Language of document : ECLI:EU:C:2022:298

Processo C368/20

NW

contra

Landespolizeidirektion Steiermark

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Landesverwaltungsgericht Steiermark)

 Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 26 de abril de 2022

«Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Livre circulação de pessoas — Regulamento (UE) 2016/399 — Código das Fronteiras Schengen — Artigo 25.°, n.° 4 — Reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas com um limite de uma duração total máxima de seis meses — Regulamentação nacional que prevê vários períodos sucessivos de controlos que levam a exceder essa duração — Falta de conformidade dessa regulamentação com o artigo 25.°, n.° 4, do Código das Fronteiras Schengen nos casos em que os períodos sucessivos se baseiam na mesma ameaça ou nas mesmas ameaças — Regulamentação nacional que impõe a apresentação de um passaporte ou de um bilhete de identidade aquando do controlo na fronteira interna sob pena de sanção — Falta de conformidade dessa obrigação com o artigo 25.°, n.° 4, do Código das Fronteiras Schengen quando o controlo é ele próprio contrário a essa disposição»

1.        Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Código comunitário sobre a passagem nas fronteiras — Supressão do controlo nas fronteiras internas — Reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna — Duração desta reintrodução que ultrapassa a duração total máxima de seis meses na falta de uma nova ameaça — Inadmissibilidade

(Artigo 72.° TFUE; Regulamento 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 25.°, 27.°, 29.° e 30.°)

(cf. n.os 66, 68, 70, 77‑81, 89, 90, 94, disp. 1)

2.        Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Código comunitário sobre a passagem nas fronteiras — Supressão do controlo nas fronteiras internas — Reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna — Reintrodução contrária ao referido código porque excede a duração total máxima de seis meses sem se basear numa nova ameaça — Regulamentação nacional que obriga, sob ameaça de sanção, uma pessoa a apresentar um passaporte ou um bilhete de identidade aquando da sua entrada no território desse EstadoMembro por uma fronteira interna — Inadmissibilidade

(Regulamento 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 25.°, n.° 4)

(cf. n.os 97, 98 e disp. 2)


Resumo

De setembro de 2015 a novembro de 2021, a República da Áustria reintroduziu, por várias vezes, um controlo nas suas fronteiras com a Hungria e a Eslovénia. Para justificar a reintrodução deste controlo, esse Estado‑Membro baseou‑se em diferentes disposições do Código das Fronteiras Schengen (1). Em especial, a partir de 11 de novembro de 2017, baseou‑se no artigo 25.° desse código, sob a epígrafe «Quadro geral para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas», que prevê a possibilidade para um Estado‑Membro de reintroduzir o controlo nas suas fronteiras internas em caso de ameaça grave à sua ordem pública ou à sua segurança interna e fixa períodos máximos nos quais esse controlo pode ser reintroduzido.

Em agosto de 2019, NW, vindo da Eslovénia, foi objeto de um controlo de fronteira no ponto de passagem de fronteira de Spielfeld (Áustria). Uma vez que recusou apresentar o seu passaporte, foi declarado culpado de ter atravessado a fronteira austríaca sem estar munido de um documento de viagem e foi‑lhe aplicada uma coima. Em novembro de 2019, NW foi sujeito a outro controlo de fronteira no mesmo ponto de passagem de fronteira. No órgão jurisdicional de reenvio, contestou a legalidade desses dois controlos.

O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a compatibilidade com o direito da União dos controlos de que NW foi objeto, bem como da sanção que lhe foi aplicada. Com efeito, quando as medidas de controlo contestadas ocorreram, a reintrodução, pela Áustria, do controlo na sua fronteira com a Eslovénia já tinha, pelo efeito cumulado da aplicação de períodos de controlo sucessivos, ultrapassado a duração total máxima de seis meses prevista no artigo 25.° do Código das Fronteiras Schengen.

No seu acórdão, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, declara que o Código das Fronteiras Schengen se opõe à reintrodução temporária por um Estado‑Membro do controlo nas fronteiras internas, com base numa ameaça grave à sua ordem pública ou à sua segurança interna, quando a duração desta exceder a duração total máxima de seis meses e não existir uma nova ameaça que justifique fazer uma nova aplicação dos períodos previstos pelo código. Este mesmo código opõe‑se a uma regulamentação nacional mediante a qual um Estado‑Membro, sob pena de sanção, obriga uma pessoa a apresentar um passaporte ou um bilhete de identidade aquando da sua entrada no território desse Estado‑Membro por uma fronteira interna, quando a reintrodução do controlo nas fronteiras internas no âmbito do qual essa obrigação é imposta é, ela própria, contrária ao referido código.

Apreciação do Tribunal de Justiça

No que respeita à reintrodução temporária por um Estado‑Membro do controlo nas fronteiras internas baseado numa ameaça grave à sua ordem pública ou à sua segurança interna (2), o Tribunal de Justiça recorda, antes de mais, que, para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte.

No que respeita, antes de mais, à redação do artigo 25.° do Código das Fronteiras Schengen, o Tribunal de Justiça observa que a expressão «não pode exceder seis meses» tende a excluir qualquer possibilidade de ultrapassar essa duração.

No que respeita, em seguida, ao contexto em que se inscreve o artigo 25.° desse código, o Tribunal de Justiça observa, em primeiro lugar, que esta disposição fixa com clareza e precisão as durações máximas tanto para a reintrodução inicial do controlo nas fronteiras internas como para qualquer prorrogação desse controlo, incluindo a duração total máxima aplicável a esse controlo. Em segundo lugar, a referida disposição constitui uma exceção ao princípio segundo o qual as fronteiras internas podem ser transpostas em qualquer local sem que aí se proceda ao controlo das pessoas, independentemente da sua nacionalidade (3). Na medida em que as exceções à livre circulação de pessoas são de interpretação estrita, a reintrodução do controlo nas fronteiras internas deverá constituir uma medida de caráter excecional, devendo ser prevista apenas em último recurso. Assim, esta interpretação estrita milita contra uma interpretação do artigo 25.° do referido código segundo a qual a persistência da ameaça inicialmente identificada (4) bastaria para justificar a reintrodução desse controlo para além do período de uma duração total máxima de seis meses previsto nesta disposição. Com efeito, tal interpretação equivaleria a permitir, na prática, essa reintrodução devido a uma mesma ameaça por um período ilimitado, violando assim o próprio princípio da inexistência de controlos nas fronteiras internas. Em terceiro lugar, interpretar o artigo 25.° do Código das Fronteiras Schengen no sentido de que, em caso de ameaça grave, um Estado‑Membro pode ultrapassar a duração total máxima de seis meses para o controlo nas fronteiras internas privaria de sentido a distinção feita pelo legislador da União entre, por um lado, os controlos nas fronteiras internas reintroduzidos ao abrigo deste artigo e, por outro, os controlos reintroduzidos ao abrigo do artigo 29.° desse código (5), para os quais a duração total máxima da reintrodução de um controlo nas fronteiras internas não pode ultrapassar dois anos (6).

Por último, o Tribunal de Justiça sublinha que o objetivo prosseguido pela regra relativa à duração total máxima de seis meses se inscreve no objetivo geral que consiste em conciliar o princípio da livre circulação com o interesse dos Estados‑Membros em garantir a segurança dos seus territórios. A este respeito, embora seja verdade que uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de um Estado‑Membro no espaço sem controlos nas fronteiras internas não é necessariamente limitada no tempo, o legislador da União considerou que um período de seis meses era suficiente para que o Estado‑Membro em causa adotasse medidas que permitam fazer face a essa ameaça preservando, após esse período de seis meses, o princípio da livre circulação.

Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considera que o referido período de uma duração total máxima de seis meses é imperativo, de modo que qualquer controlo nas fronteiras internas reintroduzido ao abrigo do artigo 25.° após o decurso desse período é incompatível com o Código das Fronteiras Schengen. Todavia, esse período só pode ser aplicado novamente no caso de o Estado‑Membro em causa demonstrar a existência de uma nova ameaça grave que afete a sua ordem pública ou a sua segurança interna. Para apreciar se uma dada ameaça é nova relativamente à inicialmente identificada, importa tomar como referência as circunstâncias na origem da necessidade de reintroduzir o controlo nas fronteiras internas, bem como as circunstâncias e os factos que constituem uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna do Estado‑Membro em causa (7).

Por outro lado, o Tribunal de Justiça constata que o artigo 72.° TFUE (8) não permite a um Estado‑Membro reintroduzir, para fazer face a essa ameaça, controlos temporários nas fronteiras internas baseados nos artigos 25.° e 27.° do Código das Fronteiras Schengen, durante um período que exceda a duração total máxima de seis meses. Com efeito, tendo em conta a importância fundamental que reveste a livre circulação de pessoas entre os objetivos da União e a forma detalhada como o legislador da União enquadrou a possibilidade de os Estados‑Membros interferirem com essa liberdade mediante a reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas, prevendo esta regra relativa à duração total máxima de seis meses, esse legislador teve devidamente em conta o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros em matéria de ordem pública e de segurança interna.


1      Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen (JO 2016, L 77, p. 1) conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016 (JO 2016, L 251, p. 1). Este regulamento substituiu o Regulamento (CE) n.º 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1).


2      O Tribunal de Justiça examina, mais precisamente, os artigos 25.º e 27.º do Código das Fronteiras Schengen. O artigo 27.° desse código prevê o procedimento para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas ao abrigo do artigo 25.° do mesmo.


3      V., neste sentido, o artigo 22.° do Código das Fronteiras Schengen, bem como o artigo 3.°, n.º 2, TUE e o artigo 67.°, n.° 2, TFUE.


4      Mesmo apreciada à luz de elementos novos ou de uma reavaliação da necessidade e da proporcionalidade do controlo instituído para lhes dar resposta.


5      Quando circunstâncias excecionais põem em risco o funcionamento global do espaço sem controlo nas fronteiras internas, o artigo 29.º do código prevê a possibilidade de os Estados‑Membros reintroduzirem, com base numa recomendação do Conselho, controlos nas fronteiras internas.


6      No entanto, o Tribunal de Justiça precisa que a reintrodução de controlos nas fronteiras internas ao abrigo do artigo 29.º do código por uma duração total máxima de dois anos não impede o Estado‑Membro em causa de reintroduzir, caso se verifique uma nova ameaça grave à sua ordem pública ou à sua segurança interna, imediatamente após o fim desses dois anos, controlos ao abrigo do artigo 25.° desse código por uma duração total máxima de seis meses, desde que as condições previstas nesta última disposição estejam preenchidas.


7      Artigo 27.°, n.° 1, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen.


8      Esta disposição prevê que o título V do Tratado FUE não prejudica o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna.