DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
6 septembre 2013(*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Erreur manifeste d’appréciation »
Dans les affaires T‑42/12 et T-181/12,
Naser Bateni, demeurant à Hambourg (Allemagne), représenté par Mes J. Kienzle, M. Schlingmann et F. Lautenschlager, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. M. Bishop, J.‑P. Hix et Mme Z. Kupčová, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
République fédérale d’Allemagne, représentée initialement par MM. J. Möller, T. Henze et N. Graf Vitzthum, puis par MM. Möller et Henze, en qualité d’agents,
partie intervenante dans l’affaire T-181/12,
ayant pour objet, dans l’affaire T‑42/12, une demande d’annulation de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 71), en ce qu’elle a inscrit le requérant sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), ainsi que du règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 11), en ce qu’il a inscrit le requérant à l’annexe VIII du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007 (JO L 281, p. 1), et, dans l’affaire T‑181/12, une demande d’annulation de l’annexe IX du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 961/2010 (JO L 88, p. 1), en ce que le nom du requérant est maintenu sur la liste des personnes, entités et organismes dont les avoirs sont gelés,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová, président, K. Jürimäe et M. M. van der Woude (rapporteur), juges,
greffier : Mme K. Andová, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 22 janvier 2013,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le requérant, M. Naser Bateni, est un ressortissant iranien vivant depuis le mois de mars 2008 en Allemagne. Il a fondé, en mars 2009, la société HTTS Hanseatic Trade Trust & Shipping GmbH (ci-après « HTTS »), qui a son siège à Hambourg (Allemagne) et dont il est l’associé unique et le directeur. Cette société exerce les activités d’agent maritime et de gestionnaire technique de navire.
2 La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives instaurées en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci-après la « prolifération nucléaire »).
3 Le 26 juillet 2010, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2010/413/PESC, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39). À l’annexe II de cette décision sont énumérées les personnes, les entités et les organismes,– autres que ceux désignés par le Conseil de sécurité des Nations unies ou par le comité des sanctions créé par la résolution 1737 (2006), dont les avoirs sont gelés en application de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de ladite décision.
4 En conséquence, dans le cadre du traité FUE, le Conseil a adopté, le 25 octobre 2010, le règlement (UE) n° 961/2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007 (JO L 281, p. 1). L’annexe VIII de ce règlement contient la liste des personnes, des entités et des organismes dont les avoirs sont gelés en application de l’article 16, paragraphe 2, dudit règlement.
5 Le 1er décembre 2011, le Conseil a adopté la décision 2011/783/PESC, modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71). Cette décision a inscrit le nom du requérant sur la liste des personnes figurant dans le tableau III de l’annexe II de la décision 2010/413.
6 Conformément à la décision 2011/783, le règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement n° 961/2010 (JO L 319, p. 11), a modifié l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, en y ajoutant notamment le nom du requérant.
7 Le règlement n° 1245/2011 reprend, en ce qui concerne le requérant, la motivation suivante, formulée dans la décision n° 2011/783 :
« Ancien directeur juridique d’IRISL, directeur d’Hanseatic Trade […] Trust [&] Shipping Company (HTTS), sanctionnée par l’Union européenne. Directeur de la société-écran NHL Basic Ltd. »
8 Par lettre du 17 janvier 2012, le requérant a contesté les motifs de son inscription sur la liste. Il a invité le Conseil à fournir tous les éléments de preuve étayant ces motifs et à revoir sa décision de l’inscrire sur la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et sur celle de l’annexe VIII du règlement n° 961/2010.
9 Dans sa réponse du 23 mars 2012, le Conseil a uniquement informé le requérant de sa décision de maintenir son inscription sur la liste en tant qu’ancien directeur juridique de l’Islamic Republic of Iran Shipping Lines (IRISL) et directeur de HTTS. Il a cependant annoncé son intention de supprimer la référence à NHL Basic Ltd dans les motifs de l’inscription du requérant sur ladite liste, dans la mesure où cette société avait été dissoute, comme l’avait relevé le requérant dans sa lettre du 17 janvier 2012.
10 Le 23 mars 2012, le Conseil a adopté le règlement (UE) n° 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 961/2010 (JO L 88, p. 1), à la suite de l’adoption de la décision 2012/35/PESC du Conseil, du 23 janvier 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 19, p. 22). La décision 2012/35 prévoit des mesures restrictives supplémentaires à l’encontre de la République islamique d’Iran. Elle ne concerne pas le requérant.
11 Le règlement n° 267/2012 a maintenu le nom du requérant sur la liste des personnes, entités et organismes, autres que ceux désignés par le Conseil de sécurité ou par le comité des sanctions, dont les avoirs sont gelés. Cette liste figure désormais à l’annexe IX dudit règlement. La motivation de l’inscription du requérant à l’annexe IX du règlement n° 267/2012 est identique à celle énoncée à l’annexe II de la décision 2010/413 et qui avait été reprise à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010.
Procédure et conclusions des parties
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1er février 2012, le requérant a introduit un recours dans l’affaire T‑42/12, en vue d’obtenir l’annulation de la décision 2011/783 et du règlement n° 1245/2011, en ce qu’ils le concernaient.
13 À la suite de l’abrogation et du remplacement du règlement n° 961/2010 par le règlement n° 267/2012, le requérant a introduit un recours dans l’affaire T‑181/12, en vue d’obtenir l’annulation du règlement n° 267/2012, en ce qu’il maintenait son inscription sur la liste des personnes énumérées à l’annexe IX dudit règlement.
14 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, le requérant a demandé que le Tribunal statuât selon une procédure accélérée, en vertu de l’article 76 bis du règlement de procédure du Tribunal. Par décision du 23 mai 2012, le Conseil entendu, le Tribunal (quatrième chambre) a fait droit à cette demande.
15 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 juillet 2012, la République fédérale d’Allemagne a demandé à intervenir dans l’affaire T‑181/12, au soutien des conclusions du Conseil. Par ordonnance du 5 septembre 2012, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis cette intervention.
16 Par ordonnance du 12 décembre 2012, le président de la quatrième chambre du Tribunal a ordonné, après avoir entendu l’ensemble des parties dans les présentes affaires T‑42/12 et T‑181/12 ainsi que dans les affaires T‑128/12 et T‑182/12, HTTS/Conseil, de joindre ces quatre affaires aux fins de la procédure orale.
17 Par ailleurs, les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur une éventuelle jonction des présentes affaires T‑42/12 et T‑181/12 aux fins de l’arrêt, conformément à l’article 50, paragraphe 1, du règlement de procédure.
18 Dans l’affaire T‑42/12, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision 2011/783 et le règlement d’exécution n° 1245/2011, en ce qu’ils le concernent ;
– condamner le Conseil aux dépens.
19 Dans cette affaire, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
20 Dans ses observations du 22 mai 2012 sur l’intérêt à poursuivre la procédure dans l’affaire T‑42/12, le requérant invite le Tribunal à prononcer un non-lieu à statuer, en ce que le recours tend à l’annulation du règlement d’exécution n° 1245/2011, et à condamner le Conseil aux dépens.
21 Dans ses observations du 30 mai 2012, le Conseil estime également que le recours dans l’affaire T‑42/12 est devenu sans objet en ce qu’il tend à l’annulation du règlement d’exécution n° 1245/2011. Il conclut à la condamnation du requérant aux dépens.
22 Dans l’affaire T‑181/12, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’annexe IX du règlement n° 267/2012 en ce qu’elle le concerne ;
– condamner le Conseil aux dépens.
23 Dans cette affaire, le Conseil, soutenu par la République fédérale d’Allemagne, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
24 Les parties ayant été entendues à cet égard (voir point 17 ci-dessus), le Tribunal a décidé de joindre les présentes affaires aux fins de l’arrêt, en application de l’article 50 du règlement de procédure.
1. Sur la demande de non-lieu à statuer partiel, dans l’affaire T-42/12
25 Dans sa réponse du 22 mai 2012 à une question du Tribunal relative à l’intérêt à poursuivre la procédure dans l’affaire T‑42/12, à la suite de l’introduction du recours dans l’affaire T‑181/12, le requérant a invité le Tribunal à prononcer un non-lieu à statuer, en ce que le recours tendait à l’annulation du règlement d’exécution n° 1245/2011, et à condamner le Conseil aux dépens. Le requérant a estimé qu’il ne justifiait plus d’un intérêt à obtenir l’annulation de ce règlement, dans la mesure où ce dernier était devenu sans effet à la suite de l’abrogation du règlement n° 961/2010 par le règlement n° 267/2012.
26 Dans ses observations déposées le 30 mai 2012, le Conseil s’est rallié à cette position du requérant.
27 Par ailleurs, il est constant entre les parties que le requérant conserve un intérêt à poursuivre la procédure dans l’affaire T‑42/12, en ce que son recours tend à l’annulation partielle de la décision 2011/783.
28 Selon une jurisprudence constante, l’intérêt à agir doit perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (arrêt de la Cour du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, Rec. p. I‑4333, point 42, et ordonnance du Tribunal du 7 décembre 2011, Fellah/Conseil, T‑255/11, non publiée au Recueil, point 12).
29 En l’espèce, il convient de rappeler que le règlement d’exécution n° 1245/2011 avait inscrit le requérant à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010. Or, ce dernier règlement, tel que modifié notamment par ce règlement d’exécution, a été abrogé et remplacé par le règlement n° 267/2012. Partant, tant le règlement n° 961/2010 que le règlement d’exécution n° 1245/2011 ont cessé de produire des effets juridiques depuis la date de cette abrogation.
30 Certes, selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours en annulation, la partie requérante peut conserver un intérêt à voir annuler un acte abrogé en cours d’instance si l’annulation de cet acte est susceptible, par elle‑même, d’avoir des conséquences juridiques (voir ordonnance du Tribunal du 14 janvier 2013, Divandari/Conseil, T‑497/10, non publiée au Recueil, point 19, et la jurisprudence citée).
31 Toutefois, en l’espèce, à la suite de l’introduction du recours dans l’affaire T‑181/12, visant à obtenir l’annulation de l’annexe IX du règlement d’exécution n° 267/2012 en ce que cette annexe concerne le requérant, ce dernier a indiqué qu’il n’avait plus d’intérêt à obtenir l’annulation du règlement d’exécution n° 1245/2011.
32 Partant, il convient de constater que le recours dans l’affaire T‑42/12 n’est plus susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice au requérant, en ce qu’il tend à l’annulation du règlement d’exécution n° 1245/2011. Il n’y a dès lors plus lieu de statuer sur la demande en annulation de ce règlement.
2. Sur le fond
33 À l’appui de ses conclusions en annulation de la décision 2011/783 et du règlement n° 267/2012, en ce qu’ils le concernent, le requérant invoque trois moyens. Le premier moyen est tiré d’une violation du droit à une protection juridictionnelle effective, de l’obligation de motivation et des droits de la défense. Le deuxième moyen est tiré de l’absence de fondement de l’inscription du requérant sur la liste. Le troisième moyen est tiré d’une violation du droit de propriété et du principe de proportionnalité.
34 Il convient d’examiner d’abord le deuxième moyen, lequel, à la lumière de l’argumentation du requérant, doit être entendu comme un moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation.
35 Avant d’examiner les motifs spécifiques et concrets de l’inscription du requérant sur la liste, il convient, d’une part, de rappeler l’intensité du contrôle juridictionnel (voir points 36 à 46ci-après) et, d’autre part, de déterminer les éléments susceptibles d’être utilement invoqués par le Conseil ou l’État membre intervenant devant le Tribunal, eu égard aux motifs de cette inscription et au déroulement de la procédure administrative (voir points 47 à 58 ci-après).
Sur l’intensité du contrôle juridictionnel
36 Le requérant soutient que le bien-fondé des mesures restrictives en cause est soumis à un contrôle entier du Tribunal, conformément au principe d’une Union de droit et au principe de protection juridictionnelle effective.
37 Le Conseil estime, pour sa part, que les mesures en cause ne doivent faire l’objet que d’un contrôle restreint, dans la mesure où elles ont pour finalité d’exercer des pressions sur la République islamique d’Iran, afin que ce pays mette fin à ses activités présentant un risque de prolifération nucléaire. Il effectue à cet égard une distinction entre, d’une part, les mesures de lutte contre le terrorisme, dont il admet qu’elles sont soumises à un contrôle entier, et, d’autre part, les mesures de lutte contre la prolifération nucléaire, lesquelles viseraient toutes les personnes et entités participant ou apportant un appui aux activités nucléaires de la République islamique d’Iran présentant un risque de prolifération nucléaire. Le contrôle restreint se justifierait ainsi par le fait que les mesures de lutte contre la prolifération nucléaire visent des agissements plus larges, dont les auteurs font partie d’un cercle plus vaste que celui des personnes et entités liées au terrorisme, lesquelles sont impliquées dans des actions criminelles particulièrement abominables.
38 Afin de déterminer, en l’espèce, l’intensité du contrôle du Tribunal, il convient d’examiner la pertinence de la distinction proposée à cet égard par le Conseil entre les mesures restrictives en matière de lutte contre la prolifération nucléaire et les mesures restrictives en matière de lutte contre le terrorisme.
39 En premier lieu, il convient de rappeler que les mesures de gel des fonds prises à l’encontre d’une personne ou d’une entité, sur la base des dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), constituent des mesures préventives ciblées, qui visent à lutter contre les menaces pour la paix et la sécurité internationale, et dont l’adoption s’inscrit dans le cadre strict des conditions légales définies par une décision adoptée sur la base de l’article 29 TUE et par un règlement fondé sur l’article 215, paragraphe 2, TFUE, mettant en œuvre cette décision dans le champ d’application du traité FUE. Par leur nature conservatoire, ainsi que par leur finalité préventive, ces mesures se distinguent de sanctions pénales, y compris lorsque les comportements reprochés aux intéressés se rapportent à des actions de nature criminelle. En effet, ces mesures restrictives visent à faire obstacle au développement d’activités mettant en péril la paix et la sécurité internationale, dans le cadre de la mise en œuvre de résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies. Il n’en demeure pas moins que de telles mesures affectent lourdement les droits et libertés des personnes ou des entités concernées, qu’il s’agisse de prévenir, d’une part, des actions terroristes ou, d’autre part, le développement de la prolifération nucléaire en faisant pression sur la République islamique d’Iran pour qu’elle mette fin à ses activités de prolifération nucléaire.
40 Dans ce contexte, eu égard à leur nature et à leur gravité identiques, et compte tenu des objectifs similaires de sécurité internationale poursuivis par ces différentes mesures restrictives, rien ne justifie d’appliquer un standard de contrôle juridictionnel distinct en ce qui concerne les mesures imposées dans le cadre de la lutte contre la prolifération nucléaire, par rapport à celles imposées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.
41 En particulier, dans la mesure où le Conseil entend souligner qu’une lutte efficace contre la prolifération nucléaire nécessite de cibler le cercle plus étendu des personnes, des entreprises et des entités dont les agissements sont susceptibles de contribuer directement ou indirectement aux activités de prolifération nucléaire, il y a lieu de rappeler que, dans une Union de droit, des considérations d’efficacité ne sauraient justifier un allégement du contrôle juridictionnel exercé sur les mesures restrictives adoptées à l’égard de personnes physiques ou morales (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général M. Mengozzi sous l’arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil, C‑376/10 P, non encore publié au Recueil, point 44).
42 En second lieu, pour délimiter, dans le domaine des mesures restrictives, l’étendue du pouvoir d’appréciation du Conseil et l’intensité du contrôle juridictionnel sur l’exercice de ce pouvoir, la jurisprudence distingue entre, d’une part, les règles générales définissant les conditions légales entourant l’adoption de telles mesures – énoncées, en l’espèce, par les dispositions générales de la décision 2010/413 et du règlement n° 267/2012 – et, d’autre part, l’adoption, sur la base d’un examen individuel, de décisions de gel de fonds, en application de ces conditions légales, à l’égard de personnes et d’entités déterminées, en l’occurrence par l’inscription de ces personnes et de ces entités à l’annexe II de la décision 2010/413 et à l’annexe IX du règlement n° 267/2012 (voir, par analogie, arrêts du Tribunal du 9 juillet 2009, Melli Bank/Conseil, T‑246/08 et T‑332/08, Rec. p. II‑2629, point 44, et du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, Rec. p. II‑3967, point 35).
43 En effet, premièrement, en ce qui concerne la définition générale et abstraite des critères juridiques et des modalités d’adoption des mesures restrictives, le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation. Les règles de portée générale définissant ces critères et ces modalités font ainsi l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint, se limitant à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir. Ce contrôle restreint s’applique, en particulier, à l’appréciation des considérations d’opportunité sur lesquelles les mesures restrictives sont fondées (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, Rec. p. II‑4665, ci-après l’« arrêt OMPI I », T‑228/02, point 159 ; Melli Bank/Conseil, précité, point 45, et Bank Melli Iran/Conseil, précité, point 36).
44 En l’espèce, le requérant n’invoque pas, par voie d’exception, l’illégalité des critères juridiques définis à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et à l’article 23, paragraphe 2, sous e), du règlement n° 267/2012. Partant, le Tribunal n’est pas appelé à effectuer, conformément au standard de contrôle décrit au point 43 ci-dessus, un contrôle restreint sur la légalité de ces critères.
45 Deuxièmement, en ce qui concerne l’application concrète de ces règles générales, il découle de la jurisprudence que le Conseil dispose d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer au cas par cas si les critères juridiques entourant l’adoption de mesures restrictives sont remplis. Le Conseil est en revanche tenu d’adopter une mesure de gel des fonds à l’égard de la personne ou de l’entité concernée, s’il reconnaît qu’elle remplit l’un de ces critères (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Melli Bank/Conseil, C‑380/09 P, non encore publié au Recueil, points 40 à 42).
46 Dans le cadre de son contrôle de la légalité de l’inscription d’une personne ou d’une entité sur des listes établies de manière autonome par le Conseil, comme en l’espèce, à l’annexe II de la décision 2010/413 et à l’annexe IX du règlement n° 267/2012, il incombe au Tribunal de vérifier, au regard des moyens d’annulation invoqués par le requérant, notamment, que le cas d’espèce répond à l’un des critères juridiques définis en l’occurrence par l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et par l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 267/2012. Cela implique que le contrôle juridictionnel de la légalité de l’inscription en question s’étend, en principe, à l’appréciation des faits et circonstances invoqués comme la justifiant, de même qu’à la vérification des éléments de preuve et d’information sur lesquels est fondée cette appréciation (voir, par analogie, arrêts OMPI I, précité, point 154 ; du 9 juillet 2009, Melli Bank/Conseil, précité, point 46, et Bank Melli Iran/Conseil, précité, point 37).
Sur les éléments susceptibles d’être utilement invoqués en l’espèce par le Conseil ou l’État membre intervenant
47 L’inscription du requérant sur la liste est en particulier motivée, dans les actes attaqués, d’une part, par ses fonctions de directeur de HTTS et, d’autre part, par ses anciennes fonctions au sein de l’IRISL. Quant à HTTS, elle est elle-même inscrite au motif notamment qu’elle serait contrôlée par l’IRISL et/ou agirait pour le compte de cette entité.
48 Or, force est de constater que ni les actes attaqués ni la lettre du Conseil du 23 mars 2012 au requérant (voir point 9 ci-dessus) ne contiennent la moindre indication sur la nature du contrôle allégué de HTTS par l’IRISL, ou sur les activités exercées par HTTS pour le compte de l’IRISL.
49 En premier lieu, dans ce contexte, le Conseil fait valoir, devant le Tribunal, qu’il est « bien connu que l’IRISL a transféré ses activités à d’autres sociétés afin de contourner les mesures prises à son encontre », en particulier les exigences en matière d’inspections. Il se fonde en particulier sur l’article du journal New York Times du 7 juin 2010, intitulé « Companies Linked to IRISL », contenant la liste de 66 entreprises, parmi lesquelles figurait HTTS, auxquelles l’IRISL aurait transféré des navires, ainsi que sur un rapport d’Iran Watch daté du 2 août 2012.
50 À cet égard, la République fédérale d’Allemagne, intervenant au soutien des conclusions du Conseil, ajoute notamment que HTTS entretient des liens avec HDSL, qui a été créée au printemps 2009 dans le contexte de la privatisation de l’IRISL. À la fin de novembre 2009, HDSL aurait repris la flotte de porte-conteneurs de l’IRISL. Parallèlement, HTTS aurait été constituée dans le seul but de tourner les mesures restrictives à l’encontre de l’IRISL. HTTS serait l’agent de HDSL en Europe, tandis que l’IRISL Europe resterait l’agent de l’IRISL pour le reste de la flotte de l’IRISL. HTTS exercerait l’ensemble de son activité pour l’IRISL.
51 Au vu de cette argumentation, il y a lieu de rappeler que la légalité des actes attaqués ne peut être appréciée que sur le fondement des éléments de fait et de droit sur la base desquels elle a été adoptée, et non sur le fondement d’éléments qui ont été portés à la connaissance du Conseil postérieurement à l’adoption de ces actes, et ce quand bien même ce dernier serait d’avis que lesdits éléments pouvaient valablement compléter les motifs énoncés dans ces actes et contribuer à fonder leur adoption. En effet, le Tribunal ne saurait souscrire à l’invitation faite par le Conseil de procéder, en définitive, à une substitution des motifs sur lesquels ces actes se fondent (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 26 octobre 2012, Oil Turbo Compressor/Conseil, T‑63/12, non encore publié au Recueil, point 29).
52 Or, en l’espèce, le Conseil a déclaré, lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, qu’il ne disposait, au moment de l’adoption des actes attaqués, ni des informations fournies par la République fédérale d’Allemagne dans le mémoire en intervention, ni de l’article du journal New York Times du 7 juin 2010, mentionné au point 49 ci-dessus.
53 Dans ces conditions, les informations communiquées par la République fédérale d’Allemagne dans le mémoire en intervention ne sauraient être prises en considération par le Tribunal, quand bien même elles permettraient, en raison de leur nature détaillée et pertinente, de justifier l’inscription de HTTS sur la liste et, partant, du requérant. En effet, la prise en considération de ces informations reviendrait à admettre la possibilité, pour le Conseil, sur la base des éléments factuels avancés par l’État membre intervenant, d’invoquer utilement des éléments de preuves ou des motifs supplémentaires, fondés sur des éléments de fait ou de droit qui ne figuraient pas dans son dossier lors de l’adoption des actes attaqués. De même, le Conseil ne saurait invoquer utilement l’article du journal New York Times du 7 juin 2010, dont il n’a eu connaissance qu’après l’adoption des actes attaqués, et le rapport d’Iran Watch du 2 août 2012, postérieur à cette adoption.
54 Il convient d’ajouter que la possibilité pour le Conseil d’invoquer les éléments d’information mentionnés au point 53 ci-dessus lui permettrait d’avancer des motifs supplémentaires, en vue de compléter ceux énoncés dans les actes attaqués (voir point 48 ci-dessus), ce qui porterait également atteinte aux droits de la défense du requérant et à son droit à une protection juridictionnelle effective. En effet, le requérant n’ayant pas été en mesure de connaître ces motifs en temps utile pour, d’une part, défendre sa position lors de la procédure administrative et, d’autre part, apprécier le bien-fondé de son inscription sur la liste et l’opportunité de former un recours, il disposerait uniquement, à la suite du dépôt du mémoire en intervention, de la procédure orale pour présenter ses observations contre de tels motifs. Le principe d’égalité des parties devant le juge de l’Union s’en trouverait ainsi affecté (voir, en ce sens, arrêt OMPI I, points 139 et 140).
55 En second lieu, le Conseil fait valoir qu’il a été informé par un État membre que M. Bateni était le directeur de l’IRISL Europe, entièrement détenue par l’IRISL.
56 À supposer que cette information ait été portée à la connaissance du Conseil avant l’inscription du requérant par les actes attaqués, il convient de relever que les fonctions de directeur de l’IRISL Europe, exercées par le requérant, n’ont pas été mentionnées parmi les motifs de l’inscription en cause de ce dernier énoncés dans les actes attaqués ou communiqués à l’intéressé au cours de la procédure administrative. En conséquence, conformément à la jurisprudence rappelée au point 54 ci-dessus, ces fonctions ne sauraient être prises en considération, en l’espèce, en tant que motifs supplémentaires de l’inscription du requérant sur la liste.
57 En outre, dans la mesure où l’argument factuel relatif aux fonctions du requérant au sein de l’IRISL Europe ne lui a pas été communiqué, à la suite de sa demande du 17 janvier 2012, dans la réponse du Conseil du 23 mars 2012 (voir points 8 et 9 ci-dessus), cet argument ne peut pas non plus être utilement invoqué, en l’espèce, par le Conseil, en tant qu’élément de preuve à l’appui des motifs énoncés dans les actes attaqués, sans porter atteinte aux droits de la défense du requérant (voir, en ce sens, arrêt Bank Melli Iran/Conseil, précité, point 97).
58 Pour l’ensemble de ces raisons, seuls les éléments mentionnés dans les actes attaqués, et dans la réponse du Conseil du 23 mars 2012 à la demande du requérant tendant à ce qu’il lui communique tous les éléments de preuve (voir point 8 ci-dessus), peuvent être pris en considération, en l’espèce, afin d’apprécier si l’inscription du requérant sur la liste était justifiée.
Sur les motifs spécifiques et concrets de l’inscription du requérant sur la liste
59 Le requérant conteste les trois motifs individuels de son inscription sur la liste énoncés dans les actes attaqués, relatifs à ses anciennes fonctions de directeur juridique de l’IRISL, à ses fonctions de directeur de HTTS, sanctionnée par l’Union, et à ses fonctions de directeur de NHL Basic Limited (voir point 7 ci-dessus).
60 S’agissant du troisième motif de l’inscription du requérant, relatif à ses fonctions de « directeur de la société-écran NHL Basic Ltd », il y a lieu de prendre acte de ce que, en réponse à une question du Tribunal lors de l’audience, le Conseil a confirmé que ce troisième motif ne devait pas être pris en considération, en l’espèce, pour apprécier le bien-fondé de ladite inscription du requérant, dès lors que la référence à NHL Basic Ltd, qui avait été dissoute, devait être supprimée dans les motifs de l’inscription du requérant sur la liste énoncés dans les actes attaqués (voir point 9 ci-dessus).
61 Il convient dès lors de vérifier si les deux autres motifs, relatifs, le premier, aux anciennes fonctions du requérant au sein de l’IRISL et, le second, à ses fonctions actuelles de dirigeant de HTTS, sanctionnée par l’Union, sont de nature à justifier l’inscription du requérant sur la liste.
Sur le premier motif de l’inscription du requérant sur la liste, relatif à ses anciennes fonctions de directeur juridique de l’IRISL
62 Le requérant soutient que le premier motif, relatif au fait qu’il est un « [a]ncien directeur juridique d’IRISL », ne saurait justifier son inscription sur la liste, dans la mesure où il a cessé d’exercer ces fonctions au sein de l’IRISL depuis le mois de mars 2008.
63 Le Conseil, soutenu par la République fédérale d’Allemagne, invoque le risque que les activités auxquelles se livrait le requérant au sein de l’IRISL ne se répètent à l’avenir dans le cadre de l’exercice de fonctions comparables au sein de l’IRISL ou d’autres entreprises, telles que HTTS et l’IRISL Europe, créées en vue de tourner les mesures restrictives adoptées à l’encontre de l’IRISL.
64 À cet égard, il convient de souligner que la circonstance que le requérant a cessé d’exercer ses fonctions au sein de l’IRISL n’implique pas, à elle seule, que ces anciennes fonctions sont dénuées de pertinence, dans la mesure où ses activités passées pourraient influencer le comportement du requérant au sein de HTTS. Cependant, prises isolément, les anciennes fonctions du requérant au sein de l’IRISL ne permettent pas de justifier, en l’absence d’autres indices sérieux et concordants, l’inscription du requérant sur la liste.
65 En effet, si le Conseil entend se fonder sur les activités passées du requérant, il lui incombe d’avancer des indices permettant raisonnablement de considérer qu’il a maintenu des liens avec l’IRISL, justifiant son inscription sur la liste, après la cessation de ses fonctions au sein de cette entité.
66 Or, si l’on excepte le second motif de l’inscription du requérant sur la liste, relatif à ses fonctions de directeur de HTTS, elle-même sanctionnée, examiné aux points 70 à 79 ci-après, force est de constater que ni les actes attaqués ni la lettre du Conseil du 23 mars 2012 ne font état d’éléments concrets permettant de considérer que le requérant a maintenu des liens avec l’IRISL.
67 Dans la duplique déposée dans l’affaire T‑42/12, le Conseil a invoqué le fait que le requérant était également le directeur de l’IRISL Europe. Cependant, ainsi qu’il a déjà été constaté au point 56 ci-dessus, cette circonstance ne saurait être utilement invoquée en tant que motif supplémentaire de l’inscription du requérant sur la liste.
68 Au surplus, en admettant même que le nouvel argument relatif aux fonctions du requérant au sein de l’IRISL Europe puisse être considéré comme un élément de preuve de la poursuite des liens antérieurs entre le requérant et l’IRISL, dans le prolongement du motif de l’inscription du requérant sur la liste relatif à ses anciennes fonctions au sein de l’IRISL, cet élément devrait en tout état de cause être considéré comme inopérant, dans la mesure où il n’a pas été communiqué à l’intéressé, à sa demande, dans le cadre de la procédure administrative (voir point 57 ci-dessus).
69 Dans ces conditions, le premier motif de l’inscription du requérant sur la liste, relatif à ses anciennes fonctions au sein de l’IRISL, ne permet pas de justifier ladite inscription.
Sur le deuxième motif de l’inscription du requérant sur la liste, relatif à ses fonctions de directeur de HTTS, sanctionnée par l’Union
70 Pour contester le deuxième motif de son inscription sur la liste, relatif à ses fonctions de « directeur de Hanseactic Trade […] Trust [&] Shipping Company (HTTS), sanctionnée par l’UE », le requérant soutient que ses activités de directeur de HTTS ne justifient pas sa propre inscription sur la liste. Le Conseil n’aurait pas prouvé que HTTS était placée sous le contrôle ou agissait pour le compte de l’IRISL. Il allègue également que le Conseil a méconnu les activités de HTTS en tant qu’agent maritime. Ces activités se distingueraient de celles exercées par des entreprises de transport maritime, lesquelles pourraient en principe fournir des prestations contribuant aux activités de prolifération nucléaire.
71 À cet égard, le deuxième motif de l’inscription du requérant sur la liste doit être examiné par rapport aux motifs de l’inscription de HTTS sur la liste, à laquelle ce deuxième motif se réfère. Or, les motivations individuelles respectives de l’inscription du requérant et de celle de HTTS sur la liste suivent un raisonnement circulaire, plutôt qu’elles ne s’étayent mutuellement. En effet, parallèlement au motif de l’inscription de HTTS sur la liste relatif au fait qu’elle serait enregistrée à Hambourg à la même adresse que l’IRISL Europe, le seul autre motif spécifique et concret de l’inscription de HTTS, énoncé dans les actes attaqués, se réfère à la circonstance que « le Dr Naser Bateni, son dirigeant, était employé précédemment par l’IRISL ». Les motifs de l’inscription de HTTS sur la liste ne permettent dès lors pas de compléter les motifs de l’inscription du requérant sur la liste.
72 En outre, et en tout état de cause, l’examen des éléments de fait et de droit susceptibles d’être pris en considération en l’espèce, effectué aux points 51 à 58 ci-dessus, conduit à constater que ces éléments sont identiques à ceux qui ont été utilement invoqués devant le Tribunal dans les affaires connexes ayant donné lieu à l’arrêt du 12 juin 2013, HTTS/Conseil (T‑128/12 et T‑182/12, non publié au Recueil, point 56).
73 Or, il y a lieu de relever que, dans l’arrêt HTTS/Conseil, précité (points 73 et 74), le Tribunal a constaté que l’inscription de HTTS à l’annexe II de la décision 2010/413/, par la décision 2012/35, ainsi qu’à l’annexe IX du règlement n° 267/2012, n’était pas fondée. Il a, en conséquence, annulé les mesures restrictives adoptées par ces actes à l’encontre de HTTS, avec effet à compter de la date d’expiration du délai de pourvoi visé à l’article 56, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ou, si un pourvoi était introduit dans ce délai, à compter du rejet de celui-ci.
74 Partant, l’inscription de HTTS sur la liste ne peut pas être considérée, à la suite dudit arrêt, comme nulle et non avenue, lors de l’inscription du requérant, le 1er décembre 2011, à l’annexe II de la décision 2010/413, et le 23 mars 2012, à l’annexe IX du règlement n° 267/2012.
75 Cependant, les constatations effectuées par le Tribunal dans cet arrêt, en ce qui concerne l’absence de justification de l’inscription de HTTS sur la liste, sont transposables en l’espèce, dans la mesure où les arguments et les éléments de preuve utilement invoqués par les parties, ainsi que le contexte juridique et factuel, sont identiques dans les deux affaires (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 8 janvier 2002, France/Monsanto et Commission, C‑248/99 P, Rec. p. I‑1, point 35, et ordonnance du Tribunal du 14 mai 2007, Gnemmi et Aguiar/Commission, T‑97/04, RecFP p. I‑A‑2‑117 et II‑A‑2‑799, points 31 et 32).
76 Or, il ressort de l’arrêt HTTS/Conseil, précité, que les motifs individuels relatifs à l’inscription de HTTS à l’annexe II de la décision 2010/413 et à l’annexe IX du règlement n° 267/2012, communiqués à cette société par lettre du Conseil du 5 décembre 2011 (arrêt HTTS/Conseil, précité, point 8), ne permettaient pas de justifier ladite inscription, ainsi qu’il a été relevé au point 73 ci-dessus.
77 En conséquence, il y a lieu de constater, pour les mêmes motifs que ceux exposés dans l’arrêt HTTS/Conseil, précité, auxquels il convient de renvoyer, que le Conseil n’a pas établi en l’espèce que HTTS était placée sous le contrôle et/ou agissait pour le compte de l’IRISL.
78 Le deuxième motif de l’inscription du requérant sur la liste, relatif à ses fonctions de dirigeant de la société HTTS, qui serait placée sous le contrôle et/ou agirait pour le compte de l’IRISL, est dès lors également entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.
79 Il s’ensuit que le Conseil n’a pas établi que les fonctions de directeur de HTTS, exercées par le requérant, justifiaient l’inscription de ce dernier sur la liste.
80 Il y a dès lors lieu de constater que cette inscription n’est valablement justifiée par aucun des deux motifs invoqués par le Conseil. Partant, le deuxième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation, doit être accueilli.
81 Il s’ensuit que l’inscription du requérant à l’annexe II de la décision 2010/413 et à l’annexe IX du règlement n° 267/2012 doit être annulée, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens.
3. Sur les effets dans le temps de l’annulation partielle des actes attaqués
82 Pour ce qui est des effets dans le temps de l’annulation de l’annexe IX du règlement n° 267/2012 en ce qu’elle concerne le requérant, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour, par dérogation à l’article 280 TFUE, les décisions du Tribunal annulant un règlement ne prennent effet qu’à compter de la date d’expiration du délai de pourvoi, visé à l’article 56, premier alinéa, dudit statut, ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, à compter du rejet de celui-ci.
83 Or, le règlement n° 267/2012, en ce compris son annexe IX, a la nature d’un règlement, dès lors que son article 51, second alinéa, prévoit qu’il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, ce qui correspond aux effets d’un règlement tels que prévus à l’article 288 TFUE (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C‑548/09 P, non encore publié au Recueil, point 45, et arrêt du Tribunal du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil, T‑15/11, non encore publié au Recueil, point 84).
84 En ce qui concerne la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2011, il convient de relever que l’annulation de cette décision en ce qu’elle concerne le requérant entraînerait la disparition immédiate de l’inscription de ce dernier à son annexe II.
85 En vertu de l’article 264, second alinéa, TFUE, le Tribunal peut, s’il l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
86 En l’espèce, l’existence d’une différence entre la date d’effet de l’annulation partielle de l’annexe IX du règlement n° 267/2012 et de celle de l’annexe II de la décision 2010/413, telle qu’issue de la décision 2011/783, serait susceptible d’entraîner une atteinte sérieuse à la sécurité juridique, ces deux actes prévoyant des mesures identiques.
87 Les effets de l’annexe II de la décision 2010/413, telle qu’issue de la décision 2011/783, doivent dès lors être maintenus en ce qui concerne le requérant jusqu’à la prise d’effet de l’annulation partielle de l’annexe IX du règlement n° 267/2012 (voir, par analogie, arrêt Sina Bank/Conseil, précité, point 89).
Sur les dépens
88 L’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé en ses conclusions dans l’affaire T‑42/12, en ce que le recours tend à l’annulation de la décision 2011/783 pour autant qu’elle concerne le requérant, et dans l’affaire T‑181/12, il y a lieu de le condamner à supporter, dans cette même mesure, ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le requérant, conformément aux conclusions de ce dernier.
89 L’article 87, paragraphe 6, du règlement de procédure prévoit que, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens. En l’espèce, dans la mesure où, d’une part, le règlement n° 267/2012 maintient l’inscription du requérant sur la liste figurant à son annexe IX, pour les mêmes motifs que ceux énoncés dans le règlement d’exécution n° 1245/2011, et, d’autre part, les moyens en annulation invoqués dans l’affaire T‑42/12, en ce que le recours tendait à l’annulation du règlement d’exécution n° 1245/2011, et dans l’affaire T‑181/12 sont identiques, il y a lieu de condamner le Conseil à supporter ses propres dépens et ceux exposés par le requérant dans l’affaire T‑42/12, en ce que le recours tendait à l’annulation du règlement d’exécution n° 1245/2011, conformément aux conclusions du requérant.
90 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres intervenus au litige supportent leurs dépens. En conséquence, la République fédérale d’Allemagne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Les affaires T‑42/12 et T‑181/12 sont jointes aux fins de l’arrêt.
2) Il n’y a plus lieu de statuer dans l’affaire T‑42/12, sur la demande tendant à l’annulation du règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, en ce qu’il concerne M. Naser Bateni.
3) La décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, est annulée en ce qu’elle a inscrit M. Bateni à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC.
4) L’annexe IX du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) n° 961/2010 est annulée, pour autant qu’elle concerne M. Bateni.
5) Les effets de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2011/783, sont maintenus en ce qui concerne M. Bateni, depuis son entrée en vigueur, le vingtième jour suivant sa publication au Journal officiel de l’Union européenne, jusqu’à la prise d’effet de l’annulation partielle du règlement n° 267/2012.
6) Le Conseil de l’Union européenne supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par M. Bateni.
7) La République fédérale d’Allemagne supportera ses propres dépens.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 septembre 2013.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
1. Sur la demande de non-lieu à statuer partiel, dans l’affaire T-42/12
2. Sur le fond
Sur l’intensité du contrôle juridictionnel
Sur les éléments susceptibles d’être utilement invoqués en l’espèce par le Conseil ou l’État membre intervenant
Sur les motifs spécifiques et concrets de l’inscription du requérant sur la liste
Sur le premier motif de l’inscription du requérant sur la liste, relatif à ses anciennes fonctions de directeur juridique de l’IRISL
Sur le deuxième motif de l’inscription du requérant sur la liste, relatif à ses fonctions de directeur de HTTS, sanctionnée par l’Union
3. Sur les effets dans le temps de l’annulation partielle des actes attaqués
Sur les dépens