Zaak C‑368/20
NW
tegen
Landespolizeidirektion Steiermark
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 26 april 2022
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Vrij verkeer van personen – Verordening (EU) 2016/399 – Schengengrenscode – Artikel 25, lid 4 – Tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen voor een totale duur van ten hoogste zes maanden – Nationale regeling die voorziet in verschillende opeenvolgende perioden van grenstoezicht waardoor deze maximumduur wordt overschreden – Onverenigbaarheid van een dergelijke regeling met artikel 25, lid 4, van de Schengengrenscode wanneer de opeenvolgende perioden gebaseerd zijn op dezelfde bedreiging of dezelfde bedreigingen – Nationale regeling op grond waarvan op straffe van een sanctie een paspoort of identiteitskaart moet worden getoond bij het grenstoezicht aan de binnengrens – Onverenigbaarheid van deze verplichting met artikel 25, lid 4, van de Schengengrenscode wanneer het toezicht zelf in strijd is met deze bepaling”
1. Grenscontroles, asiel en immigratie – Communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen – Afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen – Tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen in geval van een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid – Duur van het heringevoerde grenstoezicht die de totale maximumduur van zes maanden overschrijdt zonder dat er zich een nieuwe bedreiging voordoet – Ontoelaatbaarheid
(Art. 72 VWEU; verordening 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad, art. 25, 27, 29 en 30)
(zie punten 66, 68, 70, 77‑81, 89, 90, 94, dictum 1)
2. Grenscontroles, asiel en immigratie – Communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen – Afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen – Tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen in geval van een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid – Herinvoering die in strijd is met genoemde code omdat de totale maximumduur van zes maanden wordt overschreden zonder dat er een nieuwe bedreiging aan die herinvoering ten grondslag ligt – Nationale regeling op grond waarvan een persoon bij binnenkomst op het grondgebied van de betrokken lidstaat via een binnengrens op straffe van een sanctie een paspoort of identiteitskaart moet tonen – Ontoelaatbaarheid
(Verordening 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad, art. 25, lid 4)
(zie punten 97, 98, dictum 2)
Samenvatting
Van september 2015 tot en met november 2021 heeft de Republiek Oostenrijk meermaals opnieuw grenstoezicht aan haar grenzen met Hongarije en Slovenië ingevoerd. Om dit te rechtvaardigen heeft deze lidstaat verschillende bepalingen van de Schengengrenscode(1) ingeroepen. Vanaf 11 november 2017 heeft Oostenrijk zich met name gebaseerd op artikel 25 („Algemeen kader voor de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen”) van deze code, dat voorziet in de mogelijkheid voor een lidstaat om in geval van een ernstige bedreiging van zijn openbare orde of de binnenlandse veiligheid opnieuw toezicht aan zijn binnengrenzen in te voeren en de maximumduur vaststelt waarvoor dat grenstoezicht opnieuw mag worden ingevoerd.
Toen NW in augustus 2019 uit Slovenië kwam, is hij aan de grensdoorlaatpost Spielfeld (Oostenrijk) aan een grenscontrole onderworpen. Omdat hij weigerde zijn paspoort te tonen, werd hij schuldig bevonden aan het overschrijden van de Oostenrijkse grens zonder reisdocument en is hij veroordeeld tot betaling van een geldboete. In november 2019 is NW aan dezelfde grensdoorlaatpost opnieuw aan een grenscontrole onderworpen. Hij heeft de rechtmatigheid van deze twee controles betwist voor de verwijzende rechter.
De verwijzende rechter vraagt zich af of de controles waaraan NW is onderworpen en de sanctie die hem is opgelegd verenigbaar zijn met het Unierecht. Toen de betwiste controles plaatsvonden, duurde het toezicht dat Oostenrijk aan zijn grens met Slovenië had heringevoerd immers al langer dan de in artikel 25 van de Schengengrenscode voorgeschreven maximumduur van zes maanden omdat er meerdere achtereenvolgende controleperioden waren geweest.
In zijn arrest verklaart het Hof (Grote Kamer) voor recht dat de Schengengrenscode zich ertegen verzet dat een lidstaat tijdelijk opnieuw binnengrenstoezicht invoert op grond dat zijn openbare orde of binnenlandse veiligheid ernstig wordt bedreigd, wanneer de duur van het heringevoerde grenstoezicht de totale maximumduur van zes maanden overschrijdt en er zich geen nieuwe bedreiging voordoet die rechtvaardigt dat opnieuw grenstoezicht wordt ingevoerd voor de in die code vastgestelde perioden. Deze code verzet zich tegen een nationale regeling waarmee een lidstaat een persoon op straffe van een sanctie verplicht om bij binnenkomst op zijn grondgebied via een binnengrens een paspoort of een identiteitskaart te tonen, wanneer de herinvoering van binnengrenstoezicht in het kader waarvan deze verplichting wordt opgelegd zelf in strijd is met die code.
Beoordeling door het Hof
Wat de tijdelijke herinvoering door een lidstaat van binnengrenstoezicht op grond van een ernstige bedreiging van zijn openbare orde of binnenlandse veiligheid betreft(2), herinnert het Hof er allereerst aan dat bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.
Wat om te beginnen de bewoordingen van artikel 25 van de Schengengrenscode betreft, merkt het Hof op dat uit de zinssnede „niet langer dan zes maanden” blijkt dat deze duur in geen geval kan worden overschreden.
Wat vervolgens de context van artikel 25 van die code betreft, merkt het Hof ten eerste op dat deze bepaling duidelijk en nauwkeurig de maximumduur vaststelt voor zowel de initiële herinvoering van het toezicht aan de binnengrenzen als iedere verlenging van dat toezicht, met inbegrip van de totale maximumduur ervan. Ten tweede vormt deze bepaling een uitzondering op het beginsel dat de binnengrenzen op iedere plaats kunnen worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd.(3) Aangezien uitzonderingen op het vrije verkeer van personen strikt moeten worden geïnterpreteerd, moet de herinvoering van toezicht aan de binnengrenzen de uitzondering blijven en slechts worden gebruikt als laatste redmiddel. Dit vereiste om uitzonderingen strikt te interpreteren pleit dus tegen een uitlegging van artikel 25 van die code volgens welke het aanhouden van de aanvankelijk vastgestelde bedreiging(4) volstaat als rechtvaardiging om het toezicht opnieuw in te voeren voor langer dan de in die bepaling vastgestelde maximumduur van zes maanden. Een dergelijke uitlegging betekent immers dat het in de praktijk is toegestaan om op grond van dezelfde bedreiging voor onbepaalde tijd opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen in te voeren, wat een inbreuk is op het beginsel dat aan de binnengrenzen geen grenstoezicht bestaat. Ten derde zou een uitlegging van artikel 25 van de Schengengrenscode in die zin dat een lidstaat in geval van een ernstige bedreiging de maximumduur van zes maanden voor het grenstoezicht aan de binnengrenzen kan overschrijden, iedere betekenis ontnemen aan het onderscheid dat de Uniewetgever heeft gemaakt tussen het op grond van dat artikel heringevoerde binnengrenstoezicht en het op grond van artikel 29 van deze code heringevoerde binnengrenstoezicht(5), dat in totaal niet langer dan twee jaar mag duren(6).
Ten slotte benadrukt het Hof dat het doel dat met de regel betreffende de totale maximumduur van zes maanden wordt nagestreefd, aansluit bij de algemene doelstelling om het beginsel van vrij verkeer te verzoenen met het belang van de lidstaten om de veiligheid van hun grondgebied te waarborgen. Hoewel een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van een lidstaat in de ruimte zonder binnengrenstoezicht niet per se beperkt is in de tijd, meende de Uniewetgever dat een periode van zes maanden voldoende is voor de betrokken lidstaat om maatregelen vast te stellen waarmee een dergelijke bedreiging kan worden tegengegaan, zonder dat het beginsel van vrij verkeer na het verstrijken van deze periode van zes maanden wordt belemmerd.
Het Hof is dan ook van oordeel dat die periode van in totaal maximaal zes maanden dwingend is, zodat het volstrekt onverenigbaar is met de Schengengrenscode om na het verstrijken van die periode opnieuw binnengrenstoezicht in te voeren op grond van artikel 25. Dit toezicht kan niettemin voor een nieuwe periode worden ingevoerd, maar enkel in het geval dat de betrokken lidstaat aantoont dat er sprake is van een nieuwe ernstige bedreiging van zijn openbare orde of zijn binnenlandse veiligheid. Om te beoordelen of een bepaalde bedreiging nieuw is ten opzichte van de initieel vastgestelde bedreiging, moet worden gekeken naar de omstandigheden die maken dat er opnieuw binnengrenstoezicht moet worden ingevoerd, en naar de omstandigheden en gebeurtenissen die een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van de betrokken lidstaat inhouden.(7)
Voorts stelt het Hof vast dat artikel 72 VWEU(8) een lidstaat niet toestaat om, teneinde een dergelijke bedreiging het hoofd te bieden, opnieuw tijdelijke binnengrenscontroles op basis van de artikelen 25 en 27 van de Schengengrenscode in te voeren gedurende een periode die de totale maximumduur van zes maanden overschrijdt. Gelet op het fundamentele belang van het vrije verkeer van personen als een van de doelstellingen van de Unie en de gedetailleerde wijze waarop de Uniewetgever de mogelijkheid voor de lidstaten heeft afgebakend om in die vrijheid in te grijpen door tijdelijk opnieuw binnengrenstoezicht in te voeren, heeft deze wetgever met de invoering van de regel inzake de totale maximumduur van zes maanden naar behoren rekening gehouden met het feit dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid.