Language of document : ECLI:EU:C:2022:298

Υπόθεση C368/20

NW

κατά

Landespolizeidirektion Steiermark

(αίτηση του Landesverwaltungsgericht Steiermark για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

 Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 26ης Απριλίου 2022

«Προδικαστική παραπομπή – Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης – Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων – Κανονισμός (ΕΕ) 2016/399 – Κώδικας συνόρων του Σένγκεν – Άρθρο 25, παράγραφος 4 – Προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα για συνολική διάρκεια έξι μηνών κατ’ ανώτατο όριο – Εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει πλείονες διαδοχικές περιόδους ελέγχων που οδηγούν σε υπέρβαση της διάρκειας αυτής – Μια τέτοια ρύθμιση δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 25, παράγραφος 4, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν στην περίπτωση που οι διαδοχικές περίοδοι βασίζονται στην ίδια ή τις ίδιες απειλές – Εθνική ρύθμιση η οποία επιβάλλει την επίδειξη διαβατηρίου ή δελτίου ταυτότητας κατά τον έλεγχο στα εσωτερικά σύνορα επ’ απειλή κυρώσεων – Μια τέτοια υποχρέωση δεν είναι σύμφωνη με το άρθρο 25, παράγραφος 4, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν όταν ο ίδιος ο έλεγχος αντιβαίνει στη διάταξη αυτή»

1.        Συνοριακοί έλεγχοι, άσυλο και μετανάστευση – Κοινοτικός κώδικας σχετικά με τη διέλευση των συνόρων – Κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα – Προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα σε περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια – Η διάρκεια της επαναφοράς αυτής υπερβαίνει τη μέγιστη συνολική διάρκεια των έξι μηνών χωρίς να υφίσταται νέα απειλή – Δεν επιτρέπεται

(Άρθρο 72 ΣΛΕΕ· κανονισμός 2016/399 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 25, 27, 29 και 30)

(βλ. σκέψεις 66, 68, 70, 77-81, 89, 90, 94, διατακτ. 1)

2.        Συνοριακοί έλεγχοι, άσυλο και μετανάστευση – Κοινοτικός κώδικας σχετικά με τη διέλευση των συνόρων – Κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα – Προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα σε περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια – Η επαναφορά αντιβαίνει στον εν λόγω κώδικα διότι υπερβαίνει τη μέγιστη συνολική διάρκεια των έξι μηνών χωρίς να στηρίζεται σε νέα απειλή – Εθνική ρύθμιση η οποία υποχρεώνει, επ’ απειλή κυρώσεων, ένα πρόσωπο να επιδείξει διαβατήριο ή δελτίο ταυτότητας κατά την είσοδό του στην επικράτεια του οικείου κράτους μέλους μέσω των εσωτερικών συνόρων – Δεν επιτρέπεται

(Κανονισμός 2016/399 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 25 § 4)

(βλ. σκέψεις 97, 98, διατακτ. 2)

Σύνοψη

Από τον Σεπτέμβριο του 2015 έως τον Νοέμβριο του 2021, η Δημοκρατία της Αυστρίας επανέφερε επανειλημμένως τους ελέγχους στα σύνορά της με την Ουγγαρία και τη Σλοβενία. Προκειμένου να δικαιολογήσει την επαναφορά των ελέγχων, το εν λόγω κράτος μέλος στηρίχθηκε σε διάφορες διατάξεις του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (1). Ειδικότερα, από τις 11 Νοεμβρίου 2017, στηρίχθηκε στο άρθρο 25 του κώδικα, με τίτλο «Γενικό πλαίσιο για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα», το οποίο προβλέπει τη δυνατότητα κράτους μέλους να επαναφέρει τους ελέγχους στα εσωτερικά του σύνορα σε περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλειά του και καθορίζει μέγιστες περιόδους κατά τις οποίες μπορούν να επαναφέρονται οι έλεγχοι αυτοί.

Τον Αύγουστο του 2019 ο NW, ερχόμενος από τη Σλοβενία, υποβλήθηκε σε συνοριακό έλεγχο στο συνοριακό σημείο διέλευσης του Spielfeld (Αυστρία). Δεδομένου ότι αρνήθηκε να επιδείξει το διαβατήριό του, κρίθηκε ότι διήλθε τα αυστριακά σύνορα χωρίς να διαθέτει ταξιδιωτικό έγγραφο και υποχρεώθηκε να καταβάλει πρόστιμο. Τον Νοέμβριο του 2019 ο NW υποβλήθηκε εκ νέου σε συνοριακό έλεγχο στο ίδιο συνοριακό σημείο διέλευσης. Ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, αμφισβήτησε τη νομιμότητα των δύο αυτών ελέγχων.

Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν οι έλεγχοι στους οποίους υποβλήθηκε ο NW καθώς και η κύρωση που του επιβλήθηκε συμβιβάζονται με το δίκαιο της Ένωσης. Συγκεκριμένα, όταν διενεργήθηκαν τα προσβαλλόμενα μέτρα ελέγχου, η εκ μέρους της Αυστρίας επαναφορά των ελέγχων στα σύνορά της με τη Σλοβενία είχε ήδη υπερβεί, λόγω του σωρευτικού αποτελέσματος της εφαρμογής διαδοχικών περιόδων ελέγχων, τη μέγιστη συνολική διάρκεια των έξι μηνών που προβλέπει το άρθρο 25 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.

Με την απόφασή του, το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου αποφαίνεται ότι ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν αντιτίθεται στην προσωρινή επαναφορά από κράτος μέλος των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα βάσει σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλειά του, όταν η διάρκεια της επαναφοράς αυτής υπερβαίνει τη μέγιστη συνολική διάρκεια των έξι μηνών και δεν υφίσταται νέα απειλή που να δικαιολογεί την εκ νέου εφαρμογή των περιόδων που προβλέπει ο κώδικας. Ο κώδικας αυτός αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση δυνάμει της οποίας ένα κράτος μέλος υποχρεώνει, επ’ απειλή κυρώσεων, ένα πρόσωπο να επιδείξει διαβατήριο ή δελτίο ταυτότητας κατά την είσοδό του στην επικράτεια του εν λόγω κράτους μέλους μέσω των εσωτερικών συνόρων, όταν η ίδια η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα στο πλαίσιο των οποίων επιβάλλεται η υποχρέωση αυτή αντιβαίνει στον κώδικα.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

Όσον αφορά την προσωρινή επαναφορά από κράτος μέλος των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα βάσει σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλειά του (2), το Δικαστήριο υπενθυμίζει καταρχάς ότι, προκειμένου να ερμηνευθεί διάταξη του δικαίου της Ένωσης, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος.

Όσον αφορά, αρχικά, το γράμμα του άρθρου 25 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, το Δικαστήριο παρατηρεί ότι η φράση «δεν υπερβαίνει τους έξι μήνες» τείνει να αποκλείσει κάθε δυνατότητα υπέρβασης της διάρκειας αυτής.

Εν συνεχεία, ως προς το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 25 του κώδικα, το Δικαστήριο επισημαίνει, πρώτον, ότι η διάταξη αυτή καθορίζει με σαφήνεια και ακρίβεια τις μέγιστες περιόδους τόσο για την αρχική επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα όσο και για κάθε παράταση των ελέγχων αυτών, συμπεριλαμβανομένης της μέγιστης συνολικής περιόδου διενέργειας τέτοιων ελέγχων. Δεύτερον, η εν λόγω διάταξη συνιστά εξαίρεση από την αρχή κατά την οποία η διέλευση των εσωτερικών συνόρων επιτρέπεται σε οποιοδήποτε σημείο χωρίς συνοριακούς ελέγχους, ανεξαρτήτως της ιθαγένειας των προσώπων (3). Στο μέτρο που οι εξαιρέσεις από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων πρέπει να ερμηνεύονται στενά, η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα θα πρέπει να παραμένει εξαίρεση και να αποτελεί μόνο μέτρο έσχατης ανάγκης. Επομένως, η στενή αυτή ερμηνεία αντιτίθεται σε ερμηνεία του άρθρου 25 του κώδικα κατά την οποία η εξακολούθηση της αρχικώς διαπιστωθείσας απειλής (4) αρκεί για να δικαιολογήσει την επαναφορά των ελέγχων αυτών πέραν της μέγιστης συνολικής περιόδου των έξι μηνών που προβλέπει η εν λόγω διάταξη. Πράγματι, μια τέτοια ερμηνεία θα είχε ως αποτέλεσμα να επιτρέπεται, στην πράξη, η επαναφορά των ελέγχων λόγω της ίδιας απειλής για απεριόριστο χρονικό διάστημα, με αποτέλεσμα να θίγεται η ίδια η αρχή της μη διενέργειας ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα. Τρίτον, τυχόν ερμηνεία του άρθρου 25 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν υπό την έννοια ότι, σε περίπτωση σοβαρής απειλής, ένα κράτος μέλος μπορεί να υπερβεί τη μέγιστη συνολική περίοδο των έξι μηνών για τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα θα καθιστούσε άνευ αντικειμένου τη διάκριση στην οποία προέβη ο νομοθέτης της Ένωσης μεταξύ, αφενός, των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα οι οποίοι επαναφέρονται δυνάμει του ως άνω άρθρου και, αφετέρου, εκείνων που επαναφέρονται δυνάμει του άρθρου 29 του κώδικα (5), ως προς τους οποίους η μέγιστη συνολική διάρκεια της επαναφοράς ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα δεν μπορεί να υπερβαίνει τα δύο έτη (6).

Τέλος, το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι ο σκοπός τον οποίο επιδιώκει ο κανόνας περί της μέγιστης συνολικής διάρκειας των έξι μηνών εντάσσεται στον γενικό σκοπό που συνίσταται στον συγκερασμό της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας με το συμφέρον των κρατών μελών να διαφυλάσσουν την ασφάλεια στο έδαφός τους. Συναφώς, μολονότι είναι αληθές ότι μια σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια ενός κράτους μέλους στον χώρο χωρίς ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα δεν είναι κατ’ ανάγκην χρονικά περιορισμένη, ο νομοθέτης της Ένωσης έκρινε ότι μια περίοδος έξι μηνών ήταν επαρκής ώστε το οικείο κράτος μέλος να θεσπίσει μέτρα που καθιστούν δυνατή την αντιμετώπιση μιας τέτοιας απειλής, διαφυλάσσοντας, μετά την εξάμηνη αυτή περίοδο, την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας.

Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο κρίνει ότι η εν λόγω μέγιστη συνολική περίοδος των έξι μηνών έχει επιτακτικό χαρακτήρα, οπότε κάθε έλεγχος στα εσωτερικά σύνορα που επαναφέρεται βάσει του άρθρου 25 μετά την παρέλευση της περιόδου αυτής είναι ασύμβατος προς τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Πάντως, μια τέτοια περίοδος μπορεί να εφαρμοστεί εκ νέου μόνο στην περίπτωση κατά την οποία το οικείο κράτος μέλος αποδεικνύει την ύπαρξη νέας σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλειά του. Προκειμένου να εκτιμηθεί αν μια συγκεκριμένη απειλή είναι νέα σε σχέση με την αρχικώς διαπιστωθείσα απειλή, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι περιστάσεις που επιτάσσουν την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, καθώς και οι περιστάσεις και τα γεγονότα που αποτελούν σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια του οικείου κράτους μέλους (7).

Εξάλλου, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι το άρθρο 72 ΣΛΕΕ (8) δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να επαναφέρει, προκειμένου να αντιμετωπίσει μια τέτοια απειλή, προσωρινούς ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα βάσει των άρθρων 25 και 27 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν για περίοδο που υπερβαίνει τη μέγιστη συνολική διάρκεια των έξι μηνών. Πράγματι, λαμβανομένων υπόψη της θεμελιώδους σημασίας που έχει, μεταξύ των σκοπών της Ένωσης, η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων καθώς και του λεπτομερούς τρόπου με τον οποίο ο νομοθέτης της Ένωσης οριοθέτησε τη δυνατότητα των κρατών μελών να παρεμβαίνουν στην ελευθερία αυτή με την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, ο εν λόγω νομοθέτης, προβλέποντας τον κανόνα σχετικά με τη μέγιστη συνολική περίοδο των έξι μηνών, έλαβε δεόντως υπόψη την άσκηση των ευθυνών που υπέχουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τη δημόσια τάξη και την εσωτερική ασφάλεια.


1      Κανονισμός (ΕΕ) 2016/399 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Μαρτίου 2016, περί κώδικα της Ένωσης σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (ΕΕ 2016, L 77, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2016/1624 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Σεπτεμβρίου 2016 (ΕΕ 2016, L 251, σ. 1). Ο κανονισμός αυτός αντικατέστησε τον κανονισμό (ΕΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (ΕΕ 2006, L 105, σ. 1).


2      Το Δικαστήριο εξετάζει, ειδικότερα, τα άρθρα 25 και 27 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Το άρθρο 27 του κώδικα προβλέπει τη διαδικασία για την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα βάσει του άρθρου 25.


3      Πρβλ. άρθρο 22 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, καθώς και άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ και άρθρο 67, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.


4      Ακόμη και αν αυτή εκτιμηθεί βάσει νέων στοιχείων ή βάσει επαναξιολόγησης της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας των ελέγχων που τέθηκαν σε εφαρμογή για την αντιμετώπισή της.


5      Όταν εξαιρετικές περιστάσεις θέτουν σε κίνδυνο τη συνολική λειτουργία του χώρου χωρίς ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα, το άρθρο 29 του κώδικα προβλέπει τη δυνατότητα των κρατών μελών να επαναφέρουν, βάσει σύστασης του Συμβουλίου, τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα.


6      Πάντως, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα βάσει του άρθρου 29 του κώδικα για μέγιστη συνολική διάρκεια δύο ετών δεν εμποδίζει το οικείο κράτος μέλος να επαναφέρει, σε περίπτωση νέας σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλειά του, αμέσως μετά την παρέλευση των δύο αυτών ετών, ελέγχους βάσει του άρθρου 25 του εν λόγω κώδικα για μέγιστη συνολική διάρκεια έξι μηνών, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις της τελευταίας αυτής διάταξης.


7      Άρθρο 27, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.


8      Η διάταξη αυτή προβλέπει ότι ο τίτλος V της Συνθήκης ΛΕΕ δεν θίγει την άσκηση των ευθυνών που εμπίπτουν στα κράτη μέλη για την τήρηση της δημόσιας τάξης και τη διαφύλαξη της εσωτερικής ασφάλειας.