrikjedu l-introduzzjoni mill-ġdid ta’ kontrolli fuq il-fruntieri interni huma, min-natura tagħhom, mhux prevedibbli. Dan jista’ jkun, pereżempju, il-każ ta’ attakki terroristiċi jew atti kriminali kbar oħra, fejn ikun hemm il-ħtieġa li jittieħdu l-miżuri kollha possibbli biex ikun żgurat li l-awturi tal-atti inkwistjoni jinqabdu malajr (ara l-Komunikazzjoni tal-Kummissjoni lill-Parlament Ewropew, lill-Kunsill, lill-Kumitat Ekonomiku u Soċjali Ewropew u lill-Kumitat tar‑Reġjuni, Il-ġestjoni ta’ Schengen - it-tisħiħ taż-żona mingħajr kontroll fuq il‑fruntieri interni” tas-16 ta’ Settembru 2011 [COM(2011) 561 finali]).


15      Ara, f’dan ir-rigward, il-punti 20, 21 u 26 ta’ dawn il-konklużjonijiet.


16      Għalhekk, kuntrarjament għal dak li jsostni l-Gvern Ġermaniż, dan ma huwiex il-każ ta’ żewġ perijodi distinti ta’ sentejn previsti, rispettivament, fit-tieni sentenza tal‑Artikolu 25(4) u fl-Artikolu 29(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, iżda ta’ perijodu massimu wieħed u l-istess ta’ sentejn applikabbli biss fil-każijiet ta’ ċirkustanzi eċċezzjonali fis-sens tal-Artikolu 29 ta’ dan il-Kodiċi. Fil-fatt, kif spjegajt fil-punt 31 ta’ dawn il-konklużjonijiet, l-introduzzjoni mill-ġdid ta’ kontrolli abbażi tal-Artikolu 29 tal-imsemmi Kodiċi jirrikjedu proċedura speċifika, li tinkludi rakkomandazzjoni tal-Kunsill fuq proposta tal-Kummissjoni, għaliex din id-dispożizzjoni tippresupponi ċirkustanzi eċċezzjonali li jqiegħdu f’riskju l-funzjonament ġenerali taż-żona mingħajr kontrolli fuq il-fruntieri interni minħabba nuqqasijiet serji persistenti relatati mal-kontrolli fil-fruntieri esterni. Jekk jitqies li, permezz tat-tieni sentenza tal-Artikolu 25(4) tal-istess Kodiċi, Stat Membru jista’ huwa stess jiskatta perijodu massimu ta’ sentejn, dan jikkostitwixxi għalhekk devjazzjoni mill‑proċedura speċifika prevista fl-Artikolu 29 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen relatata maċ-ċirkustanzi eċċezzjonali.


17      B’mod iktar partikolari, mill-fatti tal-kawżi prinċipali jirriżulta li qabel l‑introduzzjoni mill-ġdid tal-kontroll li kien il-bażi tal-ewwel verifika kkontestata, ir‑Repubblika tal-Awstrija kienet diġà, tliet darbiet wara xulxin, introduċiet mill-ġdid kontroll għal perijodu ta’ sitt xhur billi bbażat ruħha fuq dan l-istess Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen. F’dak li jirrigwarda l-kontroll li kien il-bażi tat-tieni verifika kkontestata, kienet għalhekk il-ħames darba konsekuttiva li din id-dispożizzjoni kienet il-bażi legali tal-kontroll (ara, f’dan ir-rigward, il-punti 20, 21 u 26 ta’ dawn il-konklużjonijiet).


18      Lil hinn minn din id-domandi, diversi partijiet ikkonċernati f’dawn il-kawżi ħadu pożizzjoni wkoll dwar il-punt jekk il-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jippermettix lil Stat Membru jakkumula perijodi massimi differenti previsti mill-eċċezzjonijiet differenti stipulati fl-Artikoli 25 sa 30 ta’ dan il-Kodiċi. Mill-fatti fil-kawżi prinċipali jirriżulta li r-Repubblika tal-Awstrija, fil-mument tal-verifiki kkontestati, kienet reġgħet introduċiet kontrolli fuq il-fruntiera tagħha mar-Repubblika tas-Slovenja minn kważi erba’ snin qabel billi bbażat ruħha fuq diversi dispożizzjonijiet tal‑imsemmi Kodiċi, jiġifieri, fl-ordni kronoloġika, essenzjalment l-Artikoli 28, 25, 29 tiegħu, u finalment, mill-ġdid l-Artikolu 25. Fid-dawl tal-interpretazzjoni li nipproponi tal‑Artikolu 25(1) tal-istess Kodiċi, ma nqisx li huwa neċessarju li niddeċiedi dwar dan il-punt sabiex tingħata risposta utli għad-domandi preliminari.


19      Ara l-Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen (“[…] perijodu prevedibbli tat-theddida serja […] b’risposta għat-theddida serja”) u l-ewwel paragrafu tal-Artikolu 26 ta’ dan il‑Kodiċi (“jevalwa l-proporzjonalità tal-miżura mqabbla ma’ dik it-theddida”) (enfasi miżjud minni).


20      Ara l-Artikolu 25(3) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen (“jekk it-theddida serja […] tippersisti”) (enfasi miżjud minni).


21      Ara, f’dan is-sens, l-Artikolu 27(1)(a) u l-Artikolu 28(1).


22      Kif ser nispjega fil-punt 63 ta’ dawn il-konklużjonijiet, il-Kunsill tal-Istat (Franza) iddeċieda fuq kwistjoni simili għad-domandi preliminari inkwistjoni f’dawn il‑kawżi. F’dan ir-rigward, ninnota li meta interpreta l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen, dan stabbilixxa distinzjoni simili bejn “theddida ġdida” u “theddida mġedda”, li tikkorrispondi, essenzjalment, kif jiena nifhem dawn it‑termini, mad-distinzjoni użata f’dawn il-konklużjonijiet, bejn theddida ġdida minnatura tagħha u theddida mġedda.


23      Ninnota li l-kontenut tan-notifiki tar-Repubblika tal-Awstrija lill-Kummissjoni, mibgħuta skont l-Artikolu 27 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen u li jiġġustifikaw il‑kontrolli, ma huwiex deskritt fit-talbiet għal deċiżjonijiet preliminari. Madankollu, l-imsemmija notifiki ġew ippreżentati mill-Kummissjoni. F’dan ir-rigward, mingħajr il-ħtieġa li tingħata deċiżjoni dwar il-legalità tal-perijodu kollu li matulu r‑Repubblika tal-Awstrija introduċiet mill-ġdid il-kontrolli fuq il-fruntieri, huwa suffiċjenti li jiġi kkonstatat li, għal dak li jirrigwarda l-legalità tal-kontroll li kkostitwixxiet il-bażi tal-verifiki kkontestati, min-notifika tat-8 ta’ April 2019 dwar il-kontroll matul il-perijodu ta’ sitt xhur mit-13 ta’ Mejju 2019 sat-12 ta’ Novembru 2019, perijodu li matulu sar l-ewwel kontroll ikkontestat, jirriżulta li dan il-kontroll kien immotivat, b’mod partikolari, minn “movimenti ta’ migrazzjoni lejn l-Ewropa [u] l-movimenti sekondarji”, “it-theddida moħbija tat-terroriżmu fl-Unjoni kollha” kif ukoll l-“iżviluppi reċenti fil-Balkani tal-Punent”. Dawn l-istess raġunijiet ġew invokati fin-notifika tal-10 ta’ Ottubru 2018 dwar il-perijodu ta’ kontroll ta’ sitt xhur preċedenti. Bl-istess mod, min-notifika tal-10 ta’ Ottubru 2019 dwar il-perijodu ta’ kontroll mit-13 ta’ Novembru 2019 sat-12 ta’ Mejju 2020, perijodu li matulu sar it‑tieni kontroll ikkontestat, jirriżulta li dan il-kontroll kien, min-naħa tiegħu, immotivat minn raġunijiet simili (“movimenti ta’ migrazzjoni lejn l-Ewropa” u “il‑movimenti sekondarji”).


24      Ara l-punt 41 ta’ dawn il-konklużjonijiet.


25      Barra minn hekk, dan is-sens huwa msaħħaħ bil-fatt li l-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, meta jipprevedi l-possibbiltà li jiġu estiżi l-kontrolli li ġew introdotti mill-ġdid bl-Artikolu 25(3) tiegħu, fil-fatt jeżiġi li l-Istati Membri “[jikkunsidraw] kwalunkwe element ġdid”. Dan il-Kodiċi b’hekk jieħu inkunsiderazzjoni l-fatt li t‑theddida serja speċifika li, fl-ewwel lok, iġġustifikat l-introduzzjoni mill-ġdid tal‑kontrolli, tista’ tiżviluppa biż-żmien u, minħabba f’hekk, tista’ wkoll tippersisti fiż-żmien. Minkejja dan il-fatt, l-ewwel sentenza tal-Artikolu 25(4) tal-imsemmi Kodiċi tipprovdi perijodu massimu, li jsaħħaħ l-idea li dan il-perijodu huwa assolut u ma jistax jiġi applikat diversi drabi konsekuttivi.


26      Ara l-Artikolu 23(1) u (2) ta’ dan ir-regolament.


27      Regolament (UE) Nru 1051/2013 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat-22 ta’ Ottubru 2013 li jemenda r-Regolament (KE) Nru 562/2006 sabiex jipprovdi regoli komuni dwar l-introduzzjoni mill-ġdid temporanja tal-kontrolli tal-fruntieri interni f’ċirkostanzi eċċezzjonali (ĠU 2013, L 295, p. 1, rettifika fil-ĠU 2015, L 191, p. 8).


28      Ninnota li x-xogħol preparatorju dwar dawn il-limiti jista’ jinqara fl-istess sens. B’hekk, waqt in-negozjati li wasslu għall-adozzjoni ta’ dawn it-termini, il-kwistjoni dwar it-theddid persistenti tqajmet minn ċertu delegazzjonijiet fi ħdan il‑Kummissjoni, u ġie propost li jitħassru t-termini proposti mill-Kummissjoni, li jikkorrispondu għat-termini adottati, filwaqt li ġie sostnut li l-kontrolli għandhom jinżammu sakemm it-theddid kkonstatat jippersisti (ara https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15780-2011-INIT/en/pdf u (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15780-2011-INIT/en/pdf). Din il-proposta ta’ emenda ma ġietx aċċettata. Minkejja dan, ninnota madankollu li r‑raġuni għalfejn l-emenda proposta ma ġietx aċċettat ma tirriżultax, sa fejn naf jien, mix-xogħol preparatorju.


29      Ara r-rakkomandazzjoni tal-Kummissjoni (UE) 2017/1804 tat-3 ta’ Ottubru 2017 dwar l-implimentazzjoni tad-dispożizzjonijiet tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen dwar l-introduzzjoni mill-ġdid temporanja tal-kontrolli tal-fruntieri interni fiż-żona Schengen, fejn mill-punt 4 jirriżulta li “[f]ilwaqt li fil-biċċa l-kbira tal-każijiet il‑limiti taż-żmien fis-seħħ bħalissa wrew li kienu biżżejjed, l-aħħar żminijiet wrew li ċertu theddid serju għall-politika pubblika jew għas-sigurtà interna, bħal theddid terroristiku jew movimenti sekondarji importanti mhux kontrollati fi ħdan l-Unjoni, jistgħu jippersistu sew lil hinn mill-perjodi [ta’ dawn it-termini]”.


30      Madankollu, nenfasizza li, b’din il-kunsiderazzjoni ma eżaminajtx jekk is-sitwazzjoni fil‑kawża prinċipali tikkorrispondix għal theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna li għaliha l-kontrolli fuq il-fruntieri huma strettament neċessarji. Din l-evalwazzjoni għandha ssir mill-qorti tar-rinviju.


31      Ara wkoll il-konklużjonijiet tal-Avukata Ġenerali Sharpston fil-kawżi Il‑Kummissjoni vs Il-Polonja, L-Ungerija u r-Repubblika Ċeka (Mekkaniżmu temporanju ta’ rilokazzjoni ta’ applikanti għal protezzjoni internazzjonali) (C‑715/17, C‑718/17 u C‑719/17, EU:C:2019:917, punt 202).


32      Ara wkoll, f’dan is-sens, is-sentenza tas-6 ta’ Ottubru 2020, La Quadrature du Net et (C‑511/18, C‑512/18 u C‑520/18, EU:C:2020:791, punti 134 sa 138) li fiha l-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet, fid-dawl tal-Artikolu 4(2) TUE, li l-għan tal-protezzjoni tas‑sigurtà nazzjonali jista’ jiġġustifika miżuri li jinvolvu ndħil fid-drittijiet fundamentali iktar serju minn dak li jistgħu jiġġustifikaw għanijiet ta’ ġlieda kontra l-kriminalità kif ukoll ta’ ħarsien tas-sigurtà pubblika. B’hekk il‑Qorti tal-Ġustizzja enfasizzat li għalkemm il-perijodu ta’ kull ordni li jikkostitwixxi indħil ma għandux jaqbeż perijodu ta’ żmien prevedibbli, ma jistax jiġi eskluż li ndħil jista’, minħabba l-persistenza ta’ theddida serja għas-sigurtà nazzjonali, jiġi mġedded.


33      Mill-premessi 1 u 2 tar-Regolament Nru 1051/2013, li introduċa l-perijodi massimi, jirriżulta li l-leġiżlatur, bl-imsemmija emendi, ried jiżgura n-natura eċċezzjonali tal‑kontrolli u l-osservanza tal-prinċipju ta’ proporzjonalità, fid-dawl tal-effett li l‑introduzzjoni mill-ġdid tal-kontrolli jista’ jkollu fuq il-persuni kollha li għandhom id-dritt ta’ moviment fiż-żona Schengen mingħajr kontrolli fuq il-fruntieri interni. F’dan il-kuntest ġenerali, il-perijodi massimi ġew stabbiliti għaliex it-“tul taż-żmien ta’ kwalunkwe introduzzjoni mill-ġdid temporanja ta’ tali miżuri għand[u] [j]kun[] ristrett[] għall-minimu indispensabbli meħtieġ sabiex tkun indirizzata t-theddida serja għall-ordni pubbliku jew is-sigurta’ interna”.


34      Għall-finijiet ta’ kompletezza, inżid li l-Kummissjoni pproponiet fl-2017, li jiżdiedu t-termini stabbiliti fil-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen (ara [COM(2017) 571 finali]). B’mod partikolari, din ipproponiet li t-terminu ta’ sitt xhur previst fl-Artikolu 25(4) ta’ dan il-Kodiċi jittawwal għal sena u, fil-każ ta’ ċirkustanzi eċċezzjonali, sa sentejn.


35      Ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat-12 ta’ Diċembru 2019, E.P. (Theddida għall-ordni pubbliku) (C‑380/18, EU:C:2019:1071, punti 44 u 45).


36      Ara, f’dan is-sens, is-sentenza tas-17 ta’ Diċembru 2015, Neptune Distribution (C‑157/14, EU:C:2015:823, punt 75 u l-ġurisprudenza ċċitata).


37      Sentenza tal-15 ta’ Frar 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 48 u l‑ġurisprudenza ċċitata).


38      Nenfasizza li, sa fejn il-Qorti tal-Ġustizzja tqis li l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen huwa ċar dwar dan il-punt, il-kwistjoni tqum dwar jekk dan l-artikolu jiħux inkunsiderazzjoni b’mod suffiċjenti responsabbiltajiet li għandhom l-Istati Membri taħt l-Artikolu 72 TFUE u/jew taħt l-Artikolu 4(2) TUE u, għalhekk, jekk dan l‑Artikolu 25 huwiex validu jew, alternattivament, għandux jitħalla mhux applikat. Ara, f’dan ir-rigward, is-sentenza tas-17 ta’ Diċembru 2020, Il-Kummissjoni vs L‑Ungerija (Akkoljenza tal-applikanti għall-protezzjoni internazzjonali) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punti 212 sa 216 u l-ġurisprudenza ċċitata).


39      Jew nieħdu l-eżempju użat mill-Gvern Ġermaniż, waqt is-seduta, relatat ma’ kriżi migratorja. Jista’ jkun hemm “theddida ġdida”, pereżempju meta sempliċement in‑numru ta’ migranti li jaqsmu l-fruntiera b’mod illegali jkun żdied? In-numru għandu jitqies bħala ogħla, iżda f’liema mument jaqbeż il-limitu ta’ dak li huwa kunsiderevolment ogħla? Huwa 20 %, jew numru ogħla ma huwiex suffiċjenti, u l-perikolu għandu jkun ġej minn xi ħaġa totalment differenti? X’jiġri jekk in-numru jonqos iżda jitfaċċa sors ġdid ta’ perikolu, pereżempju jekk is-servizzi tas-sigurtà jinfurmaw dwar il-preżenza ta’ numru dejjem iktar sinjifikattiv ta’ persuni suspettati li huma terroristiċi fost il-migranti?


40      Fuq dan il-punt, waqt is-seduta, il-Kummissjoni essenzjalment spjegat li fil-fehma tagħha, l‑element deċiżiv għall-klassifikazzjoni ta’ theddida bħala “ġdida” huwa dak li jkun magħruf jekk hijiex ġdida min-natura tagħha. Ninnota li minkejja li l-Artikolu 25 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen ċertament jippermetti applikazzjoni mill-ġdid tal-paragrafu 1 tiegħu, fil-każ ta’ tali theddida min-natura tagħha ġdida (ara f’dan ir-rigward il-punt 43 ta’ dawn il‑konklużjonijiet), il-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen ma fih ebda element li jippermetti li jiġi preżunt li huwa dan il-kriterju, (li barra minn hekk jidhirli li huwa arbitrarju u eċċessivament restrittiv fid-dawl tal-punti 61 u 62 ta’ dawn il-konklużjonijiet), li ser ikun il-kriterju deċiżiv sabiex ikun hemm applikazzjoni mill-ġdid tal‑Artikolu 25(1) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.


41      Ara d-Deċiżjoni Nru 415291 tat-28 ta’ Diċembru 2017, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) et, punti 7 u 8, kif ukoll id‑Deċiżjoni Nru 425936 tas-16 ta’ Ottubru 2019, ANAFE u Groupe d’information et de soutien aux émigrés (GISTI), punti 6 u 7, dwar id-deċiżjonijiet tal-awtoritajiet Franċiżi li jistabbilixxu kontrolli mill-ġdid fuq il‑fruntieri interni tal-art mal-Belġju, mal-Lussemburgu, mal-Ġermanja, mal‑Konfederazzjoni Svizzera, mal-Italja u ma’ Spanja, kif ukoll fuq il-fruntieri tal-ajru u dawk marittimi, minn Novembru 2017 sat-30 ta’ April 2018 u minn Novembru 2018 sat-30 April 2019.


42      Ara l-Artikolu 25(1) u (2) kif ukoll il-premessi 22, 23 u 27 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.


43      F’dan ir-rigward, infakkar, minn naħa, li bis-saħħa tal-Artikolu 23(a) tal‑Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, in-nuqqas ta’ kontrolli fuq il-fruntieri interni previst fl-Artikolu 22 ta’ dan il-Kodiċi ma jippreġudikax l-eżerċizzju tal-kompetenzi tal-pulizija mill-awtoritajiet kompetenti tal-Istat Membru bis-saħħa tad-dritt nazzjonali, sa fejn l-eżerċizzju ta’ dawn il-kompetenzi ma għandux effett ekwivalenti għal dak tal-verifiki fuq il-fruntieri, u dan japplika wkoll fiż-żoni tal-fruntiera. Min‑naħa l-oħra, bis-saħħa tal-Artikolu 5(1) tad-Direttiva 2004/38/KE tal‑Parlament Ewropew u tal-Kunsill tad-29 ta’ April 2004 dwar id-drittijiet taċ-ċittadini tal-Unjoni u tal-membri tal-familja tagħhom biex jiċċaqilqu u jgħixu liberament fit-territorju tal-Istati Membri u li temenda r-Regolament (KEE) Nru 1612/68 u li tħassar id‑Direttivi 64/221/KEE, 68/360/KEE, 72/194/KEE, 73/148/KEE, 75/34/KEE, 75/35/KEE, 90/364/KEE, 90/365/KEE u 93/96/KEE (ĠU 2004, L 158, p. 177), l‑Istati Membri jibqgħu kompetenti sabiex jivverifikaw li ċ-ċittadini tal-Unjoni li jirrisjedu fit-territorju tagħhom ikollhom karta tal-identità jew passaport validu.


44      F’dan ir-rigward, nenfasizza li s-sentiment ta’ sigurtà tal-poplu ċertament ma huwiex biżżejjed bħala ġustifikazzjoni għall-applikazzjoni (mill-ġdid) tal-Artikolu 25(1) tal‑Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen. Nenfasizza wkoll li, b’mod ġenerali, theddid kontra l-Istati Membri jeżisti dejjem, u li l-eżistenza ta’ theddida għalhekk lanqas ma hija suffiċjenti għall applikazzjoni (mill-ġdid) tal-Artikolu 25(1) ta’ dan il-Kodiċi. Kif jirriżulta mill-punt 66 ta’ dawn il-konklużjonijiet, l-applikazzjoni (mill-ġdid) ta’ din id-dispożizzjoni tirrikjedi theddida ġenwina, attwali u serja biżżejjed għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà interna ta’ Stat Membru, u li jirrigwardaw għalhekk sitwazzjonijiet eċċezzjonali ddefiniti sew [ara wkoll, f’dan is-sens, is-sentenza tas-17 ta’ Diċembru 2020, Il‑Kummissjoni vs L‑Ungerija (Akkoljenza tal-applikanti għall‑protezzjoni internazzjonali) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punt 214 u l‑ġurisprudenza ċċitata, relattiva għall-Artikolu 72 TFUE)].


45      Din il-kundizzjoni ta’ proporzjonalità msaħħa tippermetti b’hekk li ssir distinzjoni bejn estensjoni tal-kontrolli fis-sens tal-Artikolu 25(3) u (4) tal-Kodiċi tal‑Fruntieri ta’ Schengen, li hija permessa fit-terminu ta’ sitt xhur previst minn dan l-aħħar paragrafu, u applikazzjoni ġdida tal-Artikolu 25(1) ta’ dan il-Kodiċi. Fuq dan il-punt, għalhekk, m’iniex ċert jekk naqbilx mal-interpretazzjoni użata mil-Gvern Awstrijak u dak Daniż. Skont dan l-aħħar Gvern, meta theddida tkun fenomenu dinamiku u tkun qed tiżviluppa b’mod kostanti, evalwazzjoni ġdida tat‑theddida, li ssir diversi xhur wara dik preċedenti u li tikkonkludi dwar l-eżistenza persistenti ta’ theddida serja għall-ordni pubbliku jew għas-sigurtà pubblika interna tirrappreżenta theddida ġdida li tiġġustifika applikazzjoni mill-ġdid tal‑Artikolu 25(1), mhux l-inqas għaliex tkun saret f’mument ieħor. Il-Gvern Awstrijak ressaq argumenti simili. Fil-fehma tiegħi, din l-interpretazzjoni tidher li tippreġudika l-effett utli tal-perijodu massimu ta’ sitt xhur previst mill‑Artikolu 25(4) tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen u, għalhekk, il-prinċipju ta’ proporzjonalità, sa fejn ma tidhirx li tieħu biżżejjed inkunsiderazzjoni l-effettività tal-miżura inizjali (ara l-punt 67 ta’ dawn il-konklużjonijiet).


46      Nippreċiża li, meta jiġi applikat ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità msaħħa, ma jistax jiġi eskluż li l-esperjenza diġà miksuba permezz tal-kontroll ma tkunx rilevanti, jew li l-importanza tagħha tkun relattivament żgħira. Dan ma huwiex il-każ meta t-theddida mġedda tkun differenti mit-theddida preċedenti b’mod li l‑esperjenza diġà miksuba fil-prattika ma jkollha l-ebda rilevanza essenzjali fil‑ġlieda kontra din it-theddida.


47      Ara, f’dan is-sens, il-premessa 23 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen.


48      Ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat-3 ta’ Marzu 2020, X (Mandat ta’ arrest Ewropew – Kriminalità doppja) (C‑717/18, EU:C:2020:142, punt 20).


49      Minkejja dan, inżid li l-fatt li l‑Kummissjoni tkunx ħarġet opinjoni jew le ma għandux effett fuq il-legalità tal‑kontrolli, b’tali mod li n-nuqqas ta’ opinjoni jwassal, b’mod awtomatiku, sabiex il-kontrolli jkunu legali.


50      Ara l-premessi 21 sa 23 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen, kif ukoll l-analiżi tiegħi fil‑Parti A ta’ dawn il-konklużjonijiet.


51      Ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat-13 ta’ Diċembru 2018, Touring Tours und Travel u Sociedad de transportes (C‑412/17 u C‑474/17, EU:C:2018:1005, punt 72).